RESUMO: O objeto do presente artigo é analisar a possibilidade de limitação da jornada de trabalho em 60 (sessenta) horas semanais, aos servidores em regime de acumulação remunerada de cargos públicos, sob a ótica da Administração Pública e do Superior Tribunal de Justiça, tendo em vista que o comando constitucional que prevê as exceções à proibição de acumulação remunerada de cargos, fez exigência expressa de que haja compatibilidade de horários entre os cargos públicos a serem acumulados, entretanto, deixou ao intérprete e aplicador da lei a incumbência de determinar seu conceito e alcance. Para tanto, faz-se uma análise do entendimento do Parecer nº GQ – 145 da AGU, que estabelece como razoável a jornada de trabalho máxima de 60(sessenta) horas semanais, aos servidores em regime de acumulação, e que orienta a atuação da Administração Pública em busca da consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelo Estado, notadamente na área de saúde. Por fim, apresenta-se o posicionamento atual do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema.

Palavras-Chave: Acumulação remunerada de cargos públicos, compatibilidade de horários, limitação, Jornada de Trabalho, Parecer nº GQ – 145 da AGU, posicionamento do STJ.

INTRODUÇÃO

O tema da “acumulação remunerada de cargos públicos: possibilidade de limitação da jornada de trabalho” tem suscitado debates no âmbito dos processos administrativos disciplinares junto ao Ministério da Saúde.

O aumento do volume de processos disciplinares naquela Pasta, que dizem respeito à acumulação ilícita de cargos públicos nos hospitais federais, estaduais e municipais, se dá em razão da prática corriqueira dos servidores da área da saúde de acumularem cargos públicos em hospitais das três esferas de governo, com carga horária de trabalho superior a 60 (sessenta) horas semanais.

No entanto, esta prática está sendo coibida pela Administração Pública, em razão da limitação da jornada de trabalho destes servidores, por meio do entendimento exarado no Parecer nº GQ – 145 da Advocacia-Geral da União (AGU), de caráter vinculante para toda a Administração Pública Direta e Indireta, bem como do entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU).

O comando constitucional que prevê as exceções à proibição de acumulação remunerada de cargos públicos, fez exigência expressa de que haja compatibilidade de horários entre os cargos públicos a serem acumulados. No entanto, este requisito sem delimitação e conceituação expressa na Carta Magna, trouxe divergências no tocante ao seu alcance e aplicabilidade.

De um lado, o entendimento dos servidores de que há compatibilidade de horários na jornada de trabalho laborada, bem como que o texto constitucional não alude expressamente à duração máxima da jornada de trabalho de 60 (sessenta) horas semanais, havendo restrição apenas em relação à sobreposição dos horários.

De outro, o entendimento da Administração Pública, quanto ao requisito da compatibilidade de horários, de estabelecer como razoável uma jornada máxima de 60 (sessenta) horas semanais, em respeito ao interesse público, aos princípios da eficiência e da razoabilidade e à dignidade da pessoa humana.

Portanto, patente é a necessidade de analisar e sedimentar o entendimento adotado pela Administração Pública, no que tange a limitação da jornada máxima de 60 (sessenta) horas semanais, para os cargos acumuláveis, bem como trazer à baila o atual entendimento sobre o tema, adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, corte uniformizadora da legislação federal, no intuito de propiciar uma atuação preventiva e repressiva pela Administração Pública no tocante a coibição de acumulação ilegal de cargos públicos, notadamente na área da saúde, em busca da consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelo Estado.

ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS PÚBLICOS: POSSIBILIDADE DE LIMITAÇÃO DA JORNADA DE TRABALHO SOB A ÓTICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.

No tocante à compatibilidade de horários, a Constituição Federal de 1988, em sua redação original, assim previa, em seu artigo 37, inciso XVI, que “é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários”.

Por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, o mesmo inciso sofreu modificações passando a ter a seguinte redação:

“XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos privativos de médico.”

Por fim, a Emenda Constitucional nº 34, de 13 de dezembro de 2001, deu nova redação ao inciso, passando assim a disciplinar:

“XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.”

Da mesma forma, a Lei nº 8.112/90, que dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias, e das Fundações Públicas, preceitua em seu artigo 118, § 2º, que “a acumulação de cargos, ainda que lícita, fica condicionada à comprovação da compatibilidade de horários”.

