RESUMO: Objetivou-se a estudar as limitações do poder licenciatório em âmbito municipal. Conceituou-se a distribuição de competências entre os entes federados, com o fim de expor a importância das competências administrativas e legislativas no propósito de proteger o meio ambiente. Mereceu destaque o princípio da legalidade, o qual garante a nulidade de um ato administrativo nulo.

Palavras-chave: Licenciamento Ambiental. Distribuição de Competência. Conselhos Municipais do Meio Ambiente. Ato Administrativo. Princípio da Legalidade. Ato Ilícito. Nulidade.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. 2.1 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL. 2.2 COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS. 2.3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 3 CONSIDERAÇÃOES FINAIS. REFERÊNCIAS.

1 INTRODUÇÃO

O meio ambiente, como patrimônio público de uso coletivo, deve necessariamente ser assegurado e protegido, inexistindo, portanto, direito subjetivo à sua livre utilização, dependendo de prévio consentimento do Poder Público.

O controle do uso de recursos naturais se dá através do procedimento de licenciamento ambiental, através do qual o Poder Público exerce o controle prévio sobre as atividades que possam de alguma forma impactar o meio ambiente, prevenindo a ocorrência de impactos negativos a este direito difuso ou mitigando os danos por meio da imposição de condicionantes ao exercício da atividade ou a construção de empreendimentos.

O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo previsto no ordenamento jurídico brasileiro antes mesmo da Constituição Federal de 1988. Ele surgiu com a lei 6.938 de 1981, a qual o relacionou como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.

Por meio da licença ambiental, ato administrativo determinado pelo procedimento administrativo de licenciamento, a administração pública estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor.

Qualquer atividade que possa causar degradação ao meio ambiente deverá, previamente, obter o licenciamento junto ao órgão ambiental competente. Assim denota Talden Farias:

O licenciamento ambiental tem como objetivo efetuar o controle das atividades efetiva e potencialmente poluidoras, através de um conjunto de procedimentos a serem determinados pelo órgão ambiental competente, com o intuito de defender o equilíbrio do meio ambiente e a qualidade de vida da coletividade. Esta busca pelo controle ambiental se manifesta através de uma série de exigências e de procedimentos administrativos que o Poder Público impões, visto que existem normas e padrões de qualidade ambiental que devem ser obedecidas.[1]

É importante destacar, ademais, que se é certo ao administrador público agregar condicionantes, restrições e formas de mitigação do uso e exploração dos recursos naturais, não é menos certo que o mesmo ordenamento jurídico não lhe faculte, em sentido inverso, ignorar, abrandar prescrições legais referentes à proteção do meio ambiente.

O presente trabalho tem como escopo refletir e expor a problemática que aflora a proteção ambiental no âmbito municipal, em virtude do despreparo e da falta de estrutura dos órgãos ambientais municipais (CODEMA). Eis o problema: até que ponto a atuação do órgão ambiental municipal garante a proteção ao meio ambiente?

A Constituição Federal de 1988, com o fim de garantir a todos um ambiente ecologicamente sadio e equilibrado, repartiu competências administrativas e legislativas aos entes federados na tentativa de propiciar à população uma proteção descentralizada e eficaz ao meio ambiente.

Ocorre, entretanto, que nem sempre o agente político municipal conta com órgão ambiental municipal com capacidade técnica suficiente para elaborar laudos técnicos e identificar todos os riscos ambientais de projetos a serem implantados.

O enquadramento dos órgãos ambientais municipais à legalidade permite o desprezo a laudos técnicos viciados e a declaração de nulidade a licenciamentos ilícitos.

O meio ambiente, como direito indisponível, deve ser garantido e preservado pela sociedade e pelo Poder Público.

Portanto, o presente trabalho tem como objetivo genérico identificar, discutir formas de garantir a devida proteção ao meio ambiente em âmbito municipal. E mais especificamente, pretende-se estudar, sob perspectiva crítica, a distribuição constitucional das competências administrativas e legislativas acerca do direito ambiental entre os entes federados; conceituar o licenciamento ambiental como ato administrativo válido e eficaz, estudar a legislação aplicada ao meio ambiente, bem como a doutrina e a jurisprudência acerca do tema; e verificar até que ponto tem sido garantida a proteção ao meio ambiente na esfera municipal.

Assim, com o intuito de abordar e estudar sobre as vicissitudes da proteção ao meio ambiente em âmbito municipal, o presente artigo será desenvolvido por meio de um capítulo que discorrerá sobre o licenciamento ambiental municipal em três subtítulos, os quais irão, respectivamente, relatar sobre o licenciamento ambiental, a distribuição de competência e a problemática do licenciamento ambiental e o princípio da legalidade.

