RESUMO: O presente artigo tem o intuito de apresentar o estudo realizado acerca da lei de improbidade administrativa em relação ao princípio constitucional da eficiência, no qual uma nova ótica é apresentada, qual seja, a relação da norma legislativa com a administração da coisa pública e a necessidade de se fazê-la de forma eficiente.

PALAVRAS-CHAVE: Improbidade administrativa. Princípio da eficiência. Procedimento punitivo. Interesse público. Gestão da coisa pública. 

SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 Conceito e evolução do instituto da improbidade administrativa; 3 Das espécies de improbidade administrativa e suas respectivas sanções; 3.1 Atos que importam em enriquecimento ilícito; 3.2 Atos que causam prejuízo ao erário; 3.3 Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública; 4 Do princípio da eficiência e sua aplicabilidade no instituto da improbidade administrativa; 5 Conclusão; 6 Referências

ABSTRACT: This article aims to present the study on the law of improper conduct in relation to the constitutional principle of efficiency, in which a new light is presented, that is, the relationship of the legislative provision with the administration of public affairs and the need to make it efficiently.

KEYWORDS: Administrative misconduct. Principle of efficiency. Punitive procedure. Public interest. Management of public affairs. 

SUMMARY: 1. Introduction; 2 Concept and evolution of the Institute of improper conduct; 3 Of the species of improper conduct and their respective penalties; 3.1 Acts mind illicit enrichment; 3.2 Acts which cause injury to the public treasury; 3.3 Acts that undermine the principles of public administration; 4 The principle of efficiency and its applicability at the Institute of improper conduct; 5 Conclusion; 6 References

1 INTRODUÇÃO

Um dos grandes temas em voga é a questão do combate à corrupção, que, conforme se vê nos noticiários e meios de comunicação de grande circulação, tem sido frequentemente veiculados.

A Constituição da República Federativa do Brasil garante que os serviços públicos serão prestados atendendo aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme artigo 37 da Carta Magna.

Sendo assim, é garantido a todos os cidadãos um serviço público eficiente, sendo a busca de produtividade e economicidade indispensáveis para o desenvolvimento da atividade pública, se impondo a execução dos serviços públicos com presteza e perfeição, além de rendimento funcional.

Entretanto, não se pode olvidar que o princípio da eficiência também deve ter outra vertente, ou seja, não apenas do atendimento satisfatório, mas também da eficiência na gestão da coisa pública.

Isto posto, é patente que um dos meios encontrados para que a Administração Pública possa garantir a eficiência na mencionada gestão da coisa pública foi a criação da Lei n.º 8.429/92 que trata justamente da Improbidade Administrativa, a qual consiste na responsabilização por qualquer agente público, servidor ou não, ou seja, de todo aquele que tiver a função de exercê-lo ou possa contribuir no desvio de finalidade do serviço público.

Desta feita, a mencionada normativa inova no leque de responsabilização, pois não é aplicável apenas ao funcionário público. Como exemplo disto é possível citar uma entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício de órgão público. Esta entidade também estará sujeita à penalização com base na Lei n.º 8.429/92.

Por conseguinte, é certo que o instituto da Improbidade Administrativa visa atender os deveres de honestidade e moralidade na condução dos interesses coletivos, com o objetivo de penalizar os atos cometidos contra a Administração Pública e restituir os prejuízos ao erário cometido pelas condutas dos agentes.

E tal penalização ocorrerá caso seja configurado enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou ainda atentado contra os princípios da administração pública.

Portanto, um dos grandes enfrentamentos da Lei de Improbidade Administrativa é a questão de sua eficiência frente o combate à corrupção e o cometimento de novos atos que prejudiquem a coisa pública, razão pela qual se faz necessária a seguinte análise e estudo.

2 CONCEITO E EVOLUÇÃO DO INSTITUTO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Primeiramente, faz-se necessário tecer alguns comentários a respeito da definição da improbidade administrativa.

Para Alex Muniz Barreto (2008, p. 225), o ato de improbidade administrativa,

(...) pode ser conceituado como toda conduta tipificada em lei, cujo conteúdo atente contra os deveres de honestidade, retidão e moralidade na condução dos interesses coletivos, causando prejuízos materiais ao erário público, enriquecimento ilícito ou, ainda, a violação dos princípios, explícitos ou implícitos, da Administração.

