RESUMO: O presente trabalho analisa a viabilidade de reparação do dano moral coletivo na seara da improbidade administrativa. Nesse sentido, objetiva-se, através da vertente pesquisa, verificar a plausibilidade da pessoa jurídica de direito público figurar como sujeito passivo de um dano extrapatrimonial, consubstanciado na repercussão negativa causada à legitimidade da Administração em face do ato ímprobo praticado. Para tanto, propõe-se observar, em um primeiro momento, os delineamentos doutrinários a respeito do dano moral, observando-se a crescente visualização deste em sua perspectiva coletiva, como forma de melhor adequar-se às atuais demandas dos direitos transindividuais. Subsequentemente, foi analisada a tipologia dos atos de improbidade administrativa e as sanções previstas no âmbito constitucional e legal. Por derradeiro, buscou-se descrever a crise de legitimidade que hodiernamente assola a Administração Pública, bem como o abalo moral proporcionado pela prática de um ato de improbidade administrativa. Nesse passo, com supedâneo no referido dano causado à legitimidade do poder público, concluiu-se pela possibilidade de se perquirir a devida reparação do dano extrapatrimonial decorrente da prática de ato ímprobo, a fim de se alcançar a integral reparabilidade do dano e a efetiva resposta ao ato lesivo perpetrado em face da coletividade.  

Palavras-chave: Dano Moral Coletivo. Responsabilização por Improbidade Administrativa. Crise de Legitimidade. Reparação Extrapatrimonial.

ABSTRACT: The present paper analyzes the feasibility of compensation for collective moral damage in the administrative misconduct. In this sense, it is the objective of this research, check the plausibility of the legal person governed by public law as taxable figure of off-balance-sheet damage, embodied in the negative repercussions caused to the legitimacy of the Administration in the face of the act ímprobo practiced. To this end, it is proposed to observe, in a first moment, the doctrinal guidelines regarding moral damage, observing the growing view of this in their collective perspective, as a way to better adapt to the current demands of transindividuais rights. Subsequently, it was analyzed the typology of administrative misconduct acts and the sanctions provided for the constitutional and legal framework. By ultimate, it soughts to describe the crisis of legitimacy that still rages in the Public Administration, as well as the moral shock provided by the practice of an act of administrative misconduct. At this rate, with supedâneo in the said damage caused to the legitimacy of the Government, it was concluded by the possibility to perquirir the adequate compensation to the off-balance-sheet damage resulting from ímprobo act practice, in order to achieve the integral reparability of the damage and the effective response to harmful act perpetrated in the face of the collective. 

Keywords: Collective Moral Damage. Accountability for Administrative Misconduct. Crisis of Legitimacy. Off-Balance-Sheet Repair.

1 INTRODUÇÃO

A condenação social às condutas vinculadas à corrupção e ao desvio da probidade administrativa reflete-se na legislação brasileira que, por meio da Lei nº 8.429/92 – lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências - busca precipuamente a prevenção e a repreensão de atos violadores de uma hígida administração pública. Nesse passo, a reinterpretação constante da indigitada lei, aliada à criação de mecanismos tendentes a alcançar a real efetividade desta, tornam-se cada vez mais proeminentes, mormente em face do sentimento de indignação social diante de tais atos, bem como da irrefutável necessidade de coibição das condutas contrárias aos valores e princípios salvaguardados pelo atual sistema jurídico no âmbito da administração pública.

Nessa senda, vislumbra-se que a tutela legal inerente à reprimenda da improbidade administrativa determina um rol de sanções possíveis ao autor do fato, que fica suscetível a inúmeras consequências jurídicas, bem como ao desprestígio social decorrente da conduta realizada. Todavia, observa-se que os efeitos do ato ímprobo, por vezes, ultrapassam a esfera individual, atingindo, indubitavelmente, a coletividade, porquanto engendram, para além do locupletamento do agente, inegável ofensa a direitos fundamentais.

Diante disso, exsurge-se a necessidade de obtenção não apenas da condenação individual do agente ou da reparação do prejuízo material eventualmente causado ao erário, mas também do ressarcimento extrapatrimonial, de modo a se englobar no pleito judicial o interesse coletivo intrinsicamente ligado aos atos dessa natureza. Nesse sentido, mostra-se inegável a conexão entre o dano moral coletivo, concebido como a injusta lesão a uma determinada coletividade, e a probidade administrativa, em face da repercussão social e da lesão transindividual que o ato ímprobo pode acarretar.

Não obstante o estudo do dano moral coletivo esteja bastante presente no âmbito doutrinário e jurisprudencial, o exame do tema sob a perspectiva da improbidade administrativa e, principalmente, sob a ótica da repercussão coletiva, ganha novos contornos e peculiaridades. Nesse diapasão, visa-se à possibilidade de imputação da faceta extrapatrimonial do dano como forma de reparação do prejuízo moral advindo da conduta ímproba, garantindo-se o resguardo dos interesses coletivos tutelados pela Lei nº 8.429/92.

Assim, o estudo quanto à viabilidade de inserção do dano moral coletivo nos pedidos condenatórios da ação civil pública por ato de improbidade administrativa mostra-se de inegável relevância, a fim de que possamos alcançar maior reparabilidade da lesão perpetrada. Entrementes, a observância de que a configuração da improbidade pode acarretar, para além do prejuízo ao erário, danos de natureza extrapatrimonial suscita a necessidade de se buscar mecanismos de sancionamento consonantes ao escopo legal e aos direitos fundamentais envolvidos.

O método científico de abordagem utilizado nesse estudo foi o dedutivo, uma vez que se parte de premissas gerais quanto à perspectiva coletiva do dano moral para a análise da viabilidade de imputação deste no âmbito da improbidade administrativa. Foram utilizados como procedimentos instrumentais a pesquisa bibliográfica e jurisprudencial.

A primeira parte do presente trabalho destina-se a analisar as bases doutrinárias que regem o estudo do dano moral no ordenamento jurídico brasileiro, bem como os agentes envolvidos na indenização extrapatrimonial, notadamente no que diz respeito à pessoa jurídica de direito público como sujeito passivo do aludido dano. Visou-se ainda à análise da perspectiva coletiva do dano moral e sua relevância cada vez mais evidente no cenário jurídico atual.

A segunda parte, por sua vez, propõe visualizar a responsabilização do agente no campo da improbidade administrativa, sob a ótica constitucional e da Lei nº 8.429/92, de modo a oferecer maior subsídio à vertente temática com o estudo dos atos e sanções previstos na indigitada legislação.

Por derradeiro, a última seção pretende analisar a viabilidade de imputação do dano moral coletivo em decorrência da prática de atos ímprobos, a partir da observância da crise de legitimidade que envolve a administração pública e da necessidade de combate à impunidade e de efetivação do escopo legal.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 Dano extrapatrimonial e sua coletivização jurídica

2.1.1 Dano Moral no Ordenamento Jurídico Brasileiro

A responsabilidade civil representa, em suas bases milenares, a obrigação de reparar determinado prejuízo causado a outrem. Essa obrigação decorre da falta de observância de um dever jurídico que enseja, por via de consequência, a necessidade de reparação do ato lesivo consignado. Assim, a responsabilidade surge a partir da infração, transmudando-se em obrigação de indenizar. Nesse sentido, Cavalieri Filho (2012, p. 2) alerta que, enquanto a obrigação é um dever jurídico originário, a responsabilidade é um dever sucessivo, porquanto nasce da violação daquele.

