RESUMO: Este artigo visa discutir a decisão do Supremo Tribunal Federal que definiu a tese de prescritibilidade de ressarcimento ao erário em virtude de ato ilícito civil. Para tanto, impende discutir e analisar a responsabilidade civil extracontratual do Estado, abordando seus aspectos no ordenamento jurídico brasileiro. Por fim, uma análise detalhada sobre o julgamento do Supremo Tribunal Federal se mostra cogente tendo em vista a grande repercussão da tese firmada.

PALAVRAS-CHAVE: Prescrição; Responsabilidade Civil; Estado

ABSTRACT: This article aims to discuss the decision of the Federal Supreme Court that defined the thesis of prescriptibility of compensation to the treasury by virtue of a civil unlawful act. Therefore, it is necessary to discuss and analyze the State's extracontractual civil liability, addressing its aspects in the Brazilian legal system. Finally, a detailed analysis of the judgment of the Federal Supreme Court is cogent in view of the great repercussion of the signed thesis.

KEYWORDS: Prescription; Civil responsability; State.

INTRODUÇÃO

O Supremo Tribunal Federal, no RE 669069/MG, em plenário, e, tendo como relator o Ministro Teori Zavascki, firmou entendimento no sentido de que o ressarcimento ao Estado pelo ato ilícito civil é prescritível.

Destarte, com a tese firmada, o STF faz uma reinterpretação do art. 37, § 5^o, da Constituição Federal, no momento em que a maior parte da doutrina defendia o entendimento da imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário.

É mais uma decisão da maior Corte deste país modificando totalmente o trato dado à matéria. Logo, para todos que militam na área administrativa, mister se faz o conhecimento  do assunto.

1 DA  RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade civil do Estado advém do Direito Civil, é a responsabilização de um dano, material ou moral, causado a um particular em virtude de um ato nocivo de um agente administrativo, atuando em nome do Estado. É a modalidade extracontratual da responsabilidade civil haja vista não existir vínculo contratual entre as partes.

Para caracterizar a responsabilidade extracontratual do Estado é necessário haver o ato, ou seja, uma conduta, omissiva ou comissiva, dolosa ou culposa. Faz-se mister que haja o dano, seja material, seja moral. E, por fim, é imperioso que exista o nexo de causalidade entre o dano causado e o ato praticado pelo agente público, noutras palavras, deve haver um liame entre a conduta e o prejuízo causado.

A responsabilização do Estado evoluiu por diversas etapas, primeiramente, na Idade Moderna, época do regime absolutista, imperou a ideia de irresponsabilidade do Estado. O Estado nunca era responsabilizado pelos atos que seus agentes, nessa qualidade, praticassem.

Posteriormente, surgiu a noção de responsabilizar o Estado pelos danos causados, nasceram, então, três teorias: a teoria da culpa administrativa; a teoria do risco administrativo; e a teoria do risco integral.

De acordo com a teoria da culpa administrativa, também chamada de culpa anônima ou falta de serviço, o Estado seria responsabilizado quando fosse comprovada a inexistência do serviço, o mau funcionamento do serviço ou o retardamento do serviço. Destarte, para essa corrente, é imprescindível a comprovação da culpa da administração.

Segundo a teoria do risco administrativo, a responsabilidade do Estado é objetiva, ou seja, independe da comprovação de culpa. Havendo o dano e estando presente o nexo de causalidade entre este e a conduta, o particular faz jus à indenização ainda que o agente administrativo tenha atuado sem culpa.

Por fim, surgiu a teoria do risco integral, sendo necessário apenas  o ato danoso, o dano e o nexo de causalidade, e independe da culpa do agente, nos moldes da teoria do risco administrativo. A diferença reside no fato de que no risco integral não há causa de exclusão de responsabilidade do Estado. Noutras palavras, conforme veremos adiante, na teoria do risco administrativo existe causas que excluem a responsabilidade do Estado, como a culpa exclusiva da vítima, força maior e caso fortuito. No risco integral, não há causa excludente do nexo causal de modo que o Estado é responsável absoluto pelo dano causado.

2 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

A Constituição Federal dispõe sobre a responsabilidade extracontratual do Estado no art. 37, § 6^o, in verbis: ^"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

De início, há de se destacar que a Constituição Federal adotou a teoria do risco administrativo como fundamento para a responsabilização do Estado, ou seja, basta existir o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, que o particular terá direito a receber a indenização independentemente da comprovação de culpa da administração. Segue as lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:

Segundo entendimento uniforme de nossa doutrina e jurisprudência, esse dispositivo constitucional consagrou, no Brasil, a responsabilidade objetiva da administração pública, na modalidade risco administrativo, pelos danos causados por atuação de seus agentes (ALEXANDRINO; PAULO, 2015, p. 850)

Ademais, cumpre frisar que o causador do dano tem que possuir algum vínculo jurídico com a administração pública e, no momento da conduta, é necessário que esteja agindo na condição de agente público.

