RESUMO: O presente artigo visa tratar do controle externo das contas dos chefes do Poder Executivo municipal, ou seja, dos Prefeitos, realizado pelos Tribunais de Contas. O tema se mostra complexo, principalmente em entidades federativas pequenas, como Municípios do interior, onde o Chefe do Poder Executivo se confunde com o próprio ordenador da despesa, o que não ocorre em Municípios maiores, tal como São Paulo ou Rio de Janeiro, que possuem estrutura administrativa complexa. A análise do tema neste artigo é feita à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e também do Tribunal de Contas da União.

Palavras-chave: Controle Externo. Prefeitos. Tribunais de Contas. Contas de Governo e Contas de Gestão. STF. TCU.

1. INTRODUÇÃO

A disciplina do controle externo das contas do Poder Executivo é prevista na Constituição de 1988 em seus artigos 70 e seguintes. O próprio legislador constituinte definiu como competência do Poder Legislativo o exercício do controle externo, que deve fazê-lo com o auxilio do Tribunal de Contas. O controle externo é instrumento necessário à consagração e controle da moralidade e probidade na utilização de recursos públicos.

O tema do controle se mostra extremamente atual, tendo em vista o momento político e jurídico vivido, no qual os órgãos de controle, notadamente o Ministério Público, tomam cada vez mais lugar no espaço público, e são reconhecidos pela população em geral. O sistema de controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, e principalmente no âmbito do Tribunal de Contas da União, tem se desenvolvido e tornou-se essencial à boa utilização do recursos públicos e à garantia da moralidade pública.

Além disso, o controle externo proporciona ganho financeiro e econômico, auxiliando os ordenadores de despesas a maximizar os recursos púbicos, auferindo com isso, maior ganho de eficiência. Consequentemente, em um cenário de recessão e diminuição da arrecadação tributária, se mostra um controle cada vez mais intenso e necessário.

Embora a Constituição Federal tenha delimitado o controle externo a ser exercido sobre bens e recursos federais, destacando as competências do Tribunal de Contas da União – TCU, as normas ali previstas, nos termos do artigo 75, são aplicáveis, no que couber, aos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. Aplica-se na matéria o chamado princípio da simetria, constantemente reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal em sua jurisprudência.

Sob essa perspectiva, visa o presente artigo analisar o controle externo das contas dos Prefeitos, utilizando-se da distinção entre a concepção de contas de governo e contas de gestão.

2. O CONTROLE DAS CONTAS DE GOVERNO X O CONTROLE DAS CONTAS DE GESTÃO

O sistema de controle externo definido pela Constituição de 1988 provoca uma cisão de regimes jurídicos. O art.71, I afirma ser competência do Tribunal de Contas da União - TCU apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado sessenta dias a contar do seu recebimento. A esse aspecto da fiscalização se denomina contas de governo.

Nesses termos, compete ao Tribunal de Contas a análise das contas de governo dos Chefes do Poder Executivo. Essa análise será feita mediante parecer prévio, que posteriormente auxiliará o julgamento das contas pelo Poder Legislativo, que é o Poder competente para o exercício do controle externo. Afirma-se, em razão da competência privativa do Poder Legislativo nesse caso, que não há uma necessária vinculação do Poder Legislativo ao julgar as contas do Presidente, ao que fora relatado no parecer do Tribunal de Contas da União.

Assim, ainda que o TCU em seu parecer afirme a irregularidade das contas do Presidente da República, pode o Poder Legislativo, posteriormente, julgá-las regulares, já que é este o órgão constitucionalmente competente para tanto. Frisa-se que o julgamento das contas dos Chefes do Poder Executivo, justamente por ser exercido pelo Poder Legislativo, possui um cunho essencialmente político, diferentemente, portanto, do juízo exercido pelo Tribunal de Contas que é um juízo estritamente técnico.

As contas de governo possuem, desse modo, um caráter “macro”. Não se analisa aspectos detalhados de cada dispêndio, mas sim, noções ampliadas como a análise do cumprimento dos limites constitucionais mínimos de aplicação dos recursos em Saúde e Educação, por exemplo. Controla-se o cumprimento de aspectos amplos da Lei de Responsabilidade Fiscal, etc.

Por outro lado, o regime jurídico definido pelo art. 71, II, da Constituição é outro. Consoante o dispositivo mencionado, compete ao Tribunal de Contas julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. Nesse dispositivo, afirma a doutrina especializada que o controle externo é exercido sobre as contas de gestão.

Diferentemente do regime estabelecido pelo inciso I, nas constas de gestão a competência para julgamento não recai sobre o Poder Legislativo, mas sobre o próprio Tribunal de Contas. Nesse sentido, todos os ordenadores de despesa, que utilizem recursos públicos, e tem por obrigação legal a prestação de contas junto ao Tribunal de Contas, terão suas contas julgadas pelo Tribunal.

