Resumo: Entre as formas de controle asseguradas constitucionalmente, ao qual se sujeita a Administração Pública,  particularizou-se neste trabalho a análise do Controle Externo exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União, aquele é exercido pelo poder legislativo em sua função típica, como o nome já remete é o controle da administração exercido por um ente externo àquele fiscalizado, já este, entre suas várias funções emite pareceres e análises para suporte do controle, é ente autônomo e independente. Explanar-se-á as formas de aplicação deste controle, seu embasamento jurídico, objetivos e ferramentas, visando uma análise crítica referente sua efetividade e aplicabilidade, abarcando hipóteses de soluções para seus déficits.

Palavras-chave: Administração Pública. Controle Externo. Tribunal de Contas da União.

1 INTRODUÇÃO

No cenário contemporâneo o qual a sociedade se encontra, é crescente a demanda por um sistema eficaz.  O cidadão tem se tornado mais crítico e intolerante com relação à falta de compromisso que tem tomado a atual Administração Pública no Brasil.

Em sentido amplo, a Administração Pública, é formada por um complexo de órgãos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes, que realizam inúmeras atividades das quais destinam-se principalmente a atender necessidades e interesses da população, fragmentando-se em segmentos, cada qual com características jurídicas e técnicas próprias.

Aquele que, é incumbido à administração da coisa pública deve apresentar uma eficácia funcional, abarcando não só a produtividade do exercício da função, mas também a qualidade, abrangência e moralidade do trabalho, adequando as técnicas aos fins visados pela administração, o que é fruto de uma avaliação que pondera resultados.

Para se alcançar um resultado ideal de administração e para que o dinheiro público seja destinado da forma devida, a atual Constituição Federal estabelece princípios que embasam o funcionamento deste sistema, logo, para fins de aplicabilidade foram criadas estruturas de controle, perfazendo assim o então chamado controle da administração pública.

O presente estudo tem por objetivo analisar estes mecanismos de controle, dando enfoque à contribuição do Tribunal de Contas da União como agente auxiliador do Controle Externo, examinando seus pilares e reais eficácias diante suas limitações e condições atuais, questionando seu status quo.

2  CONTROLE

2.1  CONCEITO

A vigente Constituição Federal[1] incorporou em seu texto dois termos distintos, fiscalização e controle.

A fiscalização é uma ferramenta inserida ao controle, aquela é unicamente o poder de verificar permanentemente as atividades e funções da administração pública, já este possuí uma prerrogativa mais ampla, tal como vigilância, orientação e revisão de um ente sobre a administração.

De forma sucinta controle é a faculdade que o poder público em seus variados cargos, entes e funções exerce para averiguar, vistoriar, orientar e corrigir um órgão ou autoridade. 

2.2  CONTROLE E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

Notória é a afirmação de que a máquina estatal vem sofrendo um aumento considerável no último século, isto se deve a fatores como a criação crescente de programas sociais, instituições públicas, aumento populacional, cargos públicos, entre outros.

      A exacerbação, desvio de finalidade e abusos do poder (ideológico, político e econômico) praticados pelo Estado, tornam evidente a necessidade da implantação de sistemas fiscalizatórios e de controle. Substanciando esse pensamento, e com a premissa que o Brasil é um estado democrático de direito constituído pelo povo, território e governo, onde este existe para organizar, controlar, conduzir os negócios públicos visando sempre o bem da coletividade, necessária se faz a afirmação que não existe Estado democrático sem um órgão encarregado de fiscalizar a aplicação da administração pública, objetivando salvaguardar os interesses do bem comum, perfazendo a vontade do povo.

Inclusive o fator estado democrático coloca o cidadão em uma posição de liberdade, de busca de direitos, de parte integrante, acarretando em uma busca crescente de justiça por parte de cada indivíduo.

A administração pública é o meio utilizado pelo estado para concretizar a vontade política do governo. Vale conceituar que em sentido amplo, porém subjetivo, que o termo administração compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais cabe traçar os planos de ações, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; ainda sem sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração Pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa[2].

A Constituição Federal[3] institui princípios que a administração pública deve seguir com o objetivo de garantir o bem comum e o interesse dos cidadãos, estes princípios estão elencados em seu art. 37, o qual rege que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

De forma sucinta,  princípio da legalidade ordena que agentes públicos em toda sua atividade funcional devam respeitar as respectivas legislações, sob pena de responsabilidade na área civil, crime e administrativa; princípio da impessoalidade rege que a administração deve ser exercida tratando com isonomia os administradores visando sempre a sociedade em geral, não beneficiando determinada pessoa; princípio da moralidade[4] prega o dever do agente funcionar em suas atividades com honestidade, boa-fé e ética, sem fazer uso de sua posição para se beneficiar.

