RESUMO: O artigo em comento tecerá comentários a respeito da inclusão do pedágio no Brasil e no mundo, analisando-se, ao final, um dos dilemas doutrinários que permeiam o instituto jurídico em comento, seria ele uma taxa ou uma tarifa?

Palavras-chave: Pedágio, Fundo Nacional Rodoviário, natureza jurídica, taxa, tarifa.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO, 2. BREVE HISTÓRICO DA INSTITUIÇÃO NO BRASIL, 3. IMPLEMENTAÇÃO DO PEDÁGIO EM OUTROS PAÍSES, 4. DA NATUREZA JURÍDICA: TAXA OU TARIFA?, 5. CONCLUSÃO, 6. REFERÊNCIAS.

1.INTRODUÇÃO

Inicialmente, serão demonstrados alguns detalhes a respeito de relatos históricos da instituição do pedágio no Brasil, ingressando-se em seguida em uma demonstração da utilização do instituto em outras localidades no mundo. Ademais, será tratado sobre a discussão doutrinária de qual seria a natureza jurídica do pedágio, tendo por base as normas brasileiras, interpretações de renomados juristas e o posicionamento atual dos tribunais superiores.

2.BREVE HISTÓRICO DA INSTITUIÇÃO NO BRASIL

Em nosso país, o pedágio foi instituído através da Carta Magna de 1946. Nessa Constituição o pedágio foi estipulado no artigo 27, dentre as taxas destinadas a indenizar despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas. [1]

Art. 27- É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos  Municípios estabelecer limitações ao tráfego de qualquer natureza por meio  de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de  taxas, inclusive pedágio, destinada exclusivamente à indenização das  despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas.

 A partir das décadas de quarenta e cinqüenta, as construções de rodovias ganharam uma extensão devido a alguns fatores, tais como: a criação do Fundo Nacional Rodoviário (Decreto nº. 8.463/1945) – estabeleceu uma modalidade de imposto sobre combustíveis destinando a sua arrecadação para custear a construção de malhas rodoviárias e o forte crescimento da indústria automobilística nacional, no ano de 1957. Entretanto, no final dos anos setenta o país começou a sofrer graves dificuldades financeiras, acabando por afetar diretamente as construções de novas rodovias e a manutenção das já existentes pelo poder público.

Além das séries de prejuízos sofridos pelo estado quanto as suas rodovias, a crise também afetou os usuários acarretando a possibilidade de pessoas virem a sofrer acidentes nas estradas degradadas espelhadas pelo país, causando várias mortes por ocasião de acidentes nas estradas.

Em 1988, o Fundo Nacional Rodoviário foi extinto, e com a falta de verba para a criação e manutenção de rodovias, foi instituído pelo Estado algumas alternativas, como, por exemplo, a concepção do Selo-Pedágio, através da Lei nº. 7.712/1988. A lei do selo-pedágio tratava a respeito da cobrança de pedágio nas pontes e obras especiais que as integravam, bem como, em rodovias federais.

Para fins de análise a respeito do instituto do Pedágio, não obstante destacarmos o que dispunha os artigos 2º, 3º e 5º da Lei em comento (Lei nº. 7.712/1988), senão vejamos:

Art. 2º- Contribuinte do pedágio é o usuário de rodovia federal sob  jurisdição do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER.

[...]

Art. 3º- O montante calculado para ser arrecadado com o pedágio não  poderá ultrapassar ao necessário para conservar as rodovias federais,  tendo em vista o desgaste que os veículos automotores, utilizados no  tráfego, nelas provocam, bem como a adequação dessas rodovias às  necessidades de segurança do trânsito.

Parágrafo único. Fica aprovada a tabela anexa de valores do pedágio, para  o exercício de 1989, que será anualmente ajustada na lei de diretrizes  orçamentárias. 

[...]