Em outras palavras, podemos definir a improbidade administrativa como sendo a conduta do agente público, ou até mesmo o agente político, que desvirtua o propósito público para seu próprio benefício ou tão somente em malefício da Administração Pública.

Nesse sentido, discorre Matheus Carvalho (2016, p. 936):

(...) a noção de improbidade não se confunde com a de imoralidade, sendo esta uma das modalidades daquela. O agente ímprobo sempre se qualificará como violador do princípio da moralidade, contudo, nem todo ato de improbidade tipificado em lei corresponde à violação ao princípio da moralidade.

Com efeito, a lei de improbidade administrativa deu tratamento amplo à matéria, estipulando uma série de atos de improbidade que não configuram imoralidade, como por exemplo, atos que causam dano ao erário e praticados com culpa strictu sensu pelo agente ímprobo. Dessa forma, pode-se dizer que a improbidade administrativa é gênero do qual a violação à moralidade é uma espécie. Conforme explicitado, é o art. 37, §4º da CRFB principal fonte normativa constitucional sobre a matéria.

Assim sendo, o instituto da improbidade administrativa tem como fundamento principal estabelecer medidas punitivas com o fim de coibir comportamentos contrários aos princípios e regras da Administração Pública, ou seja, com o fim de reprimir ações contrárias ao interesse público.

Tal medida faz-se estritamente necessária, uma vez que a Administração Pública precisa controlar a atividade de seus agentes, sendo este instituto uma forma de instrumentalização de preservação das normas fundamentais da gestão pública e da própria confiabilidade social do Estado (Barreto, 2008, p. 225).

A preocupação do legislador com a combate à condutas ímprobas pode ser verifica por uma simples análise histórica do desenvolvimento legislativo brasileiro, observando-se que em legislações anteriores já havia previsão de sanções para condutas que cause prejuízo à Fazenda Pública ou até mesmo casos de locupletamento ilícito para o indiciado.

A Doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p. 879) discorre acerca do instituto da improbidade administrativa:

A improbidade administrativa, como ato ilícito, vem sendo prevista no direito positivo brasileiro desde longa data, para os agentes políticos, enquadrando-se como crime de responsabilidade. Para os servidores públicos em geral, a legislação não falava em improbidade, mas já denotava preocupação com o combate à corrupção, ao falar em enriquecimento ilícito no exercício do cargo ou função, que sujeitava o agente ao sequestro e perda de bens em favor da Fazenda Pública.

A exemplo disso há que se mencionar o Decreto-lei nº 3.240 de 08-05-41, no qual previa que as pessoas indiciadas por crimes de que resultem prejuízo para a Fazenda Pública teriam seus bens sujeitos a sequestro, o qual poderá atingir inclusive bens em poder de terceiros que os tenham adquirido de forma dolosa ou culpa grave. Ademais, tal decreto fixou sanções subsidiárias – como a reparação civil do dano e a incorporação ao patrimônio público dos bens adquiridos ilicitamente em razão do exercício de funções públicas.

Em momento posterior, a Constituição de 1946 determinou em seu artigo 141, §31º que “a lei disporá sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica”.

O dispositivo acima aludido foi ainda complementado pela Lei nº 3.164 de 1º-06-57, na qual também sujeitava a sequestro e perda dos bens adquiridos pelo servidor público por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou ainda de emprego em entidade autárquica – isso tudo sem prejuízo da correspondente responsabilização criminal.

Apenas com o promulgação da Lei nº 3.502/58, conhecida como Lei Bilac Pinto, foram elencadas as respectivas hipóteses de enriquecimento ilícito, as quais seriam refutadas por meio de sanções próprias.

Atualmente, a preocupação com a questão da improbidade administrativa é cristalina, uma vez que introduzida na Constituição de 1988 no capítulo da Administração Pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Com o intuito de regulamentar o dispositivo constitucional, houve a edição da Lei Federal nº 8.429/92, disciplinando as espécies do ato de improbidade, as respectivas punições, o procedimento administrativo e judicial, além dos prazos prescricionais para a responsabilização dos agentes públicos por tais condutas.