A exceção, então, da licitude da acumulação de cargos públicos requer dois requisitos cumulativos: compatibilidade de natureza dos cargos e de horário.

Porém, os comandos constitucional e legal dispostos não delimitam o requisito da compatibilidade de horários quanto ao seu alcance e aplicabilidade na situação concreta, como por exemplo, os limites de tempo a que fica exposto o servidor público no exercício de suas atividades. Certamente, a norma deve ser interpretada em seu sentido teleológico, ou seja, por meio das diretrizes que estão a cercar a Administração Pública e os fins aos quais ela se destina.

Portanto, a Constituição Federal estabeleceu como condição para o acúmulo de cargos a compatibilidade de horários, no entanto, deixou ao intérprete e aplicador da lei a incumbência de determinar seu conceito e alcance.

Diante deste quadro, a Administração Pública, em busca da consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelos seus servidores, recebeu orientação por meio do Parecer nº GQ – 145 da AGU, de 16 de março de 1998, o qual veio contribuir com o alcance da norma disposta sob a égide da Constituição Federal e do Estatuto do Servidor Público.

Referido Parecer vinculante sustenta que embora inexista expressa disposição constitucional ou legal que imponha um limite de horas à jornada de trabalho do servidor sujeito a regime de acumulação, existiriam limitações implícitas, decorrentes da necessidade de se ofertar aos agentes públicos condições dignas para o exercício das funções que lhe são legalmente cometidas e lhes proporcionar tempo e condições de convício social, bem como garantir a eficiência laborativa.

O parecer em análise ao tratar do requisito da compatibilidade de horários, estabelece como razoável a jornada de trabalho máxima de 60(sessenta) horas semanais, como forma de preservar a higidez física e mental do servidor em regime de acumulação, bem como preservar tempo suficiente para locomoção, higiene, alimentação e repouso, em respeito ao princípio da dignidade da pessoa humana, pilar de toda a interpretação constitucional.

Para melhor entendimento, reproduz-se trechos relevantes do Parecer Vinculante da Advocacia Geral da União, in verbis:[1]

Parecer-AGU nº GQ-145, vinculante:

“9. É proibido o exercício cumulativo de cargos e empregos, excepcionada a acumulação também de dois cargos de professor, de dois cargos privativos de médico e a de um cargo de professor com outro técnico ou científico, "quando houver compatibilidade de horários" (cfr. o inciso XVI do art. 37 da Constituição).
10. Essa regra vedante incide também nos empregos e funções das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações mantidas pelo Poder Público, nos termos do Art. 37, XVII.
11. Os ocupantes de cargos técnicos ou científicos estão sujeitos, de lege lata, em regra, a quarenta horas (v. a Lei n. 8.112, de 11/12/90, art. 19, e a M.P. n. 1.587-7, de 5/3/98, art. 18, e normas posteriores) e os docentes dos estabelecimentos federais de ensino aos regimes de vinte ou quarenta horas, todos semanais. O professor submetido à carga de quarenta horas, com dedicação exclusiva, é obrigado a trabalhar em dois turnos diários completos e com impedimento para o desempenho de outra atividade remunerada, pública ou privada (cfr. o Decreto n. 94.664, de 23/7/87, arts. 14, 15 e 58, e normas posteriores).

12. Assim, nos casos em exame, os servidores somente poderiam ser submetidos, necessariamente, às cargas de sessenta ou oitenta horas semanais, presente a exigência da compatibilidade horária, cuja acepção, a seguir delineada, indica a inviabilidade da acumulação de que provenha o último quantitativo.

13. Esse total de oitenta horas de trabalho, por semana, tem o poder de tornar presente ao espírito do intérprete a invocação de Padre Antônio Vieira, feita por Cretella Júnior (Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, vol. 4, pp. 2.211 e 2.212:

