RESUMO: O presente artigo visa descrever de forma sintética o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, passando pela conjuntura histórica de seu nascimento, a sua composição, órgãos e funções.

Palavras-chave:  Dignidade Humana. Internacionalização dos direitos humanos. Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Convenção Americana de Direitos Humanos.

1. INTRODUÇÃO

O Sistema Interamericano de Direitos Humanos tem seu marco inicial com a Carta da Organização dos Estados Americanos de 1948, assinada em Bogotá na Colômbia. Neste mesmo ano sobrevém a Declaração Americana de Direitos e Deveres do homem. Nesses instrumentos os Estados Americanos já demonstram suas preocupações embrionárias quanto à questão dos direitos humanos.

A Convenção Americana de Direitos Humanos foi aprovada na Conferência que ocorreu na Costa Rica, em 1969, diante da necessidade de criação de mecanismos de proteção dos direitos humanos consagrados na Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem. Segundo Flávia Piovesan “O instrumento de maior importância no sistema interamericano é a Convenção Americana de Direitos Humanos.”.[1]

Em uma análise comparativa, hoje a Convenção Americana sob uma perspectiva de grau de desenvolvimento está em uma posição intermediária frente às outras duas Convenções existentes na ordem internacional. Isto porque o sistema europeu de proteção dos direitos humanos é mais bem desenvolvido e em alguns aspectos mais democrático. Contudo, nosso sistema não tem a precariedade do sistema Africano, se mostrando mais bem estruturado e preparado para a salvaguarda dos direitos do homem.

Neste contexto, para uma análise mais completa deste sistema, é relevante entender a conjuntura histórica em que nasceu, os órgãos que foram criados, e o procedimento para reclamações quanto a não observância de direitos consagrados pela Convenção. É o que passamos a expor.

2. CONTEXTO HISTÓRICO DE CRIAÇÃO DA CONVENÇÃO AMERICANA DE 1969

A América como um todo, e a do Sul em especial, nas décadas de sessenta e setenta passavam por momentos difíceis, e tumultuados no cenário político. Os muitos golpes militares perpetuados, como no Chile, Brasil e Argentina fizeram com que a estrutura política e a democracia na América se fragilizassem. O autoritarismo inerente a regimes militares proporciona violações a direitos humanos e restringe as liberdades impedindo o acesso da pessoa a informações e a mecanismos de reclamação acerca das transgressões sofridas.

 Diante deste contexto, a volta do regime democrático nesses países é recente. A democracia está ainda em processo de consolidação, e requer certos cuidados. Os direitos humanos tornaram-se tema legítimo de preocupação destes países há pouco tempo, e isso reflete na configuração do sistema de proteção.

Outro fator de importância na conjuntura desses Estados é a extrema desigualdade social vivida pela região. Essa discrepância reflete em violações de direitos humanos especificas de certos setores da sociedade, que por esse aspecto merecem especial tratamento pelos Estados-membros.

Tendo a compreensão desse contexto social em que estão inseridos estes países passa-se a análise dos mecanismos e instrumentos de proteção incluídos no Sistema Interamericano.

3. A CONVENÇÃO AMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

A Convenção Americana de Direitos Humanos foi assinada em 1969. O Pacto de São José da Costa Rica como também é chamada, foi de início um reprodutor das normas e previsões já expressas na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, quanto aos direitos individuais, atinentes aos direitos políticos e civis. Vislumbrava-se uma dificuldade para a aprovação da Convenção se seu texto consagrasse os direitos ditos sociais.

A Convenção não descrevia de forma específica qualquer direito social, econômico ou cultural. Contudo, já prescrevia que os Estados-partes deveriam alcançar a plena realização desses direitos, por medidas legislativas, ou outras que se mostrassem coerentes para o desenvolvimento de tais direitos. Já havia uma vontade política de proteção desses direitos, mas o receio de que a enumeração taxativa desses direitos afastasse a assinatura de alguns Estados, fragmentando o sistema em seu momento inicial, fez com que os Estados não tratassem de forma pontual estas questões.

Desse modo, houve consenso em deixar as questões atinentes aos direitos de segunda dimensão para um protocolo adicional. Tal protocolo demorou cerca de vinte anos para finalmente em 1988 ser aprovado na Conferência Interamericana de São Salvador. O protocolo de São Salvador como é conhecido, integra hoje o sistema interamericano de direitos humanos.

A partir dessa introdução, a Convenção passa a estabelecer que os Estados tenham deveres além dos negativos, de não intervir nas liberdades dos indivíduos, mas também deveres positivos, quais sejam, de adotar medidas necessárias e razoáveis para assegurar o pleno exercício desses direitos.