No campo da responsabilização civil, o dano e seus reflexos são de indubitável relevância, na medida em que, aliados ao fato lesivo e ao nexo causal, se fazem essenciais para a imputação da obrigação de indenizar. A consequência danosa, nessa perspectiva, pode ser de ordem patrimonial – revelada por um prejuízo econômico mensurável – ou moral, que, ao revés, não pode ser objeto de precisa quantificação, atingindo direitos da personalidade ou bens imateriais da vítima.

O dano moral, nesse contexto, é aquele que vilipendia direitos e garantias fundamentais do agredido, acarretando considerável abalo à imagem, à honra ou ao bem-estar. Nos dizeres de Cahali (2011, p. 28), o dano imaterial é “a dor resultante da violação de um bem juridicamente tutelado, sem repercussão patrimonial”.

No mesmo sentido, Nery Junior e Nery (2011, p. 840) pontificam que o dano moral é aquele que pode ter os efeitos prejudiciais abrandados por meio de uma indenização civil, não obstante apresente essência não material. Com efeito, o dano extrapatrimonial deve ser concebido como uma lesão a direitos da personalidade, de modo que a reparação traduz-se em um meio lenitivo de compensar os prejuízos morais decorrentes da conduta ilícita.  

Nessa senda, Dias (2006, p. 992) pondera que:

Quando ao dano não correspondem às características do dano patrimonial, dizemos que estamos em presença do dano moral. A distinção, ao contrário do que parece, não decorre da natureza do direito, bem ou interesse lesado, mas do efeito da lesão, do caráter da sua repercussão sobre o lesado. De forma que tanto é possível ocorrer dano patrimonial em consequência de lesão a um bem não patrimonial como dano moral em resultado de ofensa à bem material.

Nesse passo, muitas conceituações passaram a vincular o dano moral não apenas ao sofrimento e à dor decorrente do ato lesivo, mas principalmente à transgressão aos valores imateriais inerentes ao ofendido, como a dignidade, respeitabilidade e boa imagem (SANTOS, 2003, p. 109/110). Tal concepção afina-se mais adequadamente à essência do dano extrapatrimonial, uma vez que o abalo psíquico e a dor são, em verdade, consequências do dano perpetrado, ao passo que este pode ser caracterizado, com efeito, como a ofensa a bens de ordem não material.

A despeito da inegável relevância do dano moral, o Código Civil de 1916 não promulgava qualquer distinção entre o dano material e moral, cumprindo à parcela da doutrina extrair a possibilidade de tal reparação da disposta obrigação de reparar o dano, ainda que não específica, bem como da recorrência ao conteúdo social da lei. O atual Código Civil, por outro lado, dispõe de forma mais contundente a viabilidade do pleito de reparação por danos morais no art. 186, referindo-se à violação de direito, mesmo que exclusivamente moral, como um ato ilícito (GONÇALVES, 2010, p. 658).

De todo modo, a reparabilidade do dano imaterial ganhou amparo constitucional no art. 5, V e X, da Constituição Federal de 1988, que, por meio dos referidos enunciados, afastou eventuais controvérsias a respeito da possibilidade de reparação extrapatrimonial, bem como garantiu a integração definitiva do indigitado dano ao nosso ordenamento jurídico (GONÇALVES, 2010, p. 658).

Malgrado a consagração do instituto em comento, a natureza jurídica da indenização por danos morais ainda é objeto de divergência doutrinária, prevalecendo na jurisprudência, todavia, a corrente que reveste a referida compensação financeira de um caráter principal reparatório e de um caráter pedagógico acessório, destinado a coibir a reiteração da conduta transgressora (TARTUCE, 2013, p. 470).

De fato, para além da faceta reparatória, faz-se necessário ampliarmos o enfoque para a função preventiva da responsabilidade civil. O intuito de premunir a prática de novos comportamentos ilícitos alcança não apenas o efeito desestimulador no agente, mas também torna a responsabilização mais abrangente e efetiva. Destarte, “a teoria da dupla natureza ganha em todos os aspectos, abre o compasso e permite que os danos extrapatrimoniais encontrem um tratamento jurídico mais adequado” (SEVERO, 1996, p. 205). Em entendimento similar, Cahali (2011, p. 182) assevera que o dano moral apresenta função tríplice, qual seja, “reparar, punir, admoestar ou prevenir”.

Por oportuno, importa sinalizar que o reconhecimento da função punitiva/sancionatória e preventiva do dano moral ganha veemente relevo no campo da improbidade administrativa, porquanto a tutela dos direitos nessa esfera deixa clara a importância de se buscar, para além da reparação do dano, o desestímulo na reiteração da conduta ímproba perpetrada.  

Diante disso, delineado o dever de indenizar o dano moral, competirá ao juiz o arbitramento de um valor que atenda ao supracitado binômio da compensação do dano e punição do transgressor, escorando-se ainda no princípio da razoabilidade. Nesse passo, diante da ausência de critérios predeterminados em lei e das características inerentes ao dano moral, a doutrina e a jurisprudência pátrias salientam a necessidade de observância de determinados parâmetros objetivos, que, conjugados, auxiliam o magistrado na mensuração do dano por equidade. A respeito dos referidos critérios, pontifica Cavalieri Filho (2012, p. 106) que:

o juiz, ao valorar o dano moral, deve arbitrar uma quantia que, de acordo com o seu prudente arbítrio, seja compatível com a reprovabilidade da conduta ilícita, a intensidade e duração do sofrimento experimentado pela vítima, a capacidade econômica do causador do dano, as condições sociais do ofendido, e outras circunstâncias mais que se fizerem presentes.

Dessa feita, a indenização deve ser suficiente para a reparação do dano e desestimulação da conduta, sem, contudo, importar enriquecimento sem causa. O ressarcimento pelos prejuízos morais deve, nessa esteira, ser completo, mas não objeto de lucro indevido, revelando-se a prudência e a moderação, fatores imprescindíveis na justa fixação do valor indenizatório (CAVALIERI FILHO, 2012, p. 107).

Observa-se assim, que os valores inerentes à legitimidade, à honra e à boa imagem apresentam natureza extrapatrimonial e, como tais, são objetos de proteção jurídica, de forma que a eventual violação destes enseja a composição do denominado dano moral, que, sob a guarda constitucional e legal, propugna importante papel na reparação dos prejuízos dessa ordem e na prevenção da recorrência de condutas ilícitas.

2.1.2 Pessoa Jurídica de Direito Público como Vítima de Dano Moral

A proteção aos direitos da personalidade, estatuída na Constituição de 1988 e na legislação civil vigente, e a reparação dos danos a estes perpetrados não se restringem à pessoa física, abarcando também, notadamente em face da evolução social e da consequente adequação normativa, a pessoa jurídica. Nesse delinear, a doutrina majoritária e a jurisprudência defendem a viabilidade de legitimação ativa da pessoa jurídica para postular reparação por danos extrapatrimoniais contra ela praticados.