"Tendes um só desses ofícios, ou tendes muitos? Há sujeitos, na nossa Corte, que têm lugar em três, e quatro tribunais: que têm quatro, que têm seis, que têm oito, que têm dez ofícios. Quando Deus deu forma ao governo do mundo, pôs no Céu aqueles dois grandes Planetas, o Sol e a Lua, e deu a cada um deles uma presidência: ao Sol a presidência do dia: Luminare maius ut praesset diei. E à Lua a presidência da noite: Luminare minus ut praesset nocti. E por que fez Deus essa repartição? Porventura por que se não queixasse a Lua, e as Estrelas? Não: porque com o Sol ninguém tinha competência, nem podia ter justa queixa. Pois se o Sol tão conhecidamente excedia a tudo quanto havia no Céu, porque lhe não deu ambos os ofícios? Porque ninguém pode fazer dois ofícios, ainda que seja o mesmo Sol. Não vos admiro a capacidade do talento, a da consciência sim. Porque nenhum homem pode fazer bem dois ofícios. De maneira que um homem, que vale por setenta homens, não se atreve a servir um só ofício? E vós, que vos fará Deus muita mercê, que sejais um homem, atrevei-vos a servir setenta ofícios? Não louvo, nem condeno: admiro-me com as turbas" (Sermão do Terceiro Domingo da Quaresma, 1655, Anchietana, Sermões do Padre Vireira, Editora Anchieta, São Paulo, 1943, vol. I, Psicomotricidade. 480 a 485)."(Destacou-se).

14. O princípio da proibição da acumulação de cargos e empregos, inclusive com a ressalva destacada acima, tem por escopo o primado da coisa pública. As exceções estabelecidas não objetivam "privilegiar gratuitamente ou diferençar pessoas de forma desarrazoada. Não é em seu proveito que se permitem casos de acumulação. Não é para que um servidor passe a ser mais poderoso ou mais afortunado" (Comentários à Constituição do Brasil, Celso Ribeiro Bastos, São Paulo: Saraiva, 1992, 3º vol., tomo III, p. 123).

15. De maneira consentânea com o interesse público e do próprio servidor, a compatibilidade horária deve ser considerada como condição limitativa do direito subjetivo constitucional de acumular e irrestrita sua noção exclusivamente à possibilidade do desempenho de dois cargos ou empregos com observância dos respectivos horários, no tocante unicamente ao início e término dos expedientes do pessoal em regime de acumulação, de modo a não se abstrairem dos intervalos de repouso, fundamentais ao regular exercício das atribuições e do desenvolvimento e à preservação da higidez física e mental do servidor. É opinião de Cretella Júnior que essa compatibilidade "deve ser natural, normal e nunca de maneira a favorecer os interesses de quem quer acumular, em prejuízo do bom funcionamento do serviço público" (Op. cit.).

16. Em alusão à jornada de trabalho razoável, a que o empregado deve ser submetido, Mozart Victor Russomano opinou que o "interesse é da sociedade, porque assim ele poderá ser um homem, fisicamente, apto para o desempenho de sua missão social. Lucrará, ainda, a coletividade, porque, se o empregado repousar, trabalhará mais, produzindo melhor, enchendo o mercado de produtos abundantes e qualificados. O próprio empresário tem vantagens com isso, visto que a qualidade e, até mesmo, a quantidade de seus produtos lhe propiciam lucros mais apreciáveis". (Comentários à Consolidação das Leis do Trabalho, Rio de Janeiro: Forense, 1990, 13ª ed., vol. I p. 86).

17. Por mais apto e dotado, física e mentalmente, que seja o servidor, não se concebe razoável entenderem-se compatíveis os horários cumpridos cumulativamente de forma a remanescer, diariamente, apenas oito horas para atenderem-se à locomoção, higiene física e mental, alimentação e repouso, como ocorreria nos casos em que o servidor exercesse dois cargos ou empregos em regime de quarenta horas semanais, em relação a cada um. A esse propósito, torna-se oportuno realçar, no respeitante ao sono: I) a "duração do sono passa de 16h em 24 do nascimento para cerca de 6h em 24 aos 70 anos" (Grande Enciclopédia Larousse Cultural, São Paulo: Ed. Universo, 1988);

II) o "sono se dá em ciclos regulares. Mas há variações individuais consideráveis. Assim, alguns necessitam de mais de dez horas de sono; a outros bastam quatro ou cinco horas. De qualquer modo, corresponde a necessidade irresistível. Sua privação provoca perturbações graves de conduta" (Enciclopédia Mirador Internacional, São Paulo: Companhia de Melhoramentos, 1975, p. 10.590).