Há que se observar ainda que a edição do mencionado instrumento normativo é um enorme avanço legislativo punitivo, considerando que as punições previstas em todas as normas anteriores se submetem tão somente às condutas que geravam enriquecimento ilícito, não gerando qualquer tipo de punição aos demais atos que contrariavam às normas da Administração Pública ou que vão à contra-mão do interesse público.

3 DAS ESPÉCIES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SUAS RESPECTIVAS SANÇÕES

3.1 ATOS QUE IMPORTAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

Ao discriminar os atos que importam em enriquecimento ilícito, o legislador preocupou-se em tutelar o bem jurídico da probidade na administração, estando caracterizado o ato de improbidade independentemente se houve ou não algum dano aos cofres públicos. Isto porque, conforme leciona Alex Muniz Barreto (2008, p. 230) “a conduta se perfaz tão logo se verifique o acréscimo patrimonial ilícito, mas o prejuízo ao erário poderá ser considerado na dosimetria da sanção”.

Para que se configure o ato de improbidade que importe em enriquecimento ilícito, são requisitos: (i) o dolo – sendo que inexiste punição a título culposo nesta espécie; (ii) a percepção de vantagem patrimonial ilícita por parte do agente público; (iii) o nexo causal – isto é, a comprovação de que o enriquecimento se deu em razão de cargo, mandato, função, emprego ou atividade pública; e conforme descreve o artigo 9º da Lei nº 8.429/92:

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Nos termos do artigo 12, inciso I da Lei de Improbidade Administrativa, o responsável pelo ato de improbidade descrito no artigo supra mencionado, cujo rol é exemplificativo, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, estará sujeito:

a) Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

b) Ressarcimento integral do dano, quando houver;

c) Perda da função pública;

d) Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos;

e) Pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e;

f) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

3.2 ATOS QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO

Nesta espécie de atos de improbidade administrativa, preocupou-se o legislador em reprimir as condutas ilícitas que venham a causar danos aos cofres públicos, por meio de atividades praticadas no exercício das atribuições institucionais do Estado.

Importante destacar que apenas nesta espécie é permitida a punição do agente também na modalidade culposa. Logo, conclui-se que qualquer conduta ilícita, dolosa ou culposa, que cause lesões aos cofres públicos se sujeitará às sanções da Lei de Improbidade Administrativa, sendo irrelevante que o agente tenha auferido qualquer vantagem indevida. Basta a prova do prejuízo material ao erário em razão de atividades ilegais dos agentes públicos.

Sendo assim, são requisitos para configuração desta espécie: (i) a conduta ilícita do agente, produzida por culpa ou dolo; (ii) a prova de lesão aos cofres públicos; (iii) o nexo causal entre o comportamento do agente, no exercício de mandato, cargo, emprego, ou função pública, bem como o prejuízo causado ao erário.

Dispõe o artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa que constitui “ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei” e ainda:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei;

XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular. 

XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.   

Conforme prevê o artigo 12, inciso II da Lei n.º 8.429/92, o agente que incorrer nos atos acima descritos estará sujeito às seguintes cominações:

a) Ressarcimento integral do dano;

b) Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio – se concorrer esta circunstância;

c) Perda da função pública;

d) Suspensão dos direitos políticos – de cinco a oito anos;

e) Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e;

f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.

3.3 ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A princípio, insta elucidar que os princípios tratados por este dispositivo não são tão somente os previstos explicitamente em normas constitucionais e infra-constitucionais. Assim, para caracterização desta modalidade de ato ímprobo, não se faz necessário que o princípio esteja previsto em lei, pois pode integrar o chamado rol dos princípios implícitos.

Ainda, observe-se que a aplicação deste dispositivo se dará sempre em caráter subsidiário, pois, com a prática de comportamento que resulte em enriquecimento ilícito ou em danos aos cofres públicos, não será aplicado o preceito mencionado.

Logo, são requisitos para configuração de ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da Administração Pública: (i) ação ou omissão dolosa e ilícita, que não gere locupletamento do agente ou não cause danos ao erário; (ii) violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade que atente contra os princípios, explícitos ou implícitos da Administração Pública; (iii) nexo causal entre a conduta ilícita, praticada pelo agente no exercício de suas funções, e a violação dos princípios.