Percebe-se pelo texto da Constituição Federal que todas as pessoas jurídicas de direito público estão abrangidas pela responsabilidade extracontratual do Estado, ou seja, todas as entidades da administração direta, incluído seus órgãos, as fundações e autarquias são responsáveis objetivamente pelos danos causados pelos seus agentes, agindo nesta qualidade.

De outra senda, quanto às pessoas jurídicas de direito privado, apenas aquelas prestadoras de serviços públicos estão abrangidos pela legislação constitucional. Dito de outro modo, as pessoas jurídicas de direito privado exploradoras de atividade econômica não estão inseridas no art. 37, § 6^o, da Carta Magna nacional.

Ocorrendo o dano e sendo a administração pública condenada a indenizar o particular, será a vez do Estado ajuizar uma ação de regresso caso o responsável, agente administrativo, tenha agido com dolo ou culpa.

Nesse caso, a responsabilidade deixa de ser objetiva e passa a ser subjetiva uma vez que será obrigatório a comprovação da culpa do responsável pelo ato danoso.

Conforme ensina José dos Santos Carvalho Filho:

A parte final do texto, no entanto, faz menção á relação jurídica pertinente ao direito de regresso, dela fazendo parte o Estado e seu agente. Ao dizer que o Estado pode exercer  seu direito de regresso contra o agente responsável nos casos de culpa ou dolo, a Constituição vinculou as partes à teoria da responsabilidade subjetiva ou com culpa. Significa dizer que o Estado só pode ressarcir-se do montante com que indenizou o lesado se comprovar a atuação culposa de seu agente, o que, aliás, constitui a regra geral no direito privado (FILHO, 2015, p. 581).

No que se refere à responsabilidade pelo ato omissivo da administração pública, em regra, se aplica a teoria da culpa administrativa, esse é o entendimento prevalente em sede jurisprudencial e doutrinário.

Logo, para se caracterizar a responsabilidade do Estado, é necessário a conduta omissiva do administrador, o dano, o nexo causal e a culpa do serviço público. Noutras palavras, a responsabilização se dá quando a falta do serviço, o mau funcionamento do serviço ou o retardamento do serviço prejudicam o particular causando-lhe um dano capaz de ser ressarcido na esfera judicial.

Como exceção ao disposto acima, a jurisprudência majoritária reconhece que quando o Estado tem o dever de garantidor deve responder objetivamente pelo dano, é caso do aluno de escola pública que é agredido em sala de aula ou o caso da morte de um presidiário. Vejamos:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO.   ÓBITO.   DANOS  MORAIS.  DIVERGÊNCIA  JURISPRUDENCIAL  NÃO DEMONSTRADA. SÚMULA 284/STF.

1.  A  apontada  divergência  deve  ser  comprovada,  cabendo a quem recorre  demonstrar  as circunstâncias que identificam ou assemelham os casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto  dos  acórdãos  recorrido  e  paradigma, realizando-se o cotejo analítico   entre  ambos,  com  o  intuito  de  bem  caracterizar  a interpretação  legal  divergente.  O  desrespeito a esses requisitos legais  e  regimentais (art. 541, parágrafo único, do CPC e art. 255 do  RI/STJ)  impede  o  conhecimento do Recurso Especial com base na alínea "c", III, do art. 105 da Constituição Federal.

2.  Além  disso, é impossível o confronto dos acórdãos trazidos como paradigmas,  sem  que  se especifique a lei contrariada pelo julgado recorrido.

3.   A   parte  recorrente  não  citou  nenhum  dispositivo  de  lei infraconstitucional. Nesse sentido, incide a Súmula 284/STF a obstar o   Recurso   Especial   tanto   pela   alínea   "a"  do  permissivo constitucional quanto no tocante à divergência jurisprudencial.

4.  O  acolhimento da pretensão recursal demanda reexame do contexto fático-probatório,  o  que esbarra na Súmula 7 do STJ, mormente para revisar  o  entendimento da Corte a quo quanto ao valor excessivo da indenização por danos morais fixados em R$ 50.000,00.

5.  Em  obiter  dictum,  acrescento  que a responsabilidade civil do Estado  pela  morte  de  detento  em  delegacia,  presídio ou cadeia pública  é  objetiva,  pois  é  dever do estado prestar vigilância e segurança  aos  presos  sob sua custódia. Precedentes: AgRg no AREsp 729.565/PE,  Rel.  Ministro  Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 28/9/2015  e  REsp  847.687/GO, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 25/6/2007.

6. Recurso Especial não conhecido.

(REsp 1554594/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/09/2016, DJe 29/09/2016)

A responsabilidade da administração pública pode ser excluída em alguns casos que passaremos a discorrer.

O primeiro caso de excludente de responsabilidade se refere à culpa exclusiva da vítima, assim, não havendo nexo causal entre o dano causado e a conduta do agente público, o Estado não pode ser responsabilizado. Caso haja concorrência de culpas, ou seja, a vítima contribui para o dano, deve haver uma redução da responsabilidade da administração de modo a igualar as culpas com a redução equitativa da indenização. De qualquer forma, o ônus de provar que ocorreu culpa exclusiva da vítima ou que o particular concorreu para o dano, é do Estado.

A segunda hipótese de excludente de responsabilidade se refere aos fatos imprevisíveis, são os chamados caso fortuito ou força maior. É o exemplo de um furacão que invade uma cidade destruindo tudo por onde passa. Não tendo a administração como prever ou controlar o dano, há um rompimento do nexo de causalidade.

A última hipótese de exclusão de responsabilidade é tratado por José dos Santos Carvalho Filho, são os atos de multidões, que "nas sociedades de massa atuais se torna cada vez mais comum que multidões dirijam sua fúria destruidora a bens particulares, normalmente quando pretendem evidenciar algum protesto contra situações especiais" (FILHO, 2015, p. 587). Nestes casos, pois, não resta evidenciado a responsabilidade extracontratual do Estado.

A teoria do risco integral afirma que o Estado responde de forma absoluta e universal, de modo que os casos excludentes de responsabilidade da teoria do risco administrativo não afastam a responsabilidade. Para esta corrente, não é necessário existir o nexo causal entre o dano e a conduta, é preciso que exista apenas o dano.

Em que pese existir celeuma jurídica, a doutrina majoritária admite a teoria do risco integral em pelo menos duas situações: quando houver dano decorrente de atividade nuclear; e nos casos de danos ao meio ambiente.

3 DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Após o Estado indenizar o particular pelo o dano que este sofreu, deverá verificar se seu agente público atuou com dolo ou culpa, pois, se assim agiu, deverá ser ressarcido.

Desta feita, se, por exemplo, um servidor público dirige o veículo oficial de forma imprudente, atinge um veículo de particular, este ajuíza uma ação contra o Estado para ser ressarcido pelo dano, se condenado a administração pública, o Estado deverá entrar com um processo administrativo contra aquele servidor para verificar se atuou com dolo ou culpa e requerer o ressarcimento.

Mesmo que ao final do processo administrativo, o Estado reconheça a culpa do seu servidor, não poderá obrigá-lo a lhe ressarcir.  Para tanto, será necessária ajuizar uma ação judicial com esse objeto específico.

Para esta ação de ressarcimento ao erário decorrente de ilícito civil, havia uma grande celeuma jurídica no que tange à prescrição. Muitos doutrinadores e parte da jurisprudência consideravam que a ação é imprescritível. Outra parte da doutrina e jurisprudência defende, contudo, que deve incidir um prazo prescricional e que apenas as ações ressarcimento por improbidade administrativa é que seriam imprescritíveis.

Em assim sendo, o Supremo Tribunal Federal decidiu, em sede de repercussão geral, que ocorre a prescrição não devendo ser aplicado o mandamento constitucional do art. 37, § 5^o, que dispõe: "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento".

Segue a emenda do julgamento:

Ementa: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DANO DECORRENTE DE ILÍCITO CIVIL. PRESCRITIBILIDADE. SENTIDO ESTRITO DA EXPRESSÃO “ILÍCITO CIVIL”, DELIMITADO PELO ACÓRDÃO EMBARGADO. FIXAÇÃO DO TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS DA TESE FIRMADA NO ACÓRDÃO EMBARGADO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE MOTIVO RELEVANTE DE INTERESSE SOCIAL OU DE SEGURANÇA JURÍDICA. REDISCUSSÃO DE QUESTÕES DECIDIDAS. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.(RE 669069 ED, Relator(a):  Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 16/06/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-136 DIVULG 29-06-2016 PUBLIC 30-06-2016)

 Destarte, quando o Estado resolver entrar com uma ação de regresso contra o servidor público em vista de um ato ilícito civil causado a terceiro, deverá observar a prescrição da ação, é a tese firmada pelo STF.

 Os Ministros argumentaram que, no ordenamento jurídico, a prescritibilidade é a regra a ser adotada. Os casos de imprescritibilidade são exceção e necessitam de mandamento legal expresso nesse sentido.