 Art. 5º. Quando o veículo for encontrado trafegando em rodovia federal sem  o comprovante do pagamento do pedágio ou fora do período de tolerância  de três dias de sua validade, o usuário sujeitar-se-á ao recolhimento de seu  valor, acrescido de multa equivalente a 100% (cem por cento), calculada  sobre o valor atualizado.

§ 1º O disposto neste artigo não será aplicável em trecho de rodovia federal que se encontre sob jurisdição do Estado ou do Município, ou em trecho situado no perímetro urbano do Município onde o veículo esteja licenciado.  

Contudo, a lei acima fora revogada em 1990 através da Lei nº. 8.075/90.

Para José Antonio Savaris, os pedágios rodoviários no Brasil tiveram três fases, sendo estas:

1ª Antes da Constituição de 1988, eram exigidos, desde 1969, nas rodovias federais de pista dupla, inclusive na Ponte Rio-Niterói e, desde 1947, nas auto-estradas  de São Paulo. Nesta fase, estes pedágios eram operados pelos próprios governos, e a maioria era deficitária. Já segunda fase que “se refere à desativação dos pedágios federais, logo após a promulgação da Constituição de 1988, com a instituição do selo - pedágio na área federal, na tentativa frustrada de generalizar a cobrança de pedágio”. A terceira e atual fase é caracterizada pela intensificação do pedágio, com a adoção do regime de concessões à iniciativa privada, a partir de 1996, por meio da Lei 9.277, que permitiu a delegação de rodovias federais a Estados e Municípios, mediante convênios com a União, e a implantação de novos pedágios por concessões privadas. [2]

3. IMPLEMENTAÇÃO DO PEDÁGIO EM OUTROS PAÍSES

Conforme será abaixo demonstrado, o instituto do pedágio não é uma forma de concessão de rodovias exclusiva do Brasil, sendo também aplicada em vários países, conforme preceitua o escritor Neuto Gonçalves dos Reis em sua resenha, considerando a lista dos seguintes adeptos ao pedágio espalhados pelo mundo: Japão, Rússia, Malásia, China, Paquistão, Cingapura, Hungria, Filipinas e integrantes da Comunidade Européia”. [3]

A partir de agora, passemos a análise de alguns adeptos da concessão de rodovias, demonstrando suas peculiaridades.

Foram os italianos os primeiros que implantaram o regime de concessão de rodovias, no ano de 1925, a conhecida rota Milano – Laghi. O sistema ali utilizado é aquele que as rodovias são delegadas as sociedades de economia mista. O autor Neuto Gonçalves relata em sua resenha que:

A Itália possui 6.175 km de vias expressas concedidas, gerenciadas pela SPA Societá Autostrade, de economia mista, com 51% de ações estatais. Deste total apenas 3.200 km são concedidos a outras administrações públicas e particulares (vias de menor importância). A construção e a manutenção das rodovias são financiadas pelo pedágio. Desde 1950, o conceito adotado é o de arrecadar recursos para conservar não uma única rodovia, mas uma malha completa, por meio de subsídios cruzados, ou seja, receitas transferidas de uma estrada para outra. Apenas uma entre as 25 concessionárias italianas (a que explora o trecho de Turim a Milão, de 127 km) é privada. As restantes contam com capital público e apoio de organismos regionais ou locais. (grifos nossos). [4]

A SPA Societá Autostrade, empresa de economia mista, é a responsável pelo gerenciamento das mais importantes rodovias no país, sendo as de menor estimação geridas por outras administrações privadas e públicas espelhadas na Itália. A criação e a manutenção das rodovias são custeadas a partir da cobrança do pedágio. [5]

As concessionárias italianas, a partir dos benefícios gerados pelo Estado, estão incumbidas de gerenciar tanto as malhas rodoviárias lucrativas, como também as não lucrativas, sendo assim, operando por uma grande malha rodoviária no país.

