Resumo: O presente artigo tem como finalidade precípua avaliar a responsabilidade do Estado por acidentes causados por falhas na manutenção das vias públicas. Os Tribunais de Justiça espalhados por todo o país têm se posicionado, em sua larga maioria, em favor dos prejudicados em caso de incidentes ocasionados por estradas em péssimo estado de conservação. Aplica-se preponderantemente a responsabilidade objetiva do Estado com fulcro no art. 37, §6º da Carta Maior, impondo penalidade ao Poder Público por prejuízos causados a terceiros, quer por ação ou omissão. É de responsabilidade estatal a prestação de serviços públicos eficientes e seguros a sociedade, que de forma direta ou indireta, é quem mantém a execução dessas atividades. Todo cidadão deve receber serviços públicos que garantam obediência ao princípio da dignidade da pessoa humana, devendo, portanto, evitar riscos para os seus usuários.

Palavras-chave: Poder Público; Responsabilidade Civil; Acidentes veiculares.

Abstract: This article has as main purpose to evaluate the State liability for accidents caused by failures in the maintenance of public roads. The Courts of Justice located throughout the country have positioned themselves in their large majority in favor of the injured in case of incidents caused by roads in disrepair . It applies mainly to objective responsibility of the State with focus on art . 37 , paragraph 6 of the Greater Charter , imposing penalty to the Government for damages caused to third parties , whether by act or omission . It is the state's responsibility to provide efficient public services and secure society , which directly or indirectly, is who holds the execution of such activities . Every citizen should receive public services to ensure compliance with the principle of human dignity and must , therefore , avoid risks to users.

Keywords: Public Power; Civil Responsability. Vehicular accidents.

1.  INTRODUÇÃO

Diariamente, o Estado é chamado a responder judicialmente por falhas na prestação de serviços públicos ou por sua inexecução. No Brasil, especialmente a partir da Constituição Federal de 1988, a Constituição Cidadã, que trouxe em seu bojo um agrupamento de direitos civilistas nunca antes vistos, o Estado deixou de ser visto como um ser intocável e em algumas situações está em igual condições com o particular.

No Brasil ocorreu o que já vinha ocorrendo no cenário mundial, a responsabilização estatal por prejuízos causados a terceiros, mas nem sempre foi assim. Durante um bom período o Poder Público sequer respondia pelos seus atos, ainda que acarretasse danos diretos a terceiros; seria um ser supremo, acima de tudo e de todos.

Este artigo científico visa discutir alguns conceitos que permeiam a noção de responsabilidade estatal, trilhando por vários institutos como dano, nexo de causalidade, excludentes e etc., perpassando ainda pelas teorias que foram aplicadas em cada momento histórico.

O trabalho buscará demonstrar que os acidentes causados por falhas na manutenção e conservação das vias públicas podem gerar ao Estado o dever de indenizar o prejudicado, com respaldo na Lei Maior.

2. RESPONSABILIDADE CIVIL

2.1 Aspectos iniciais

Segundo Telles (1995) a noção de responsabilidade traz a ideia de resposta que, por seu turno, deriva do vocábulo verbal latino respondere, com o sentido de responder, replicar.

Assim sendo, a responsabilidade no âmbito jurídico traduz de antemão a ocasião em alguém deve responder a outro por algum fato anterior.

Sintetiza CARVALHO FILHO (2015, p.569):

Esses dois pontos- o fato e a sua imputabilidade a algúem- constituem pressupostos inafastáveis do instituto da responsabilidade. De um lado, a ocorrência do fato é indispensável, seja ele de caráter comissivo ou omissivo, por ele ser o verdadeiro gerador da situação jurídica. Não pode haver responsabilidade sem que haja um elemento impulsionador prévio. De outro, é necessário que o indivíduo a que se impute responsabilidade tenha aptidão jurídica de efetivamente responder a ordem jurídica pela ocorrência do fato.

Carvalho Filho (2015) ensina que o fato gerador da responsabilidade irá variar de acordo com a norma jurídica envolvida fazendo com que haja diversos tipos de responsabilidade que são autônomas entre si e que eventualmente podem conjugar-se . Ele complementa que:

Temos, então, que se a norma tem natureza penal, a consumação do fato gerador provoca responsabilidade penal; se a norma é de direito civil, teremos a responsabilidade civil; e, finalmente, se o fato estiver previsto em norma administrativa; esta última, por sua vez, independe da civil e da penal (CARVALHO FILHO, 2015, p. 569)

Já o instituto de responsabilidade civil, "também denominada responsabilidade extracontratual, decorre de condutas (comissivas ou omissivas) que causem dano patrimonial, dano moral ou ambos. A responsabilidade civil sempre se esgota com a indenização do ano" (ALEXANDRINO, 2015, p. 311).