Nos termos do artigo 11 da Lei nº 8249/92, constitui “ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições” e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.

Prevê o artigo 12, inciso III da Lei de Improbidade Administrativa as penalidades para os atos que atentam contra princípios administrativos:

a) Ressarcimento integral do dano, se houver;

b) Perda da função pública;

c) Suspensão dos direitos políticos – de três a cinco anos;

d) Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário – pelo prazo de três anos.

 4 DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E SUA APLICABILIDADE AO INSTITUTO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Como é cediço, o princípio da eficiência foi introduzido na Constituição de 1988 por meio da Emenda Constitucional n.º 19/1998, ampliando o artigo 37 da Carta Magna. Antes disso, ele era apontado como um preceito implícito que deveria, por conseguinte, ser aplicado.

Todavia, muito se discute acerca do conceito da eficiência no ordenamento jurídico, especificamente sua aplicação no direito administrativo.

Para José dos Santos Carvalho Filho (2014, p. 31):

A inclusão do princípio, que passou a ser expresso na Constituição, suscitou numerosas e acerbas críticas por parte de alguns estudiosos. Uma delas consiste na imprecisão do termo. Ou seja: quando se pode dizer que a atividade administrativa é eficiente ou não? Por outro lado, afirma-se ainda, de nada adianta a referência expressa na Constituição se não houver por parte da Administração a efetiva intenção de melhorar a gestão da coisa pública e dos interesses da sociedade. Com efeito, nenhum órgão público se tornará eficiente por ter sido a eficiência qualificada como princípio na Constituição. O que precisa mudar, isto sim, é a mentalidade dos governantes; o que precisa haver é a busca dos reais interesses da coletividade e o afastamento dos interesses pessoais dos administradores públicos. Somente assim se poderá falar em eficiência.

O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.

E ainda, conforme Alexandre Santos de Aragão (2012, p. 375):

A eficiência não pode ser entendida apenas como maximização do lucro, mas como melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, que deve obter a maior realização prática possível das finalidades do ordenamento jurídico, com os menores ônus possíveis, tanto para o próprio Estado, especialmente de índole financeira, como para as liberdades dos cidadãos.

Logo, muito além da maximização do lucro, sem dúvida o princípio da eficiência deve ser pautado no mais estrito cumprimento da lei e do atendimento do interesse público, por meio de atos e condições que possibilitem a devida gestão da coisa pública e dos interesses da sociedade.

Sem qualquer vestígio de dubiedade, há diversos outros aspectos a serem observados dentro deste princípio, não apenas na questão do serviço público efetivamente prestado, mas principalmente na gestão da atividade e da coisa pública, notadamente quanto aos atos que são produzidos pelos agentes enquanto administrador público.

Como bem discorre Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p. 84):

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

Logo, conforme bem descreve Alex Muniz Barreto (2008, p. 48):

O significado desse princípio repousa no binômio menores custos e melhores técnicas, mediante a adoção de critérios de racionalidade, modernidade, qualidade celeridade e regularidade na gestão pública.

Não se deve confundir, entretanto, os termos eficiência e eficácia. Este último significa apenas o cumprimento de metas, desconsiderando-se os meios utilizados para atingi-las; enquanto que o primeiro exige a concretização de métodos modernos, qualitativos e racionais para se chegar aos resultados perseguidos pelo Poder Público, ou seja, não só os fins estatais são considerados, mas, também, os meios empregados para alcançá-los.

Desta feita, há que se destacar que a busca da eficiência nos serviços públicos tem sido patente por meio das últimas implementações constitucionais e infraconstitucionais, além de medidas gerenciais, tais como: a) A implantação de programas de modernização dos serviços públicos e a realização de avaliação periódica, interna e externa, da sua qualidade (art. 37, § 3º, I, in fine); b) A possibilidade de exoneração do servidor público, mesmo estável, por insuficiência de desempenho (art. 41, § 1º, III); c) A obrigatoriedade da promoção de cursos e programas de aperfeiçoamento para os agentes públicos (art. 39, § 2º); d) A possibilidade de ampliação da autonomia gerencial de órgãos e entidades que celebrem o contrato de gestão com a Administração Direta, no qual se estabelecem metas a serem cumpridas por esses entes (art. 37, § 8º, da CF).