18. Condições tais de trabalho seriam até mesmo incompatíveis com o fim colimado pela disciplina trabalhista, ao estatuir o repouso de onze horas, no mínimo, entre duas jornadas: este tem o fito de salvaguardar a integridade física e mental do empregado e a eficiência laborativa, intenção que, obviamente, não foi desautorizada pelo constituinte na oportunidade em que excepcionou a regra proibitiva da acumulação de cargos, até mesmo porque estendeu aos servidores públicos as normas trabalhistas sobre o repouso, contidas nos itens XIII e XV do art. 7°, a teor do art. 39, § 2°, ambos da Carta Federal.

19. O Texto Constitucional, art. 37, XVI, não terá pretendido contemplar cargas de oitenta horas semanais, sob o pretexto não só de que o regime cumulativo regrou-se sem nenhuma limitação, bem assim do pálio da compatibilidade de horários. Este requisito de configuração de direito de titularidade de cargos acumulada é de relevo e deve ser admitido de maneira a harmonizar-se com o interesse público e proporcionar ao servidor a possibilidade do exercício regular dos cargos ou empregos. Admitir-se a exegese que admita a carga total de oitenta horas, acarretando a impossibilidade da razoável execução do trabalho, seria dissonante da maneira de pensar de Carlos Maximiliano, exposta ao prelecionar que deve "o Direito ser interpretado inteligentemente: não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências" (Hermenêutica e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 1979, 9ª ed., p. 166).”

O normativo supra analisa, além da condição objetiva do requisito compatibilidade, os fins sociais desejados constitucionalmente, ou seja, a busca pelo bom desempenho do servidor no cargo que ocupa, a preservação da sua higidez física e mental, bem como a garantia de qualidade no trabalho desenvolvido. Portanto, a compatibilidade de horário deve ser interpretada como condição limitativa do direito subjetivo constitucional de acumular.

Percebe-se da análise do Parecer, a clara interpretação da norma constitucional, feita pela AGU, sempre se curvando aos fins colimados pelo interesse público, em detrimento do interesse individual, e o faz por meio de diretrizes que postulam a favor da qualidade de vida do servidor e da eficiência na prestação dos serviços públicos. Tal é o fim da norma superior que está a conduzir a Administração Pública.

Vale frisar, que após revisão do referido Parecer, a AGU proferiu o Parecer nº AC – 054, de 27 de setembro de 2006[2], que manteve a carga horária de 60 (sessenta) horas semanais, mas modificou o entendimento anterior de modo a admitir que, após aposentado no primeiro cargo, possa o servidor retornar ao regime de 40 (quarenta) horas e, nesta condição, vir a obter uma segunda aposentadoria.

Assim é o entendimento atual da Administração Pública sobre o tema, ou seja, enquanto a acumulabilidade genérica entre os cargos, para os servidores em geral, é definida em tese nas alíneas do inciso XVI do artigo 37, da Constituição, o requisito especifico da compatibilidade de horários, por outro lado, não pode jamais ser aferido em tese, devendo-se analisar o caso concreto de cada servidor que pretende acumular cargos, e não somente no momento da posse no segundo cargo, mas enquanto perdurar o exercício cumulado de ambos, haja vista que o seu objetivo é garantir, em prol do interesse da Administração quanto à consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelo Estado e seus agentes.

O Parecer Vinculante AGU nº GQ – 145/98 foi revisado pela Nota nº 114/2010/DECOR/CGU/AGU no curso do Processo AGU/NUP nº 00400.006554/2008-73, remetido para a Comissão de Diagnóstico/Revisão de Pareceres, que assim se pronunciou:

“16. A análise dos supratranscritos dispositivos permite perceber que inexiste disposição legal que estabeleça, de forma expressa, limitação à carga horária daqueles que acumulam cargos públicos.

17. Essa situação, entretanto, não significa que inexistam limites implícitos, decorrentes especialmente do princípio da eficiência, previsto no caput do art. 37 da CRFB. O referido princípio se aplica a toda a Administração Pública, e constitui vetor interpretativo a ser considerado no exame dos dispositivos legais, para determinar-se o teor das normas jurídicas que deles decorrem.

18. Combinado à noção de Razoabilidade, o princípio de eficiência permite perceber que defender a ideia simplista de que a inexistência de lei impediria que houvesse restrições ao direito de acumular cargos públicos é um equívoco.

