RESUMO: Este artigo busca discutir os principais entraves do processo de aquisições e contratações da administração pública sob os aspectos da disciplina de gerenciamento de projetos do guia PMBOK do PMI – Project Management Institute. São apresentadas as principais características da legislação brasileira no âmbito das aquisições e contratações do projeto. Além disso, são destacados os principais desafios no gerenciamento de projetos deste setor, fazendo referência sobre a opinião de outros autores e realizando uma discussão direta do processo da aquisição do projeto com a lei de licitação e contratos, apresentando ao final, críticas e sugestões ao modelo da administração pública.

Palavras-chave: projetos. gerenciamento de aquisições. projetos públicos. licitação. gestão de projetos.

1.     INTRODUÇÃO

No Brasil, a consolidação de uma cultura de gerenciamento de projetos ainda é um grande desafio, principalmente para o setor público. O gerenciamento de projetos neste setor enfrenta dificuldades típicas, tais como, um ambiente burocrático cercado de regras, normas, leis e regulamentos com critérios muito específicos, principalmente no que tange ao processo de aquisições e contratações do projeto. Constantemente recebemos inúmeras notícias sobre denúncias de irregularidades em processos licitatórios, superfaturamento, baixa qualidade na entrega de produtos e serviços, atrasos de obras, etc. Basta ligar a TV em qualquer telejornal para perceber que a execução de projetos na administração pública do Brasil é algo bastante complicado. Sobretudo, existe uma cobrança por parte da sociedade por serviços melhores, por políticas públicas transparentes e por ações necessárias a concretizar a eficácia e eficiência destes serviços, que na verdade, ainda é um grande desafio para a gestão pública.

O gerenciamento de projetos pode ajudar ao gestor público conduzir de forma adequada as licitações e contratos na administração pública, oferecendo melhores condições para o gerenciamento dos recursos do projeto e conseqüentemente, apresentando melhores resultados para a sociedade.

Neste sentido, são apresentados inicialmente, o conceito de planejamento, projetos e gerenciamento de projetos, seguindo o guia de melhores práticas de gerenciamento de projetos (PMBOK, 2008) e delineando o processo de aquisições e contratações como tema deste trabalho. Em seguida, são discutidos os principais aspectos e as características do gerenciamento de projetos na administração pública, descrevendo a legislação básica que regulamenta todo o processo licitatório, sua importância, objetivos e apresentando de forma sucinta seus princípios, suas modalidades, premissas, seus tipos e a forma de contratação.

Por fim, são destacados os principais desafios na gestão de projetos públicos, apresentando as principais dificuldades encontradas, no que tange ao processo de aquisições e contratações, e finalmente propondo sugestões e críticas para a melhoria do processo de aquisições no setor público.

2.     DESENVOLVIMENTO

2.1. GERENCIAMENTO DE PROJETOS

Segundo o Dicionário Aurélio, “planejamento é o ato ou efeito de planejar. O planejamento é o trabalho de preparação para a tomada de decisão, segundo roteiros e métodos determinados”. O planejamento então constitui o desenvolvimento de um processo visando o alcance de metas, objetivos ou mesmo uma situação desejada; de maneira mais efetiva, eficiente e eficaz.

Os projetos são um meio de atingir metas e objetivos organizacionais no contexto de um planejamento estratégico. O PMI (Project Management Institute), considerada como principal associação mundial de gerenciamento de projetos, define que um projeto é um esforço temporário empreendido com o objetivo de criar um produto ou um serviço com resultado único. Temporário significa dizer que cada projeto possui um início e término bem definidos. E único, significa que o produto ou serviço produzido é, de alguma forma, diferente de todos os outros produtos ou serviços semelhantes (PMBOK, 2008). Os projetos podem ser desenvolvidos em todos os níveis da organização e também possuir impactos sociais, econômicos e ambientais com duração mais longa que a dos próprios projetos. Verifica-se, portanto, que o conceito de projetos está intimamente relacionado à inovação, à melhoria e ao planejamento.

O gerenciamento de projetos é que um conjunto de processos que trata do planejamento, execução e controle de projetos. De acordo com o PMI, o “gerenciamento de projetos é a aplicação de conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas nas atividades do projeto, a fim de atender aos requisitos do mesmo”. Estes requisitos podem ser vistos como atingir e exceder as necessidades e expectativas das partes envolvidas. Isto se dá através da aplicação e integração de diversos processos, que incluem a identificação de necessidades, o estabelecimento de objetivos, o equilíbrio entre demandas conflitantes e a adaptação de vários requisitos das partes envolvidas.