No ponto há grande celeuma doutrinária acerca da natureza jurisdicional ou não da decisão do Tribunal de Contas, em razão da expressão “julgar” utilizada pelo legislador constituinte. A doutrina majoritária, no entanto, aponta a natureza administrativa da decisão exarada pelo Tribunal de Contas, que por força do disposto no art.5, XXXV - princípio da inafastabilidade de jurisdição, poderá ser questionada junto ao Poder Judiciário.

A análise das contas de gestão se dá de forma “micro”, com análise de aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade. Não há um julgamento amplo e político, mas sim um julgamento estrito e técnico, analisando de forma detalhada como se deu a utilização dos recursos públicos no gasto analisado[1].

Em essência, a doutrina e jurisprudência apontam a existência de dois regimes jurídicos distintos para o controle externo das contas. Um regime no tocante às contas de governo, que serão julgadas pelo Poder Legislativo com auxilio do Tribunal de Contas mediante a elaboração de parecer prévio. E outro, tratado como contas de gestão, nas quais, o Tribunal de Contas fará análise, e todo o devido processo administrativo, que ao final resultará em julgamento de regularidade ou não, pelo próprio Tribunal.

A celeuma tem surgido no âmbito de municípios pequenos, notadamente, aqueles fixados no interior dos Estados, com poucos habitantes e estrutura administrativa modesta. Nesses municípios o regime jurídico das contas do Prefeito, muitas vezes, se mostra dual, havendo contas de governo e também contas de gestão.

3. A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO E AS CONTAS DOS PREFEITOS

Conforme anteriormente abordado, as contas de governo dos Chefes do Poder Executivo, e portanto, dos Prefeitos, são julgadas pelo Poder Legislativo, após parecer prévio exarado pelo Tribunal de Contas. Diante disso, na estrutura federativa brasileira na qual existem três níveis de entes federativos, as contas de governo dos Prefeitos deveriam ser julgadas pelos Tribunais de Contas do Município (São Paulo e Rio de Janeiro), onde houver, ou pelos Tribunais de Contas Estaduais. Desse modo, em tese, não deveria haver qualquer julgamento ou análise pelo Tribunal de Contas da União – TCU, acerca das contas de Prefeitos Municipais.

No entanto, utilizando-se da distinção acima realizada, acerca das contas de gestão e contas de governo, o TCU tem realizado julgamentos de contas de Prefeitos. O entendimento do TCU é o de que quando o Prefeito se confunde com o próprio ordenador de despesa, ou seja, ele mesmo autoriza o gasto, assina o contrato, ou realiza o convenio, ele está subordinado ao julgamento de suas contas pelo Tribunal de Contas nos moldes do art.71, II da Constituição Federal. Foi nesse sentido, a afirmação feita pelo TCU na Tomada de Contas nº 020.495/2009-7[2].

 Ressalta-se que tal fato não ocorre com o Presidente da República ou Governadores de Estados que tem apenas suas contas de governos submetidas à análise prévia pelo Tribunal de Contas. Nem tampouco ocorre em Municípios grandes, tal como, São Paulo e Rio de Janeiro que possuem estrutura administrativa complexa, a ocorrência se dá, apenas, em municípios pequenos nos quais o próprio Prefeito é também o ordenador da despesa.

Tal fato é corriqueiro no âmbito de convênios realizados entre a União Federal e Municípios para transferências de recursos com vistas a realização de determinada obra ou compra de determinado bem pelo Município. Nesses casos, confundindo-se o Prefeito com o próprio ordenador de despesas tem o TCU realizado o julgamento das contas e determinado, quando verificadas irregularidades, a aplicações de sanções. Contra essas decisões, os Prefeitos dos diversos Municípios têm ajuizado reclamações constitucionais junto ao Supremo Tribunal Federal para a análise da questão.

4. O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Inicialmente, cumpre ressaltar que o entendimento no âmbito da Corte Constitucional é divergente. Trata-se de tema sensível, já que o julgamento de irregularidade de contas pelos Tribunais de Contas possui implicações diversas, podendo gerar até mesmo inelegibilidade do agente político (Vide art.1º, I, g, LC64/1990).

Nos autos da Reclamação nº 10.456/CE cujo relator foi o Ministro Gilmar Mendes, julgada em agosto de 2010, o Supremo Tribunal Federal afirmou que:

 “No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, esta Corte tem reconhecido a clara distinção entre (i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88, e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, definida no art. 71, inciso II,CF/88. Assim, no tocante às contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, cabe ao Tribunal de Contas apenas a apreciação mediante parecer prévio. A competência para julgá-las fica a cargo do Poder Legislativo.”.

Nesse caso, portanto, entendeu-se que a competência do Tribunal de Contas no tocante às constas do chefe do poder executivo restringe-se à elaboração de parecer prévio, afastando-se a possibilidade de julgamento de contas, ainda que se trate de contas de Prefeito de Município modesto[3].