Princípio da publicidade determina tornar público os atos da administração sendo este requisito para moralidade e eficácia, permitindo a sociedade exercer seu papel de fiscalizar fazendo jus ao exercício de estado democrático; e por fim o princípio resultante de todos estes, o da eficácia, o qual exige que a administração seja efetuada alcançando os objetivos do bem comum visando a perfeição, rendimento e economicidade.

Percebesse que a Constituição se preocupou em garantir a segurança do bem comum, criando princípios para embasar o controle dos órgãos públicos, ocorre que na prática tais princípios são afrontados de forma demasiada, sobre esta problemática o escritor e filósofo Montesquieu[5] já dizia que “Uma vez que os princípios do governo foram corrompidos, as melhores leis tornam-se más e se voltam contra o Estado; quando os princípios estão sãos, as más leis têm o efeito das boas; a força do princípio carrega tudo.”

Logo, se os princípios não estão sendo cumpridos de forma ideal conclui-se que o controle destes não está sendo praticado efetivamente, de forma sucinta existe atualmente um excesso de poder do estado diante um controle insuficiente, resultando em uma má administração e consequentemente uma demasiada violação das garantias individuais.

 Madeira[6] reforça que:

É milenar o fato de que o poder fascina o homem, que sempre o buscou desde a mais remota civilização. Observa-se, através da História, que vem de longa data a existência do domínio de uns sobre os outros e que em certas ocasiões o poder perpassa os limites do justo e do razoável e cria um cenário de submissão, com contornos autoritários.

Por isso, imperioso se faz que o poder seja vigiado, pois quando este tem total soberania e independência tende a desencadear em abuso, excesso e consequente injustiça. Deve, pois, ser exercido com ponderação e com objetivos recoberto de legalidade.

Visto a necessidade de vigilância do poder para limitar os abusos da administração pública, deve se cobrar do administrador a empregabilidade das normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências do interesse público.

A conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas: a primeira onde o agente atua fora dos limites de sua competência; e a segunda onde o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo. No primeiro caso, diz-se que o agente atuou com “excesso de poder” e no segundo, com “desvio de poder”[7].

Existe ainda uma terceira forma de abuso de poder, a chamada Omissão da Administração. O ato omisso do administrador resulta em um não-decidir, em um silêncio, em um não-fazer, aquele que administra tem o dever explicitamente de emitir decisão em matéria de sua competência, em se posicionar e se impor, logo a inércia do mesmo retardando ato ou fato que deva praticar, caracteriza também, abuso de poder, afinal afronta a lei e causa lesão ao administrado.

Importante destacar que além da fiscalização que é o poder de verificação que se faz sobre a atividade dos órgãos e agentes administrativos, existe também a revisão, que é a capacidade de corrigir condutas administrativas, em ocasiões que estas tenham sido praticadas de forma ilegais, ou até mesmo para se adaptar a determinadas linhas de políticas que melhor atendam o interesse coletivo, assim é possível à administração pública anular, reformar, corrigir e revogar atos administrativos sem a necessidade de passar pelo judiciário, essa prerrogativa é denominada de autotutela.

Entendidos os aspectos e princípios que embasam a administração pública, o tópico seguinte mostrará de maneira sucinta as formas existentes de controle presentes na esfera federal.

2.3 FORMAS DE CONTROLE

Os tipos e formas de controle variam conforme o poder, órgão ou autoridade que o exerce, e também de acordo com o fundamento, modo e o momento de sua efetivação. Desta forma será analisado o controle, quanto ao órgão que o exerce, baseados na predominância sobre os demais e com fundamento em sua permanência e amplitude, o qual se enquadram o controle judicial, o controle interno e controle legislativo denominado também de controle externo ou controle parlamentar, o qual será foco deste estudo.

O controle judicial é aquele exercido em casos de litígios de interesses ligados à administração, onde se recorre as vias judiciais para solucionar a demanda. Este controle, embasado no princípio da legalidade, constitui um dos fundamentos em que repousa o Estado de Direito. Afinal, de nada adiantaria sujeitar a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam analisar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados.