Segundo Schimtz, em sua tese de doutorado, há, portanto, uma ajuda cruzada entre as rodovias naquele país “como se beneficiam de garantias do governo, são obrigadas em contrapartida a operar trechos não lucrativos do sistema, voltando todas as rodovias para o governo após o final do período de concessão. [6]

A Espanha, no intuito de beneficiar e incentivar a concessão de rodovias, implementou um sistema ousado para chamar empresas concessionárias para serem suas parceiras nos contratos de concessão de rodovias, conforme comenta Neuto Gonçalves:

Embora a legislação espanhola permita a exploração de pedágios desde 1953, somente em meados da década de 60 as concessões vieram a florescer, graças ao Plano Nacional de Autopistas, que oferecia muitos atrativos para as empresas: a) Isenção de impostos na compra das ações das concessionárias; b) Garantias do governo para empréstimos obtidos no exterior; c) Seguro contra variação cambial das dívidas; d) Possibilidade de depreciação do investimento; e) Subsídios nos primeiros anos de operação em forma de dinheiro o vantagens. De 1964 a 1980, foram concedidos 3.000 km de vias expressas. Em 1982, o governo socialista aboliu o plano de concessões, os benefícios às concessionárias, assim como seguros cambiais e garantias de empréstimos, e criou uma estatal para coordenar o sistema de rodovias. [7]

O poder público na Espanha possui significativa participação nos contratos de concessão de rodovias através do intermédio de um delegado nomeado por decreto governamental e encarregado de acompanhar as atividades das empresas concessionárias. [8]

Como demonstrado a partir de alguns exemplos e citado no início, vários países também adotaram o sistema de concessão de rodovias a partir da cobrança do pedágio muito em razão do custo elevado para manter e construir malhas rodoviárias, contudo, utilizando cada nação de suas peculiaridades próprias no intuito de regular a prática do pedágio em seus territórios.

4.NATUREZA JURÍDICA: TAXA OU TARIFA?

Muitos se questionam a respeito da natureza jurídica do pedágio, tratando como ora como taxa (tributo) ora como tarifa (preço público). Neste tópico analisaremos a questão.

Pois bem, alguns autores que defendem a natureza jurídica do pedágio como tributo (taxa), utilizam como principal argumento o fato de que o artigo 150, V, da Constituição Federal de 1988, legitima sua cobrança. Como se trata de norma integrante do capítulo referente ao Sistema Constitucional Tributário, mais exatamente dentro da seção das limitações do poder de tributar, sendo por conseqüência necessariamente um tributo. Abaixo, segue a transcrição literal do dispositivo acima mencionado:

Seção II
DAS LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

III - cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;

IV - utilizar tributo com efeito de confisco;

V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público;

VI - instituir impostos sobre: 

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;

b) templos de qualquer culto;

c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;

d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.

e) fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no Brasil contendo obras musicais ou literomusicais de autores brasileiros e/ou obras em geral interpretadas por artistas brasileiros bem como os suportes materiais ou arquivos digitais que os contenham, salvo na etapa de replicação industrial de mídias ópticas de leitura a laser;

A referida tese é sustentada, dentre outros, pelo Tributarista Luciano Amaro, consoante exposto em uma de suas obras:

O pedágio aparece na Constituição de uma forma insólita. O art. 150, V, ao proibir o estabelecimento de limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvou a ‘cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público’.

Essa disposição deu legitimação constitucional expressa ao pedágio. Além disso, reconheceu-lhe natureza tributária (por oposição à ideia de que ele traduziria um preço público), pois essa figura está referida num dispositivo que cuida de tributos, e como exceção a um princípio que limita a criação de tributos. [9]

Conquanto, a questão não é tão simples. O fato de a norma estar ou não localizada dentro do Sistema Tributário Nacional não confere certeza absoluta quanto à sua natureza. Como exemplo, deveríamos então avaliar como obrigação não tributária a Contribuição para o Salário-Educação (Constituição Federal de 1988, artigo 212, § 5º) e a Contribuição para o PIS (Constituição Federal de 1988, artigo 239), já que ambas não estão dentro do capítulo referente à Tributação Nacional, nem tampouco dentre as Contribuições mencionadas no artigo 195, da CF/88, sendo estas efetivamente consideradas como tributos conforme reza o artigo 149 da Carta Magna.