2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL

2.1 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O licenciamento ambiental é um mecanismo fundamental do Estado para defesa e preservação do meio ambiente, já que é por meio dele que a Administração Pública impõe condições, limites e, inclusive, restringe o exercício de atividades econômicas potencial ou efetivamente causadoras de impacto ao meio ambiente, cuja exigibilidade está prevista em lei desde 1981 (art. 9º, IV, da Lei nº 6.938/1981). A liberdade para a exploração da atividade econômica é relativa, pois deve-se submeter às imposições legais e aos princípios que norteiam a Constituição da República, especialmente a garantia de um meio ambiente saudável para as presentes e futuras gerações.

Como bem expõe Romeu Thomé (2015, p. 252), “o licenciamento ambiental é necessário não apenas para a instalação de determinado empreendimento utilizador de recursos ambientais, mas também para a sua localização, ampliação e operação”.

O licenciamento ambiental é, ademais, um importante instrumento do desenvolvimento sustentável, pois através dele são estabelecidos mecanismos de controle sobre os mais diversos tipos de intervenção no ambiente, tendo por referência normas e padrões ambientais mínimos e, como deve sempre anteceder o início das atividades que interferem nas condições ambientais, é meio essencial de concretização do princípio da prevenção.

O conceito normativo de licenciamento ambiental foi cunhado no art. 1º, inciso I, da Resolução CONAMA 237/97, que o define como:

procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

Posteriormente, a Lei Complementar 140/2011, em seu art. 2º, inciso I, trouxe o conceito legal do instituto:

I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;

Já a licença ambiental, que é a autorização que se pretende obter ao final de cada etapa do processo de licenciamento ambiental, é definida pelo art. 1º, inciso II, da Resolução CONAMA 237/97, como

ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Licença ou autorização ambiental é ato administrativo que pressupõe não só vontade como também declaração de vontade, ambas atreladas a mais rigorosa formalidade e motivação exemplar. Sobre a licença, Marcelo Alexandrino assim denota:

Licença é ato administrativo vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polícia administrativa, nas situações em que o ordenamento jurídico exige a obtenção de anuência prévia da administração pública como condição para o exercício , pelo particular, de um direito subjetivo de que ele seja titular.

Por ser a licença um ato vinculado, uma vez atendidas as exigências legais e regulamentares pelo interessado, deve a administração concedê-la, ou seja, existe direito subjetivo do particular à sua obtenção. Esse também é o motivo de revestir a licença uma expectativa de definitividade; não pode uma licença ser revogada (nenhum ato vinculado pode), embora seja possível a sua cassação- na hipótese de deixarem de ser atendidas as condições legais impostas para que ela permaneça em vigor-, ou a sua anulação, caso tenha ocorrido ilegalidade na sua edição.[2]

Portanto, ao considerar a licença ambiental como um ato administrativo, pode-se afirmar que para uma licença seja considerada válida deverá preencher os seguintes requisitos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. No caso de desatendimento a um deles, ou seja, a que a lei estabeleça para cada um deles, será, em regra, um ato nulo.

Importante frisar o requisito “finalidade”, o qual é identificado nos atos administrativos de forma geral, satisfação do interesse público, e específica, o resultado específico, previsto em lei, a ser alcançado. A finalidade, por ser um elemento vinculado, nunca é o agente público que a determina, mas a lei. Portanto, desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo, geral ou específica, configura vício insanável por desvio de finalidade, com a consequente anulação do ato.

Logo, é de extrema importância que o licenciamento ambiental ocorra nos limites da legalidade, preenchendo os requisitos da competência, finalidade, forma, motivo e objeto, evitando a sua nulidade por vício insanável e garantindo a sua efetividade na proteção ao meio ambiente.

2.2 COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS

O Brasil, Estado Federal, tem como fundamento jurídico e instrumento regulador a Constituição Federal, a qual explicita a repartição de competências entre a ordem central e as parciais, com o fim de evitar conflitos e permitir a proteção de direitos fundamentais.

Como denota Paulo Gustavo Gonet Branco:

Constituição Federal atua como fundamento de validade das ordens jurídicas parciais e central. Ela confere unidade à ordem jurídica do Estado Federal, com o propósito de traçar um compromisso entre as aspirações de cada região e os interesses comuns às esferas locais em conjunto.^[3]

Com o intuito de efetivar os interesses nacionais, regionais e locais há repartições de competências, pela Constituição Federal, a cada ordenamento.

A divisão de competências legislativas está contemplada no artigo 24 da Constituição Federal, o qual determina a edição de normas gerais pela União e normas suplementares pelos Estados e Distrito Federal.