O controle interno ou controle administrativo é o poder de fiscalização, revisão, anulação, correção e alteração que à Administração Pública (sentido amplo) exerce sobre sua própria gestão, por iniciativa própria ou mediante provocação, é correto afirmar que toda administração pública direta ou indireta tem o dever de exercer tal controle que deve ser aplicada visando a legalidade e mérito dos atos.

E por fim, o controle externo ou controle legislativo que é aquele exercido como o próprio nome remete pelo legislador e com o auxílio do Tribunal de Contas sob critério político e financeiro.

As formas de controle não se tratam de subordinação de um poder perante outros, mas sim de uma harmonização estabelecida constitucionalmente para a separação e ponderação dos poderes do estado, objetivando uma recíproca cooperação institucional.

O Estado na busca pelas realizações das demandas sociais criou novas formas e meios de se fiscalizar, é o caso do controle efetuado através do cidadão que se perfaz basicamente de duas formas, conforme classifica Carvalho Filho[8], de um lado, o controle natural, efetuado de forma direta pelas comunidades, seja através dos próprios indivíduos que as integram, ou através de entidades representativas, como associações, fundações e sindicatos.  De outro, o controle institucional, exercido por entidades e órgãos do Poder Público instituídos para a defesa de interesses gerais da coletividade, como é o caso do Ministério Público, dos Procons, da Defensoria Pública, ouvidorias, entre outros.

Essa inserção do cidadão na fiscalização da administração pública demonstra um avanço no estado democrático de direito, dando a sociedade o poder de cobrar suas demandas, expressar suas vontades e principalmente contribuir na fiscalização da administração, afinal, quem melhor para avaliar um serviço se não seu próprio destinatário.

3   CONTROLE EXTERNO

Controle legislativo ou Controle externo[9] executado pelo legislador com o auxílio do Tribunal de Contas sob critério político e financeiro, conforme regido pela Carta Magna é exercido mediante a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública, estando sujeito qualquer pessoa (física ou jurídica) no sentindo amplo da palavra que use em suas atividades, bens ou valores públicos.

O Tribunal de Contas que auxilia o legislativo nessa função é ente independente, possuí autonomia institucional, sem qualquer vínculo de subordinação com aquele.

3.1   CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO LEGISLATIVO

O Brasil é uma república federativa, fundado nas bases de um Estado Democrático de Direito, tendo o sistema presidencialista como sistema de governos e seu poder é dividido entre o executivo, judiciário e legislativo, onde através do executivo e do legislativo o povo é representado, fazendo jus ao estado democrático, por força da atual Constituição Federal[10].

O legislativo exerce essa representação tanto na função de legislar, ao criar leis que ordenam a sociedade buscando satisfazer as demandas sociais, como na função de fiscalizar que antecede qualquer outra, tal quadro é aplicada desde a Idade Média, segundo Ferreira Filho[11], o poder financeiro das Câmaras sempre foi exercido anteriormente ao exercício da função legislativa. Além do mais as Câmaras, representantes do povo, por volta do século V e XV, igualmente contribuíam com os impostos, visto que necessitavam do consentimento dos contribuintes ou de seus representantes para poder haver cobrança de tributos

Os Parlamentos possuem diversas funções, a de controle político é uma das mais marcantes, a fim de limitar e controlar o poder do rei, assumiram o papel de fiscal sobre a atividade do Governo, servindo de canal de comunicação entre os governantes e os governados. É exatamente com o surgimento dos Estados modernos, porém, que o controle das finanças públicas passou a ser regulado e executado de maneira sistemática e técnica, em razão da criação de órgãos especializados[12].

Com o desenvolver deste Estado moderno o legislativo, representado na esfera federal pelo Congresso Nacional, adotou o sistema bicameral composto por duas casas,  a Câmara dos Deputados e o Senado Federal[13], que tem funções e prerrogativas distintas entre si, porém quando falamos em  função de controle ambas as casas estão incluídas, isso por força do art. 70[14] da Constituição Federal  que ordena que o Congresso Nacional exerça a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e da administração pública em sentido amplo (administração direta e indireta) mediante o controle externo.

Assim, a área contábil engloba as receitas e suas respectivas despesas, já na área financeira (em sentido estrito), o controle ocorre sobre os movimentos bancários, entrada e saída de valores[15].

O controle orçamentário visa o acompanhamento do orçamento e à fiscalização  dos  registros  nas  rubricas adequadas, dispõe a lei n. 4.320[16] os parâmetros que este controle deve se embasar, entre eles  a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações, a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos, o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Na área do controle operacional a fiscalização incide sobre a eficácia, celeridade e economicidade da execução das atividades administrativas em sentido amplo. E por fim o controle patrimonial que visa a guarda dos bens do patrimônio público, incluindo a fiscalização de bens encontrados em almoxarifados, os bens em estoque, os bens de uso, os bens consumíveis, entre outros.