O gerenciamento de projetos pode auxiliar as organizações a atenderem às necessidades dos clientes, padronizando as tarefas e, assim, assegurando que os recursos disponíveis sejam alocados da maneira mais eficiente e eficaz, permitindo assim o maior conhecimento e controle do projeto. Tal como definido PMBOK, o gerenciamento de projetos é descrito e identificado através de nove áreas de conhecimento e práticas, com um total de 44 processos distintos.

2.2. O GERENCIAMENTO DE AQUISIÇÕES DO PROJETO

O gerenciamento das aquisições em um projeto envolve, de fato, gerenciar os contratos de fornecimento e prestação de serviços, mas também compreende planejar as estratégias de suprimentos, definindo o modo e o momento de contratar; efetuar as licitações (compras e contratações), gerenciar os contratos e ordens de compras derivados das licitações e encerrar formalmente cada contrato ou ordem.

Segundo o PMI, o gerenciamento de aquisições de um projeto trata não somente dos processos de gerenciamento de contratos, mas também do controle de mudanças que são necessários para manter e administrar os contratos e pedidos de compra emitidos por membros autorizados da equipe do projeto, inclusive sobre a administração das obrigações contratuais atribuídas à equipe do projeto pelo contrato. O gerenciamento de aquisições do projeto descreve quatro processos envolvidos na aquisição de produtos que interagem entre si e com os processos de outras áreas de conhecimento: (PMBOK, 2008)

a)    Planejar aquisições: processo de documentação das decisões de compras do projeto, especificando a abordagem e identificando fornecedores em potencial.

b)    Conduzir aquisições: processo de obter propostas de fornecedores, selecionar fornecedores e formalizar contrato.

c)     Gerenciar aquisições: processo de gerenciar as relações contratuais, monitorar desempenho de contratos, e realizar mudanças e correções quando necessário.

d)    Encerrar aquisições: processo de completar cada aquisição do projeto.

O processo planejar aquisições consiste em documentar as decisões de compras através do plano de aquisições do projeto, onde serão definidas também as necessidades do projeto. O processo deve incluir as considerações dos riscos envolvidos em cada decisão de fazer ou comprar, ou seja, determinar se um trabalho específico pode ser realizado pela equipe do projeto ou se deve ser comprado de fontes externas. O processo deve englobar também a revisão do contrato, pois o risco compartilhado entre o comprador e o fornecedor é determinado pelo tipo de contrato. A documentação dos requisitos também deve ser considerada no planejamento das aquisições, já que requisitos com implicações contratuais e legais são mais específicas para o setor público.

O processo conduzir aquisições é o processo de obtenção de respostas dos fornecedores e adjudicação de um contrato. Nesse processo, a equipe receberá propostas e aplicará critérios de seleção previamente definidos para a escolha de fornecedores qualificados. Em aquisições mais complexas, técnicas de avaliação de propostas e reuniões com licitantes são comumente usadas. Tais reuniões, também chamadas de pré-licitação, são reuniões com todos os fornecedores e compradores antes da apresentação de uma licitação ou proposta e com o objetivo de garantir que todo fornecedor em potencial tenha um entendimento claro e comum da aquisição (tanto dos requisitos técnicos e como contratuais). No Brasil, o processo de conduzir aquisições é conhecido como Processo de Licitação sendo e definido pela Lei n^o 8.666/1993. Este processo é fortemente afetado pela legislação brasileira, cabendo assim uma explanação mais detalhada nos capítulos adiante.

No processo gerenciar aquisições, tanto o comprador como o fornecedor administram o contrato de aquisição para objetivos semelhantes, pois precisam garantir que ambas as partes cumpram suas obrigações contratuais e que seus próprios direitos legais sejam protegidos. O controle das mudanças no contrato define o processo pelo qual as aquisições podem ser modificadas. As mudanças contestadas e as mudanças construtivas em potencial são modificações solicitadas em que o comprador e o fornecedor não conseguem chegar a um acordo. Essas mudanças contestadas são chamadas de reivindicações, pleito, disputas ou recursos administrativos. O acordo de todas as reivindicações e disputas por meio de negociação é o método preferencial (PMBOK, 2008).