Cabe destacar ainda que a responsabilidade civil é patrimonial e o que responde por suas obrigações é o patrimônio e se nesse caso o devedor não tiver bens que satisfaçam a respectiva obrigação, certamente a vítima ficará no prejuízo (GONÇALVES, 2009).

2.2 Componentes da responsabilidade civil

Para haver responsabilidade civil é necessário que a conduta de determinada pessoa ou qualquer outro fato imputado a ele provoque dano a terceiro. "A responsabilidade tem como pressuposto o dano" (CARVALHO FILHO, 2015, p. 571).

Ainda sobre esse assunto Alexandrino (2015) esclarece que a responsabilidade civil no direito brasileiro é orientada pela teoria da causalidade direta e imediata, onde o sujeito só pode ser responsabilizado por aquilo que tiver dado causa.  Esclarece causa como "o evento que produziu direta e concretamente o resultado danoso" (ALEXANDRINO, 2015, p. 311).

Portanto, para melhor entendimento acerca da responsabilidade civil é necessário perpassar sobre os conceitos de fato administrativo (conduta comissiva ou omissiva), dano e nexo de causalidade, conforme será discutido neste trabalho.

2.2.1. Conduta

Para que alguém seja responsável por determinado dano é necessário que  ele seja identificado e tenha dado causa ao prejuízo, ou seja, sua conduta (comissiva ou omissiva) deu origem a lesão no patrimônio alheio.

Conforme ensina Carvalho Filho (2015) o Estado é um ser intangível e por si só não pode causar dano a ninguém. O autor ainda afirma que "Como pessoa jurídica que é, o Estado não pode causar qualquer dano a ninguém. Sua atuação, na realidade, se consubstancia por seus agentes pessoas físicas capazes de manifestar uma vontade real" ( CARVALHO FILHO, 2008, p. 501).

Conclui que " O Estado, segundo o direito positivo, é civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros" (CARVALHO FILHO, 2015, p. 572).

MELLO (2007, p. 992) explica que agente público "são todas aquelas que- em qualquer nível de escalão- tomam decisões ou realizam atividades de alçada do Estado, prepostas que estão ao desempenho de um mister público (jurídico ou material), isto é, havido pelo Estado como pertinente a si próprio".

DI PETRO (2008, p. 614) chama atenção " que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; não basta ter a qualidade de agente público, pois, ainda que o seja, não acarretará a responsabilidade estatal se, ao causar o dano, não estiver agindo no exercício de suas funções".

Assim sendo, independentemente se o sujeito agiu com culpa, se ele estava atuando na condição de agente público caberá ao Estado o dever de indenizar. É claro, que atuando com culpa ou por má fé, ele (agente público) poderá responder regressivamente além de sofrer sanções penais, civis e administrativas.

2.2.2. Dano

Como já fora mencionado, para existir responsabilidade é imprescindível que haja algum tipo de dano, sem o qual não há no que se falar em responsabilidade civil. José dos Santos Carvalho Filho esclarece que:

O dano nem sempre tem cunho patrimonial, como era concebido no passado. A evolução da responsabilidade culminou com o reconhecimento jurídico de duas formas de dano- o dano material (ou patrimonial) e o dano moral. O dano material é aquele em que o fato causa efetiva lesão ao patrimônio do indivíduo atingido. Já na noção do dano moral, o que o responsável faz é atingir a esfera interna, moral e subjetiva do lesado, provocando-lhe, dessa maneira, um fundo sentimento de dor. (CARVALHO FILHO, 2015, p. 571).

Cavalieiri Filho (2005) ressalta que o dano moral só deva ser concebido como aquilo que foge à normalidade e que interfira de maneira efetiva no estado psicológico da pessoa, causando diversos desequilíbrios. Do contrário, tratar-se-á de mero dissabor e aborrecimento não devendo ser confundido com a outra.

2.2.3 Nexo causal

O nexo de causalidade é o terceiro pressuposto da responsabilidade civil e "significa a relação de causa e efeito entre a conduta estatal e o dano suportado pela vítima (OLIVEIRA, 2015, p. 710).

Para explicar o nexo de causalidade foram criadas diversas teorias como Teoria da equivalências da condições, Teoria da causalidade adequada e Teoria da causalidade direta e imediata, esta última adotada no Código Civil Brasileiro, mais especialmente no seu art. 403, que reza que " Ainda que a inexecução resulte de dolo do devedor, as perdas e danos só incluem os prejuízos efetivos e lucros cessantes por efeito dela direto e imediato, sem prejuízo do disposto na lei processual"(BRASIL, 2002).