19. De fato, ainda que a Constituição da República permita que dois cargos públicos sejam acumulados quando houver compatibilidade de horário, isso só poderá ocorrer quando ambos os cargos puderem ser desempenhados de forma adequada e satisfatória, atendendo-se aos princípios constitucionais regedores da matéria e aos deveres e proibições estabelecidos na Lei 8.112/90, que correspondem a projeções concretizadoras desses princípios.

(...)

22. Dessa forma percebe-se que as circunstâncias fáticas atuam como limitadoras do direito à cumulação de cargos. Sempre que a carga horária for elevada a ponto de impedir o adequado desempenho dos cargos, não há que se falar em direito subjetivo do indivíduo ao seu exercício.

23. Nesses casos, apesar da aparente conformidade formal do ato com os normativos que sobre ele incidem, haverá violação ao espírito do direito ou a seu fim social, indicando tratar-se não de exercício regular, mas de abuso do direito, como concebido a partir das obras de Savatier, Ripert e Josserand.”

A AGU manteve o posicionamento exarado no Parecer nº GQ – 145, reforçando o limite de 60 (sessenta) horas semanais, enquanto limite único a todos os profissionais sujeitos à acumulação de cargos, inclusive àqueles da área da saúde.

Para tanto, fundamentou-se no princípio da eficiência do serviço público, bem como no princípio da razoabilidade, uma vez que o exercício de mais de 60 (sessenta) horas semanais de trabalho não é razoável, posto que um homem médio não poderia exercer com a atenção e eficiência exigidas no desempenho de suas atribuições.

Nota-se que, da leitura dos dispositivos previstos na CF/88 e nos artigos 118, 119 e 120, da Lei 8.112/90, inexiste disposição legal que estabeleça, de forma expressa, limitação à carga horária daqueles que acumulam cargos públicos.

No entanto, isso não quer dizer que não existam limites implícitos para disciplinar a matéria em comento. No caput do artigo 37, da CF/88, supracitado, o Princípio da Eficiência vem à tona, submetendo toda a Administração Pública, constituindo assim, vetor que, combinado ao Princípio da Razoabilidade, permite que se defenda a ideia de que a jornada de trabalho não deva ser excessiva. Dito isso, não parece razoável um trabalho que seja extenuante a ponto de comprometer a qualidade (eficiência) necessária ao seu desempenho. Veja que a Constituição da República permite a acumulação de dois cargos, mas coloca como conditio sine qua non a compatibilidade de horários, e assim também o faz a Lei nº 8.112/90, além da necessidade de que as ações e serviços prestados pela Administração Pública, por meio de seus agentes aos seus cidadãos, sejam realizados com eficiência.

Então, não é cabível que alguém que trabalhe além das possibilidades do descanso, seja plenamente eficiente, ainda mais no setor da saúde, onde a integridade física deve ser objetivada, sob pena de comprometer o atendimento ao paciente que esteja submetido aos cuidados do servidor. Subsidiando esse entendimento, lança-se mão do Princípio da Eficiência, detalhado por Hely Lopes Meirelles[3]:

“O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.”

Ilustrando uma definição precisa sobre o princípio da eficiência, José Afonso da Silva ^[4] ensina o seguinte:

“(...) A eficiência administrativa é atingida pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários.”

E é nesse exato contexto que o E. Tribunal de Contas da União manifesta-se em consonância com o Parecer nº GQ-145, admitindo como carga horária máxima a de 60 (sessenta) horas semanais, inclusive para profissionais da saúde, com o fito de não comprometer a saúde física e mental do servidor. Nesse sentido, citam-se o processo nº TC 013.780/2004-0, e o extrato retirado do site do TCU:

“Conquanto o texto constitucional, para efeito da verificação da compatibilidade de horários, não aluda expressamente à duração máxima da jornada de trabalho, as condições objetivas para a acumulação de cargos devem ser aferidas sob uma ótica restritiva, porquanto a hipótese constitui exceção à regra geral de não acumulação” AC-0155-03/05-1 GP_. “Embora a Consolidação das Leis do Trabalho- CLT não seja diretamente aplicável a servidores públicos stricto sensu, ao menos demonstra a necessidade de se fixar máximo e mínimo, respectivamente, para os tempos diários de labor e de descanso – art. 59 e 66 da CLT-, que, desrespeitados, geram em última instância, comprometimento da eficiência do trabalho prestado. Por analogia àquela Norma Trabalhista, destaco a coerência do limite de sessenta horas semanais que vem sendo imposto pela jurisprudência desta Corte, uma vez que, para cada dia útil, ele comporta onze horas consecutivas de descanso interjornada- art. 66 da CLT-, dois turnos de seis horas- um para cada cargo, obedecendo ao mínimo imposto pelo art.19 da Lei n. 8112/90, com redação dada pela Lei 8.270, de 17/12/1991- e um intervalo de uma hora entre esses dois turnos destinada à alimentação e deslocamento, fato que certamente não decorre de coincidência, mas da preocupação em se otimizarem os serviços públicos, que dependem de adequado descanso tanto dos funcionários celetistas quanto dos estatutários”. AC-2133-32/051 MB_. “A questão da compatibilidade de horários exigida pela constituição para a legalidade da acumulação dos cargos, já foi objeto de algumas deliberações do Tribunal, cujo entendimento tem prevalecido no sentido de considerar ilícita a acumulação de cargos ou empregos em razão da qual o servidor ficaria submetido a regimes superiores de quarenta horas semanais, por cada cargo exercido, vez que é impossível a conciliação dos horários, de modo a possibilitar condições normais de trabalho e de qualidade de vida ao servidor”. AC-0933-15/05-1 VC. “Considerando que a carga horária é de 40 horas em cada local de trabalho não vejo como (omissis) poderia adequadamente cumprir as duas jornadas. Por isso, entendo deva esse Tribunal, além de considerar ilegal a presente admissão, determinar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas.” AC-0533-08/03-1 MV. “Mostra-se (...) difícil a conciliação de uma jornada diária de 8 (oito) horas com outra de 4 (quatro) horas.” AC-0083-03/03-2 UA. “(...) a jurisprudência desta Corte de Contas tem admitido como limite máximo em casos de acumulação de cargos ou empregos públicos a jornada de trabalho de 60 (sessenta) horas semanais (Acórdãos 533/2003, 2.047/2004, 2.860/2004, 155/2005, 933/2005, 2.133/2005, 544/2006, todos da 1ª Câmara).” AC-0054-02/07-2 UA. No tocante ao ato de omissis, datado de 6/6/2002, sua contratação foi efetivada pela instituição após sua aposentadoria no cargo de professora, publicado no Diário Oficial de 15/3/2002, não havendo que se falar em incompatibilidade de horários, conforme já decidiu anteriormente este Tribunal. Nesse sentido é o voto do Ministro Benjamin Zymler proferido na Decisão 322/2001- 2ª Câmara: “4. Em estando aposentado do primeiro cargo de professor, o interessado pôde exercer o segundo cargo de professor sob qualquer regime previsto no Decreto nº 94.664/87 (20 ou 40 horas semanais ou dedicação exclusiva), sendo que com isso tenha incorrido em qualquer incompatibilidade de horários, sendo portanto lícita a opção do interessado pelo regime de dedicação exclusiva. A segunda Câmara desta Corte, mediante o Acórdão nº 138/2000, por mim relatado, apresentou entendimento semelhante. “ AC-1582-20/07-2 AC. Ver também: AC-2229-29/07-2 BZ, AC-1447-18/07-2 AC, AC-1288-32/05-p GP_, AC-2860-39/04-1 GP, AC-0380-07/07-2 AC.”

Noutro giro, a jurisprudência dos Tribunais Superiores entendia que a limitação da jornada de trabalho criava, sem amparo constitucional ou legal, um requisito adicional para a acumulação de cargos, por se tratar de uma garantia constitucional do servidor.