O processo encerrar aquisições é o processo de finalização de cada aquisição do projeto. O encerramento das aquisições aborda cada contrato aplicável ao projeto. Os termos e condições do contrato podem recomendar procedimentos específicos para o encerramento do contrato. Nestas relações de aquisição, deve-se priorizar o acordo por meio de negociação direta, quando das questões indeferidas, das reivindicações, do pleito e das disputas pendentes, evitando assim os processos judiciais nos tribunais.

2.3. O GERENCIAMENTO DE PROJETOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O gerenciamento de projetos no âmbito da administração pública está voltado para fins diversos daqueles previstos na iniciativa privada. A principal diferença mencionada, diz respeito à busca pelo lucro. Para Vargas (2011) na iniciativa privada, a eficiência é o instrumento de persecução do lucro. Já na esfera pública, o lucro não é justificativo para as funções públicas, que estão direcionadas para a busca do bem comum, da dignidade da pessoa humana, da justiça social. As principais diferenças nos processos de gerenciamento de projetos do setor público em relação ao setor privado são os critérios de seleção diferentes, ciclo anual dos orçamentos, influências do ciclo eleitoral, descontinuidade administrativa, intensa regulamentação nas aquisições, entre outros.

Para Oliveira (2006) existem particularidades que diferenciam os empreendimentos públicos dos privados e que devem ser levados em consideração tanto na etapa de idealização como na execução do projeto, destacando-se: o aspecto social, a visão em prol do coletivo, a necessidade de racionalização do dinheiro público, o sistema de contratação estabelecida através da legislação brasileira e maior responsabilidade dos idealizadores (transparência pública).

É visto que o interesse pelo gerenciamento de projetos no setor público também é crescente. Vários governos e órgãos governamentais brasileiros já estão fazendo suas experiências com escritórios de projetos, por exemplo. Além disso, o próprio PMI já possui há alguns anos, o Government Extension. Este tipo de trabalho é uma extensão do PMBOK, necessário, quando em uma determinada área, existe conhecimentos e práticas comuns que não se aplicam a todas as categorias de projetos e visando o objetivo de aumentar a eficiência e eficácia no gerenciamento dos projetos governamentais. (PMBOK, 2000). Por exemplo, em um projeto de governo, as partes interessadas, ou stakeholders[1], podem ser: a sociedade, os patrocinadores, os prestadores de serviços, a oposição, a imprensa, os órgãos reguladores, os funcionários públicos, os fornecedores e o próprio setor privado. É importante realizar uma análise das partes interessadas e entender as forças que atuam sobre este tipo de projeto e os interesses (positivos e negativos) sobre eles.

Outra restrição são as questões orçamentárias que estão sujeitas às alterações constantes na legislação, ou seja, “entraves legais”. Para Vargas (2011) “a lei é, indiscutivelmente, um dos maiores entraves para se fazer projetos bem-sucedidos no setor público”, que defende a mudança na forma de contratação e na implementação de políticas de remuneração variável, de motivação e da valorização do resultado, haja vista a questão de imagem do serviço público e da carência de profissionais qualificados deste setor.

2.4. O PROCESSO DE AQUISIÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Diferentemente do que se aplicam à iniciativa privada, na administração pública tudo deve ser feito dentro da Lei, respeitando-se o consagrado princípio da legalidade. Para Barroso (1998), a diferença da aplicação do princípio da legalidade para o cidadão comum e no âmbito da administração pública, é enfatizada sob os aspectos da Constituição:

Também por tributos às suas origens liberais, o princípio da legalidade flui por vertentes distintas em sua aplicação ao Poder Público e aos particulares. De fato, para os indivíduos e pessoas privadas, o princípio da legalidade constitui-se em garantia do direito de liberdade, e materializa-se na proposição tradicional do direito brasileiro, gravada no inciso II do art. 5º da Constituição da República: "Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei." Reverencia-se, assim, a autonomia da vontade individual, cuja atuação somente deverá ceder ante os limites impostos pela lei. De tal formulação se extrai a ilação óbvia de que tudo aquilo que não está proibido por lei é juridicamente permitido.