Sendo assim, o princípio da eficiência não prescreve tão somente acerca da prestatividade dos serviços públicos, mas também ao gerenciamento e desenvolvimento das atividades pelos agentes da coisa pública, não significando apenas o melhoramento da organização e o pessoal do estado, mas inclusive as finanças, o sistema institucional, a direção das atividades, o que inclui, daí a punição das atividades que causem lesão ao interesse público.

Assim, considerando que o princípio da eficiência se soma a todos os demais princípios expressos e implícitos que regem a atividade da Administração Pública, conforme visto anteriormente, ele preconiza não apenas um serviço público efetivo e com resultados positivos, mas também que a gestão e a gerência da coisa pública seja a mais índole possível.

Desta maneira, por certo que o agente público está sujeito aos princípios constitucionais que regem a atividade Estatal e, com isso, às punições que advirem de um ato que contrarie tal preceito.

Com efeito, o agente público que viole a índole imaculada da coisa pública, seja com a finalidade de se beneficiar, seja com o propósito de prejudicar o erário, ou ainda, que atente contra os princípios da Administração Pública, estará consequentemente infringindo a eficiência da atividade Estatal.

Uma vez que a Administração Pública está encarregada de zelar de forma satisfatória os interesses de toda a sociedade, estará também incumbida do controle das atividades de seus agentes, bem como pela fiscalização de toda e qualquer prática que possa prejudicar o Estado e os cidadãos.

Tanta é a preocupação da Administração em tutelar a sua impoluta gestão, que um dos mecanismos de combate à infringência dos agentes públicos foi a criação da Lei de Improbidade Administrativa, estando daí sujeitos a ressarcir integralmente o dano causado, nos termos do artigo 5º da Lei nº 8429/92:

 Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.

Nos termos da Lei nº 8.429/92, estarão sujeitos à punição dos atos de improbidade administrativa:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Portanto, qualquer agente público, seja ele servidor ou não, considerando-se daí todo aquele que exerce ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função com a Administração Pública estará sujeito à aplicação das sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa.

Observe-se o rigor do legislador quanto a punição dos atos de improbidade administrativa, considerando qualquer agente que esteja na função pública, ou seja, que esteja incumbido de zelar pela coisa pública.

Este ponto é determinante para a eficiência da normativa, uma vez que visa a maior extensão possível do leque de responsáveis quanto aos prejuízos causados na gestão da coisa pública, já que essa lei está diretamente relacionada com a ideia de honestidade e combate à atos imorais que possam atingir a Administração Pública.

Inclusive, é possível observar decisões judiciais dos Tribunais de Justiça pátrios relacionando a improbidade administrativa e o princípio da eficiência, conforme abaixo se destaca:

CONSTITUCIONAL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NEPOTISMO – SERVIDORES OCUPANTES DE CARGO EM COMISSÃO – RELAÇÃO DE PARENTESCO COM VEREADOR – NEPOTISMO – VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL – PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, IMPESSOALIDADE, ISONOMIA E EFICIÊNCIA – STF, SÚMULA N. 13 – RECURSO IMPROVIDO. 1. A denúncia anônima, por si, não impede que o Ministério Público realize administrativamente as investigações necessárias para formação de juízo de valor sobre a veracidade da notícia, e instaure, para isto, o Inquérito Civil Público. O que se veda é a propositura de ação temerária, desprovida de averiguações oficiais, fundada unicamente em notícia apócrifa, o que se distancia da situação sob análise, eis que as contratações restaram incontroversas nos autos. 2. A nomeação de parentes de vereador para ocuparem cargos de confiança na Câmara Municipal viola a Súmula Vinculante n.º 13, do e. STF, e configura ato de improbidade por ser ilegal e ferir a moralidade administrativa (art. 11, da Lei n. º . 8.429/1992).

(TJ-MS - APL: 00009863520118120041 MS 0000986-35.2011.8.12.0041, Relator: Des. Marcelo Câmara Rasslan, Data de Julgamento: 01/12/2015,  1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 02/12/2015 – grifos não originais.)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Improbidade Administrativa – Contratação de professor de língua espanhola sem necessidade, em flagrante prejuízo ao erário - Violação dos princípios da eficiência e da moralidade - Atuação configuradora de improbidade administrativa, nos termos do artigo 10 da Lei nº 8.429/92 – Má-fé comprovada – Dever de ressarcimento integral do dano – Sentença mantida - Recurso não provido.