Porém, numa virada jurisprudencial, o Superior Tribunal de Justiça - corte uniformizadora da interpretação da legislação federal – proferiu o mais recente entendimento de que o limite de 60 (sessenta) horas estabelecido pelo Parecer nº GQ-145/98 da AGU deve ser observado. A propósito, confira-se a seguinte ementa:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PRIVATIVOS DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE. JORNADA SUPERIOR A 60 (SESSENTA) HORAS SEMANAIS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO CONHECIDO PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. DECISÃO Trata-se de agravo interposto pela União contra decisão que inadmitiu recurso especial aos seguintes fundamentos: a) para se chegar à conclusão diversa a do órgão julgador, torna-se imprescindível o reexame do conjunto fático-probatório dos autos; e b) incidência da Súmula 83/STJ. O apelo nobre obstado enfrenta acórdão, assim ementado (fl. 116): "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CUMULAÇÃO REMUNERADA. CARGOS PÚBLICOS PRIVATIVOS DE PROFISSIONAIS DE SAÚDE. ART. 37, XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI Nº 8.112/90. COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. I - Artigo 37, inciso XII, da CRFB/88. Lei nº 8.112/90. Limitar a 60 horas a jornada de trabalho dos profissionais da área de saúde significa implementar nova condição para cumulatividade de cargos sem amparo em diploma legal. Precedentes. II - Remessa Oficial e apelação não providos". Os embargos de declaração foram rejeitados, conforme ementa de fl. 136 . No apelo especial, a parte recorrente alega violação do art. 535, II, do CPC, ao argumento de que a Corte local não se manifestou sobre pontos importantes para o deslinde da controvérsia. Quanto ao juízo de reforma, aduz ofensa aos artigos 333, I, do CPC e 118, § 2º, da Lei 8.112/90. Para tanto afirma que: a) o acórdão recorrido considerou compatíveis os horários, sem efetiva prova dessa compatibilidade; e b) há impossibilidade de acumulação de dois cargos na área de saúde que ultrapassa 60 (sessenta) horas semanais, por incompatibilidade de horário. Contrarrazões às fls. 174-182. Neste agravo afirma que seu recurso especial satisfaz os requisitos de admissibilidade e que não se encontram presentes os óbices apontados na decisão agravada. Oferecida contraminuta (fls. 215-224). É o relatório. Decido. Assiste razão à agravante. Segundo entendimento até então vigente nesta Corte, não haveria limitação constitucional ou legal, quanto à jornada laboral, a impedir o exercício do direito de o servidor público acumular dois cargos privativos de profissional da saúde. A prova da ineficiência do serviço ou incompatibilidade de horários ficaria a cargo da Administração Pública. Nesse sentido: MS 19.264/DF; MS 19.776/RJ; MS 15.663/DF; MS 15.415/DF; e AgRg no REsp 1.168.979/RJ. Ocorre, porém, que a Primeira Seção desta Corte, no julgamento do MS 19.336/DF, assentou novo juízo a respeito do tema ao entender que o Parecer GQ-145/98 da AGU, que trata da limitação da jornada de trabalho, não esvazia a garantia prevista no inciso XVI do artigo 37 da Constituição Federal, ao revés, atende ao princípio da eficiência que deve disciplinar a prestação do serviço público, notadamente na área de saúde. Essa nova diretriz em limitar a jornada a 60 horas semanais encontra apoio também na Corte de Contas (TCU), máxime para se garantir o intervalo interjornadas (mínimo de 11 horas) e entre as jornadas de 6 horas (mínimo de 1 hora), não com vistas à evitar coincidência entre os horários, mas pela natural preocupação com a eficiência e a otimização do serviço público. Confira-se: "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PRIVATIVOS DE PROFISSIONAIS DE SAÚDE. JORNADA SEMANAL SUPERIOR A 60 (SESSENTA HORAS). AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Trata-se de mandado de segurança atacando ato do Ministro de Estado da Saúde consistente na demissão da impetrante do cargo de enfermeira por acumulação ilícita cargos públicos (com fundamento nos arts. 132, XII, e 133, § 6º, da Lei 8.112/90), em razão de sua jornada semanal de trabalho ultrapassar o limite de 60 horas semanais imposto pelo Parecer GQ-145/98 da AGU e pelo Acórdão 2.242/2007 do TCU. 2. Acertado se mostra o Parecer GQ-145/98 da AGU, eis que a disposição do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal - 'é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI' - constitui exceção à regra da não-acumulação; assim, deve ser interpretada de forma restritiva. 3. Ademais, a acumulação remunerada de cargos públicos deve atender ao princípio constitucional da eficiência, na medida em que o profissional da área de saúde precisa estar em boas condições físicas e mentais para bem exercer as suas atribuições, o que certamente depende de adequado descanso no intervalo entre o final de uma jornada de trabalho e o início da outra, o que é impossível em condições de sobrecarga de trabalho. 4. Também merece relevo o entendimento do Tribunal de Contas da União no sentido da coerência do limite de 60 (sessenta) horas semanais - uma vez que cada dia útil comporta onze horas consecutivas de descanso interjornada, dois turnos de seis horas (um para cada cargo), e um intervalo de uma hora entre esses dois turnos (destinado à alimentação e deslocamento) -, fato que certamente não decorre de coincidência, mas da preocupação em se otimizarem os serviços públicos, que dependem de adequado descanso dos servidores públicos. Ora, é limitação que atende ao princípio da eficiência sem esvaziar o conteúdo do inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal. 5. No caso dos autos, a jornada semanal de trabalho da impetrante ultrapassa 60 (sessenta) horas semanais, razão pela qual não se afigura o direito líquido e certo afirmado na inicial. 6. Segurança denegada, divergindo da Relatora (MS 19.336/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 14/10/2014)". No caso concreto, o Tribunal de origem registrou que o agravado "exerce suas funções no Hospital Geral de Bonsucesso, onde cumpre carga horária semanal de 40 horas semanais, em regime de plantão diurno de 12x60h, conforme declaração de fls. 30, estando também lotado no cargo de enfermeiro no SUS-Niterói, como servidor da Secretaria do Estado do Rio de Janeiro, com carga horária semanal de 32,5 horas, em regime de plantão diurno de 12x60h (fls. 29 e 34)" (fl. 111). Afigura-se, portanto, incontestável a ilicitude da acumulação dos cargos públicos do servidor pois, conforme registrado, as jornadas, somadas, superam 60 horas semanais. Ante o exposto, conheço do agravo para, desde logo, dar provimento ao recurso especial. (art. 544, § 4º, II, c, do CPC).”