Para o Poder Público, todavia, o princípio da legalidade, referido sem maior explicação no caput do art. 37 da Constituição, assume feição diversa. Ao contrário dos particulares, que se movem por vontade própria, aos agentes públicos somente é facultado agir por imposição ou autorização legal. Inexistindo lei, não haverá atuação administrativa legítima. A simetria é patente. Os indivíduos e pessoas privadas podem fazer tudo o que a lei não veda; os poderes públicos somente podem praticar os atos determinados pela lei. Como decorrência, tudo aquilo que não resulta de prescrição legal é vedado ao administrador.

A licitação é o procedimento administrativo que visa à escolha da proposta mais vantajosa para a administração pública, dando atendimento ao contido na Constituição Federal de 1988, que estabelece a observância do processo de licitação pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme disposto no art. 37, inciso XXI:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômicas indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU, 2010), o objetivo da licitação é garantir o cumprimento rigoroso das regras do princípio constitucional da isonomia e a de escolher a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a permitir de modo certo a oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes.

A Lei nº 8.666 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), de 21 de junho de 1993, alterações posteriores e a Lei nº 10.520 (Lei do Pregão), de 17 de julho de 2002, constituem a legislação básica sobre licitações para a administração pública. Nos termos da Lei nº 8.666/1993, art 3º:

Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

São considerados princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios na administração pública:

a)    Princípio da Legalidade: nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor.

b)    Princípio da Isonomia: significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir competição em todos os procedimentos licitatórios.

c)     Princípio da Impessoalidade: esse princípio obriga à Administração observar suas decisões, critérios e objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação.

d)    Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa: a conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.

e)    Princípio da Publicidade: qualquer interessado deve ter acesso às licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação.

f)      Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: obriga a Administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório. Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório.

g)    Princípio do Julgamento Objetivo: esse princípio significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria Administração.

h)    Princípio da Celeridade: o princípio da celeridade, consagrado pela Lei nº 10.520, de 2002, como um dos norteadores de licitações na modalidade pregão, busca simplificar procedimentos, de rigorismos excessivos e de formalidades desnecessárias. As decisões, sempre que possível, devem ser tomadas no momento da sessão.

A modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório na Administração Pública. O art. 22 da Lei nº 8.666/1993 dispõe sobre as modalidades de licitação. Pela regra, o valor estimado para contratação é o principal fator para a escolha da modalidade de licitação, exceto quando se trata de pregão, que não está limitado a valores.

Deve ser adotada, preferencialmente, a modalidade pregão, sempre que o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns. Bens e serviços comuns são produtos cuja escolha pode ser feita tão somente com base nos preços ofertados, haja vista serem comparáveis entre si e não necessitarem de avaliação minuciosa. O bem ou o serviço será comum quando for possível estabelecer, para efeito de julgamento das propostas, mediante especificações utilizadas no mercado, padrões de qualidade e desempenho peculiares ao objeto. (TCU, 2010). O art. 22 da Lei nº 8.666/1993 dispõe sobre as modalidades de licitação:

Art. 22. São modalidades de licitação:

I - concorrência;

II - tomada de preços;

III - convite;

IV - concurso;

V - leilão.

§ 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

§ 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

§ 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.

§ 4o Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.

§ 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

O tipo de licitação não deve ser confundido com a modalidade de licitação, pois tipo é o critério de julgamento utilizado para a seleção da proposta mais vantajosa e modalidade é o procedimento. (TCU, 2010) Os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas são os seguintes:

a)    Menor Preço: critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor preço. É utilizado para compras e serviços de modo geral. Aplica-se também na aquisição de bens e serviços de informática quando realizada na modalidade convite.

b)    Melhor Técnica: critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.

c)     Técnica e Preço: critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base na maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço e de técnica. É obrigatório na contratação de bens e serviços de informática, nas modalidades: tomada de preços e concorrência.