Uma inovação relevante trazida por esses instrumentos diz respeito à interpretação de suas cláusulas normativas de proteção dos direitos humanos. Se houver duas cláusulas aplicáveis ao caso concreto, por regra, se aplica aquela que der maior efetividade e satisfação ao direito protegido[2]. Outra novidade trazida pelo texto da Convenção foi a consagração do direito de retificação ou de resposta, previsto no artigo 14.

O artigo 21 também merece destaque, dispõe sobre a propriedade privada e segundo Fábio Konder Comparatto em um sentido “justo e equilibrado”. O artigo estabelece o dever do proprietário de dar a seus bens uma destinação apropriada, e de interesse social. Prevê ainda que em caso de expropriação, o proprietário tem direito a uma indenização justa.

A Convenção dispõe em seus 82 artigos sobre o Sistema Interamericano de direitos humanos e direitos atinentes à vida digna do homem. Entretanto, o ponto mais relevante da Convenção está na previsão de um aparato de monitoramento e implementação dos direitos que assegura. Esse aparato é composto pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos.

4. ÓRGÃOS DO SISTEMA INTERAMERICANO

4.1. A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

A Comissão Interamericana de Direitos Humanos surgiu ainda antes do Pacto de San José da Costa Rica. Em 1959, em Santiago, foi criada na V Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores da Organização dos Estados Americanos. A Comissão nasceu no âmbito da OEA.

Era inicialmente um órgão de promoção dos direitos humanos, não tinha o cunho atual de proteção desses direitos. Era órgão autônomo do sistema OEA. No entanto, ao longo dos anos essa atribuição foi se transformando e hoje representa órgão de extrema relevância na implementação e proteção dos direitos humanos. Em 1965, na II Conferência Interamericana Extraordinária ampliou-se o mandato da Comissão, tornando-a instrumento de controle, com autorização, para receber e examinar petições e comunicações a ela submetidas.

Posteriormente em 1967, pelo protocolo de Buenos Aires, a Comissão foi elevada a categoria de órgão mais relevante na Organização dos Estados Americanos. No artigo 150 do protocolo a Comissão foi incumbida de promover o respeito e a defesa dos direitos humanos. Com o advento da Convenção Americana de Direitos Humanos, passou a exercer duas funções, passando a órgão de supervisão e cumprimento da Convenção[3].

Quanto a sua composição, a Comissão é integrada por sete membros que podem ser nacionais de qualquer estado parte da Organização dos Estados Americanos. São eleitos pela Assembleia Geral da OEA para mandato de quatro anos, podendo se reeleger para mandato de igual período. Em sua função de promoção e proteção dos direitos humanos, cabe à comissão tecer recomendações aos governos dos Estados-partes, indicando a adoção de medidas adequadas.

As funções da Comissão podem ser resumidas em seis, qual seja, a função conciliadora, que ocorre quando pretende a harmonização entre Governo e grupos sociais no que concerne a violações de direitos sofridas por seus membros. Uma segunda função é a assessora, realizada através de conselhos aos Governos para que adotem medidas adequadas ao resguardo dos direitos humanos. Outra função exercida pela Comissão é a crítica, que exerce quando informa a situação dos direitos humanos em um dos países integrantes da OEA.

Uma quarta função exercida pela Comissão é a legitimadora, que ocorre quando um governo decide sanar as falhas apontadas pela Comissão. Há ainda uma função promotora, que ocorre quando efetua estudos sobre o tema de direitos humanos a propósito de estimular o desenvolvimento de mecanismos de proteção dos direitos citados. Por fim, tem uma sexta e última função, qual seja, a função protetora, que exerce em casos de extrema urgência em que pode intervir solicitando aos governos que suspenda determinada ação violadora e ainda que comunique acerca dos atos já praticados.

Compete a Comissão examinar comunicações feitas por indivíduos ou grupo de indivíduos e entidades não governamentais[4] relatando desrespeito aos direitos consagrados pela Convenção. Não é atribuição exclusiva da vítima, realizar essas reclamações, podendo ser feita por qualquer pessoa, grupo de pessoas ou ONG. Nesse quesito vale dizer que para os Estados assinantes da Convenção esta competência é automaticamente reconhecida no momento da assinatura.

Já quanto às reclamações feitas por Estados, a Convenção prevê que há a necessidade de reconhecimento expresso por parte do Estado, para a competência da Comissão. Inicialmente recebida uma denuncia feita por indivíduos ou ONGs, verifica-se se certos requisitos de admissibilidade estão presentes para a apreciação do requerimento. Nesse sentido, um dos requisitos para tal é o prévio esgotamento dos recursos internos. Ressalta-se aqui o aspecto subsidiário do sistema regional de proteção, sendo obrigação principal dos Estados-membros o cumprimento de medidas para a garantia dos direitos humanos[5].