Entrementes, a resistência de parcela da doutrina à ideia de reparabilidade dos danos morais causados às pessoas jurídicas decorre, precipuamente, da concepção de que o dano moral advém da dor e do sofrimento proporcionado à vítima, sentimentos estes não consonantes com a essência da pessoa jurídica, a qual, portanto, não seria suscetível a lesões à honra, bem exclusivo do ser humano (CAVALIERI FILHO, 2012, p. 108).

Entretanto, em contraposição ao argumento acima explanado, CavalierI Filho (2012, p. 109-110) salienta que, atualmente, o dano moral não se restringe à noção de dor ou tristeza, abarcando também a necessidade de proteção do nome e da imagem da pessoa física ou jurídica. Assim, não obstante o dano moral em sentido estrito, concebido como aquele que representa ofensa à dignidade, não abranja as pessoas jurídicas, o dano moral em sentido amplo, por outro lado, indubitavelmente as engloba, porquanto titulares de honra objetiva e sujeitas à violação aos direitos de personalidade.

A respeito do reconhecimento dos direitos de personalidade às pessoas jurídicas e da suscetibilidade destas à vitimização por danos morais, ensina Bittar (1993, p. 146) que “de fato, para a respectiva identificação e de seus produtos, bem como para a sua individualização e a preservação de seus valores básicos, inúmeros direitos dessa ordem compõem a sua essencialidade, merecendo, pois, o amparo jurídico”.

Na mesma toada, Schonblum (2003, p. 80/81) esclarece que as pessoas jurídicas:

Não sofrem lesões aos sentimentos internos (intimidade, sofrimento, dor angústia etc.), mas sofrem, sim, danos decorrentes de aspectos objetivos da honra, que incidem em valores tais como respeitabilidade, pontualidade, tradição, confiabilidade, clientela, etc.

Assim, não obstante as pessoas jurídicas não detenham direitos próprios da personalidade humana, deve-se reconhecer sua titularidade referente a direitos especiais de personalidade, os quais são ajustáveis às suas peculiaridades e interesses, como a honra, o decoro, etc. (ANDRADE, 1999, p. 126). 

Em sintonia com a supracitada linha doutrinária, o Superior Tribunal de Justiça editou o enunciado de súmula nº 227, que, visando à sedimentação do tema, promulga a possibilidade da pessoa jurídica sofrer dano moral. Este entendimento ganha reforço, ainda, com a previsão, no art. 2 do Código Civil de 2002, da proteção, no que couber dos direitos da personalidade da pessoa jurídica, o que também pode ser extraído do escopo do art. 5, X, da Constituição Federal, que, ao garantir a indenização decorrente dos danos morais, não faz qualquer menção de que esta se restringe às pessoas físicas.

Questão mais conturbada, todavia, é a que se refere à viabilidade da pessoa jurídica de direito público ser vítima de uma lesão de ordem extrapatrimonial. Todavia, observa-se que o supracitado dispositivo constitucional, assim como não distingue pessoas físicas e jurídicas ao assegurar a inviolabilidade da imagem, igualmente não estabelece qualquer dissensão entre pessoas de direito público e as de direito privado (VHOSS, 2008, p. 77).

Em defesa da possibilidade de reparação do dano moral causado a pessoa jurídica de direito público, assevera Garcia (2009, p. 252):

Do mesmo modo que as pessoas jurídicas de direito privado, as de direito público também gozam de determinado conceito junto à coletividade, do qual muito depende o equilíbrio social e a subsistência de várias negociações, especialmente em relação: a) aos organismos internacionais, em virtude dos constantes empréstimos realizados; b) aos investidores nacionais e estrangeiros, ante a frequente emissão de títulos da dívida pública para a captação de receita; c) à iniciativa privada, para a formação de parcerias; d) às demais pessoas jurídicas de direito público, o que facilitará a obtenção de empréstimos e a moratória de dívidas já existentes etc.

Nesse delinear, Vhoss (2008, p. 80), reforçando a possibilidade de reconhecimento do dano moral causado às pessoas jurídicas de direito público, menciona um exemplo concreto constante na legislação pátria, referente ao art. 23, III, da Lei de Imprensa - lei nº 5.250 de 1967 -, o qual prevê o aumento de um terço das penas dos crimes de calúnia, difamação e injúria na hipótese da ofensa destinar-se a órgão ou entidade que exerça a função de autoridade pública.

Desse modo, imperioso concluir-se pela admissibilidade tanto da pessoa jurídica de direito privado quanto da de direito público de figurarem como sujeitos passivos de uma ação judicial motivada pela prática de um dano moral, mormente em face da possibilidade de preservação de valores como o prestígio perante a coletividade, a legitimidade e a imagem.

2.1.3 Dano Moral Coletivo

O surgimento, cada vez mais premente, da necessidade de tutela dos denominados direitos transindividuais acabou por ocasionar um alargamento na conceituação do dano moral, de forma a estender sua reparabilidade ao campo dos interesses difusos. A toda evidência, não há como se pensar o direito sob uma ótica individualista e restrita às reparações de cunho material. As transformações sociais demandam a contínua reformulação de preceitos e definições estabelecidas na órbita do direito, de forma a obter melhor adequação e efetividade das normas jurídicas.

No que tange à evolução do caráter individual do direito para o panorama da transindividualidade, Araújo (2009, p. 132) salienta que:

[...] a sociedade foi tomando consciência e reconhecendo que eram totalmente ineficazes aqueles métodos tradicionais de resolução de conflitos, especialmente pela dimensão que, agora, os interesses eram atingidos. Notara que os interesses ameaçados extrapolavam a esfera meramente individual e alcançavam uma dimensão muito maior, ou seja, de transindividualidade.

Nesse ínterim, os reflexos dessa mudança de perspectiva, aliada à benéfica influência dos interesses de natureza difusa, não permite que se visualize o dano moral apenas como fator indenizável ao indivíduo, cabendo à ampliação de sua reparabilidade à pessoa jurídica e, ainda, à coletividade.

Esta evolução jurídica é retratada de forma interessante por Medeiros Neto (2007, p. 121), que afirma a dilatação da tutela jurídica da esfera patrimonial para a moral e, posteriormente, do campo individual para o coletivo. Nesse viés, pontifica o autor (2007, p. 121-122) que a concepção da dignidade humana ganhou novos contornos, diante da emergente realidade e dos direitos em ascensão, o que demanda o reconhecimento dos diversos interesses presentes na sociedade, expandindo-se, por conseguinte, a esfera de proteção também aos direitos coletivos.

Destarte, a compreensão de que a lesão extrapatrimonial pode atingir um bem de interesse difuso ou coletivo advém, sobremaneira, da mudança do paradigma individualista tradicionalmente propugnado no âmbito da responsabilidade civil.  A mudança de olhar, a fim de se elastecer os conceitos arraigados e os dogmas da individualidade, permitem a visualização da ofensa moral sob a perspectiva do coletivismo, de modo a alcançar a reparabilidade do dano em todas as suas formas.

Importante sinalizar, nesse ponto, que o interesse do corpo social, uma vez que afeta uma pluralidade indeterminada de pessoas, não pode ser decomposto em uma gama de interesses individuais dos integrantes da comunidade que se sobreporiam para formar o coletivo. O interesse em questão, em verdade, está vinculado a valores comuns da coletividade que, por atingi-la de forma global, detém caráter nitidamente indivisível (FUSO, 2009, p. 128).

