Prof. Especialista orientador:

 Marco Antônio Colmati Lalo

RESUMO: O método de pesquisa será de revisão literária, apresentando ideias pessoais e objetos. As razões do método escolhido, através do instrumento de coleta dos dados, indicam a forma de análise a ser empregada. Sendo assim, o objetivo da pesquisa é de analisar, se após a inserção da Lei de Responsabilidade Fiscal, o mau planejamento público, os gastos equivocados e dispensados se ausentaram da execução financeira da administração pública. A presente pesquisa também visa dar ao leitor os principais conceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a forma em que é aplicada ao planejamento público, e deslumbrando uma visão de como a mesma atingiu aos pequenos municípios.

Palavras-chave: Lei de Responsabilidade, Gestão, Aplicação dos recursos. 

ABSTRACT: The research method is a literature review, presenting personal ideas and objects. The reasons for the method chosen by the data collection instrument, indicating the form of analysis to be used. Thus, the objective of the research is to analyze if after insertion of the Fiscal Responsibility Law, the bad public planning, misguided spending and dispensed were absent the financial execution of public administration. This research also aims to give the reader the main concepts of the Fiscal Responsibility Law, the way it is applied to public planning and dazzling a vision of how it reached the small municipalities.

Keywords: Responsibility Law, Management, Use of funds.

INTRODUÇÃO

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), hoje, é uma poderosa ferramenta para administração pública, surgiu em fase aos grandes déficits públicos e ao acúmulo de dívidas. O estudo é relevante, pois o gestor público assumia determinado cargo político mesmo sabendo das condições financeiras precárias do erário, que postergava ações concretas e efetivas, transferindo assim para outros mandatos o peso do desequilíbrio das contas públicas. Assim, os governantes devem aplicar a referida lei para não comprometerem suas contas, incorrendo em endividamentos para cobrir as deficiências orçamentárias, submetendo-se a altos juros para continuar financiando sua dívida. Isto resultava, consequentemente, na incerteza de saldar os compromissos assumidos.

Com esses exemplos do passado que todos os brasileiros querem afastar, sendo esses gastos sem propósitos claros, deficientes de qualquer planejamento objetivo e competente.

No entanto, as técnicas devem ser aplicadas, pois a sociedade espera que a partir de agora a eficiência e a transparência substituam aquelas velhas e perniciosas práticas, que por muito tempo marcaram a imagem dos homens públicos neste país, contribuindo para o descrédito das instituições que simbolizam a democracia e o estado de direito.

influência no planejamento público

Todavia para o aproveitamento máximo de fixação de ideias e experiências, deve-se admitir que a LRF não nasceu perfeita e acabada, aliás como toda lei, muito pelo contrário, será imperioso aperfeiçoá-la, de modo exequível, facilitando o trabalho em prol da administração pública e respectivo planejamento.

Nesse diapasão existe uma diferença nesta nova lei com relação às demais, que é, de responsabilizar a área gestora financeira, a partir de um acompanhamento sistemático de desempenho e transparência da Administração Pública.

Para tanto a mesma atribuiu novas funções à contabilidade pública enfatizando o controle financeiro e orçamentário, perseverando o interesse das informações contábeis não apenas a caráter da Administração Pública e aos seus devidos gestores, mas também à sociedade que se tornou mais ativa e participativa no processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas utilizando-se também dos instrumentos de comunicação, com isso repelem com que os gestores se atentem cada vez mais as suas disciplinas aos devidos limites dos escassos orçamentos, otimizando os recursos em políticas que de fato atendam às necessidades da sociedade.

Nas administrações públicas, tanto Federal, Estadual, como Municipal, os instrumentos de gestão estão consubstanciados no Sistema de Planejamento Integrado, conforme descrito anteriormente.

A finalidade precípua das administrações públicas municipais é a prestação de serviços públicos locais aos cidadãos. Para tanto se utilizam do Sistema de Planejamento Integrado (PPA, LDO e LOA), caracterizando o instrumento de gestão das entidades públicas municipais.