As competências legislativas reservadas aos Municípios foram enumeradas no artigo 29, inciso IV da CF, e previstas implicitamente no inciso I do artigo 30 da CF, que atribui aos Municípios a tarefa de legislar sobre assuntos de interesse local.

Paulo Gustavo Gonet Branco, sobre a competência dos municípios assim relata :“aos Municípios é dado legislar para suplementar a legislação estadual e federal, desde que isso seja necessário ao interesse local. A normação municipal, no exercício dessa competência, há de respeitar normas federais e estaduais existentes”.^[4]

Em matéria ambiental, o Município exerce competência administrativa em comum e legislativa concorrente (suplementar) com a União e os Estados. Logo, “suas normas devem conformar-se com as da União e do Estado, não podendo ignora-las ou dispor contrariamente a elas. Sua ação administrativa também não afasta a dos Estados e da União”.^[5]

Assim, aos Municípios compete legislar sobre assuntos de interesse local, mas com respeito aos parâmetros mínimos de proteção traçados na lei federal, a qual não pode por eles tornar-se ineficaz.

Há de destacar, ainda, que a Constituição Federal, no parágrafo único do artigo 23, recepcionou a lei da Política Nacional do Meio Ambiente (lei n°. 6938/1981) e deixou claro que as entidades federativas, em consonância com o federalismo cooperativo adotado pelo Estado brasileiro, deveriam compartilhar responsabilidades sobre a condução das questões ambientais, tanto no que tange à competência legislativa concorrente/suplementar quanto no que se refere à competência administrativa comum.

Com maestria expõe Romeu Thomé (2015, p. 257), “ a competência específica para o licenciamento ambiental deve recair, no caso concreto, apenas ao ente federado competente tendo em vista  não haver possibilidade de licenciamento ambiental simultâneo”.

Logo, no propósito de editar as normas sobre cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum  relativas à proteção do meio ambiente, mormente sobre o licenciamento ambiental, em 2011 foi editada a lei complementar 140, a qual adotou, para a definição do órgão licenciador, um critério múltiplo baseado na amplitude dos impactos, na localidade física, na ocupação, no porte, no potencial licenciador e na natureza do empreendimento, conferindo o licenciamento a um único nível de competência.

Nos termos da citada lei complementar, toda matéria local atrai a competência licenciatória do Município (artigo 9º, inciso XIV), a microrregional fica com o Estado (artigo 8º, inciso XIV), e a supraestadual solicita a interferência da União (artigo 7º, inciso XIV, e).

Há de destacar, no entanto, que os artigos 8º, inciso XIV, e 9º, inciso XIV da lei complementar 140/2011 determinam que os Estados promovam o licenciamento, desde que respeitem as atribuições da União e dos Municípios, e estes, por sua vez, observem as atribuições dos demais. Como bem expõe Édis Milaré,

não se está a sustentar a possível exclusão de qualquer ente ou órgão do processo de licenciamento, mas de simples regra de comando, em ordem a evitar conflitos e a garantir uma eficaz gestão ambiental, certo que a competência comum deve ser exercida de forma harmônica , aglutinadora e cooperativa entre os diversos níveis de governo.^[6]

Destarte, com o fim de garantir a integridade do meio ambiente, compete ao Município conceder e fiscalizar licenciamentos ambientais relativos a matérias locais, desde que dentro da estrita legalidade e em consonância com as atribuições dos entes federados federais e estaduais.

2.3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Nos termos do exposto acima, considerando que as três esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) estão habilitadas para licenciar empreendimentos poluidores, é notória a necessidade de estes criarem, através de lei, seus Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir profissionais legalmente habilitados, nos termos do artigo 20 da Resolução 237/97 do CONAMA. Ademais, o artigo 17-L da lei 6938/81 expõe claramente que as ações de licenciamento, registro, autorizações, concessões e permissões relacionadas à fauna, à flora, e ao controle ambiental são de competência exclusiva dos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente.

No caso do Município, deverá ser criado o Conselho Municipal do Meio Ambiente, o qual deverá ser competente e bem estruturado o suficiente para conceder e fiscalizar o licenciamento ambiental.

De acordo com a Deliberação Normativa n°. 102, de 30 de outubro de 2006 do COPAM, a municipalização do licenciamento ambiental somente será possível no caso de atendidas as seguintes condições: o Município apresentar um sistema próprio e estruturado de gestão ambiental, este ente federativo celebrar convênio com o Estado de Minas Gerais, por meio da SEMAD, da FEAM, do IGAM, do IEF, aprovado pelo COPAM; a ocorrência de impacto meramente local, e a observância das normas e princípios que regem o Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Ocorre, entretanto, que a citada Deliberação Normativa, no seu artigo 3º, deixa bem clara a necessidade da existência de um órgão técnico-administrativo na estrutura do Poder Executivo Municipal, com atribuições específicas ou compartilhadas na área do meio ambiente, dotado de corpo técnico multidisplinar, para a análise de avaliações de impactos ambientais.