O Regimento Interno da Câmara de Deputados em seu art. 60[17] estabelece os atos e fatos sujeitos a fiscalização e ao controle exercido pelo Congresso Nacional, seja por suas casas separadamente ou em conjunto, ou  de suas comissões, entre eles estão além dos já mencionados encontrados no art. 70 da Constituição Federal, os atos de gestão administrativa do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, seja qual for a autoridade que os tenha praticado, igualmente os atos do Presidente e Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União que importarem, tipicamente, crime de responsabilidade.

O art. 70 da Constituição Federal[18] ordena que a fiscalização seja exercida respeitando e com base nos aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

 O cumprimento da legalidade é imprescindível, o administrar, assim como toda pessoa, é submisso e está abaixo da lei devendo segui-la, aliás se o administrador pudesse vulnerar a lei estaria indiretamente legislando e não administrando. Assim o administrador deve seguir os limites da lei, caso contrário feriria o estado democrático de direito e sua segurança.

O aspecto da legitimidade seria a observância do mérito das despesas, ou seja, se o dinheiro está sendo aplicado conforme a necessidade prioritária em concordância com o plano plurianual, observando a conveniência e oportunidade.

O controle da economicidade como o próprio nome remete é a observância do órgão controlador para averiguar se a administração pública fez o uso dos seus recursos de forma poupadora, aplicando um ideal custo-benefício.

As subvenções, ao qual o artigo se refere, são transferências correntes que se destinam a cobrir despesas operacionais de entidades beneficiadas, para as quais são feitas as transferências pelo mecanismo da Lei 4.320/64, conforme o disposto no §3º[19] do seu art. 12, assim ao aplicar as subvenções o administrador deve fazer obedecendo criteriosamente a lei, além de se ater ao não desperdício, este merece enfoque visto que, é notório que os administradores não trabalham com grande cautela ao mexer com valores, partindo da primícias de estarem trabalhando com verbas públicas e não afetando seus próprios bolsos.

Finalmente, o aspecto do controle da renúncia de receitas, segundo Carvalho Filho[20], a renúncia mexe com verbas da coletividade, logo, esta não pode deixar de receber seus devidos recursos, porém se a renúncia é feita de forma justificada visando interesse público específico será lícita e possível. Ilícita, será a renúncia sem motivo, onde o administrador não possuí fundamento de ordem administrativa. Assim, sem motivo administrativo legítimo, a renúncia pura e simples caracteriza desvio de finalidade e se sujeita à invalidação e à responsabilidade funcional, civil e criminal do administrador.

O parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal[21] ordena que toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, preste contas de tais exercícios, observasse assim a amplitude que abrange a fiscalização financeira incluindo não só a administração centralizada, mas também os agentes de entidades e pessoas a ela vinculadas.

Desta forma desde as contas do Presidente da República (administração direta) até o orçamento da Caixa Econômica Federal (administração indireta) devem sofrer a fiscalização feita pelo Congresso Nacional.

É imprescindível o dever de prestar contas, pois se o administrar corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e conservação de bens e interesses de outrem, manifesto é que quem o exerça deverá contas ao proprietário, ainda mais no referir-se ao administrador público que assume um encargo com a sociedade.

Para efetivar o controle das contas do Presidente da República a Constituição Federal[22] ordenou que este deve prestar, anualmente, ao Congresso Nacional (CN) as contas referentes ao exercício anterior, para assim o CN apreciar e julgar com embasamento no parecer prévio do Tribunal de Contas da União.

A prestação de contas é abarca além dos atos relacionados com dinheiro público ou gestão financeira, engloba igualmente os planos de governo, mostrando o que se pretendia e o que se conseguiu elaborar, indicando as razões do êxito e do fracasso, aliás o dever de prestar contas, devida sua finalidade, é inerente a qualquer agente que atue em nomes dos interesses coletivos[23].

  É deve do Presidente prestar contas anualmente ao Congresso Nacional, terá o Governo Federal que publicar, até trinta dias ao final de cada bimestre, no Diário Oficial da União, relatório resumido informando onde e como foram aplicadas as verbas públicas estabelecidas na Lei Orçamentária Anual, onde estará à disposição de qualquer cidadão.