Desta forma, cada processo licitatório tem em seu edital específico, um conjunto de determinações, posturas e informações, devendo ser objeto de análise criteriosa, tendo em vista que as decisões tomadas nesta fase do processo irão influenciar o modo de condução do empreendimento até sua conclusão. Não obstante, os seguintes procedimentos devem ser observados para abertura do processo licitatório, quando da fase interna:

a)    Solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de sua necessidade;

b)    Elaboração do projeto básico e, quando for o caso, o executivo;

c)     Aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público;

d)    Autuação do processo correspondente, que deverá ser protocolizado e numerado;

e)    Elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta, com base no projeto básico apresentado;

f)      Estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado;

g)    Indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa;

h)    Verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for o caso;

i)       Elaboração de projeto básico, obrigatório em caso de obras e serviços;

j)      Definição da modalidade e do tipo de licitação a serem adotados;

Quando da fase externa ainda segundo o autor terá início com a divulgação do ato convocatório e vai até a contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação dos serviços. Em resumo, nessa fase alguns pré-requisitos são observados para validação do licitante interessado. Conforme a lei 8.666, art. 27 será exigido dos interessados a documentação relativa à: habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal e o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 9.854, de 1999).

A licitação é regra para a Administração Pública, quando compra ou contrata bens e serviços. No entanto, a lei apresenta exceções a essa regra, no caso de contratações diretas. São os casos em que a licitação é legalmente dispensada, dispensável ou inexigível. No caso de dispensa, a licitação é possível, por haver possibilidade de competição, mas não é obrigatória, enquanto na inexigibilidade não é possível a concorrência (TCU, 2010). Na dispensa de licitação a lei desobriga o administrador de fazer o procedimento licitatório, mesmo quando a competição mostrar-se possível, enquanto que na inexigibilidade, a licitação é impossível pela inviabilidade de competição ou desnecessária.

a)    Licitação Dispensável: modalidade em que a Lei 8.666/1993 estabelece em lista fechada as várias situações em que a licitação, embora possível, não é obrigatória. O art. 24, incisos I e II, dispensa a licitação por considerar que o valor da contratação não compensa os custos da Administração com o procedimento licitatório. Entre as demais hipóteses previstas neste artigo destaca-se a situação de emergência ou calamidade pública.

b)    Licitação Dispensada: modalidade em que a Lei de Licitações desobriga expressamente a Administração do dever de licitar (ex: alienações de bens imóveis e móveis definidos no art.17, I, II, §2 e §4º da Lei nº 8.666/1993). Nesse caso, o gestor público não pode licitar.

c)     Inexigibilidade de Licitação: nesta modalidade, a licitação é impossível pela inviabilidade de competição ou desnecessária. A impossibilidade caracteriza-se por haver apenas um determinado objeto ou pessoa que atende às necessidades da administração contratante.

Recentemente, uma iniciativa do governo federal busca implantar uma normativa que incentive a orientação estratégica de Tecnologia da Informação, como vem demonstrando o Tribunal de Contas da União sobre a adoção dos preceitos da IN4 -Instrução Normativa nº 4 de 12 de novembro de 2010, editada pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, quanto à implementação do modelo de contratações de TI. Tal Instrução Normativa dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) do Poder Executivo Federal, que apresentado em seu primeiro artigo descreve:

Art. 1º As contratações de Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática - SISP serão disciplinadas por esta Instrução Normativa.

Atualmente, a aquisição de produtos pelo setor público é bastante estruturada conforme o modelo do pregão eletrônico. As solicitações são realizadas com um alto nível de detalhes sobre os produtos, garantias e dinâmica de aceitação. No entanto, para a aquisição de serviços, dado sua natureza mais intangível, o uso de pregão eletrônico exige um cuidado maior na sua especificação, detalhamento e forma de medição. "Na contratação de bens e serviços de TI é essencial a adoção de processo de trabalho formalizado, padronizado e judicioso quanto ao custo, à oportunidade e aos benefícios advindos para a organização. Esse processo melhora o relacionamento com os fornecedores e prestador de serviços maximiza a utilização dos recursos financeiros alocados à área de TI e contribui decisivamente para que os serviços de TI dêem o necessário suporte às ações da organização no alcance de seus objetivos e suas metas.” (Acórdão1.603/2008-TCU-Plenário)

Assim, a IN4 regulamenta também o uso de pregão eletrônico na contratação de serviços, na aquisição de produtos e no desenvolvimento de projetos de TI por terceiros no âmbito da administração pública federal.

2.5. OS DESAFIOS DE PROJETOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Conciliar os interesses do setor privado e público tem sido uma tarefa complexa. Este tipo de interação é sempre motivo de problemas em questões de superfaturamento e baixa qualidade na entrega do serviço. Licitações com cartas marcadas, combinações indecorosas de suborno, negociatas, propinas, truques para escapar da fiscalização. Este tipo de fato é comumente desmascarado e divulgado pela própria imprensa.

Muitas contratações fracassadas se devem porque a administração pública não deu a devida atenção à qualidade da contratação, ou mesmo porque a empresa vencedora do processo licitatório é qualificada, mas foi obrigada a diminuir o preço em razão da concorrência com empresas desqualificadas, que induzem lances baixos em um pregão eletrônico, por exemplo. Neste sentido, a área que realiza o procedimento de compras, possui a meta de comprar pelo menor preço e a área executora, a meta de produzir o melhor produto ou serviço, mas nem sempre preço e qualidade andam lado a lado. Talvez o mais barato não signifique melhor resultado.

De fato, os riscos incorridos no gerenciamento de projetos públicos são bem maiores do que na iniciativa privada. Por exemplo, a alternância de poder pode gerar alteração em estruturas fundamentais do projeto, aumentando ainda maios o risco do projeto. Os critérios de decisão, a questão da imagem associada ao trabalho público, o interesse dos fornecedores em fornecer para o governo, a diferenciação exclusiva de preço ofertada ao governo e o pleito, que é disputa ou reivindicação que normalmente o fornecedor faz para justificar uma mudança no escopo, não atendimento ao prazo ou qualquer variante que faz condição ao preço ofertado. Podemos também destacar outros desafios, tais como, enfrentar o déficit público, fazer mais com menos, estimular o bom crescimento da instituição e superar a crise de talento.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão apresentou dados referentes às compras governamentais no âmbito da administração pública direta, autárquica e fundacional, no período de janeiro a junho de 2011. Os resultados relacionados às modalidades de compras mostraram que a dispensa de licitação é a modalidade mais utilizada pelas unidades de administração pública, totalizando 76.910 processos de compra, o equivalente a 78%. Já em relação ao valor de compra, o pregão eletrônico é a forma mais empregada para aquisição de bens e/ou contratação de serviços (41%), correspondendo a R$ 7,9 bilhões. (MPOG, 2011)

Remetendo-se as estes indicadores, percebe-se que o pregão eletrônico é uma tendência no mercado, comparando-se com outras evoluções mais recentes. No que tange a dispensa de licitação, é comum que seja apresentada como modalidade mais utilizada, já que a legislação permite vários critérios para este tipo como demonstramos no texto. No entanto, este comportamento pode gerar uma distorção na aplicação de tais critérios em processos licitatórios, visando facilitar e/ou diminuírem a burocracia no país. Neste aspecto, é preciso uma análise maior sobre o problema e evoluir neste sentido.

Para alguns autores (Vargas, 2011), os maiores desafios sobre a gestão de projetos para o setor público estão relacionados com:

a)    As aquisições e contratações: uma instituição pública possui uma estrutura burocrática e hierarquizada, portanto, quando necessita de um serviço ou de uma obra realiza a contratação de terceiros através de processo licitatório. Os processos de aquisição, quase que totalmente amarrados e restritos pela lei das licitações e suas congêneres. Em uma abordagem de gerenciamento de riscos, isso torna o projeto no setor público um projeto usualmente mais arriscado que um projeto privado.

b)    A descontinuidade administrativa: as mudanças ocasionadas pelos mandatos ou sucessões políticas que não dão continuidade a projetos anteriores, ou ainda “rasgam” ou emendam o termo de abertura e a declaração de escopo, por exemplo, com o projeto já em andamento.

c)     O ambiente de negócios: a imagem associada a atividades do setor público é muitas vezes vinculada a processos obscuros, e isso pode dificultar inclusive os relacionamentos com parceiros (internos e externos) e fornecedores, que têm expectativas moldadas por esta imagem.

Em um estudo realizado e publicado pelo PMI onde é destacado o papel da gestão de projetos no cenário atual, de aumento de investimentos públicos para incentivar a economia, também são apresentadas condições que geram pressão nos gerentes de projetos deste setor para que demonstrem resultados rápidos (JAQUES, 2009). A pesquisa cita três dificuldades principais postas ao gestor público:

a)    Um ambiente burocrático, cercado por políticas, regras, normas, leis e regulamentos.

b)    A lógica incremental, já que as instituições existem de forma regular há anos. O desestímulo a qualquer mudança de maior impacto reduz a profundidade das transformações.

c)     A baixa integração e interdependência entre órgãos, com o aumento do número de projetos que ultrapassam os limites departamentais. Isso exige habilidades nas comunicações institucionais avançadas e amplia tanto a profundidade quanto a velocidade das mudanças.

Já Oliveira (2006) apresenta os principais entraves para melhoria da qualidade no gerenciamento de projetos projeto públicos:

a)    Rigidez da Lei 8.666/93: a Lei de Licitações e Contratos brasileira define a metodologia para contratação de obras ou serviços relacionados, onde não são permitidas novas formas de programar esta contratação. Este é um fator que dificulta a introdução de mecanismos mais inovadores na contratação e, conseqüentemente, no gerenciamento de projetos nos órgãos públicos.

b)    O menor preço: a Lei de Licitações permite a contratação de obras e serviços baseados em outros critérios, senão a do menor preço, tais como: melhor técnica, técnica e preço, e de maior lance ou oferta. Contudo, o que se observa, em geral, é a utilização quase que exclusiva do critério “menor preço” sob a justificativa de simplicidade de julgamento da melhor proposta no processo licitatório, que não necessita de maiores justificativas junto aos concorrentes, ao Tribunal de Contas (caso haja algum recurso) e à sociedade em geral, ou seja, acaba sendo a forma de licitação que menos compromete os dirigentes quanto à ética da escolha do ganhador, mas que, quase sempre, não se mostra como a melhor alternativa, face à ausência de critérios técnicos de seleção mais específicos.

c)     Dificuldade e morosidade das licitações: Independentemente do tipo de licitação a ser realizada e do tipo de metodologia de escolha do vencedor, os processos licitatórios, em geral, são morosos e com muitas exigências legais, o que tem desestimulado muitas empresas com patentes de projeto e construção a participarem de sua realização, trazendo notórias perdas em relação às possibilidades técnicas que estas empresas poderiam proporcionar.

d)    Favorecimento: Não se pode deixar de considerar neste trabalho, mesmo sem embasamento científico, a possibilidade da prática de “favorecimento” no serviço público, onde muitas vezes é relegado um aspecto técnico na contratação de projetistas ou mesmo de empresas para execução de obras para privilegiar relações pessoais onde interesses nebulosos, às vezes, são mais fortes que a lógica, o bom senso e o interesse público.

Podemos destacar então que o ambiente burocrático moldado pela administração pública do nosso país é um fator que desencadeia uma série de desafios para o planejamento, o controle e a execução dos projetos bem sucedidos neste setor.

3.     CONCLUSÃO

Adotar uma metodologia de planejamento e gerenciamento de projetos na administração pública significa dar viabilidade e operacionalização às principais ações do Governo. Isto tem se mostrado favorável quando aumenta a clareza sobre a definição de objetivos, a eficiência na alocação dos recursos disponíveis e sobre a eficácia da destinação dos benefícios para a população. O modelo de administração pública adotado no país acentua a problemática relacionada ao processo de aquisição e contratação, demonstrando que a aplicação da Lei pode ser um dos maiores desafios para a consecução de objetivos e conseqüentemente, para a execução de projetos bem sucedidos no setor público.

Por isso, é necessário estar atento durante todo o processo de aquisições e contratações, inclusive no quesito qualidade, priorizando uma análise maior sobre o conceito de valor agregado do produto, e não apenas do menor preço. O gestor público deve possuir um entendimento de que o melhor não é necessariamente mais barato, e sim, o mais barato dentre aqueles que possuem um padrão de qualidade adequado ou desejado para o projeto. É preciso um maior esforço do gestor público para flexibilizar e dinamizar todo este processo, atentando principalmente sobre o entendimento que a Lei exige. Realizar um planejamento do escopo do projeto bem feito, e manter um estreito relacionamento com fornecedor é extremamente importante. O fornecedor precisa ser um parceiro do projeto, pois eles podem ser parte do sucesso ou do fracasso de um projeto. O processo de aquisição e contratação pode interferir em todas as fases do projeto, fazendo-se uma avaliação mais eficaz e criteriosa dos fornecedores. Por fim, entende-se também que o processo licitatório no Brasil precisa evoluir em alguns aspectos, a fim de estabelecer padrões e procedimentos que possam garantir uma maior e melhor concorrência, evitando também mecanismos legais que propiciem um ambiente fraudulento e favorecimentos injustos.

REFERÊNCIAS

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