(STJ - AREsp: 660948 RJ 2015/0025277-8, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Publicação: DJ 03/03/2015) - Grifamos

Desta feita, o atual entendimento do Superior Tribunal de Justiça, é que a possibilidade de acumulação de cargos é uma exceção constitucional, devendo, portanto, ser interpretada de forma restritiva. Outro importante ponto, é o entendimento de que a acumulação remunerada de cargos públicos deve atender ao princípio constitucional da eficiência. O servidor precisa estar em boas condições físicas e mentais para bem exercer as suas atribuições, o que, por óbvio, depende de adequado descanso no intervalo entre o final de uma jornada de trabalho e o início da outra, o que é impossível em condições de sobrecarga de trabalho.

Portanto, entendeu o STJ que o Parecer nº GQ-145/98 da AGU não esvazia a garantia prevista no inciso XVI do artigo 37 da Constituição Federal, pelo contrário, atende ao princípio da eficiência que deve disciplinar a prestação do serviço público, notadamente na área de saúde.

CONCLUSÃO

O comando constitucional que prevê as exceções à proibição de acumulação remunerada de cargos públicos, faz exigência expressa de que haja compatibilidade de horários entre os cargos públicos a serem acumulados. No entanto, deixou ao intérprete e aplicador da lei a incumbência de determinar seu conceito e alcance.

A Administração Pública, buscando a consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelos seus servidores, seguiu orientação da Advocacia-Geral da União, por meio do Parecer vinculante nº GQ – 145/98 e suas atualizações, o qual estabelece como razoável a limitação da jornada de trabalho em 60(sessenta) horas semanais, para os servidores em regime de acumulação.

Este também é o entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU).

A orientação da AGU, no sentido de limitar a jornada de trabalho, interpretou a norma constitucional, se pautando nas diretrizes que postulam a favor da qualidade de vida do servidor e da eficiência na prestação dos serviços públicos.

Corroborando com o posicionamento da Administração Pública, o Superior Tribunal de Justiça, atualmente, entende que é possível a limitação da jornada de trabalho de 60(sessenta) horas semanais, para os servidores em regime de acumulação, haja vista que atende ao princípio constitucional da eficiência e da razoabilidade.

Ante o exposto, conclui-se pela possibilidade de limitação da jornada de trabalho em 60 (sessenta) horas semanais, pela Administração Pública, aos servidores em regime de acumulação. É cediço que a atuação administrativa, em busca da consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelo Estado, notadamente na área de saúde, está pautada no interesse público, bem como nos princípios da eficiência, da razoabilidade e da dignidade da pessoa humana. E ainda, respaldada pela corte uniformizadora da interpretação da legislação federal, o Superior Tribunal de Justiça.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro: a atividade administrativa: moralidade e eficiência. 34 ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2000.