O Congresso Nacional além da competência exclusiva de julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente, tem também o dever de fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer uma de suas casas os atos do poder executivo, incluídos o de sua administração indireta, por inciativa própria.

É função exclusiva do CN sustar os atos normativos do poder executivo quando estes exorbitarem seu poder regulamentador ou seus limites de delegação legislativa, criando assim uma ampliação do poder controlador por parte do legislativo. Assim, caso o Presidente da República crie lei delegada que ultrapasse o limite fixado na resolução congressual, caberá ao CN interromper tal ato normativo por meio de decreto legislativo, perfazendo desta forma controle repressivo de constitucionalidade.

Conforme analisado, existem prerrogativas exclusivas do Congresso Nacional quanto à função de controlar, da mesma forma ocorre com o Senado Federal e com a Câmara de Deputados.

 São competências privativas[24] do Senado Federal referentes sua função fiscalizatória, processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade[25].

Ao mencionar crimes de responsabilidade o artigo se referiu, conforme De Jesus[26], a “um fato violador do dever do cargo ou função, que é apenado com uma sanção criminal ou de natureza política”.

Quanto às funções privativas da Câmara de Deputados, referentes à sua prerrogativa de controlar, estão as de autorizar a instauração (quórum de dois terços de seus membros) de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado e proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa[27].

Logo, o processo instaurado contra o Presidente, Vice-Presidente e Ministros, função do Senado Federal, só ocorre após a autorização da Câmara de Deputados, assim, para processar o Presidente precisará, obrigatoriamente, de aprovação por dois terços dos membros da Câmara de Deputados, o que de fato é um número considerável. Notório são os empecilhos políticos e burocráticos que a Constituição Federal coloca para se processar um Presidente em comparação ao ato de processar um cidadão comum.

Importante se faz a análise da Lei de Responsabilidade Fiscal[28], a qual dispõe sobre a aplicabilidade do controle externo, e neste caso também do controle interno e do Ministério Público, onde estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, ordenando a fiscalização da administração pública em relação a lei supra citada, exigindo o acompanhamento concomitante da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, determinando inclusive o atingimento de metas estabelecidas pelo sistema de planejamento e a obediência de condições e limites de despesas e controle de dívidas.

A Constituição Federal[29] dispõe de ferramenta para auxiliar o controle exercido pelo legislativo, são as chamadas comissões, formadas pelo Congresso Nacional e suas Casas, das quais poderão ser permanentes ou temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento de cada casa ou no ato de que resultar sua criação.

As comissões permanentes têm suas atribuições definidas no Regime Interno da Casa a que pertencerem, são aquelas que perduram através da passagem das legislaturas, sendo organizadas em função de certa matéria.

Conforme ordenamento constitucional[30] as comissões em razão da matéria possuem o dever de: discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições; receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

Dentre as comissões permanentes temos a Comissão Mista de Orçamentos (CMO), de caráter misto devido fato de ser composta por membros das duas casas, à qual compete examinar e emitir parecer sobre os projetos de plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos adicionais bem como sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição[31].

A CMO diante de indícios de despesas não autorizadas poderá solicitar a autoridade responsável que preste os esclarecimentos necessários. Caso, não prestados ou considerados insuficientes tais esclarecimentos, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, e caso este considere a irregular, caberá a Comissão propor ao CN sua sustação, caso considere que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública[32].

Já as comissões temporárias têm suas atribuições definidas no ato de que resultar sua criação. Ou seja, o ato que instituir a comissão temporária estabelecerá também quais serão suas atribuições. As comissões temporárias são constituídas tendo em vista o atingimento de uma finalidade determinada ou para a apuração de certo fato, sempre por prazo determinado, é o caso das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)[33], serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de 1/3 de seus membros[34].

Manzke[35] salienta que:

Esse controle exercido pelo poder legislativo pode se dar diretamente, através de seus órgãos ou comissões parlamentares sobre determinados atos e agentes integrantes dos poderes da administração pública, consubstanciando-se em controle político, que busca garantir os interesses do Estado, e controle técnico, auxiliado pelo tribunal de contas, no exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e operacional consoante preceitos estabelecidos nos art. 70 a art. 75 da Constituição.

O Regimento Interno da Câmara de Deputados[36] conceitua fato determinado como sendo um acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão.

As Comissões Parlamentares de Inquérito possuem poderes amplos, porém limitados, que potencializam o desempenho de suas funções, tais como a prerrogativa de requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença[37].