O professor Rafael Carvalho Rezende Oliveira explica de maneira mais clara a aplicação desta teoria onde:

"os antecedentes do resultado não se equivalem e apenas o evento que se vincular direta e imediatamente com o dano será considerado causa necessária do dano. Apesar de sofrer críticas, notadamente por restringir o nexo causal, dificultando a responsabilização nos casos de danos indiretos ou remotos, a teoria da causalidade direta e imediata foi consagrada no art. 403 do CC" (OLIVEIRA 2015, p. 711).

2.2.3.1 Causas excludentes do nexo de causalidade

Na análise de responsabilidade do Estado, "é necessário que seja verificado o comportamento do lesado no episódio que lhe provocou o dano" (CARVALHO FILHO, 2015, P. 584).

Segundo OLIVEIRA (2015, p.711-712)

O Estado pode se defender nas ações indenizatórias por meio do rompimento do nexo de causalidade, demonstrando que o dano suportado pela vítima não foi causado pela ação ou omissão administrativa. São causas excludentes do nexo causal: fato exclusivo da vítima, fato de terceiro e caso fortuito ou força maior (Grifo nosso)

Devido a sua importância, cada um destes institutos responsáveis pela exclusão do nexo de causalidade serão, ainda que simploriamente, detalhados.

2.2.3.1.1 Fato exclusivo da vítima

Di Pietro (2015) alerta que sempre que se houver culpa da vítima, é preciso se distinguir se se trata de culpa exclusiva ou concorrente com a do Estado, ressaltando que no primeiro caso o Poder Público não irá responder e já no segundo, haverá uma mitigação da responsabilidade que será repartida com a vítima.

Seguindo essa mesma linha de raciocínio afirma o professor José dos Santos Carvalho Filho:

Se ao contrário, o lesado, juntamente com a conduta estatal, participou do resultado danoso, não seria junto que o Poder Público arcasse sozinho com a reparação dos prejuízos. Nesse caso, a indenização devida pelo Estado deverá sofrer redução proporcional à extensão da conduta do lesado que também contribuiu para o resultado danoso. (CARVALHO FILHO, 2015, p. 585).

2.2.3.1.2 Fato de terceiro

Outra causa excludente do nexo causal é o fato de terceiro, que ocorre sempre que o dano é causado por um outro que não possui vínculo com o Estado. Oliveira (2015) traz como típico exemplo de fato de terceiro, a situação em que o Estado não pode ser responsabilizado, via de regra, por crimes ocorridos em seu território bem como as concessionárias de serviços de transporte que não respondem pelas pedras arremessadas por terceiros contra os passageiros.

Cabe ressaltar que “para que se possa afirmar que o fato de terceiro constitui causa estranha e atue como excludente da responsabilidade, o comportamento do  terceiro causador do dano deve ser inevitável e imprevisto" (STOCO, 2007, p. 191).

2.2.3.1.3 Caso fortuito e força maior

Há uma grande divergência doutrinária no que se refere à distinção entre o caso fortuito e força maior. "Pensamos que o melhor é agrupar a força maior e o caso fortuito como fato imprevisíveis, também chamado de acaso, porque são idênticos os seus efeitos"(CARVALHO FILHO, 2015, p. 586).

Carvalho Filho (2015) afirma que ambos os fatores são importantes para análise de responsabilidade do Estado devido, primeiramente, ao caráter de imprevisibilidade que eles se revestem o que quer dizer que a ocorrência deles se encontrava fora do âmbito habitual de prevenção que as pessoas podem ter.

Por fim, cabe ressaltar a ilustre observação efetuada por Rafael Carvalho Rezende Oliveira, no tocante à aplicação do caso fortuito:

A partir da distinção entre "fortuito externo" (risco estranho à atividade desenvolvida) e "fortuito interno" (risco inerente ao exercício da próprio atividade), afirma-se que apenas o primeiro rompe o nexo causal. Vale dizer: nos casos de fortuito interno, o Estado será responsabilizado. (OLIVEIRA, 2015. p.713).

2.3 Evolução da responsabilidade civil do Estado

A discussão acerca da responsabilidade civil do Estado sofreu inúmeras alterações no decorrer dos anos. "A evolução da responsabilidade civil do Estado é marcada pela busca crescente da proteção do indivíduo e da limitação da atuação estatal" (OLIVEIRA, 2015, p. 704). Neste sentido, "inúmeras teorias têm sido elaboradas, inexistindo dentro de uma mesmo direito uniformidade de regime jurídico que abranja todas as hipóteses" (DI PIETRO, 2015, p. 786).

Entre as teorias que envolvem o tema destaca-se conforme Di Pietro (2015) a teoria da irresponsabilidade, as teorias civilistas e as teorias publicistas.