A interpretação baseada apenas na disposição geográfica da norma não deve ser considerado como índice seguro e suficiente para identificar a natureza jurídica do instituto. [10]

Analisando o pedágio como forma de tributo, convém recordarmos o conceito desse último instituto segundo o que retrata o Código Tributário Nacional:

Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Interpretando o que dispõe o dispositivo acima, percebe-se que para uma obrigação ser considerada como tributária deve primeiramente enquadrar-se nos requisitos ali mencionados, dentre os quais a cobrança vinculada.

Ocorre que o valor arrecadado nas rodovias pedagiadas sempre é recolhido para uma empresa privada que desempenha a função de concessionária do serviço público relativo ao amparo da rodovia, sendo assim, não há que se falar em vinculação alguma já que a concessionária poderá, em algumas ocasiões, até mesmo deixar de arrecadar o pedágio. Situação esta completamente diferente do que ocorre com a autoridade pública, que, de maneira alguma, poderá vir a dispor da cobrança, arrecadação ou lançamento de receitas tributárias. [11]

Ademais, conforme também disposto no artigo 3º do Código Tributário Nacional, o tributo deve ser instituído mediante lei. O artigo 97, I e II do Código Tributário Nacional também segue essa mesma linha, conforme a seguir demonstrado:

Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:

I - a instituição de tributos, ou a sua extinção;

II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; (...)

Percebe-se então que para instituir, extinguir, majorar ou reduzir o tributo, é necessário lei prévia oriunda de autoridade competente para tanto, em respeito ao princípio da estrita legalidade tributária disposto no artigo 150, I, da Constituição Federal de 1988.

Deste modo, qualquer reajuste sofrido no pedágio, enquadrando este como tributo, dependeria de todo um trâmite legislativo para vingar, contrariando, assim, o que dispõe o artigo 65, §8 da Lei n. 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), norma esta que também regula as concessões de rodovias, dispondo que o reajuste se dará até mesmo por mera apostila.  

Apesar dos argumentos acima expostos, que denegam a natureza tributária do pedágio, alguns ainda o colocam como tributo, mais especificamente como taxa e não como tarifa ou preço público, residindo ai grandes divergências.

Por possuírem semelhanças, mostra-se de suma importância distinguir, as taxas das tarifas, denominadas estas últimas também de preços públicos, a partir de definições doutrinárias.

No dizer de Leandro Paulsen a taxa ““[...] é tributo, sendo cobrada compulsoriamente por força da prestação de serviço público de utilização compulsória ou do qual, de qualquer maneira, o indivíduo não possa abrir mão. Já a tarifa (preço público) “[...] não é tributo, constituindo, sim, receita originária decorrente da contraprestação por um bem, utilidade ou serviço numa relação de cunho negocial em que está presente a voluntariedade. [...]” [12]

A taxa, por ser espécie tributária, está submetida a um regime de direito público e a ela se aplicam todas as limitações constitucionais de tributar (tais como a anterioridade nonagesimal e do exercício financeiro). Já o preço público (tarifa) está submetido a um regime de direito privado, por possuir natureza contratual, sendo imprescindível para a validade de sua cobrança a efetiva utilização do serviço prestado ao usuário, de modo que não se admite a cobrança de tarifa pela utilização em potencial do serviço como ocorre com a taxa. [13]

Neste sentido e ciente de possíveis confusões acerca dos institutos em alusão, o Supremo Tribunal Federal intentou superar divergências ao editar súmula, de número 545, que fixou o seu entendimento acerca da diferenciação de tais figuras:

“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daquelas, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.