Importante esclarecer que as CPIs possuem unicamente natureza investigativa e não julgadora, desta forma, finalizado os trabalhos das CPIs o Congresso Nacional, Senado ou a Câmara de Deputados se assim decidirem mandarão o caso para o Ministério Público, autoridades administrativas ou judiciais, conforme o caso, para então estes tomarem os atos de sua competência buscando a responsabilização civil, administrativa ou criminal dos infratores.

Segundo Mendes[38], “para orientar a harmonização do interesse público a que buscam as CPIs com os direitos fundamentais e o princípio da separação de Poderes, a ação do Supremo Tribunal Federal (STF) é crucial, vindo a traçar, com mais nitidez, o desenho institucional das CPIs no nosso Direito”.

Em suma, a função do controle externo, munido de suas ferramentas, é a busca da probidade da administração e a regularidade da guarda e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos, assim como a fiel execução do orçamento. É um controle político de legalidade contábil e financeira, o primeiro aspecto a cargo do legislativo; e o segundo, do Tribunal de Contas[39].

Após à compreensão das funções e ferramentas que o Congresso Nacional dispõe para exercer sua função típica de fiscalizar analisar-se-á então o Tribunal de Contas da União, imprescindível auxílio que o legislativo dispõe.

3.2 CONTROLE EXTERNO EXERCIDO COM O AUXÍLIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

O Tribunal de Contas da União (TCU) criado no ano de 1890 para auxiliar na fiscalização da administração pública, é órgão independente, não integrado a qualquer dos três poderes, é o que assegura a Constituição Federal ao conceder autonomia ao TCU perante sua organização assim como por suas competências exclusivas, Ferreira Filho[40] complementa:

Embora vinculado ao Legislativo, o Tribunal de Contas é assimilado aos tribunais judiciários no tocante às garantias de sua independência. Em vista disso, aplica-se-lhe o disposto no art. 96, de modo que ele elege seu Presidente e membros de sua direção, organiza os seus serviços auxiliares, provendo-lhes os cargos, propõe diretamente ao Legislativo a criação ou extinção de cargos e a fixação dos respectivos vencimentos, elabora o seu regimento interno, entre outros.

O artigo 73 da Constituição Federal ordena que o TCU seja integrado por nove ministros, com sede no Distrito Federal, tendo quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo território nacional, porém ao falar jurisdição o legislador comete um erro pois em momento algum o tribunal de contas da união faz coisa julgada, se equiparando de certa forma a um órgão técnico, assim “não se trata, porém, de um julgamento que produza a coisa julgada dos atos decisórios do Poder Judiciário. As decisões do TCU não são imunes à revisão judicial, mas os seus acórdãos, quando imputem débito ou multa, constituem título executivo extrajudicial”[41].

Ao auxiliar o legislativo no controle externo o TCU possui funções próprias asseguradas constitucionalmente[42] que objetivam o bom desempenho e alcance de suas funções, onde o resultado destas são insuscetíveis de alterações pelo Congresso Nacional, entre suas atribuições estão, a de Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.

A função de apreciar as contas do Presidente é privativa do Congresso Nacional[43], ficando o TCU apenas com a função de auxiliar com as devidas informações, de caráter meramente opinativa, não gozando o parecer pelo órgão elaborado de caráter vinculante para o Congresso Nacional. Assim, a apreciação de contas prestada pelo tribunal é mera peça informativa para o Congresso, que proferirá com autonomia sua decisão, pelo voto dos deputados federais e senadores[44].

Seguindo o rol de atribuições do TCU consta o de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. Neste caso, diferente do anterior, o TCU tem a função decisória, cabendo a ele julgar as contas de todos que estão incluídos a administração pública, com exceção do Presidente.

Cabe também ao tribunal apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.

A apreciação neste caso não é requisito em termos gerais, ela serve posteriormente como forma de controlar, logo deve-se frisar que a atuação do TCU, mais especificamente, a homologação do ato de admissão de pessoal ou do ato de concessão da aposentadoria, reforma ou pensão, não é condição de eficácia, ou seja, os efeitos produzidos pelo ato têm início independentemente da apreciação do TCU. Uma nomeação para cargo efetivo, por exemplo, autoriza o nomeado a, imediatamente, tomar posse e entrar em exercício no cargo. A atuação do TCU é posterior, e pode culminar na sustação da eficácia do ato[45].

Outra função do TCU é a de realizar, por iniciativa própria, ou da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, entre outros. Visível a autonomia do tribunal neste contexto, ao possuir a prerrogativa de iniciativa própria dar início a tais atos.