O PPA contempla o planejamento municipal para quatro anos; a LDO tem por função orientar a execução do planejamento anteriormente previsto no PPA para um determinado exercício, e a LOA tem a incumbência de executar o planejamento.

Desta forma, têm-se os programas e ações planejadas pelas administrações públicas municipais, que atendem as necessidades da população.

O PPA é uma lei, instituída pela Constituição Federal de 1988, que dispõe em seu Art. 165º, §1°: “    A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Segundo Andrade (2007, p. 21); “no PPA são especificadas as diretrizes, definidos os programas, explicitando os objetivos e ações, e estas são detalhadas em metas a serem cumpridas pelo governo”.

Portanto o Plano Plurianual ou PPA é um instrumento de planejamento público previsto na Constituição Federal, que tem como finalidade estabelecer as diretrizes, os objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada.

Pode-se afirmar que o plano é composto basicamente de previsão dos programas de governo que serão realizados, prevendo as respectivas ações de investimento e custeio.

O PPA retrata o planejamento estratégico, pois define as diretrizes, objetivos e metas da administração, isto é, estabelece o que fazer em linhas gerais de ação, como fazer e o quanto fazer com os recursos financeiros colocados à disposição do governo para o período de 4 anos.

Porem em análise da legislação sobre o plano plurianual revela que não existe regra para divulgação dos resultados obtidos pelo governo. Dificultando sobre a eficiência e eficácia do planejamento em relação à ação governamental, ficando a critério do chefe do executivo a propositura de tal medida, em arrepio ao princípio da transparência e da boa gestão dos recursos públicos.

De acordo com a CF, o PPA será encaminhado pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da seção legislativa.

Observa-se que no primeiro ano de mandato está em vigor o PPA elaborado pelo erário passado, está foi à forma que o Poder Legislativo encontrou para dar continuidade aos investimentos, uma vês que o PPA representa o planejamento a longo prazo.

Entende-se, portanto que PPA apresenta uma visão de futuro de governo, pois sua elaboração até o final do primeiro ano de mandato requer ampla análise do plano em andamento em função das disponibilidades financeiras: análise das restrições contidas no Plano Diretor Estratégico do Município (apenas para municípios com população acima de 50.000 mil habitantes), em fase dos investimentos; análise da viabilidade de inclusão dos projetos constantes do plano de governo; informação dos principais indicadores de gestão do município e da região e as perspectivas para a cidade após a execução do plano.

Os acordos administrativos são obtidos por Indicadores compreendidos como instrumentos que permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma intervenção na realidade.

A principal finalidade de um indicador é traduzir de forma mensurável determinado aspecto de uma realidade dada (situação social) ou construída (ação de governo), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação.

Os indicadores, portanto, são medidas, ou seja, uma atribuição de números a objetos, (RUA, 2004) acontecimentos e situações de acordo com certas regras.

Tudo que for inserido aqui deve estar em conformidade com art. 2 da Portaria MOG nº 42, de 14/04/1999, do Ministério de Estado do Orçamento e Gestão, por esta norma entende-se programa “o instrumento de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no plano plurianual”.

A Lei de  Diretrizes Orçamentárias (LDO) por sua vez é uma lei, instituída pela Constituição Federal de 1988, que dispõe em seu Art. 165, §2°: “     A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

Segundo Toledo Jr e Rossi (2005, p. 42): “No contexto desenhado pela LRF, a lei de diretrizes orçamentárias é, de longe, o meio mais importante de planejar a contenção do déficit e da dívida. Grande parte das inovações tem previsão nesse instrumento orçamentário”.

Segundo Andrade (2007) a LDO, após a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF passou ainda a versar sobre: o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e formas de limitação de empenho, visando o cumprimento de metas fiscais e do resultado primário e nominal, dos gastos com pessoal, limites de dívidas, sobre o uso da reserva de contingência, avaliação dos passivos contingentes e outros riscos que possam afetar o equilíbrio das contas públicas, e a inclusão de anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais.