Por força da lei de Concessões e por ter previsão contratual, sendo a concessão de rodovia firmada a partir de um contrato administrativo em que houve anteriormente todo um trâmite de licitação sendo lá tratado o valor tarifário, o preço público (tarifa) é o modelo hoje utilizado para remunerar o serviço de concessão de rodovias, já sendo pacífico também tal entendimento na jurisprudência pátria, reconhecendo, assim, a natureza não-tributária do pedágio, consoante ementa do TJ/RS abaixo transcrita:

"PEDÁGIO. NATUREZA JURÍDICA. PREÇO PÚBLICO. A Constituição Federal em vigor de forma expressa, excepcionando a regra, autorizou a cobrança de pedágio pela utilização de rodovias conservadas pelo Poder Público. A natureza jurídica do pedágio é tarifária e não tributo, conforme o entendimento predominante da jurisprudência pátria. Tratando-se de preço público (tarifa), não está o pedágio sujeito aos requisitos constitucionais que disciplinam os tributos, não havendo em se falar em inconstitucionalidade.Precedentes da Corte. Apelo provido. (TJ/RS – Ap. 70000525071 – 2ª C. Civ. – Rel. Des. Teresinha de Oliveira Silva – j. em 27.11/2002) (grifos nossos)

5. CONCLUSÃO

O alvo da disposição em questão foi de relatar a respeito do pedágio a partir de uma análise mais didática e histórica do que propriamente jurídica, tornando-se, assim, uma leitura mais célere e de fácil absorção por parte do leitor.

Ademais, tratou-se sobre o debate tributário a respeito da natureza jurídica de tal instituto, muito embora hoje em dia já possua um entendimento consolidado nos tribunais superiores considerando-o como tarifa-preço público, buscando-se, com isso, explanar para sociedade o que de fato está pagando às concessionárias responsáveis pelas rodovias pedagiadas quando as utiliza com os seus veículos automotores.

Certamente, com as avaliações feitas em relação ao presente tema, aguarda-se que outros trabalhos sejam realizados de forma mais específica, para que contribuam cada vez mais para o entendimento da coletividade sobre o pedágio, por se tratar de um tema tão significante e presente na nossa contemporaneidade quando estamos tratando do uso das nossas malhas rodoviárias.

6. REFERÊNCIAS

MACHADO, Kal. Concessões de Rodovias – mito e realidade. 1. ed. São Paulo: Prêmio Editorial Ltda., 2002. p. 83. [1]

SAVARIS, José Antonio. Pedágio: Pressupostos jurídicos. 1. ed., 3  tiragem. Curitiba: Juruá, 2006 p. 49. [2]

REIS, Neuto Gonçalves dos. Um livro a favor do Pedágio (Resenha). Disponível em: <http://www.ntcnet.org.br/Kal_Machado.htm>. Acesso em: 2011. [3] [4] [7]

MACHADO, Kal. Concessões de Rodovias – mito e realidade. São Paulo: Prêmio Editorial Ltda. 2002. p. 85-86. [5]

SCHMITZ, Rutsnei – Tese de Doutorado – Uma contribuição metodológica para avaliação da tarifa de pedágio em rodovias. Florianópolis, 2001. p. 14. [6]

MACHADO, Kal. Concessões de Rodovias – mito e realidade. São Paulo: Prêmio Editorial Ltda. 2002. p. 83. [8]

BERTI, Flávio de Azambuja. PEDÁGIO: Natureza Jurídica. Curitiba, 2009. p. 176/177 c/c AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. [9] [10] [11]

PAULSEN, Leandro. Direito Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 10ª edição. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado: ESMAFE, 2008. p.40. [12]

LEAL, Marcello. Da natureza Jurídica do Pedágio: apontamentos sobre taxa e preços públicos (Resenha). Disponível em:<http://www.tributarioeconcursos.com/2013/05/da-natureza-juridica-do-pedagio.htmlde 2002. Acesso: Março de 2014. [13]