Conforme o art. 71 da vigente Constituição Federal, são funções próprias do TCU: fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais cujo capital social a União participe, a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas, aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário, assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.

Referente ao ato de sustar tem o TCU competência para determinar aos órgãos e entidades da Administração Pública, uma vez verificada ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas em um ato administrativo (um edital de licitação, por exemplo), a adoção das medidas necessárias para o saneamento do vício, dentro do prazo pelo Tribunal fixado[46].

 Comprovada a existência de irregularidades, o Tribunal de Contas poderá, conforme o caso: aplicar multa, imputação de débito ao responsável, responsabilidade solidária, determinação de cautelares, remessa de cópia da documentação ao Ministério Público da União e outras sanções ou medidas que o TCU considerar cabíveis e úteis[47].

Segundo ensinamentos de Meirelles[48], a atividade do Tribunal de Contas expressa-se fundamentalmente em funções técnicas opinativas, verificadoras, assessoras e jurisdicionais administrativas.

Assim, o TCU além da função fiscalizatória, possui a função de prestar informações, realizar inspeções e auditorias, aplicar sanções, sustar execuções irregulares, denunciar, entre outras atribuições que fazem deste tribunal figura imprescindível para o controle da administração.

Os nove ministros que compõe o TCU serão escolhidos um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, através do voto secreto, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento e dois terços pelo Congresso Nacional.[49] Sobre as escolhas feitas pelo presidente em relação a lista tríplice, Lenza[50] explica que:

3 (1/3 dos 9) são escolhidos pelo Presidente da República. Desses três, 1 será de sua livre escolha, 1 dentre auditores (indicados em lista tríplice pelo TCU) e 1 dentre membros do MP junto ao TCU (também a ser escolhido pelo Presidente dentre aqueles da lista tríplice a ser enviada pelo TCU), destacando-se ter o Presidente da República, nessas hipóteses de lista tríplice, total discricionariedade para escolher 1 dos 3;

O presente capítulo expos de que forma funciona o controle externo, passando pelas prerrogativas do poder legislativo e terminando na análise de função do Tribunal de Contas da União, dentro deste processo, seguidamente, farar-se-á uma análise crítica sobre a situação a qual se encontra determinado controle.

4   ANÁLISE CRÍTICA

4.1 ANÁLISE CRÍTICA REFERENTE O CONTROLE LEGISLATIVO

O Brasil adota o sistema pluripartidário, o que corrobora para que o alto número de partidos acabem se unindo em blocos na busca de maior força, essa coalizão facilita a superação das divergências de interesses e opiniões políticas entre os partidos, paralelamente, se tem uma alta demanda de interesses por favores e cargos no Executivo, aumentando a cooperação do Legislativo com o Executivo. Esses fatores colaboram para neutralizar o comportamento individualista dos parlamentares, diminuindo a sua influência pessoal, que somente têm alguma força quando fazem parte da coalizão[51].

Consequentemente, o poder do Presidente se engrandece, o qual tem facilitada sua capacidade legislativa, seja na aprovação de suas propostas legislativas ou em seu predomínio na formulação de políticas públicas, ao mesmo tempo em que enfraquece o Congresso como agente no controle do executivo, levando assim a uma diminuição de iniciativas de fiscalização dos parlamentares[52].

Assim, o sistema brasileiro dificulta a função daquele que deseja legislar e fiscalizar em desacordo com os blocos partidários, tendo que se incluir em determinado grupo para ter voz. Logo, um cidadão ao votar deve ter consciência em analisar não só seu candidato, mas também o partido em que este está inserido.

Outro fator que impede a eficácia do controle, é a quase total ausência de uma mentalidade de continuidade e persistência no acompanhamento dos desdobramentos das ações de controle, do Congresso e de toda a administração pública, e a desarticulação das ações dos inúmeros órgãos responsáveis pelo combate à corrupção e outras irregularidades. É preciso exercer vigilância permanente e sistemática sobre os atos da administração pública e sua interação com a sociedade, monitorando as informações e conhecimentos essenciais ao exercício do controle[53].

De certa forma a função fiscalizatória do poder legislativo não é tão sabida quanto a função de legislar, o que acarreta em uma não cobrança por parte da população desta ferramenta, ora, se o poder legislativo é responsável pela fiscalização da administração pública que vem sendo tão corrompida, nada mais adequado que um portal com os relatórios de trabalhos de fiscalização para acesso da população,  que se difere de portais que prestação de contas, pois é necessário uma fiscalização para verificar se tais dados são verídicos.