Outro requisito a ser observado é a inexistência de litispendência internacional, ou seja, há que se verificar se já não há outro processo discutindo a mesma questão no cenário internacional. Ultrapassados os requisitos de admissibilidade a Comissão solicitará informações ao governo denunciado. Recebidas as informações ou inerte o Estado por determinado prazo, verificará se existem motivos da petição. Inexistindo motivos fará o arquivamento da comunicação.

Entretanto existindo os motivos, a Comissão realizará um estudo e exame profundo acerca do assunto, executando, se necessário, uma investigação sobre os fatos alegados. Feito o exame do assunto, haverá um empenho da Comissão em resolver a questão de forma amigável. Sendo frutífera a tentativa, expedirá um informe, que conterá a exposição dos fatos e a solução alcançada. O informe será publicado pela Secretaria da Organização dos Estados Americanos.[6] 

Contudo, não resolvida a questão de forma amistosa, será minutado um relatório com a narração dos fatos e conclusões tomadas e as recomendações aos Estados-parte. O Estado-parte terá um prazo de três meses para o cumprimento das recomendações feitas. Durante o decurso deste prazo, o conflito pode ser solucionado pelas partes, ou submetido à Corte Interamericana de Direitos Humanos. Se decorrido o prazo sem qualquer solução ou sem ser o caso enviado à Corte, a Comissão poderá, sob quorum de maioria absoluta, emitir opinião e conclusão.

Houve em 2001 uma mudança no regulamento da Comissão, adotando uma remessa automática à Corte em casos em que não obteve solução amistosa, salvo decisão fundamentada e aprovada pela maioria absoluta dos membros da Comissão. Com esse novo regulamento o Sistema de proteção regional ganhou nas palavras de Flávia Piovesan “maior tônica de juridicidade reduzindo a seletividade política, que até então, era realizada pela Comissão Interamericana”.

O artigo 25 do novo regulamento também trouxe previsão importante, qual seja, em casos de urgência e gravidade a própria Comissão pode requerer ao Estado que tome as medidas cautelares necessárias a fim de evitar o iminente dano irreparável. O artigo 74 prevê ainda que em casos ainda não submetidos a Corte, em casos que também tenham urgência e gravidade sob perigo de causar dano insanável a Comissão pode solicitar que a Corte tome as medidas cautelares adequadas.

4.2 A CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

Diferentemente da Comissão a Corte é órgão jurisdicional. Sua composição é de sete membros nacionais de Estados partes da OEA, eleitos pelos Estados assinantes da Convenção Americana. A competência da Corte é tanto consultiva, atinente à interpretação das normas previstas na Convenção Americana de Direitos Humanos ou de qualquer tratado internacional em matéria de direitos humanos no âmbito regional americano, como contenciosa, no que diz respeito à solução de controvérsias acerca da aplicação e interpretação da Convenção.

No plano consultivo de sua competência qualquer membro da OEA pode requerer parecer da Corte quanto à interpretação de determinada norma. A Corte pode também opinar acerca da compatibilidade de previsões de legislação interna dos Estados em face de mecanismos internacionais de proteção. Nesse aspecto, a Corte é responsável por um controle de convencionalidade das leis[7]. 

Neste ponto, vale ressaltar que a interpretação feita pela Corte não se concebe de maneira estática, mas dinâmica de modo a proporcionar constante evolução no processo de interpretação dos direitos humanos, conferindo por consequência maior proteção destes direitos. No que concerne a sua função consultiva a Corte tem tido atuação relevante, conferindo certa uniformidade a entendimentos acerca de disposições da Convenção e ainda permitindo esclarecimentos sobre questões substanciais descritas no texto da Convenção.

Quanto a sua função contenciosa, algumas críticas merecem destaque. A primeira quanto à necessidade de ratificação expressa de reconhecimento da jurisdição da Corte pelos Estados-parte. Esse aspecto enfraquece e fragiliza a força da Corte e o sistema interamericano de proteção como um todo. Nesse sentido, convergem os autores do tema no sentido de que é necessária a previsão de um automatismo da jurisdição obrigatória pelos Estados-parte[8].

Outra questão extremamente criticada pela doutrina diz respeito à capacidade do individuo submeter seu caso à apreciação da Corte. Hoje, somente casos enviados pela Comissão ou casos submetidos diretamente pelos Estados contratantes podem ser avaliados e julgados pela Corte. Essa previsão representa um retrocesso democrático[9], visto que aquele que pretende ser protegido por esses mecanismos fica impedido de solicitar de forma direta a tutela jurisdicional oferecida pela Corte.