No entanto, no julgamento da Reclamação nº 13943 MC/AL-ALAGOAS, cujo relator foi o Ministro Luiz Fux, julgada em junho de 2012, afirmou a Corte Constitucional que:

“Ocorre que in casu, diversamente do alegado pelo Reclamante, a atuação do Tribunal de Contas da União decorrera de uma importante distinção no tocante à sua atividade fiscalizatória que, até o presente momento, não fora objeto de pronunciamento desta Suprema Corte, qual seja (i) a fiscalização das contas políticas ou de governo, em que a Corte de Contas examina a atuação da autoridade máxima de cada Poder e (ii) a fiscalização das contas de gestão, em que a Corte de Contas examina os atos dos ordenadores de despesas das diversas unidades administrativas. (...) Com efeito, os Prefeitos Municipais não atuam apenas como chefes de governo, responsáveis pela consolidação e apresentação das contas públicas perante o respectivo Poder Legislativo, mas também, e em muitos casos, como os únicos ordenadores de despesas de suas municipalidades. E essa distinção repercute na atuação fiscalizatória das Cortes de Contas. Assim, quando estiver atuando como ordenador de despesas, compete ao Tribunal de Contas o julgamento das contas dos Prefeitos Municipais, apurando a regular aplicação de recursos públicos. Em caso de inobservância dos preceitos legais, cabe à Corte de Contas aplicar as sanções devidas pela malversação de tais verbas.”

Nesse julgado, diferentemente do anterior, entendeu o Supremo Tribunal Federal pela coexistência simultânea de dois regimes jurídicos distintos que podem incidir sobre as contas do Prefeito, a depender de sua natureza. Tratando-se de contas de governo seu julgamento restringe-se ao Poder Legislativo, no entanto, havendo contas de gestão do próprio Prefeito seu julgamento poderá ser realizado pelo Tribunal de Contas competente, consoante entendimento do Relator.

Demonstra-se a partir dos julgados colacionados, a divergência estabelecida na Suprema Corte. Resta-nos aguardar uma definição, pelo Tribunal, guardião maior da Constituição, de tema tão sensível ao regular exercício do controle externo, e ainda, de importância significativa na busca constante pela moralidade e probidade na utilização dos recursos públicos.

6. CONCLUSÃO

Conclui-se a presente análise afirmando-se a consagração no âmbito da doutrina especializada, da noção distinta entre contas de governo e contas de gestão. Tal distinção provoca no exercício do controle externo uma dualidade de regimes jurídicos. Contas de governo são julgadas pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas na elaboração de parecer prévio, na forma do art.71, I da CF/88.

Nessa hipótese o julgamento se dá com cunho essencialmente político, e por isso, não há que se falar em vinculação do Poder Legislativo ao que foi recomendado pelo Tribunal de Contas na elaboração do parecer prévio.

Noutro giro, as contas de gestão são contas julgadas pelo próprio Tribunal de Contas sob um aspecto estritamente técnico, afastando-se de qualquer juízo político, respaldado pelo disposto no art.71, II da CF/88. Nesses julgamentos, são analisados aspectos “micro” especialmente ligados à legalidade, a legitimidade e a economicidade na execução do gasto público.

Essa dualidade de regimes jurídicos tem ganhado relevância principalmente em relação às contas de Prefeitos de municípios pequenos, nos quais a estrutura administrativa é pequena, cumulando-se no cargo de Prefeito funções essencialmente gerenciais e funções de ordenador de despesa.

Nesses casos, diverge o Supremo Tribunal Federal acerca da possibilidade de que o Tribunal de Contas competente julgue as contas de gestão do Prefeito. Para parte dos Ministros do STF não há essa possibilidade tendo em vista que para chefes do executivo a competência do Tribunal de Contas se restringe a emissão de parecer prévio. No entanto, em decisões mais recentes, alguns Ministros, tem se manifestado favoráveis às decisões dos Tribunais de Contas afirmando que a dualidade de regimes jurídicos permitiria a coexistência de duas competências diferentes do Tribunal de Contas, a depender do tipo de conta analisado, uma competência de análise para parecer prévia, e outra de julgamento final das contas.

Por se tratar de tema tão caro ao exercício de controle externo, e de reiterada incidência na jurisprudência, tendo em vista a existência de inúmeros municípios pequenos no território brasileiro, carece a Corte Constitucional de urgente definição de sua jurisprudência.

REFERÊNCIAS:

LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo – Teoria e Jurisprudência para os Tribunais de Contas. 6ª. ed., rev. São Paulo: Método, 2015.

LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 4ª. Ed. rev. Salvador: Juspodivm,2015.

MENDES, Gilmar Ferreira, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional, 8ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6ª ed. rev.  São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.

SILVA, Afonso José da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 34ª Ed, São Paulo: Malheiros, 2011.