2.3.1 Teoria da irresponsabilidade

A teoria da irresponsabilidade jamais vigorou no Brasil, contudo, se fez presentes em vários países de outros continentes, especialmente em monarquias absolutistas. Nas palavras de OLIVEIRA, (2015, p. 704):

A responsabilidade civil do Estado remonta aos Estados Absolutistas que atuavam com autoridade (soberania) e sem qualquer limitação. Nesse período, a figura do Monarca se confundia com o próprio Estado, como demonstra a célebre frase atribuída a Luís XIV ("L'État c'est moi": o Estado sou eu), bem como o poder estatal era normalmente encarado como poder divino, o que justificava a impossibilidade de atribuir falhas aos governantes ("The King can do no wrong": o rei não erra; "Le roi ne peut mal faire": o rei não pode fazer mal.

Segundo essa teoria, que vigorou especialmente na metade do século XIX, o Estado não tinha qualquer responsabilidade  pelos atos praticados pelos seus agentes (CARVALHO FILHO, 2015).

Contudo, conforme destaca Di Pietro (2015), essa teoria começou a ser questionada, principalmente por sua injustiça, já que, se o Estado deve tutelar o direito, não pode deixar de responder quando, por sua causa, gerar dano a terceiros.          

Destarte, passou-se a buscar novas teorias que pudessem reger mais eficientemente a relação entre o Estado e terceiros.

2.3.2 Teorias civilistas        

A partir do fim do século XIX a teoria da irresponsabilidade começou a cair em desuso. Contudo, primeiramente para se argüir a responsabilidade do Estado, eram utilizados princípios do Direito Civil, fundamentados na ideia de culpa; dando origem a teoria civilista da culpa.

Para Moreira (2005), o movimento constitucionalista que trouxe consigo os princípios de legalidade e de separação das funções estatais, norteou a concepção de que o Estado, da mesma maneira que ocorreu com os seus súditos, subordina-se a lei e ao controle por órgão independente e a partir daí foi desabonando a ideia de irresponsabilidade estatal por danos causados a terceiros.

Num primeiro momento, para fins de responsabilidade, faz-se necessária distinção entre atos de império e de gestão. Para melhor distinção desses dois institutos, é interessante recorrer a definição de Rafael Carvalho Rezende Oliveira:

No primeiro caso(atos de império), o Estado em posição de supremacia em relação ao particular, em razão de sua soberania, não seria responsabilizado por eventuais danos (ex: poder de polícia). No segundo caso (atos de gestão), o Estado se despe do seu poder de autoridade e atua em legalidade com o particular (ex: contratos), abrindo caminho para sua responsabilidade com fundamento no Direito Civil. (OLIVEIRA, 2015, p. 704-705).

Entretanto, com o decorrer do tempo, a referida teoria passou a ser bastante questionada bom bem explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Surgiu, no entanto, grande oposição a essa teoria, quer pelo reconhecimento da impossibilidade de dividir-se a personalidade do Estado, quer pela própria dificuldade, senão impossibilidade, de enquadrar-se como atos de gestão todos aqueles praticados pelo Estado na administração do patrimônio público e na prestação de seus serviços (DI PIETRO, 2015, p. 788).  

Diante dessa dificuldade, foi-se abandonando a diferenciação até então realizada entre os institutos, permanecendo ainda a afirmação de que o Estado poderia ser responsabilizado desde que demonstrada a culpa. " Procurava-se equiparar a responsabilidade à do Patrão, ou comitente, pelos atos dos empregados ou prepostos. Era a teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva. (DI PIETRO, 2015, P. 788).

Nessa esteira, "a responsabilidade dependeria da identificação do agente público e da demonstração de sua culpa, o que dificultava, na prática, a reparação dos danos suportados pelas vítimas" (OLIVEIRA, 2015, p. 705).  Tal teoria foi adotada pelo Código Civil Brasileiro de 1916.

2.2.3. Teorias Publicitas

As teorias publicistas ganharam ênfase a partir do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873 conforme oportuna explicação trazida pelo professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

(...) a menina Agnès Blanco, ao atravessar uma rua da cidade de Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo; seu pai promoveu ação civil de indenização, com base no princípio de que o Estado é civilmente responsável por prejuízos causados por terceiros, em decorrência da ação danosa de seus agentes. Suscitado conflito de atribuições entre a jurisdição comum e o contencioso administrativo, o Tribunal de Conflitos decidiu que a controvérsia deveria ser solucionada pelo tribunal administrativo, porque se tratava de apreciar a responsabilidade decorrente do funcionamento do serviço público. Entendeu-se que a responsabilidade do Estado não pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se sujeita a regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço a imposição de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados"(DI PIETRO, 2015, p. 788)

A partir daí, ganharam propulsão as teorias publicistas de responsabilidade do Estado, como a teoria da culpa do serviço (culpa administrativa) e a teoria do risco.