Evidencia-se que a LDO é uma lei de elaboração anual, que disciplina a elaboração da lei orçamentária para o exercício financeiro subsequente, sendo seu projeto encaminhado ao poder Legislativo e aprovado antes do envio da LOA.

Ela apresenta, portanto, o planejamento do governo, definindo as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte, levando em consideração o PPA, é, portanto, um instrumento intermediário entre o PPA e a LOA.

Em conformidade com a Constituição Federal deve ser elaborada pelo Poder Executivo e encaminhado ao Legislativo nos respectivos prazos: Envio da LDO Até 15/04 (até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro), devolução para respectiva sanção até 30/06 (primeiro período de sessão legislativa).

Notamos que o prazo de encaminhamento e aprovação da LDO é anterior ao prazo de encaminhamento do PPA no primeiro ano de governo, o que significa dizer que a LDO do primeiro ano de mandato sofre processo de planejamento inverso, sobrepondo o planejamento estratégico que deve nortear as ações do governo.

Para determinar as Metas Fiscais se faz obrigatório conforme dispõe o art. 4, §1° da LRF que menciona, integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

Sendo assim tem como objetivo estabelecer as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominais, primários e montante da dívida pública, para o exercício a que se referir à proposta, bem como para os dois subsequentes.

As devidas informações detalhadas para elaboração do Anexo de Metas Fiscais estão disponíveis no site da Secretaria do Tesouro Nacional, através de um manual.

Cabe ressaltar que o não Anexo das Metas Fiscais a LDO, constitui infração administrativa contra as finanças públicas, sendo passível multa de 30% do vencimento do exercício, o agente responsável pela omissão, conforme dispõe o art. 5, da lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais).

O anexo deve conter a avaliação das metas relativas ao exercício anterior. Além disso, deve ser anexado o demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-se com as fixadas nos três exercícios anteriores, as metas são trienais, logo a LDO do exercício de 2008 deve apresentar metas para 2008, 2009 e 2010, comparadas com as metas de 2007, 2006 e 2005.

Mais uma novidade é que o anexo deve conter a evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, mensurando a origem, e as aplicações obtidas com recursos de alienação de ativo.

Entende-se com isso que a exigência deve coibir a venda de ativos do setor público para cobrir despesas correntes.

Ainda conterá o Anexo de Metas Fiscais a avaliação da situação financeira e atuarial do regime de previdência social e demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.

Ainda de acordo com o disposto no art. 4, §3° da LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso concretizem-se.

Uma vez que as despesas realizadas sem empenho não constam de qualquer peça contábil ou orçamentária e que a qualquer momento o erário terá que honrar esses compromissos, entende-se que os valores apurados ou projetados referentes essas despesas devem constar no Anexo de Riscos Fiscais, de modo a promover essas dívidas e dando transparência às ações do governo.

Também dispõe a LDO sobre os critérios e a forma de limitação de empenhos a ser efetivada quando verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais.

A limitação de empenhos é um instrumento da gestão pública criado pela LRF que tem por objetivo evitar o comprometimento de recursos acima da capacidade arrecadadora do ente, evitando-se, assim, a geração de déficits e mantendo as contas equilibradas.

Entende-se que o ato próprio do executivo mencionado na LRF é o decreto, eis que atende ao princípio da transparência e possibilita as entidades da sociedade civil acompanhar os atos da gestão pública.

Talvez a mais importante das renovações outorgada pela LRF, é a implementação no setor público de normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos.

A própria LRF reconheceu a fragilidade da administração pública quando trouxe essa regra, demonstrando nitidamente que não há controle de custos no governo, tampouco avaliação dos resultados dos programas financiados com tais recursos.

Observa-se que a intenção da citada lei é a implantação da contabilidade de custos na área pública, visando propiciar a apuração dos custos reais dos programas de governo, sanando de vez essa fragilidade do setor e contribuindo para eliminar desperdícios e aumentar a eficiência e eficácia das ações governamentais.

O controle de custos é efetuado através de dois critérios de cálculo dos resultados primário e nominal. Um dos critérios, conhecido como “abaixo da linha”, observa o déficit com base na variação da dívida pública pela ótica do seu financiamento, este método, adotado pela União, mede a necessidade de financiamento do setor público.