Outros fatores que dificultam no controle externo são as inúmeras mudanças ambientais, o desenvolvimento tecnológico e o avanço gradativo de produção de informação, aliados à complexidade e aumento do Estado e de suas relações com a sociedade, que cada vez mais anseiam por moral e qualidade na gestão da coisa pública, constituem os grandes desafios para o controle. Acrescente-se a isso, a escassez de recursos e a limitada capacidade de resposta do controle, assim como a diversidade e a abrangência da atuação dos órgãos responsáveis por essa atividade que não sofrem uma cobrança de tal função[54].

4.2 ANÁLISE CRÍTICA REFERENTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

A percepção média sobre o desempenho do TCU está, porém, longe de ser satisfatória, segundo a pesquisa "Tendências de Controle da Gestão Pública", o TCU apresenta dois problemas críticos no processo em questão, o primeiro seria a intempestividade, ou seja, o longo período de tempo entre o fato gerador  e a deliberação acerca do mérito (julgamento); e a baixa contribuição para a efetividade do controle externo em termos da percepção que os clientes têm dos benefícios resultantes da atuação do tribunal. O saturamento ocasionado pelo excesso de processos existente em face da pouca mão de obra retardada os prazos, ocasionando uma normalidade e aceitação em seu não cumprimento. Isso ocorre porque a corte entende que deve julgar todas as tomadas e prestação de contas conforme o mesmo rito processual, assim muitas vezes o julgamento acaba não cumprindo sua finalidade devido à grande demora[55].

Uma forma de amenizar este quadro deficiente seria aumentar o número de funcionários, paralelamente fazer uma triagem com base nos graus de importância dos processos e seus valores, dando preferência para aqueles que possuem mais riscos de constarem irregularidades, isso se daria através de registros internos e históricos.

Deve haver uma reestruturação do Tribunal de Contas da União, tornando seu funcionamento mais pragmático e menos burocrático, integrando um número maior de integrantes a partir da inclusão de um corpo de assessoramento.

Outro fator que é criticado constantemente pela doutrina é a forma de composição dos ministros dos Tribunais brasileiros, crítica essa que incluí o TCU, que conforme já visto sua composição é determinada por um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, e por dois terços pelo Congresso Nacional.

Logo, se o ministro possui funções como apreciação de contas do Presidente da República, assim como a prerrogativa de auditorias, inspeções e inquéritos sobre o poder executivo e legislativo, não seria por óbvio que este escolhesse ministros dos quais carrega certa relação de segurança e interesse.

Justo seria se os membros do Tribunal de Contas da União fossem nomeados através de concursos públicos que avaliassem seus conhecimentos nas áreas jurídicas, políticas, éticas e econômicas, além da necessidade de comprovação de idoneidade.

Uma solução seria a ampliação do poder do tribunal de contas, o tornando um quarto poder, o Poder Fiscalizatório, assim amplamente autônomo e independente, com poder jurisdicional e maior capacidade impositiva, afinal, tudo aquilo que mexe com bens públicos deve sofrer uma eficaz fiscalização, desvinculada de qualquer ente que possa ter interesse nos resultados de seu trabalho, assim perfazendo, talvez, o ideal de controle da administração pública.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Montesquieu[56] já dizia que “todo homem que detém o poder é levado a dele abusar; ele vai até onde encontra limites [...] para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder limite o poder”.

A administração pública no Brasil não atinge fielmente seus objetivos, são frequentes as manchetes que trazem casos de corrupção, desvio de verbas públicas, abuso de poder, ilegalidades e omissões, diante este quadro recorre-se aos meios assegurados constitucionalmente para controlar tais inconformidades.

Vistos os meios de controle e o crescente nível de ineficácia da administração pública só resta uma pergunta: O controle da administração pública no Brasil tem sido eficaz?

Conforme a análise crítica, conclui-se que os meios de controle estão depreciados, não acompanhando as demandas da sociedade, devido a fatores de interesses políticos,  de falta de mão de obra e cobrança e de burocracia exacerbada, logo deve se pensar em uma reforma dos meios de controle da administração pública, tanto por parte do cidadão quanto do fiscalizador.

Garantir-se-á assim o bom funcionamento do Estado, o zelo da justiça e coerência das ações propostas pelas autoridades, alcançando a eficiência fiscal resultando em um maior alcance dos direitos fundamentais, aumentado a qualidade de vida dos cidadãos, assim como a prosperidade coletiva, resultando em um povo que usufrua de uma vida digna.

NOTAS: