Resumo. Este artigo apresenta os aspectos da Administração Pública em face do Direito Administrativo no Brasil. No primeiro momento, é realizada uma introdução com relação aos aspectos relacionados ao Direito Administrativo. E apresentada também uma introdução sobre os aspectos da Administração Pública. No final, é apresentada uma síntese dos aspectos da Administração Pública em face do Direito Administrativo no Brasil. A Administração Pública precisa de agir conforme Direito Administrativo assim normatiza, pois desta forma, agir dentro da lei confere, dentre outras coisas, a legitimidade da atuação da Administração Pública.

Palavras chaves: Administração Pública, Direito Administrativo, Gestão Pública.

Abstract. This article presents aspects of public administration in the face of Administrative Law in Brazil. At first, an introduction with respect to issues related to administrative law is held. It also presented an introduction to aspects of public administration. In the end, we present a summary of the aspects of public administration in the face of Administrative Law in Brazil. The public administration needs to act as Administrative Law regulates so because in this way, act within the law provides, among other things, the legitimacy of the performance of public administration.

Key words: Public Administration, Administrative Law, Public Management.

1. Introdução 

O Direito Administrativo é uma linha do direito público que visa tratar das diretrizes que disciplinam a administração pública. A função administrativa do Estado é cumprir as diretrizes normativas na execução dos serviços públicos. Lembrando que a função administrativa é desempenhada tipicamente pelo Poder Executivo, mas é também desempenhada pelos Poderes Legislativo e Judiciário. Por exemplo: realiza-se atos administrativos quando realizam nomeações de servidores no Legislativo.

É importante considerar que o Direito Administrativo norteia a Administração Pública no Brasil. Essencialmente, o Direito Administrativo é um arcabouço teórico que rege a própria Administração Pública no Brasil. Neste sentido, tanto o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário exercem também atividades administrativas que são regidas pelo próprio Direito Administrativo.

Constata-se que o Direito Administrativo iniciou-se nas primeiras décadas do século 19 e o mesmo não se formou imediatamente, mas outras questões também colaboram para a formação do Direito Administrativo na época.

É importante considerar que o Direito Administrativo foi consolidando na metade do século 19, principalmente através das jurisprudências que possibilitou a formação do núcleo básico do Direito Administrativo.

O Direito Administrativo no Brasil iniciou-se por volta do ano de 1851, mas somente em 1857 é que foi publicado o primeiro livro de Direito Administrativo no Brasil cuja autoria é de Vicente Pereira do Rego.

“O estudo dos atos, fatos e documentos dos quais emana o direito administrativo é essencial por uma série de fatores. De um lado, a identificação das fontes confere um guia de ação para o administrador público, pois permite que ele identifique o bloco de legalidade que rege sua atividade dentro do Estado e perante a sociedade. De outro, e de modo conexo, o conhecimento das fontes válidas é pressuposto para a análise da legalidade da ação pública, ou seja, a boa compreensão das fontes condiciona o controle da administração pública. Por consequência, a incapacidade de se definir as fontes do direito administrativo e de saber hierarquizá-las tem permitido o cometimento de diversos abusos e ilegalidades no cenário jurídico brasileiro. Tais abusos decorrem ora da desconsideração de uma fonte válida – por exemplo, normas constitucionais de direito administrativo – ora da utilização de fontes inválidas como se válidas fossem – tal como se vê, por exemplo, no uso indevido de decretos regulamentares para fins de criação de graves restrições à esfera particular fora das hipóteses aceitáveis em lei” (MARRARA, 2014).

Constata-se que o Direito Administrativo Brasileiro não está codificado, ou melhor, o Direito Administrativo não está descrito em uma única norma. Por exemplo, o Direito Civil e o Direito Penal Brasileiro estão codificados em normas, uma norma para o Direito Civil e outra norma para o Direito Penal.

2. Aspectos gerais do Direito Administrativo

Um dos aspectos principais do Direito Administrativo é que o mesmo tem sua formação relacionada à Administração Pública. É importante considerar, dentre outras coisas, que existem uma quantidade significativa de estudos em conjunto do Direito Administrativo e da Administração Pública desde o surgimento destas 02 (duas) vertentes de conhecimento.

É importante considerar a existência dos relacionamentos entre Direito Administrativo e Administração Pública inclusive nos dias atuais, seja no meio acadêmico, seja na própria atuação gestão governamental.

As principais fontes do Direito Administrativo no Brasil são a própria Constituição Federal Brasileira e as demais leis que normatizam áreas do Direito Administrativo, por exemplo: Concurso Público, Licitações e etc..

“O conceito de direito administrativo global começa a partir das ideias gêmeas de que muito da governança global pode ser entendida como administração e de que essa administração é frequentemente organizada e modelada por princípios característicos do direito administrativo. Com a expansão da governança global, muitas funções administrativas e regulatórias são agora realizadas, num contexto global ao invés do contexto nacional, ainda que por meio de um grande número de diferentes formas, partindo de decisões obrigatórias das organizações internacionais para acordos não obrigatórios nas relações intergovernamentais, como também para ações administrativas internas, num contexto de regimes globais. Os exemplos incluem as decisões do Conselho de Segurança da ONU nas sanções individuais? a elaboração de normas do Banco Mundial para os países em desenvolvimento? o controle da prática de lavagem de dinheiro pelas ações da Financial Action Task Force? ou decisões administrativas internas no mercado de acesso, sobre os produtos estrangeiros, inseridas no regime da OMC. Muitas funções regulatórias na governança global também são realizadas sem tal formalidade pública das estruturas de governo, isto é, são realizadas por instituições público/privadas ou, simplesmente, por instituições privadas, como a Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números (Icann) ou a Organização Internacional de Padronização (ISO)” (KRISCH, 2012).

Os princípios no Direito Administrativo elencados na Constituição Brasileira de 1988 são: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

•  Princípio da legalidade: Dentro da legalidade, o gestor público somente pode fazer o que a norma determinar.
•  Princípio da moralidade: Não basta que atender ao princípio da legalidade, é necessário que o gestor público atenda também ao princípio da moralidade. É necessário que o gestor público aja com legalidade e com lisura ético-moral.

“Nos dias atuais, o Princípio da Moralidade – expresso no artigo 37 da Carta Magna - vem demonstrando relevância e protagonismo com o advento do neoconstitucionalismo, especialmente por aproximar Direito e Moral” (QUINTAL, 2015). 

•  Princípio da impessoalidade: Além de atender aos demais princípios, é necessário também que o gestor público observe sempre o interesse público, agindo de uma forma impessoal.
•  Princípio da publicidade: Além de atender aos demais princípios, é necessário que o ato do gestor público atenda também ao princípio da publicidade. É extremamente necessário que haja publicidade do ato.
•  Princípio da eficiência: Além de atender aos demais princípios, o gestor público precisa atender ao princípio da eficiência. Desta forma, o gestor público deva agir e seus atos, além de atender aos demais princípios, deve atender também a eficiência.

“O que se tem no artigo 37 da Constituição é a ideia de moralidade constitucionalizada. Não se trata de uma moralidade qualquer, pois não é ampla, genérica e irrestrita, mas, sim, restrita e aderente à noção de bom administrador, de um agente público probo, conhecedor da lei e dos preceitos éticos e que sabe distinguir entre o bom e o mal” (QUINTAL, 2015).

“O estado democrático de Direito, funda-se, dentre outros, na ideia de que todos os indivíduos devem ser tratados de igual forma perante a lei, sendo respeitadas as diferenças entre os diferentes e as igualdades dentre os iguais. De fato pode-se afirmar que esta concepção, materializada no direito de participação dos particulares, da própria população, nas ações do Estado, a saber, na própria administração, é uma das grandes contribuições das ideias liberais defendidas na época das revoluções francesas que influenciaram profundamente o mundo moderno” (MEDRADO, 2014).

3. Metodologia de pesquisa

A justificativa para elaborar o artigo sobre o tema: “Aspectos da administração pública em face do Direito Administrativo no Brasil” está no fato intrínseco do Direito Administrativo na Administração Pública, pois o próprio Direito Administrativo é que rege as diretrizes da Administração Pública no Brasil.

A metodologia de pesquisa adotada para a elaboração do artigo é a metodologia de pesquisa bibliográfica. A pesquisa foi baseada em uma revisão da literatura baseada em artigos publicados recentemente. Assim, foi utilizado publicações nos últimos 5 (cinco) anos.

As publicações utilizadas foram previamente analisadas e selecionadas visando fundamentar bem este artigo.

4. Aspectos da Administração Pública

A Administração Pública pode se definida também a partir do viés funcional e organizacional. No viés funcional, a Administração Pública é definida como uma gama de atividades que subsidiam o governo a realizar e prestar os serviços à população. No viés organizacional, a Administração Pública é definida como um arcabouço de instituições, empresas e órgãos que cooperam para a realização e a prestação dos serviços à população e auxiliando nas atividades do governo.

É importante considerar que a Administração Pública faz parte do sistema politico de um Estado e neste contexto, a própria Administração Pública de uma forma direta ou indireta sendo afetada pelas características peculiares deste sistema politico.

A Administração Pública pode ser classificada em:

a)     Administração Centralizada: A Administração Pública Centralizada é caracterizada essencialmente pela Administração Direta quando a atividade administrativa é realizada diretamente pelo próprio governo federal, estadual e/ou municipal.

b)     Administração Descentralizada: A Administração Pública Descentralizada é caracterizada essencialmente pela delegação, seja por Administração Indireta (autarquias, empresas públicas e fundações públicas) ou Administração Delegada (concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos).

Com o surgimento do Estado de Direito, a Administração Pública passou a ser submissa à lei. Desta forma, a Administração Pública somente pode agir de acordo com a lei e esta submissão à lei confere, dentre outras coisas, a legitimidade da atuação da Administração Pública.

“A ausência de lei jamais poderia impedir que a Administração Pública agisse a fim de concretizar os objetivos do Estado. Dessa maneira, em regra, a prática de atos administrativos e atos da Administração, incluindo atos normativos, é sempre possível mesmo na ausência de lei específica tratando da matéria desde que: 1) tais atos sirvam para a concretização dos fins do Estado (art. 1º a 4º CF) e 2) pautem-se pelos princípios basilares de direito administrativo (sobretudo os do art. 37, caput CF). Isso significa dizer que o Poder Público não está autorizado a negar efetividade à Constituição em razão de uma omissão do Legislador, salvo em algumas situações excepcionais” (MARRARA, 2014).

“Ressalvadas essas três situações, o Poder Público sempre tem o dever de agir – inclusive editando fontes de normas – para atingir os objetivos do Estado e, mesmo, promover direitos fundamentais e interesses públicos primários. Porém, ao utilizar atos normativos para atingir esses objetivos, não estará o Poder Público criando regulamentos autônomos no sentido técnico previsto no art. 84, VI, “a”, da Constituição. Na verdade, estará apenas fazendo uso de seu poder normativo concretizante da Constituição, o qual tem caráter naturalmente secundário a eventuais leis que venham a surgir. Isso revela que a diferença entre o chamado poder regulamentar autônomo e o poder normativo em geral não está na possibilidade de agir diretamente com base na Constituição, mas sim no fato de que o poder regulamentar autônomo configura um campo de atuação do Executivo protegido contra ingerências do Legislativo. Nesse sentido, não se deve confundir esse espaço – que nos parece natural – de exercício do poder normativo concretizante (fundamentado diretamente na Constituição na ausência de lei) e outra coisa chamada “regulamentos autônomos” (poder normativo fundamentado diretamente na Constituição e protegido contra ingerências do Legislativo)” (MARRARA, 2014).

5. Aspectos da Administração Pública em face do Direito Administrativo no Brasil.

 É de considerar que a Administração Pública é exercida predominantemente pelo poder Executivo, mas também os poderes Legislativo e Judiciário exercem também atos administrativos nas suas respectivas competências. Desta forma, pode-se conceituar a Administração Pública como uma gama de estruturas administrativas ao qual a lei atribui o exercício da função administrativa do ente federativo.

“Frente ao princípio do Estado Democrático de Direito (art. 1º, caput CF), a principal fonte do direito administrativo brasileiro são as leis em sentido amplo, ou seja, a Constituição Federal, as Constituições Estaduais, as Leis Orgânicas dos Municípios, bem como as leis ordinárias, complementares, delegadas das mais diferentes esferas da federação brasileira. Esses e outros diplomas do gênero compõem a categoria das fontes legislativas ou fontes legisladas, ou seja, os diplomas emanados do Poder Legislativo, caracterizados pela sua forma escrita, seu uso obrigatório, seu conteúdo vinculante e sua natureza primária em relação a outras fontes. Justamente por essas características, pode-se dizer que as fontes legisladas são as mais relevantes para o direito administrativo. Em um contexto democrático, são elas que dizem, em nome do povo, em que medida o Estado existe e atua” (MARRARA, 2014).

De acordo com artigo 4 do Decreto 200 de 1967, o qual, com a redação dada pela Lei 7.596 de 1987 descreve:

A Administração Federal compreende:

       i.           a Administração direta, que se constituiu dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

     ii.           a Administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria:

a)     Autarquia;

b)     Empresas Públicas;

c)     Sociedades de economia mista;

d)     Fundações Públicas.

É importante considerar que Administração Pública existe nos três níveis: federal, estadual e municipal.

“Em virtude da estrutura federativa brasileira – bipartite desde a Constituição de 1889 e tripartite após a Constituição de 1988 –, as fontes legislativas podem ser federais, estaduais e municipais. Em alguns campos do Direito, essa tripartição federativa é pouco importante pelo fato de haver competência exclusiva de uma ou outra esfera da federação para tratar certa matéria, como se vislumbra em relação à União em muitos casos (art. 22 CF). Para o direito administrativo, contudo, dada a competência de auto-organização dos entes federativos, bem como a competência material exclusiva ou comum para determinados serviços e atividades (art. 23 CF), as fontes legisladas das três diferentes esferas são de igual importância. Na prática, tais fatores multiplicam as fontes e as normas que regem esse ramo do Direito, tornando-o bastante complexo em relação àqueles regidos, por exemplo, por Códigos expedidos pela União” (MARRARA, 2014).

É importante considerar que diferente do Direito Penal e do Direito Civil em que existem normas específicas: um código Penal e um código Civil respectivamente. No Direito Administrativo, o mesmo é composto por diferentes fontes, sendo as principais: lei, doutrina, jurisprudência e o costume.

 “Acresce a isso o fato de que o direito administrativo é composto por um conjunto de normas contidas em diplomas legislativos esparsos, ou seja, não sistematizados em um Código geral, diferentemente do que ocorre no direito civil, penal, processual civil, processual penal, trabalhista etc. Assim, ao agir, à autoridade pública compete uma análise de incontáveis diplomas específicos e editados pelas mais variadas esferas federadas” (MARRARA, 2014).

Na Administração Pública, o provimento dos cargos efetivos deverá ser por meio de concurso público. Desta forma, o candidato deverá se submeter ao concurso público que poderá ser de provas ou de prova e títulos visando a seleção de candidatos aptos para ingressar no serviço púbico.

 “Na CF/88, o legislador constitucional asseverou que o ingresso em cargos, empregos e funções públicas se daria pelo caminho do respectivo concurso público, salvo as hipóteses excepcionais previstas na própria Constituição, a saber: cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração (cargos de confiança - art. 37, V, CF/88) e a contratação temporária de excepcional interesse da Administração Pública (art. 37, IX, CF/88)” (ARAUJO, 2012).

“Pela via constitucional do concurso público, resta assegurada a todos os interessados a possibilidade de ingresso no serviço público, de modo isonômico, devendo o candidato se preparar e se submeter a um exame, pelo qual se homenageia, mais diretamente, os princípios da legalidade, moralidade, publicidade e impessoalidade, sem embargo da estrita observância de tantos outros que lastreiam a Administração Pública” (ARAUJO, 2012).

Além da Administração Pública observar as normas referentes ao concurso público, a Administração Pública também deverá seguir as normas destinadas à licitação. A Administração Pública não pode contratar livremente, mas precisar atentar pelos princípios elencados no Direito Administrativo e previstos na Constituição Federal:

a)     Princípio da legalidade

b)     Princípio da moralidade

c)     Princípio da impessoalidade

d)     Princípio da publicidade

e)     Princípio da eficiência

“De acordo com art. 23 da Lei 8.666/93 o sistema de compras por Licitação é o procedimento administrativo para contratação de serviços ou aquisição de produtos pelos governos: Federal, Estadual, Municipal ou entidades de qualquer natureza. No Brasil, para licitações por entidades que façam uso da verba pública a licitação – de obras, serviços, compras e alienações – passou a ser uma exigência constitucional, para toda Administração Pública, Direta, Indireta e Fundacional (Art.37, XXI da CF). O ordenamento brasileiro, em sua Carta Magna (art. 37, inciso XXI), determinou a obrigatoriedade da licitação para todas as aquisições de bens e contratações de serviços e obras realizados pela Administração no exercício de suas funções” (CARVALHO, 2015).

Pode-se observar que a licitação na Administração Pública, cuja própria Administração está enraizada no Direito Administrativo, assim, percebe-se que a licitação é na realidade um processo administrativo em que gestor público precisa observar as normas e as etapas no processo licitatório e que ao final, após encontrar a proposta vencedora, a Administração Pública haverá de celebrar um contrato com a respectiva proposta vencedora.  

“O procedimento de licitação tem como objetivo a igualdade, transparência e legitimidade que devem orientar as práticas administrativas de forma a colocar a busca do interesse público, ou seja, do cidadão como objetivo final das ações administrativas. O processo licitatório é considerado como um dos principais meios de critério da aplicação dos recursos públicos, que objetiva buscar a proposta mais vantajosa para contração, por parte do poder público” (CARVALHO, 2015).

“As pessoas jurídicas de direito privado e as pessoas físicas, de uma forma geral, possuem plena liberdade para promover suas compras e firmar seus contratos. Estão apenas limitadas pelas regras e costumes do mercado e são submetidas ao regime jurídico do direito civil e comercial. Trata-se de uma decorrência lógica do quanto disposto no parágrafo único do art. 170 da constituição federal, que trata da livre iniciativa. Todavia, não ocorre o mesmo com a Administração Pública. Ela está submetida às condições e restrições estabelecidas pelo legislador no que tange as suas contratações para que não haja a utilização do dinheiro público para satisfação de interesses pessoais em detrimento dos interesses da coletividade. Em outras palavras, é uma limitação que tem como principal objetivo impedir a subjetividade das compras públicas” (BARBOSA, 2012).

É extremamente necessário que a Administração Pública conduza todo o processo licitatório observando essencialmente o Princípio da Legalidade, dentre outros princípios elencados no Direito Administrativo.

“Para conceituar licitação é necessário levar em consideração à natureza jurídica do instituto. Por estar inserida no campo do direito administrativo, a licitação, obrigatoriamente, está submetida ao Princípio da Legalidade, que impõe à Administração Pública a obrigação de agir conforme preceitua a lei. O Poder Público só pode fazer aquilo que a legislação lhe permitir” (BARBOSA, 2012).