O segundo critério, adotado pela Secretaria do Tesouro Nacional calcula a situação líquida de um ente pela comparação dos montantes de receitas e despesas, cujo método é conhecido como “acima da linha”, por este método, o resultado primário corresponde à diferença entre receitas e despesas não financeiras, portanto, os juros e amortizações pagos e recebidos não entram no cálculo, assim como outras despesas e receitas financeiras, este é o método que deve ser adotado pelos Municípios.

A meta de resultado primário representa, portanto, o montante de recursos que o ente público precisa economizar para suprir os encargos e amortizações da dívida pública e manter-se equilibrado, sem depender de novos financiamentos.

Já a meta do resultado nominal também tem por objetivo demonstrar a variação da dívida fiscal líquida a cada período, pois o saldo negativo significa que o governo gastou mais do que arrecadou, resultando em acréscimo da dívida, porque o déficit precisa ser financiado de alguma forma. Por outro lado, o saldo positivo significa diminuição da dívida pública, pois a disponibilidade de caixa diminui o valor da dívida, segundo os critérios definidos na Resolução n. 40/2001, do Senado Federal (art. 1, V).

Portanto, sempre que as mencionadas metas estiverem ameaçadas, necessita-se da limitação de empenhos.

Outrossim, a Lei Orçamentária Anual tem fundamento no art. 165, §5°, 6°, 7°, 8°, 9° e seus respectivos incisos da CF. Dispõe também no caput do art. 5 da LRF, que o projeto de Lei Orçamentária Anual, deverá ser elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar.

A nossa LRF introduziu inovações na elaboração da LOA e tornou expressa a necessidade de sua apresentação estar compatível com as orientações contidas na LDO e no PPA, ou seja, tornou obrigatória a vinculação do planejamento estratégico com o tático e com o operacional.

Observa-se que a partir da entrada em vigor da LRF, os Tribunais de Contas têm suporte legal para rejeitar as prestações de contas executadas sem a observância a este dispositivo por contrariar o princípio do planejamento público.

A Elaboração da Lei Orçamentária Anual deve ser do poder executivo e encaminhado ao legislativo no prazo descrito a seguir: Envio da LOA ao poder legislativo Até 31/08 (até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro), devolução para sanção ao poder executivo Até 15/12 (encerramento da sessão legislativa).

A Lei Orçamentária Anual deve abranger o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos das empresas e o da seguridade social.

Importante observar que a elaboração da Lei Orçamentária deve-se ater às diretrizes orçamentárias e ao Plano Plurianual, e agora a LRF, que em conjunto ditam as regras do planejamento público.

conclusão

Concluindo a presente pesquisa visou de forma didática e simples não apenas demonstrar as mudanças atribuídas ao planejamento público municipal após a Lei Complementar 101/00 ou como é chamada Lei de Responsabilidade (LRF), mas servir como um manual de consulta aos utilizadores da matéria, podendo ser compreendida, inclusive, por aqueles que estão iniciando os trabalhos sobre a matéria.

Decorrido o estudo é notório que o planejamento da administração pública mudou com a LRF, onde, evidenciou-se a limitação de gastos com pessoal, os grandes déficits e acúmulos de dívidas que vinham se arrastando de gestão após gestão foram contidos. O mau planejamento público, os gastos equivocados e dispensados se ausentaram da execução financeira da administração pública, com isso permitiu-se um melhor investimento e aproveitamento dos recursos públicos, ficando evidente que os erros cometidos no passado já não mais se perduram ao futuro.

Cabe, agora, aos gestores públicos e profissionais da administração pública, demonstrar, mediante capacitação, parcerias, estágios, a importância da aplicação da Lei Complementar 101/00, a sua correta aplicação, nos sistemas públicos e gerenciais, criando condições imprescindíveis ao equilíbrio das contas públicas, voltado às políticas públicas qualquer que seja a unidade federativa, contribuindo, assim, com a economia mundial.

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