Desse modo, com fulcro na individualidade do interesse coletivo, elucida Bittar Filho (1994, p. 50-51) que:

Assim como cada indivíduo tem sua carga de valores, também a comunidade, por ser um conjunto de indivíduos, tem uma dimensão ética. [...] Por isso mesmo, instaura-se entre os destinos dos interessados tão firme união, que a satisfação de um só implica de modo necessário a satisfação de todas; e, reciprocamente, a lesão de um só constitui, ipso facto, lesão da inteira coletividade.

Nessa perspectiva, o dano moral coletivo é a injusta lesão de valores coletivos ou, em outras palavras, a infringência ao patrimônio valorativo ou à cultura de uma determinada comunidade. E, do mesmo modo que ocorre no âmbito do dano moral individual, a responsabilização na seara coletiva decorrerá da mera violação perpetrada (dano in re ipsa) (BITTAR FILHO, 1994, p. 55).

Em sintonia à concepção acima explanada, a Ministra Eliana Calmon, ao reconhecer a viabilidade de reparação de dano moral coletivo, afirmou que sua imputação independe da prova efetiva da dor, sentimento ou abalo psicológico, sendo translúcida a possibilidade do grupo incidente no julgado em questão sofrer ofensa à honra, dignidade e costumes (BRASIL, 2014e).

Importa observar, assim, que a aceitação do dano moral coletivo pressupõe, conforme dito alhures, a ampliação de seu conceito, de modo que não se restrinja à dor psíquica, exclusiva de pessoas físicas, mas ao sentimento de perda de valores essenciais que negativamente afetam uma coletividade (RAMOS, 1998, p. 80). Dessa forma, salienta Bittar Filho (1998, p. 80) que: “a reparação do dano moral coletivo representa para a coletividade um reconhecimento pelo Direito de valores sociais essenciais, tais quais a imagem do serviço público, a integridade de nossas leis, dentre outros.” Destarte:

Devemos ainda considerar que o tratamento transindividual aos chamados interesses difusos e coletivos origina-se justamente da importância destes interesses e da necessidade de efetiva tutela jurídica. Ora, tal importância somente reforça a necessidade de aceitação do dano moral coletivo, já que a dor psíquica que alicerçou a teoria do dano moral individual acaba cedendo lugar, no caso do dano moral coletivo, a um sentimento de desapreço e de perda de valores essenciais que afetam negativamente toda uma coletividade (RAMOS, 1998, p. 82).

Não há que se olvidar, todavia, que o dano extrapatrimonial decorrente do ato ilícito deve revestir-se de significância, afetando, de forma intolerável, os valores coletivos tutelados (MEDEIROS NETO, 2007, p. 130). E, conglobando-se o dano à seara dos interesses difusos e coletivos, observa-se que “o dano moral extrapatrimonial atinge direitos da personalidade do grupo ou coletividade enquanto realidade massificada, que a cada dia mais reclama soluções jurídicas para sua proteção.” (BRASIL, 2014e).

A toda evidência, observa-se a tendência, no corrente cenário jurídico, de coletivização dos direitos, a fim de garantir maior efetividade na tutela dos interesses sociais e resguardar a devida reparação das lesões causadas aos bens transindividuais.

2.3 RESPONSABILIZAÇÃO NO ÂMBITO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.3.1 A Probidade Administrativa na Constituição Federal de 1988

A relevância e a necessidade de garantia de uma administração hígida e eficiente tornou-se sobrestante na Constituição de 1988, responsável pela consagração de princípios administrativos de elevada monta, bem como do sistema de responsabilização de agentes públicos transgressores das normas. Nesse passo, voltada precipuamente ao resguardo dos bens fundamentais e fazendo jus ao propugnado nome de “Constituição-cidadã”, a Carta de 1988 trouxe avanços também no campo da improbidade administrativa.

O princípio da moralidade, explicitado no art. 37 do texto constitucional (Brasil, 2014a), deixa visível a busca pela repressão dos atos ímprobos e da impunidade no âmbito da administração pública. Nesse viés, a previsão constitucional expressa quanto ao indigitado princípio e à necessidade de responsabilização dos agentes públicos que pratiquem ato de improbidade administrativa proporcionou, indubitavelmente, novos delineares a matéria, de forma a selar a probidade como direito difuso merecedor de contundentes instrumentos protetivos.

Nessa senda, pontifica Leite (2010, p. 467) que:

O assento constitucional do §4º do artigo 37 consolida o grau de relevância dado ao tema dentro do Estado Democrático de Direito brasileiro. A supremacia da Constituição revela o status que se trouxe dentro da ordem jurídica doméstica para a questão da probidade administrativa. Sua proteção se reveste de normatividade constitucional.

Diante disso, Oliveira (2009, p. 247) defende o caráter transindividual da probidade administrativa, uma vez que esta se volta a toda sociedade e, reflexamente, a cada indivíduo, de forma que sua concretização perpassa o caráter meramente individual, caracterizando-a como um bem social indispensável.

No mesmo sentido, Alves e Garcia (2008, p. 434) visualizam a natureza difusa e indisponível da probidade administrativa, notadamente em face do direito dos administrados de exigirem dos agentes públicos a observância dos princípios e normas correlatas à Administração Pública. Tal direito não é conferido a um determinado indivíduo, mas sim a toda coletividade, deixando translúcida a categorização da probidade administrativa como direito fundamental e transindividual.

Desse modo, a investidura da probidade como um bem constitucionalmente tutelado fortifica o sistema de proteção dos valores éticos e morais da Administração Pública, porquanto, guiando às demais esferas de responsabilização, torna o combate à improbidade mais efetivo e rigoroso.

2.3.2 Atos de Improbidade e as Sanções Cominadas na Lei nº 8.429/92

A Constituição Federal de 1988, conforme acima explicitado, angariou diversas inovações salutares à ordem jurídica, dentre as quais se destaca a inserção, no art. 37 de seu texto, de princípios essenciais à Administração Pública. No rol de valores preconizados, encontra-se a moralidade, cujos ditames impõem que os agentes públicos atuem na esteira do decoro, da ética e da boa-fé no desenvolvimento de suas funções. Subsequentemente, no parágrafo quarto do indigitado dispositivo constitucional, menciona-se o ato de improbidade, deixando a cargo do legislador a tarefa de discipliná-los de forma mais específica.

A Lei nº 8.429/92, em cumprimento ao comando constitucional e, na tentativa de reprimir mais severamente a corrupção e a impunidade, ampliou sua abrangência normativa a todos os agentes públicos, disciplinando sanções de natureza civil destinadas a coibir a lesão à probidade administrativa. Preconiza, paralelamente, a necessidade de reparação integral do dano, de forma a promover o global e efetivo ressarcimento dos prejuízos provenientes da conduta ímproba. 

Nesse contexto, primeiramente, importa consignar que a improbidade administrativa não se confunde com o conceito de moralidade, nem tampouco é por este absorvida. Com efeito, o ato de improbidade administrativa pode decorrer da violação de quaisquer dos notáveis princípios administrativos consagrados no art. 37 da Constituição Federal, não estando circunscrito à infringência da moralidade. Ademais, a probidade carrega, em sua origem, a ideia do que é bom e correto, mas não necessariamente moral (GARCIA, 2009, p. 241).

Dessarte, em que pese a inegável proximidade existente entre o basilar princípio da moralidade e a improbidade administrativa, não se pode asseverar que a primeira englobe integralmente a segunda, porquanto esta perpassa pela análise de toda a carga de princípios e valores regentes da atividade estatal, não se resumindo, por conseguinte, àquele único preceito.

Nessa linha, Osório (1998a, p. 69) define a improbidade como “a consequência jurídica da violação do dever constitucional de probidade administrativa, que se relaciona intimamente com o princípio da moralidade administrativa, embora com este não se confunda”.

Em sentido contrário, todavia, defende Di Pietro (2010, p. 816) que, a rigor, não há distinção entre as expressões em comento, porquanto ambas estão relacionadas à ideia de honestidade. Por outro lado, Figueiredo (2000, p. 22) pontifica que o princípio da moralidade detém maior alcance, expandindo os mandamentos da moral e da boa-fé a todos os poderes do Estado, ao passo que a probidade estaria circunscrita à conduta ilícita do administrador, ou seja, ao aspecto “pessoal-funcional” da moralidade.

Não se pode ignorar, por conseguinte, a existência de diversas orientações doutrinárias no sentido da identidade entre os vetores da improbidade e da moralidade, de que aquela corresponderia a uma espécie do princípio ou estaria neste inserida, bem como de que a improbidade representaria, em verdade, uma imoralidade qualificada (NEIVA, 2005, p. 13).

De todo modo, não obstante a contraposição conceitual presente na doutrina, mostra-se inegável a vinculação da improbidade administrativa à inobservância de princípios fundamentais da atividade estatal, sendo a análise da tipificação e da cominação de sanções importantes fatores na compreensão pragmática da improbidade. Essas regras, intimamente conexas ao princípio da moralidade e da probidade, são responsáveis pela definição de um sistema peculiar de responsabilização, que visa precipuamente à reprimenda aos atos corruptos e contrários ao interesse público.

Não há que se olvidar, nesse diapasão, que a tutela da probidade administrativa não se esgota nas previsões da Lei nº 8.429/92, a qual se figura como um dos instrumentos – e não o único – voltado à concretização do princípio constitucional da moralidade administrativa. A par dessa consideração, é importante observar que a Lei de Improbidade Administrativa, malgrado ainda demande aperfeiçoamentos, demonstra-se relevante ferramenta no combate à impunidade, apresentando em seu bojo um rol de condutas lesivas à probidade administrativa e as correspondentes sanções.

Diante disso, visualizam-se que, na sistemática da legislação em apreço, os atos de improbidade administrativa podem ser divididos em três modalidades, quais sejam, os que importam enriquecimento ilícito (art. 9 da Lei nº 8.429/92), os que causam dano ao patrimônio público (art. 10 da Lei nº 8.429/92) e, por derradeiro, os que violam os princípios regentes da atividade estatal (art. 11 da Lei nº 8.429/92). Embora cindidos, todos os supracitados segmentos representam uma violação à juridicidade, sendo oportuna, ainda, a verificação de que o ato ímprobo analisado proporciona uma significativa lesividade à administração, em atenção ao princípio da proporcionalidade (GARCIA, 2009, p. 242).

Para cada uma das espécies acima descritas, a lei menciona, em rol exemplificativo, determinada condutas caracterizadoras de atos de improbidade administrativas, as quais não impedem, portanto, a subsunção de outras situações não especificadas nos incisos às definições descritas no caput dos arts. 9, 10 e 11, bastando que a estes se amoldem (MARTINS JÚNIOR, 2006, p. 205).  

Nesse viés, Garcia (2009, p. 243) ensina que todo ato de improbidade engendra uma infringência a algum dos princípios administrativos, extraindo-se a individualização das condutas a partir dessa premissa. Assim, uma vez incompatível com determinado valor regente da atividade estatal, teremos a configuração, em tese, do ato tipificado no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Entretanto, se a conduta, para além de violar algum princípio, também importa enriquecimento ilícito ou ocasiona dano ao erário, deslocar-se-á a tipologia para a descrição prevista nos arts. 9 e 10, respectivamente.

Alves e Garcia (2008, p. 230) observam a coexistência de duas importantes técnicas legislativas empregadas na consecução dos supracitados dispositivos legais. Nesse sentido, elucidam que:

[...] de acordo com a primeira, vislumbrada no caput dos dispositivos tipificadores da improbidade, tem-se a utilização de conceitos jurídicos indeterminados, apresentando-se como instrumento adequado ao enquadramento do infindável número de ilícitos passíveis de serem praticados, os quais são frutos inevitáveis da criatividade e do poder de improvisação humanos; a segunda, por sua vez, foi utilizada na formação de diversos incisos que compõem os arts. 9º, 10 e 11, tratando-se de previsões, específicas ou passíveis de integração, das situações que comumente consubstanciam a improbidade, as quais, além de facilitar a compreensão dos conceitos indeterminados veiculados no caput, têm natureza meramente exemplificativa, o que deflui do próprio emprego do advérbio ‘notadamente.

Observa-se, portanto, que os incisos dos arts. 9, 10 e 11 ofertam situações exemplificativas do regramento constante no caput dos mencionados dispositivos, os quais autorizam, indubitavelmente, a inserção de situações novas e não expressamente previstas no rol normativo. Desse modo, os casos hipotéticos previstos em lei, ao mesmo tempo em que auxiliam o intérprete na melhor compreensão do ato violador da probidade, não esgotam sua abrangência e, consequentemente, a possibilidade de surgimento de situação impremeditada pelo legislador, com amparo, obviamente, na descrição legal presente no caput dos artigos.

A partir da violação do dever de probidade por meio dos atos acima delineados, surge a possibilidade de imposição aos responsáveis das sanções previstas na Lei Federal nº 8.429/92, as quais serão aplicadas, a teor do art. 12, independentemente de outras cominações no âmbito civil, penal ou administrativo. Assim, visualiza-se que a responsabilidade pela prática de ato de improbidade administrativa configura, em verdade, esfera autônoma e independente das demais instâncias sancionadoras.

Nesse compasso, o supracitado dispositivo legal estabelece como sanções aplicáveis ao ato ímprobo, as quais podem ser cominadas de forma isolada ou cumulativa, a perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; ressarcimento integral do dano, quando presente; perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e, por derradeiro, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 

Diante disso, Garcia (2004, p. 268) assevera que, não obstante a Constituição Federal estabeleça número inferior de consequências aos atos de improbidade, isto não inviabiliza a dilatação promovida pela lei. Isso porque a Carta Constitucional buscou elencar penalidades tidas como obrigatórias e, detendo a legislação inegável relação de complementariedade com o mandamento constitucional, não há falar em inobservância da norma.

Nessa perspectiva, relevante observar que a lei traz provimentos condenatórios, desconstitutivos e restritivos de direitos, prevendo reprimendas cumuláveis e variantes segundo a espécie e a gravidade do ato (MARTINS JUNIOR, 2006, p. 322). 

O ato de improbidade pode, destarte, violar valores de natureza diversa, aceitando-se, consequentemente, a aplicação concomitante das penalidades previstas na lei, o que vem expressamente disposto no art. 12 da Lei nº 8.429/92. Nessa esteira, cabe ao juiz, na fixação das sanções, elencar a que melhor se ajuste segundo critérios inerentes ao proveito patrimonial do agente e à extensão do dano, a qual deve conglobar tanto o dano material quanto o moral (DI PIETRO, 2010, p. 839-840).

2.4 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E DANO MORAL COLETIVO

2.4.1 A Cultura da Improbidade e a Crise de Legitimidade da Administração Pública

O descumprimento maciço das leis e o desapego aos princípios regentes do ordenamento jurídico, mormente quando encorajados pela ausência ou insuficiência de resposta estatal, proporcionam um sentimento de incredibilidade social quanto à eficiência dos pilares institucionais. Tal cepticismo quanto à efetividade do aparato estatal torna-se cada vez mais preponderante no cenário de corrupção hodiernamente vivenciado.

Com efeito, na seara da improbidade administrativa, revela-se evidente que os próprios agentes públicos, destinados a melhor gerir a máquina da administração pública, sejam adequadamente responsabilizados pela conduta violadora dos caros princípios administrativos. Isso porque, conforme expressa Vhoss (2008, p. 69), “a improbidade administrativa, ao violar referidos princípios, atenta contra a legitimidade do poder estatal [...]”.

Nesse sentido, “a deturpação tradicional do poder disseminou na sociedade brasileira a inconveniente, insuportável e incômoda cultura da improbidade administrativa”, a qual acarreta a passividade social ante as práticas corruptivas e a imagem de que a depreciação da coisa pública é inerente ao Estado, proporcionando uma verdadeira inversão de valores (MARTINS JUNIOR, 2006, p. 2).

Essa cultura da improbidade é também salientada por Alves e Garcia (2008, p. 4-5), que atentam para o fato de que a reiteração de práticas que remontam à corrupção imbuída na história brasileira:

e a inevitável sedimentação da concepção de que, além de inevitáveis, são toleráveis, possibilita a ‘institucionalização da corrupção’, o que tende a atenuar a consciência coletiva e associar a corrupção às instituições, implementando uma simbiose que dificilmente será revertida. [...] A corrupção, em essência, atenta contra o próprio sistema democrático, contribuindo para a sedimentação da ideia de que os mandatários do povo, regra geral, são desonestos, o que representa a semente indesejada de medidas antidemocráticas ou mesmo de regimes ditatoriais.  

O fenômeno também é objeto de análise de Terçarolli (2003, p. 18), que aponta como fator contributivo ao incremento da cultura da improbidade, para além da corrupção e da herança paternalista, o comportamento omissivo dos órgãos públicos na prevenção e repressão das condutas ilícitas. Em referência à Martins Júnior (2006), o autor elucida que a indigitada cultura degenera as bases fundamentais do Estado, acarretando prejuízos aos bens, direitos e valores da sociedade, o que denota a necessidade de se criar mecanismos preventivos e repressivos que auxiliem eficientemente no resgate da credibilidade da democracia e da confiança nas instituições.

Desse modo, a improbidade administrativa engendra inegáveis consequências desfavoráveis à Administração, não apenas no campo material, mas também no âmbito de sua legitimidade. Nesse passo, Vhoss (2008, p. 71) afirma que a prática de um ato ímprobo macula a representatividade do sistema político, fomentando o sentimento de descrédito face à eficácia da Administração. E, com a redução da autoridade e da respeitabilidade da Administração, o cidadão é desestimulado a cumprir os regramentos impostos, o que gera, por sua vez, maior necessidade de controle e fiscalização por parte do ente público, em um círculo vicioso de efeitos degradantes à gestão administrativa (VHOSS, 2008, p. 80-81).

Assim, visualiza-se que a improbidade administrativa pode motivar não apenas efeitos materialmente perceptíveis, mas também é instrumento hábil a ensejar a insegurança social frente aos agentes públicos e a descrença quanto à possibilidade de uma boa condução administrativa, gerando, por conseguinte, danos de reflexos extrapatrimoniais. 

2.4.2 Tutela Extrapatrimonial da Probidade Administrativa

A ânsia pela devida punição dos responsáveis pela dilapidação do patrimônio público e a busca por respostas efetivas aos atos ímprobos perpetrados se regozijam, em um primeiro momento, na recomposição material dos danos causados à Administração. Todavia, esquece-se de que a improbidade não acarreta tão somente a perda patrimonial – a qual pode sequer existir – não sendo ainda as sanções imputadas, por vezes, cabalmente suficientes para a reparação do dano. Isso porque a atuação ímproba enseja prejuízos de ordem extrapatrimonial, os quais encorajam o sentimento de descrédito institucional acima explicitado e proporcionam inegável dano à imagem da Administração Pública. 

Em correlação, elucida Vhoss (1999, p. 17) que:

[...] além da perda direta dos valores patrimoniais desviados da destinação pública, a improbidade dos agentes administrativos dilapida recursos das entidades e estatais também pelo prejuízo indireto com o abalo impingido à imagem de eficiência da Administração, eis que este, por certo, repercute reflexamente no serviço público, na arrecadação e nos negócios que serão por ela implementados no futuro.

Com supedâneo no prejuízo à legitimidade da Administração Pública, Leite (2010, p. 463) visualiza a necessidade de aferição do dano extrapatrimonial decorrente dos atos ímprobos praticados como um mecanismo de contribuição ao enrijecimento da tutela à probidade administrativa, notadamente em face da fragilização da norma em decorrência da corrupção arraigada ao sistema.  

Nesse prisma, ancorando-se na relevância da ética na seara da administração pública, bem como nos norteadores princípios da moralidade e da probidade, Mattos Neto (1998, p. 41) ressalta que a Lei nº 8.429/92 trouxe em seu bojo inegável aspecto ético e moral. Para o autor, “o legislador infraconstitucional plasmou, definitivamente, o dano moral contra a administração pública. Nesse contexto, ainda que não haja prejuízo econômico-patrimonial ao erário, ainda assim, se houver prejuízo moral, o ofensor é penalizado a ressarcir.” (MATTOS NETO, 1998, p. 41).

A agressão à legitimidade do poder estatal a partir da prática de um ato de improbidade administrativa também é ressaltada por Leite (2010, p. 472), que visualiza a obrigatoriedade do reconhecimento do dano moral em face do inegável desequilíbrio proporcionado pela conduta ímproba na relação de confiança entre Estado e sociedade. A lesividade do ato torna-se, nesse viés, inconteste, mormente porque este ocasiona uma violação à probidade administrativa, bem difuso e constitucionalmente resguardado, impondo, assim, a devida e completa reparação. 

Acerca do tema, Garcia (2009, p. 256) sabidamente analisa que o reconhecimento do dano moral como dano in actio ipsa, ou seja, aquele que dispensa a comprovação efetiva da dor e do sofrimento, requerendo tão somente a configuração de um ato ilícito, viabiliza sua plausibilidade no âmbito dos direitos de natureza transindividual, de forma que o importe alcançado com a indenização poderá reverte-se à comunidade. Nesse diapasão, a partir do redimensionamento do individualismo, faz-se possível a concepção de que a pessoa jurídica pode figurar como sujeito passivo em face de danos de caráter não econômico.

Em consonância ao entendimento acima delineado, Prola Junior (2009, p. 225-226) assegura a prescindibilidade da comprovação de significativa repercussão no meio social para que seja caracterizada a reparação por danos extrapatrimoniais. Em sua concepção, a aludida repercussão social é mero efeito do dano produzido, sendo útil, sobretudo na gradação da indenização imposta, mas não como elemento definidor da configuração do dano moral. Desse modo, “se a conduta praticada é de magnitude tal a ostentar a pecha da improbidade, não haverá dúvidas de que interesses coletivos foram violados, havendo, em decorrência, necessidade de integral reparação dos danos causados”.

Nesse delinear, a repercussão lesiva, embora relevante, não deve ser visualizada como um indissociável pressuposto da reparação moral. É, antes disso, consequência do ato ímprobo perpetrado, ficando configurada a necessidade de reparação com base na violação à legitimidade e ao bem difuso da probidade, o que gera um dano de natureza moral à coletividade e, nesses moldes, perfeitamente indenizável.

A respeito da temática em comento, elucida Vhoss (2008, p. 89) que o fundamento de um pedido indenizatório consubstanciado no dano moral causado à Administração encontra substrato na própria lesão à legitimidade desta e não em eventuais reflexos patrimoniais decorrentes do dano. Desse modo, o autor defende que a causalidade, nesse caso, fundamenta-se essencialmente na relação concreta entre o ato de improbidade e o dano à legitimidade causado ao ente público, sendo despicienda a demonstração efetiva dos prejuízos patrimoniais acarretados.

Não obstante a Lei nº 8.429 não tenha sido explícita quanto à possibilidade de reparação de dano moral ocasionado pela prática de ato de improbidade administrativa, é possível extraí-la do conteúdo finalístico da lei, bem como de determinadas disposições normativas que permitem concluir pela inserção do dano extrapatrimonial na seara dos atos ímprobos.

A partir dessa percepção, nota-se que o art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, ao prescrever a necessidade de ressarcimento integral do dano, não se referiu especificamente aos danos de natureza patrimonial, admitindo, assim, o englobamento dos danos morais.   

Nessa linha, Osório (1998b, p. 256-257) defende que o art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, ao ditar a necessidade de ressarcimento do dano, quando presente, nos casos de transgressão dos princípios colimados pela legislação, abarcaria tanto o dano material quanto o moral. Desse modo, o autor vai além, sustentando que, se é possível a imputação de dano moral na modalidade mais tênue de ato de improbidade administrativa, não seria razoável negar-se tal viabilidade nos casos de enriquecimento ilícito e de lesão ao erário. Denota-se, assim, que, no entendimento doutrinário esposado, o termo ressarcimento é concebido em sentido amplo, englobando, portanto, o dano moral e o prejuízo patrimonial.   

Observa-se ainda que o art. 21, I da Lei de Improbidade Administrativa viabiliza a imputação das sanções “independentemente da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público”, a demonstrar que, mesmo quando inexistente o prejuízo patrimonial ao erário, cabível e oportuna se mostra a devida responsabilização do agente público transgressor das normas e princípios impingidos na legislação. Quanto ao tema, esclarece Leite (2010, p. 470) que a lei estabeleceu “o registro normativo expresso da desnecessidade de confirmação de um dano material como elemento integrante dos tipos da Lei Geral de Combate à Improbidade Administrativa”, não excluindo em nenhum momento a possibilidade de imputação do dano moral, que não se imiscui, em verdade, na reparação de prejuízos materiais decorrentes da lesividade da conduta.

Para além dos dispositivos retro mencionados, consubstanciados na Lei nº 8429/92, Vhoss (2008, p. 86-87) advoga que a reparação do dano extrapatrimonial tem amparo jurídico no art. 186 do Código Civil, o qual prevê a responsabilização por ato ilícito do agente que, através de ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a alguém, ainda que de ordem exclusivamente moral. Nessa perspectiva, considerando que os atos ímprobos engendram, em última análise, um vilipêndio aos princípios administrativos, devem ser reputados como atos ilícitos e, como tais, viabilizadores da indenização propugnada pela lei substantiva civil, tanto no aspecto do prejuízo material causado quanto do dano à legitimidade da Administração Pública.

Por outro lado, Oliveira (2009, p. 58) aduz a viabilidade do ressarcimento por dano moral independentemente das tipologias previstas na Lei de Improbidade Administrativa. Destarte, com fundamento na ofensa ao bem jurídico probidade e na violação à imagem da pessoa jurídica lesada pelo ato ímprobo, o autor defende a possibilidade de pedido de dano extrapatrimonial decorrente da prática de ato de improbidade.

Cumpre ressaltar, por oportuno, que, conforme explicita Vhoss (2008, p. 100), a reparação do dano extrapatrimonial causado à Administração Pública não se confunde com as demais sanções previstas na Lei nº 8.429/92 ou demais legislações, por se tratar de pretensão que detém objetivo diverso daquelas, qual seja, a restauração do patrimônio moral da pessoa jurídica. Para o autor:

Essa restauração não é necessariamente atingida com a imposição de multa ou de outras sanções aos envolvidos com tal ato, já que a multa e as sanções têm caráter punitivo que implica agravamento da situação do agente envolvido na prática do dano, como desestímulo a que ele e outros optem por tal prática. No caso, o agravamento da situação do agente não necessariamente se equipara à restauração do patrimônio moral da vítima do dano (VHOSS, 2008, p. 100)

Nesse contexto, poder-se-ia argumentar que os danos abordados pela Lei nº 8.429/92 estariam circunscritos às pessoas jurídicas colacionadas no art. 1, não englobando a coletividade. Entretanto, faz-se mister lembrar que o patrimônio público aludido pela legislação, seja na esfera moral ou material, pertence à coletividade, o que infere que a ofensa àquele acarreta, inevitavelmente, um dano a esta (GARCIA, 2009, p. 257).

Outro possível entrave à reparação moral do ato de improbidade administrativa está ligado à quantificação do dano pelo julgador. Com efeito, conforme sinaliza Vhoss (2008, p. 93-94 e 96), a denominada “indústria do dano moral”, decorrente do alto número de ações indenizatórias ajuizadas e dos valores condenatórios excessivos, contribuem para a negação da reparabilidade moral do dano causado à Administração. Diante disso, o autor pontifica a necessidade do julgador adotar os critérios utilizados para a fixação do dano moral referente a pessoas físicas e jurídicas, atentando-se para as peculiaridades do caso concreto e para a razoabilidade.

Em correlação, Alves e Garcia (2008, p. 478) também mencionam a supracitada dificuldade de mensuração do valor indenizatório decorrente do dano moral pelo magistrado, discorrendo que o indigitado montante deve ser suficiente para o desestímulo de novas práticas e para a implementação de atividades tendentes à recomposição da paz social pelo Estado.

Em verdade, mostra-se oportuno, para a ponderação do importe a ser fixado a título de indenização por danos morais causados à Administração pública, além dos critérios comumente empregados pelo julgador quando da ofensa a pessoas físicas ou jurídicas, o estudo quanto ao impacto social gerado pelo ato ímprobo, seus eventuais reflexos patrimoniais e demais circunstâncias verificadas concretamente, sem descuido do prestigioso princípio da razoabilidade.