De modo sucinto pode-se dizer que a teoria do risco administrativo buscou por fim ao entendimento de que a responsabilidade do Estado estaria condicionada a comprovação da culpa do funcionário. Conforme assevera DI PIETRO(2015, p. 789):

Distinguia-se, de um lado, a culpa individual do funcionário, pela qual ele mesmo respondia, e de outro, a culpa anônima do serviço público; nesse caso, o funcionário não é identificável e se considera que o serviço funcionou mal; incide, então, a responsabilidade do Estado.

Nas palavras de Oliveira (2015) a teoria da culpa anônima estaria caracterizada sempre que o serviço não funcionasse, funcionasse mal ou com atraso.

Contudo, essas teorias ainda não foram suficientes para regular de maneira mais justa a relação entre o Estado e os particulares já que o primeiro possui muito mais poder e prerrogativas do que o segundo e desta maneira era ainda mais difícil aos indivíduos comprovar o direito a indenização por um dano. "Sendo assim, não seria justo que, diante de prejuízos oriundos da atividade estatal, tivesse que ele que se empenhar demasiadamente para conquistar o direito à reparação dos danos" (CARVALHO FILHO, 2015, p. 574).

Nessa esteira e de acordo com Carvalho Filho (2015), já que o Estado era mais poderoso ele teria que arcar com um risco natural decorrente de suas variadas atividades uma vez que a quantidade maior de poderes corresponderia a um risco maior.

Assim, surgiu a teoria do risco administrativo que serviu de alicerce para a responsabilidade objetiva do Estado que foi absorvida pelo Código Civil Brasileiro.

Parte da doutrina faz distinção entre o risco, o desdobrando em risco integral e risco administrativo o que não será posto a apreciação neste trabalho. Conforme bem estabelece DI PIETRO (2015, p. 790):

Portanto, não é demais repetir que as divergências são mais terminológicas, quanto à maneira de designar as teorias, do que de fundo. Todos parecem concordar em que se trata de responsabilidade objetiva, que implica averiguar se o dano teve como causa o funcionamento de um serviço público, sem interessar se foi regular ou não. Todos também parecem concordar em que algumas circunstâncias excluem ou diminuem a responsabilidade do Estado.

3. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

Como já foi dito, a teoria da irresponsabilidade jamais vigorou no Brasil. "Apesar de não constar no texto das constituições de 1824 e 1891, que previam apenas a responsabilidade pessoal dos agentes públicos, a responsabilidade estatal sempre foi reconhecida pela legislação ordinária, doutrina e jurisprudência (OLIVEIRA, 2015, p. 706).

Oliveira (2015) lembra ainda que no Código Civil de 1916 foi consagrada a responsabilidade subjetiva do Estado e que a responsabilidade subjetiva e solidária entre o Estado e seus agentes restou consagrada nas Constituições de 1934 (art.171) e 1937(art. 158).

Carvalho Filho (2015) acrescenta que somente a partir da Constituição de 1946 (art.194) houve consagração da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, desprezando o fator culpa e que com isso houve derrogação do art. 15 do. Código Civil de 1916; afirmou ainda que as Constituições de 1967 (art. 105, com alteração pelo art. 107 da EC. 1/69) repetiram o mandamento.

Por fim, o art. 37, 6º da Constituição Federal de 1988, robustece a responsabilidade civil objetiva no Estado. Segundo OLIVEIRA (2015, p.706) essa norma:

(...) consolida definitivamente, a responsabilidade civil objetiva das pessoas de direito público e alarga a sua incidência para englobar as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras se serviços públicos, assegurando o direito de regresso em face de seus respectivos agentes que respondem de forma subjetiva.

Alexandrino (2015) destaca que, em função desta norma, responderão objetivamente pelos danos causados a seus agentes as pessoas jurídicas de direito público, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público bem como as concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviço público e lembra ainda que segundo jurisprudência do STF essa responsabilidade engloba até os danos causados a não usuários dos serviço públicos.

Di Pietro (2015) faz importante ressalva a lembrar que para fins de responsabilidade o Estado responderá por qualquer ato antijurídico, esclarecendo que podem ser atos ilícitos ou lícitos que causem dano anormal e específico.

É de bom alvitre lembrar que o Estado responderá também por atos omissivos que causem dano a terceiros. Di Pietro (2015) ressalta que nos casos de omissão, os danos, via de regra, não são causados por seus agentes e sim por fatos de natureza ou fatos de terceiros que poderiam ser evitados ou mitigados, mas o Estado mesmo tendo o dever, se omitiu. Conclui a autora que nos casos omissivos aplicar-se-á a teoria subjetiva, devendo ser comprovada a culpa.

Oliveira (2015), por sua vez, discordando desta posição, afirma que mesmo em casos omissivos deve-se aplicar a teoria da responsabilidade objetiva sustentando que  a CRFB não faz distinção entre atos comissivos e omissivos. Por fim, ele ressalta a importância de verificar se se trata de omissão específica ou genérica. Ele ensina que:

Todavia, somente será possível responsabilizar o Estado nos casos de omissão específica, quando demonstradas a previsibilidade e a evitabilidade do dano, notadamente pela aplicação da teoria da causalidade direta e imediata quanto ao nexo de causalidade (art. 403 do CC). Vale dizer: a responsabilidade restará configurada nas hipóteses em que o Estado tem a possibilidade de prever e de evitar o dano, mas permanece omisso. Nas omissões genéricas, em virtude das limitações naturais das pessoas em geral, que não podem estar em todos os lugares ao mesmo tempo, e da inexistência do nexo de causalidade, não há que falar em responsabilidade estatal, sob pena de considerarmos o Estado segurador universal e adotarmos a teoria do risco integral. Assim, por exemplo, o Estado não é responsável por crimes ocorridos em seu território. Todavia, se o Estado é notificado sobre a ocorrência de crimes constantes em determinado local e permanece omisso, haverá responsabilidade (OLIVEIRA, 2015, p. 718).

Nesse diapasão, em casos de omissão na conservação de vias públicas, por exemplo, que sejam notoriamente causadoras de acidentes de toda espécie, caberá responsabilização do Estado.

4. A RESPONSABILIDADE POR ACIDENTES CAUSADOS POR FALHAS NA CONSERVAÇÃO DAS VIAS TERRESTRES

Cada vez mais os tribunais espalhados por todo o país têm reconhecido a responsabilidade do Estado por aqueles acidentes causados por má conservação das estradas e vias públicas. O conceito de via terrestre está exposto no art. 2º do Código de Trânsito Brasileiro:

São vias terrestres urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias, que terão seu uso regulamentado pelo órgão ou entidade com circunscrição sobre elas, de acordo com as peculiaridades locais e as circunstâncias especiais. Parágrafo único: Para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública e as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas.

Sobre a responsabilidade pela fiscalização manutenção das estradas é importante recorrer a Yussef Said Cahali:

A conservação e fiscalização das ruas, estradas, rodovias e logradouros públicos inserem-se no âmbito dos deveres jurídicos da Administração razoavelmente exigíveis, cumprindo-lhe proporcionar as necessárias condições de segurança e incolumidade às pessoas e aos veículos que transitam pelas mesmas. A omissão no cumprimento desse dever jurídico, quando razoavelmente exigível, e identificada como causa do evento danoso sofrido pelo particular, induz, em princípio, a responsabilidade indenizatória do Estado (CAHALI, 2007, p.230). 

Tal entendimento encontra suporte no art. 22 do Código de Defesa do Consumidor que rege "Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos".

Assim já está pacificado e faz parte do posicionamento da melhor doutrina que sempre que houver falha ou omissão do Estado no cumprimento de suas obrigações (como é o caso da má ou da não conservação das estradas) e isso der causa a um dano a terceiro, caberá a responsabilização do Poder Público. Tal entendimento foi aplicado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na Apelação Cível nº 1001868-94:

INDENIZAÇÃO. ACIDENTE DE VEÍCULO. MÁ CONSERVAÇÃO DE VIA PÚBLICA. 1. Legitimidade ativa "ad causam" do condutor do veículo. Admissibilidade. O condutor do veículo tem legitimidade para propor a ação, pois detém a posse do veículo e pode responsabilizar-se perante o proprietário. 2. Danos materiais. Orçamento, não impugnado pelo réu, é válido para efeito de reparação dos danos. Desnecessidade de apresentação de documento comprovando o respectivo pagamento. Reparação pelos danos materiais concedida com base no orçamento de menor valor apresentado. 3. Dano moral. Fixação mantida, posto ter atendido aos princípios da equidade, proporcionalidade e razoabilidade. 3. Culpa do réu. Contexto probatório nesse sentido. Responsabilidade objetiva do ente público. Laudo do Instituto de Criminalística que denuncia omissão do município-réu pela má conservação do piso asfáltico existente no local do evento e que contribuiu para o acidente. 4. Apelo da autora parcialmente provido. 5. Apelo do réu não provido. 

O tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul seguiu a mesma linha de raciocínio no Recurso Cível nº 71004540878:

RECURSO INOMINADO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO. ACIDENTE DE TRÂNSITO. MÁ CONSERVAÇÃO DA VIA PÚBLICA. DANOS MATERIAIS COMPROVADOS. DANOS MORAIS CONFIGURADOS. I. Acidente de trânsito causado em decorrência da má conservação da via pública do município. Lesões sofridas pela parte autora, com necessidade de sutura de pontos na perna. Danos materiais ocorridos na motocicleta da parte demandante, em virtude do acidente. II. Danos materiais que restaram comprovados através da nota fiscal e orçamentos acostados aos autos. III. Quantum indenizatório fixado no valor de R$ 3.000,00, que não merece ser modificado, porquanto arbitrado em atendimento aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, bem como por estar adequado aos parâmetros das indenizações fixadas por esta Turma Recursal em casos semelhantes. IV. Sentença mantida por seus próprios fundamentos. Aplicação do art. 46 da Lei 9.099/95, c/c art. 27 da Lei 12.153/09. RECURSOS IMPROVIDOS. (Recurso Cível Nº 71004540878, Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Luís Francisco Franco, Julgado em 31/10/2013) 

O Egrégio Tribunal em outras decisões, alvoreceu que deve haver a demonstração da culpa por parte do poder público, aplicando portanto a teoria subjetiva, fundamentando ainda que deva haver o nexo causal entre a falha do Estado e o acidente ou o dano causal. Traz-se a baila duas decisões, na Apelação Cível nº 70053824066 RS o Poder Público ficou incumbido de indenizar, enquanto na AC 7004365467 RS não houve a responsabilização dada inexistência de comprovação do nexo entre a falha do Estado e o acidente:

APELAÇÃO CÍVEL. ACIDENTE DE TRÂNSITO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. FALHA NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. MÁ CONSERVAÇÃO DA VIA PÚBLICA E AUSÊNCIA DE SINALIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO MUNICÍPIO. A responsabilidade do Município réu é subjetiva, na medida em que a parte autora atribuiu o dano à omissão na conservação da via pública e na ausência de sinalização. Comprovada a má conservação da via pública, a ausência de sinalização adequada no local e que o defeito não era recente, há o dever de reparar o dano causado aos autores em decorrência do atropelamento do pai. Nexo de causalidade entre o atropelamento da vítima e a existência do buraco/defeito na via pública. Causa do atropelamento que se deveu ao desequilíbrio do motociclista, ao cruzar o buraco na pista, perdendo o controle da direção da motocicleta. O dano moral, na hipótese, prescinde de prova e decorre do inegável sofrimento e dor sentidos pelos autores por conta do falecimento do pai. Não cabe dividir, em igual proporção, os ônus da sucumbência em situação como a dos autos, na qual houve amplo decaimento do réu. Redimensionamento dos ônus sucumbenciais. APELO DOS AUTORES PROVIDO EM PARTE E APELO DO RÉU DESPROVIDO. (Apelação Cível Nº 70053824066, Décima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: José Aquino Flôres de Camargo, Julgado em 18/07/2013).

(...)

APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL EM ACIDENTE DE TRÂNSITO. AÇÃO DE COBRANÇA. IRREGULARIDADE NA PAVIMENTAÇÃO DA PISTA. MÁ CONSERVAÇÃO DA VIA PÚBLICA NÃO DEMONSTRADA. 1. Não comprovada a existência obstáculo ou buraco na pista, senão apenas uma diferença de pavimentação, em que se evidencia um pequeno trecho de paralelepípedos na rua asfaltada. Inexistência de má conservação da via pública, senão a usual irregularidade no assentamento das pedras na pista. 2. Ausente o nexo de causalidade entre a suposta omissão do Município e os prejuízos experimentados pelo autor, em razão da ação do próprio requerente que, ao realizar brusca manobra com o veículo, invadiu a pista contrária e colidiu com uma motocicleta, dando azo aos danos no seu veículo. Sentença de improcedência mantida. APELAÇÃO DESPROVIDA. (Apelação Cível Nº 70043654672, Décima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ana Lúcia Carvalho Pinto Vieira Rebout, Julgado em 05/06/2014)

O juiz de segundo grau Eduardo Andrade do TJ/MG no julgamento da Apelação Cível nº 0701100134165002 asseverou que além do nexo de causalidade entre a omissão e o resultado, deverá ser comprovado a falta do serviço ou o descumprimento de um dever legal:

AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - ACIDENTE DE MOTOCICLISTA - MÁ CONSERVAÇÃO DA VIA PÚBLICA - EXISTÊNCIA DE BURACOS - AUSÊNCIA DE SINALIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO - CONFIGURAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. - Para a caracterização da responsabilidade do ente público por ato omissivo, não basta o nexo de causalidade entre a omissão e o resultado danoso, impondo-se a comprovação da falta do serviço ou do descumprimento de um dever legal que lhe impunha obstar o evento lesivo. Em se tratando de responsabilidade civil estatal por omissão, é necessário que a deficiência do serviço tenha sido a causa direta e imediata do resultado danoso ocorrido, a fim de que seja caracterizado o indispensável nexo causalidade. - É de responsabilidade dos municípios a conservação e sinalização das vias urbanas, competindo à municipalidade o dever de mantê-las em condições adequadas à realização do tráfego de pessoas e veículos de forma segura, ou, no mínimo, diante da impossibilidade de cumprir tal mister, zelar pela segurança dos pedestres e condutores de veículos por meio de apropriada sinalização. - Comprovados a omissão estatal na conservação da via pública, o nexo de causalidade desta omissão com o ocorrido com o autor e os danos experimentados, impõe-se o dever do Município de indenizar pelos danos morais e materiais causados ao autor. - Recurso desprovido. 

Deixa-se de lado aqui a discussão se a responsabilidade estatal será sempre objetiva ou subjetiva. O importante é que haja convicção de que o falha do Estado deu causa direta ao resultado dano. Valler (1998) defende que os buracos, falha de sinalização, árvores que caem ao solo, deslizamentos de terra e outros que geram acidentes automobilísticos são de responsabilidade do Poder Público, independentemente de culpa, excetuando-se aqueles danos inevitáveis e aqueles onde houve participação do terceiro, hipótese em que a culpa do Estado será minimizada.

Entra-se aqui, portanto, nos critérios de exclusão de culpabilidade por parte do Estado, destituindo o nexo causal entre a falha e o resultado. Nesta direção, posicionou-se o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na Apelação Cível nº 84070544489002 (relator Afrânio Vilela):

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO INDENIZATÓRIA - ACIDENTE - MÁ CONSERVAÇÃO DA VIA PÚBLICA - BURACO - RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL- FAUTE DU SERVICE - DANOS MATERIAIS E MORAIS - INDENIZAÇÃO DEVIDA - QUANTUM - CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - RECURSO PROVIDO. Afastada a culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior, cumpre ao Poder Público indenizar o particular pelos danos materiais e morais suportados em razão de acidente ocorrido em virtude da existência de buraco na via pública, eis que retratada a responsabilidade do Município pelo ""faute du service"". A mensuração do dano moral consiste em árdua tarefa para o julgador, que deve se pautar segundo parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade, para que o valor da indenização se equilibre com a intensidade e gravidade da dor sofrida, sem, no entanto, resultar em enriquecimento sem causa para a vítima.

No mesmo ínterim, entendeu a juíza de segundo grau Ana Paula Caixeta na Apelação Cível nº 10702096163879001:

DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO - MÁ CONSERVAÇÃO DE VIA PÚBLICA - DEVER DE CUIDADO NÃO OBSERVADO PELA ADMINISTRAÇÃO - BURACO EM PISTA DE ROLAMENTO NÃO SINALIZADA - ACIDENTE COM VEÍCULO - DANOS MATERIAIS E MORAIS - NEXO DE CAUSALIDADE DEMONSTRADO - CAUSA EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE NÃO COMPROVADA - INDENIZAÇÃO DEVIDA. - A responsabilidade civil do Município, na hipótese de conduta omissiva, é subjetiva, dependendo de comprovação: a) do fato administrativo; b) do dano; c) do nexo de causalidade entre um e outro; e, d) do descumprimento do dever legal atribuído à Administração Pública de impedir a ocorrência do segundo. - Não demonstrada a existência de causa excludente de responsabilidade civil do Ente Público, cumpre a este indenizar a vítima pelos danos sofridos, devido à falta de manutenção e sinalização da via pública a seu cargo.

Diversos outros julgados apontam para um ou outro caminho para análise de responsabilização do Estado, independentemente da teoria adotada. A diferença reside apenas nos pontos de apoio já que uns buscam verificar a culpa, outros buscam averiguar falta do serviço, ou descumprimento do dever legal e etc.

5.  CONCLUSÃO

Conclui-se que sempre que restar demonstrado que o Estado deixou de cumprir uma atribuição legal, foi omisso em determinado fato e que isso ocasionou prejuízos para terceiros, caberá a responsabilização do Poder Público.

Este é o entendimento adotado pela melhor doutrina e é que o se tem visto em várias decisões judiciais. Mais especificamente em relação a acidentes de veículos, ocasionados por falhas ou vícios na manutenção das vias públicas, obrigação esta que pertencia ao ente estatal, conforme disposto em lei, caberá o dever de indenizar e reparar os danos ao terceiro prejudicado.

Hordienamente, o que se tem visto são péssimas estradas, quase sem sinalização, com buracos por todos os lados, animais na pista, desníveis e outros fatores que, lamentavelmente, quando não causam apenas prejuízos materiais a outros, acabam por gerar acidentes físicos e muitas as vezes, levam até ao óbito.

Qualquer lesado nesta situação, pode e deve buscar reparação do que sofreu pois assim, e somente assim, o Estado será chamado à reflexão sobre a necessidade de prestar serviços públicos mais seguros e com melhor qualidade, sob pena de ter de responder pecuniariamente pelos seus erros, devendo atuar de maneira preventiva.

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