Argumentaram, ainda, que o art. 37, § 5^o da Constituição Federal deve ser interpretado em consonância com o art. 37, § 4^o, que trata dos casos de improbidade administrativa. Logo, quando a constituição afirma que as ações de ressarcimento serão imprescritíveis, se refere às ações de ressarcimento de improbidade administrativa, apenas.

Há de se destacar que o entendimento majoritário da doutrina e dos Tribunais do país é pela imprescritibilidade das ações de improbidade administrativa nos casos de ressarcimento ao erário. Segue uma decisão do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. IMPRESCRITIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO.

1. O prequestionamento não exige que haja menção expressa dos dispositivos infraconstitucionais tidos como violados, entretanto, é imprescindível que no aresto recorrido a questão tenha sido discutida e decidida fundamentadamente, sob pena de não preenchimento do requisito do prequestionamento, indispensável para o conhecimento do recurso. Incidência da Súmula 211/STJ.

2. É pacífico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que a pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao erário, manifestada na via da ação civil pública por improbidade administrativa, é imprescritível. Daí porque o art. 23 da Lei n.

8.429/92 tem âmbito de aplicação restrito às demais sanções prevista no corpo do art. 12 do mesmo diploma normativo.

3. Nesse sentido: AgRg no AREsp 388.589/RJ, 2ª Turma, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe 17/02/2014; REsp 1268594/PR, 2ª Turma, Rel.

Ministra Eliana Calmon, DJe 13/11/2013; AgRg no REsp 1138564/MG, 1ª Turma, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, DJe 02/02/2011.

4. Os recorrentes não cumpriram os requisitos recursais que comprovassem o dissídio jurisprudencial nos termos do art. 541, parágrafo único, do CPC e do art. 255 e parágrafos, do RISTJ, pois há a necessidade do cotejo analítico entre os acórdãos considerados paradigmas e a decisão impugnada, sendo imprescindível a exposição das similitudes fáticas entre os julgados.

5. Agravo regimental não provido.

(AgRg no REsp 1442925/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/09/2014, DJe 23/09/2014)

Entendido a situação, resta avaliar qual o prazo da prescrição a ser aplicado nos casos de ressarcimento ao erário pelo ilícito civil causado pelo agente público, assim agindo.

A primeira corrente defende que o prazo de prescrição é de 3 anos uma vez que o art. 206, § 3º, V, do Código Civil, afirma que prescreve em 3 anos a pretensão de reparação civil.

A segunda corrente, por outro lado, defende que o prazo de prescrição é de 5 anos em virtude do que determina o Decreto 20.910/32. A aludida norma prevê que o prazo prescricional para ações propostas contra a Fazenda Pública é de cinco anos.  Portanto, se para as ações ajuizadas contra a Fazenda Pública o prazo é de 5 anos, o mesmo prazo deve ser aplicado para as ações que a Fazenda Pública ajuizar.

Este último entendimento é o adotado majoritariamente pelo Superior Tribunal de Justiça:

4. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que a prescrição contra a Fazenda Pública é quinquenal, mesmo em ações indenizatórias, uma vez que é regida pelo Decreto 20.910/32, norma especial que prevalece sobre lei geral. (...) 5. O STJ tem entendimento jurisprudencial no sentido de que o prazo prescricional da Fazenda Pública deve ser o mesmo prazo previsto no Decreto 20.910/32, em razão do princípio da isonomia. (...) (STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 768.400/DF, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 03/11/2015)

Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal acolheu o entendimento da segunda corrente, aplicando o prazo prescricional de cinco anos.

CONCLUSÃO

O entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal foi à unanimidade e seguindo o voto de relator, o Ministro Teori Zavascki.

Em assim sendo, qualquer ação de ressarcimento ao erário por ato ilícito civil está sujeita a um prazo prescricional de cinco anos. Caso não seja respeitado este prazo, o Estado perderá o direito de ajuizar a ação para se ver ressarcido.

Vale ressaltar, ainda, que o entendimento prevalente no que diz respeito à ação de ressarcimento por ato de improbidade administrativa, é pela imprescritibilidade. Todavia, uma ação contestando esse entendimento está aguardando julgamento no Supremo Tribunal Federal. Resta aguardar qual tese será firmada pelo STF.

REFERÊNCIAS

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CAVALCANTE. Márcio Andre Lopes. DIZER O DIREITO. https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2016/02/info-813-stf.pdf. - Acesso em 26/11/ 2016.

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2. ed. Bahia: Juspodivm, 2015.

FILHO, José dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo. 28. Ed. São Paulo: Atlas, 2014.

NETO, Fernando Ferreira Baltar; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito Administrativo. 5. ed. Bahia: Juspodivm, 2015.

http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=669069&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M - acesso em 26/11/2016

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