3. CONCLUSÃO

A coletivização do direito mostra-se, hodiernamente, de fundamental importância, atingindo diversas searas do ordenamento e garantindo maior atenção à tutela transindividual. O referido fenômeno, igualmente, fornece novas perspectivas também à improbidade administrativa, sendo palco da discussão quanto à viabilidade de imputação do dano moral coletivo em face da prática de atos ímprobos.

Com efeito, a esfera individualista dá lugar, de forma cada vez mais proeminente, a uma visão voltada ao resguardo dos interesses da coletividade, o que inevitavelmente resvala no campo do dano moral, o qual passa a ser concebido não mais unicamente como uma provocação de dor e sofrimento, mas como uma lesão a direitos da personalidade, dentre os quais se destaca o dano à imagem e à legitimidade.

Não se pode olvidar, nessa seara, que a Administração Pública perpassa, no cenário atual, por um momento de crescente crise institucional, ligada precipuamente à corrupção maciça do sistema, ao amplo desrespeito aos princípios e normas regentes e à visualização da impunidade irrestrita. Essa crise de legitimidade, essencialmente fomentada pela cognominada cultura da improbidade, demanda a necessidade de utilização de novos mecanismos para a efetiva e integral reparabilidade do dano decorrente da conduta ímproba.

Nesse passo, o reconhecimento da possibilidade de sujeição passiva da pessoa jurídica de direito público ao dano moral mostra-se relevante no hodierno contexto social, bem como plenamente plausível em face das disposições normativas vigentes. A interpretação teleológica da lei, aliada à ofensa à probidade e à imagem da Administração, sedimentam a possibilidade de configuração do dano moral em face da Administração Pública.

 Desse modo, a concepção de que a improbidade administrativa gera um dano à legitimidade do poder público, concomitantemente à admissão de que a pessoa jurídica de direito público pode sofrer um dano de natureza extrapatrimonial, viabilizam a imputação deste ao agente que praticou a conduta ímproba. A aliança das indigitadas premissas permite, assim, a reparação do prejuízo social decorrente do ato cometido.  

Isso porque a proteção conferida à probidade administrativa não pode se restringir à mera reparação do dano econômico causado, devendo perpassar, por conseguinte, o aspecto coletivo deste, a fim de lograrmos maior concretude na resposta às infringências à Lei nº 8.429-92. 

Nesse viés, é perceptível que a perquirição pela reparação integral e eficaz em relação às injustas lesões praticadas contra o ordenamento jurídico revela-se ainda mais evidente quando se trata da improbidade administrativa, em face da função sancionatória presente na legislação e da necessidade de se evitar eventual reiteração de condutas, o que se coaduna com a pretensão de reparação do dano moral coletivo.

Em conclusão, a observação da pessoa jurídica de direito público como sujeito passivo de um dano de natureza extrapatrimonial decorrente da prática de ato de improbidade administrativa mostra-se um notável avanço na seara de responsabilização do agente, possibilitando que se alcance a cabal reparação do dano perpetrado à Administração Pública.

REFERÊNCIAS

ALVES, Rogério Pacheco; GARCIA, Emerson. Improbidade Administrativa. 4.ª ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008.

ANDRADE, André Gustavo C. de. A evolução do conceito de dano moral. Revista da Ajuris, v. 30, n. 92, p. 111-140, 1999.

ARAÚJO, Mariana de Cássia. A reparabilidade do dano moral transindividual. Revista IOB de Direito Civil e Processual Civil, v. 9, n. 59, p. 121-147, 2009.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao.htm>. Acesso em: 15 jan. 2014a.

________. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 20 jan. 2014b.

________. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. Disponível em: <htpp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>. Acesso em: 23 jan. 2014c.

________. Superior Tribunal de Justiça. Súmula nº. 227. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/docs_internet/VerbetesSTJ_asc.txt>. Acesso em: 17 jan. 2014d.

________.Superior Tribunal de Justiça. RESp 1.057.274/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª T, j. em 01.12.2009. Disponível em: https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=6644424&sReg=200801044981&sData=20100226&sTipo=51&formato=PDF>. Acesso em: 17 jan. 2014e.

CAHALI, Yussef Said. Dano moral. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2012.

DIAS, José de Aguiar. Da responsabilidade civil. 11. ed. rev., atual e amp. de acordo com o Código Civil de 2002, por Rui Berford Dias. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa: comentários à Lei 8.429/92 e Legislação Complementar. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

FUSO, Weruska Rezende. O dano moral coletivo no direito brasileiro. Revista Jurídica do Ministério Público do Estado do Tocantins, v. 2, n. 2, p. 123-138, 2009.

GARCIA, Emerson. Improbidade administrativa: configuração e reparação do dano moral. Revista da EMERJ, Rio de Janeiro, v. 12, n. 48, p. 240-259, 2009.

GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente público. Belo Horizonte:

Fórum, 2004.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

LEITE, Adrio Nobre. Probidade administrativa, dano moral coletivo e lei 8.429/92: uma interseção obrigatória sob o olhar de uma fábula. Revista Jurídica do Ministério Público do Estado da Paraíba, v. 2, n. 4, p. 460-476, jan./dez. 2010.

MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 3 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.

MATTOS NETO. Antonio José de. Responsabilidade Civil por Improbidade Administrativa. Revista dos Tribunais. São Paulo: Revista dos Tribunais, junho de 1998 (v. 752).

MEDEIROS NETO, Xisto Tiago de. Dano moral coletivo. 2ª ed. São Paulo: Ltr, 2007.

NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: estudo sobre a demanda na ação de conhecimento e cautelar. Niterói. RJ: Impetus, 2005.

NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código Civil Comentado. 8 ed. rev., ampl. e atual. Até 12.07.2011. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.

OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 58.

OSÓRIO, Fábio Medina. Observações acerca dos Sujeitos do Ato de Improbidade Administrativa. Revista dos Tribunais, São Paulo, n. 750, abr. 1998a.

________. Improbidade administrativa: observações sobre a Lei 8.429/92. 2ªed. Porto Alegre: Síntese, 1998b.

PROLA JÚNIOR, Carlos Humberto. Improbidade administrativa e dano moral coletivo. Boletim Científico da Escola Superior do Ministério Público da União,  v. 8, n. 30/31, p. 191-233, jan./dez. 2009.

RAMOS. André de Carvalho. Ação Civil Pública e o Dano Moral Coletivo. In: Revista de Direito do Consumidor, São Paulo, n. 25, p. 80-98, jan/mar. 1998. 

SANTOS, Antônio Jeová. Dano moral indenizável. 4ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

SEVERO, Sérgio. Os danos extrapatrimoniais. São Paulo: Saraiva: 1996. 

SCHONBLUM, Paulo Maximilian Wilhelm. Dano moral: questões controvertidas. Rio de Janeiro: Forense, 2003. 

TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único. 3ª ed. rev. atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2013.

TERÇAROLLI, Carlos Eduardo. Improbidade administrativa no exercício das funções do Ministério Público. 1ª ed. 2ª tir. Curitiba: Juruá, 2003. 

VHOSS, Moser. Dano moral e improbidade administrativa. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2008.

________. A improbidade administrativa e o dano à imagem de eficiência da administração. Atuação Juridica, v. 3, n. 1, p. 15-23, dez. 1999.