Ao analisar o procedimento licitatório, fica evidente que a Administração Pública está atrelada a aplicação do Direito Administrativo nas atividades inerentes da Administração Pública, seja na esfera federal, estadual e municipal.

“Desta forma, temos que a natureza jurídica da licitação é de procedimento administrativo, haja vista a existência de atos previamente estabelecidos pela lei e pelo próprio edital. O objetivo também deve ser levado em consideração na construção do conceito do instituto da licitação, a saber, a obtenção a proposta mais vantajosa para celebração do contrato administrativo” (BARBOSA, 2012).

6. Conclusão

Foi um grande avanço a previsão na Constituição Federal sobre a necessidade de realizar concursos públicos seja de provas ou de prova e títulos visando à seleção de candidatos aptos para ingressar no serviço púbico. Isto de certa forma garante que qualquer cidadão poderá se candidatar para um determinado cargo público, independente de cor e de raça, mas desde que atenda aos requisitos estabelecidos no respectivo edital do concurso público.

É importante considerar que a licitação é um mecanismo que a Administração Pública baseado nas normas deverá seguir para obter uma proposta que seja vantajosa para a Administração Pública. Por mais que o processo licitatório visa garantir a lisura no processo, por outro lado, o processo licitatório pode se tornar um processo burocrático.

Conclui-se que a Administração Pública e o Direito Administrativo no Brasil obtiveram avanços significativos. Atualmente, a Administração Pública, seja no nível federal, estadual e municipal, teve uma melhora no desempenho das suas atividades, mas ainda é preciso melhorar ainda mais. Não há como negar a existência de avanços, como também não há como negar a necessidade de melhorar ainda mais a gestão na Administração Pública.

7. Referências

ARAUJO, L. A. S. A Contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. Revista OPara: Ciências Contemporâneas Aplicadas - v. 2, n. 1 (2012). Disponível em <http://revistaopara.facape.br/article/view/94/40>. Acesso em: 12 de outubro de 2015.

BARBOSA, R. C. Licitação Pública: Noções gerais do dever de licitar. Revista Eletrônica Mensal Direito UNIFACS - n. 139 (2012). Disponível em <http://revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/1892/1439>. Acesso em: 03 de novembro de 2015. 

CARVALHO, M. B., et. al. A gestão de compras e o processo de licitação no setor público. Cadernos de graduação Ciências Humanas e Sociais da Universidade Tiradentes - v.3, n.1 (2015). Disponível em <http://revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/1892/1439>. Acesso em: 29 de novembro de 2015.

KRISCH, N., et. al. Introdução: governança global e direito administrativo global na ordem. Revista do Direito Administrativo (2012). Disponível em <http://bdjur.tjdft.jus.br/xmlui/handle/123456789/15561>. Acesso em: 21 de novembro de 2015. 

MARRARA, T. As fontes do direito administrativo e o princípio da legalidade. Revista Digital de Direito Administrativo - v. 1, n. 1 (2014). Disponível em <http://www.revistas.usp.br/rdda/article/download/73561/77253>. Acesso em: 17 de agosto de 2015. 

MEDRADO, W. J. S., et. al. Pregão eletrônico e licitações. Revista OPara: Ciências Contemporâneas Aplicadas - v. 5, n. 1 (2015). Disponível em <http://revistaopara.facape.br/article/view/124/97>. Acesso em: 04 de setembro de 2015.

QUINTAL, R. S., et. al. Reflexões acerca da lei de improbidade administrativa à luz do Direito Administrativo Sancionador. Revista OPara: Ciências Contemporâneas Aplicadas - v. 5, n. 1 (2015). Disponível em <http://revistaopara.facape.br/article/view/128/101>. Acesso em: 26 de outubro de 2015.