No pensamento de Cançado Trindade, sob duas cláusulas essenciais se ergue todo o sistema de proteção dos direitos humanos, elas são a jurisdição obrigatória e automática e o direito de peticionar do individuo, disposições às quais considera verdadeiras cláusulas pétreas de proteção internacional dos direitos da pessoa humana. Quanto à participação das vítimas no decurso do processo, cabe ressaltar que ela foi ampliada de maneira significativa nos últimos regulamentos da Corte.

Hoje as vítimas, seus familiares ou representantes podem apresentar solicitações, argumentos e provas, de forma autônoma durante todo o processo. Essa mudança ampliou a participação das vítimas, e conferiu maior legitimidade as decisões proferidas pela Corte à medida que aproximou a jurisdição da vítima. A decisão proferida pelo Tribunal tem força vinculante e obrigatória, deixando por conta do Estado o seu cumprimento efetivo.

Se na sentença a Corte fixar uma compensação à vítima, a decisão terá natureza de título executivo. Conferindo instrumento hábil para que a vítima obtenha a reparação definida na decisão. No artigo 63 da Convenção Americana há previsão de que assim como na Comissão, em casos de extrema gravidade e urgência, a Corte dispõe de meios para adotar medidas provisórias que lhe pareçam pertinentes.

O papel da Corte tem sido relevante no cenário atual de proteção de direitos humanos no âmbito regional. Um exemplo dessa atuação significativa é a consolidação do entendimento de que as leis de anistias são incompatíveis com a Convenção Americana, porque afrontam direitos humanos indisponíveis, obstando por via reflexa o acesso à justiça, o direito à verdade, e a responsabilização por graves violações aos direitos humanos.

O ponto de trabalho mais atuante da Corte, tem sido em matéria de reparação dos danos sofridos, de tal forma a tomar destaque na ordem internacional. Uma crítica relevante que se faz, é quanto à ausência de previsão na Convenção Americana de um mecanismo de controle e investigação do cumprimento por parte dos Estados-partes das decisões proferidas pela Corte e pela Comissão. Por esta dificuldade de controle, a Corte vem exercendo ela mesma a supervisão da execução de suas sentenças.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ACERCA DO SISTEMA INTERAMERICANO

É assento na doutrina nos dias atuais que a forma mais desenvolvida de proteção dos direitos humanos e que melhor atende aos imperativos de direito e justiça é a proteção conferida pela tutela jurisdicional. Nesse aspecto, a consolidação e estruturação da Corte Interamericana de Direitos Humanos possui papel fundamental da consagração dos direitos em tela.

Nesse contexto, para o aprimoramento da justicialização do sistema, Flávia Piovesan aponta quatro propostas. A primeira versa sobre a exigibilidade de cumprimento das decisões proferidas pela Comissão e pela Corte. Para tal, existe necessidade de que os Estados-membros adotem medidas legislativas e administrativas internas. A eficácia das medidas requeridas está intimamente relacionada com as medidas domésticas de implementação de tais determinações.

Uma segunda proposta diz respeito à necessidade de que haja norma expressa prescrevendo sanção a ser imposta aos Estados que descumprirem as decisões internacionais. O terceiro ponto ressaltado pela autora compreende a questão da democratização do sistema, nesse aspecto ressalta a capacidade internacional do indivíduo que deve poder acionar de forma direta a Corte.

A quarta e última proposta atine a instituição de funcionamento permanente da Comissão e da Corte, havendo para tanto recursos financeiros, técnicos e administrativos suficientes. Essa permanência aumentaria de forma significativa os casos submetidos aos órgãos e traria por consequência uma maior salvaguarda dos direitos consagrados na Convenção Americana.

O papel da Corte e da Comissão na proteção dos direitos referentes à dignidade da pessoa humana tem se mostrado relevante e em vertiginoso crescimento. Dessa forma, a adoção das medidas propostas pela doutrina atual, pode ser um caminho para a efetividade plena da tutela oferecida por estes órgãos. É preciso, para que isto ocorra, um movimento social, exercendo pressão para que os Estados-membros alterem certas disposições do regulamento e especialmente que haja vontade política para tanto. Unindo esses dois fatores, talvez daqui a alguns anos tenhamos o mais rico e completo sistema regional de proteção de direitos humanos.

6. CONCLUSÃO

Buscou-se com o presente artigo fazer uma análise do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, traçando uma breve abordagem histórica. A internacionalização dos direitos humanos como processo constantemente em progressão é tema que merece atenção, notadamente nos dia atuais, com o incremento do terrorismo, e ondas migratórias com grandes deslocamentos de massas.

Os sistemas regionais de direitos humanos serão instrumentos essenciais na busca da proteção jurídica ideal aos refugiados de guerra, e na reafirmação dos direitos humanos universais na era contemporânea.  

REFERÊNCIAS:

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