Contudo, em total desrespeito ao previsto no artigo 3º da Deliberação Normativa n°. 102, de 30 de outubro de 2006 do COPAM, o que se tem percebido nos municípios é a ausência ou o despreparo dos Conselhos Municipais Ambientais, perpetrando preocupações quanto ao risco de obras autorizadas sem as devidas análises ambientais necessárias.

Com muita frequência são expedidos licenciamentos ambientais pelos Conselhos Municipais Ambientais com vícios insanáveis, em virtude, principalmente, do desvio de finalidade.

É visto com muita assiduidade nos municípios a concessão de licenças ambientais, em desprezo a disposições legais, que se prestam a legitimar exploração ou ocupação irregular.

Não se pode permitir que a dupla presunção de legitimidade do ato administrativo, de verdade dos fatos e de legalidade, cubra a licença ambiental com o atributo de insindicabilidade judicial, pois se trata de uma presunção iuris tantum, que só existe até ser questionada em juízo. Em consonância, Celso Antônio Bandeira de Mello, assim define o ato administrativo:

Declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes-como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.[7]

Logo, não se pode buscar o respaldo de danos ambientais em licenças que desrespeitam os pressupostos e requisitos de validade, com o pretexto de estar diante de abstrata presunção de legitimidade. O ato administrativo que viola claramente a lei não cria obstáculos à atuação jurisdicional, pelo contrário, ele exige a atuação do Poder Judiciário para controlar o administrador inepto ou inapto.

Embora a competência comum dos entes federados para a concessão do licenciamento ambiental, não compete a nenhum deles, por meio dos seus Conselhos de Meio Ambiente, direta ou indiretamente, sob pretexto de medidas mitigatórias ou compensatórias vazias, dispensar exigências legais, sob pena de acarretar nulidade absoluta e insanável do ato administrativo.

O fato de um órgão ser competente para o licenciamento ambiental não o imuniza quantos às disposições legislativas que condicionam o seu atuar. A competência submete o agente público, federal, estadual, ou municipal, ao princípio de legalidade em toda a sua extensão e consequências.

Assim, em virtude do princípio da legalidade, nos termos do artigo 166 do Código Civil, é nula a licença ambiental quando for ilícito, impossível ou indeterminável o seu objeto, não revestir a sua forma prescrita, for preterida alguma solenidade que a lei considere essencial para a sua validade ou tiver por objeto fraudar lei imperativa.

Outrossim, como expõe os artigos 168 e 169 do Código Civil, o ato administrativo editado nos termos prescritos acima (artigo 166 do CC) não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo, abatido por vícios insanáveis.

Nenhum órgão ambiental detém poder para contrariar o legislador. No caso de um servidor público proceder contrário à legalidade, sobre ele irá incidir, pessoalmente, as sanções da lei dos crimes contra o meio ambiente (artigos 66,67,69A ) e da lei de improbidade administrativa.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é garantia constitucional a toda coletividade. Trata-se de direito fundamental.

Para efetivar tal tutela, a Constituição Federal distribuiu a competência administrativa e legislativa da matéria ambiental aos entes federados. Sendo a competência administrativa comum entre a União, os Estados, Distrito Federal e Município.

Portanto, o Município, por meio de um Conselho do Meio Ambiente, pode analisar e expedir licenciamentos ambientais sobre questões locais e que não sejam de competência dos demais entes federados.

Tamanha é responsabilidade do Município, pois compete a ele licenciar empreendimentos potencialmente poluidores no âmbito local.

Ocorre, entretanto, que muito se nota a ausência de Conselhos Municipais do Meio Ambiente devidamente habilitados e preparados para prestar proteção ao meio ambiente em nível local. Verifica-se, pelo contrário, licenciamentos concedidos a nível municipal sem a devida legalidade.

No caso de um licenciamento viciado, ilícito, este deve ser considerado nulo e insanável, garantindo a devida tutela ao meio ambiente, em prol do princípio da legalidade.

REFERÊNCIAS

ACKER, Francisco Van. O municipio e o meio ambiente na Constituição de 1988. Revista de Direito Ambiental. Vol. 1. p. 98. São Paulo: Ed. RT, 1996.

ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado/Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo- 24. Ed. ver. e atual. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2016.

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional .Editora Saraiva. 4ª edição.

BRASIL. Vade mecum- método- legislação 2016. 4 ed. rev., atual. e ampl.. Rio de Janeiro: Forense: São Paulo: Método, 2016.

MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 10. ed. rev., atual. e amp.. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015.

THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 5ª edição. Bahia: Jus Podium, 2015.