(TJ-SP - APL: 00000314120148260483 SP 0000031-41.2014.8.26.0483, Relator: Magalhães Coelho, Data de Julgamento: 28/09/2015,  7ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 30/09/2015 – grifos não originais)

REEXAME OBRIGATÓRIO E APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS (AGENTE PENITENCIÁRIO E ASSESSOR PARLAMENTAR) – INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – OFENSA ART. 37, XVI, CF – IMPOSIÇÃO DE RESTITUIÇÃO DE VALORES E MULTA AO SERVIDOR INDEVIDAMENTE NOMEADO (ART. 12, I, LIA) – INOBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (NEGLIGÊNCIA) - APLICAÇÃO DE MULTA (ART. 10, XII, DA LIA) – FACILITAÇÃO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DE TERCEIRO - APLICAÇÃO DE MULTA (ART. 12, I, LIA)– EXERCÍCIO IRREGULAR DE CARGO DE DIREÇÃO SEM ATO FORMAL DE EMPOSSAMENTO – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – RECURSOS CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS. 1. Em conformidade com o conjunto probatório dos autos, restou demonstrado que apesar do assessor parlamentar possuir horário flexível de trabalho, tinha que estar à disposição do vereador no momento em que fosse solicitado. Considerando-se que o apelado desempenhava função de agente penitenciário com carga horária de 24x72horas, e que atuava como Diretor do CCZ de Dourados, ainda que sem qualquer ato legal de empossamento, não restam dúvidas quanto a incompatibilidade de horários em relação à função de assessor parlamentar. Verificada a ofensa ao art. 37, XVI, da Constituição Federal (cumulação de cargos com incompatibilidade de horários), inarredável a constatação do dolo ante a manifesta intenção de continuar recebendo remuneração tanto do cargo de agente penitenciário como de assessor parlamentar, em detrimento deste último (enriquecimento ilícito), causando lesão ao erário, em ofensa ao princípio da legalidade e moralidade administrativa (art. 9º e 11º, I, da Lei 8.429/92). Restituição do valor indevidamente recebido e multa de uma vez o seu valor (art. 12, I, LIA). 2. Constatado que o agente público nomeou terceiro que já era servidor e exercia carga horária incompatível, não se pode negar que o ato de sua nomeação foi precedido de omissão e negligência por parte da Administração, em total ofensa ao princípio da eficiência, devendo responder nos termos do art. 10, XII e 12, II (multa). 3. Ainda que o agente político (vereador) tenha afirmado que a pessoa indicada para o cargo de assessor parlamentar prestava serviços de assessoria em horários como finais de semana e feriados, não se pode negar que houve facilitação para que o nomeado pudesse desempenhar outras funções com remuneração, em horários efetivamente incompatíveis com o da assessoria, em total ofensa ao que dispõe o art. 37, XVI, da Constituição Federal. Aplicação de multa nos termos do art. 12, II, da LIA. 4. Diante da não comprovação de qualquer prejuízo por parte do servidor que atuava indevidamente como Diretor do CCZ (sem ato formal de empossamento), nem ao menos o pagamento de qualquer remuneração, não há se falar em condenação por improbidade administrativa em relação ao Prefeito e Secretaria de Saúde e muito menos em relação ao Município. REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL PROVIDOS PARCIALMENTE.

(TJ-MS - APL: 00108603520098120002 MS 0010860-35.2009.8.12.0002, Relator: Des. Sideni Soncini Pimentel, Data de Julgamento: 22/06/2015,  5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 27/06/2015 – destaques não originais.)

       ACÓRDAO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AFASTAMENTO DO CARGO SEM PREJUÍZO DA REMUNERAÇAO. MEDIDA EXCEPCIONAL. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA. PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO ECONÔMICO EM DESFAVOR DO AGRAVANTE. NATUREZA DO CARGO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. O Juízo de origem, com base no art. 20 da Lei nº 8.429/92, deferiu o pedido de tutela de urgência para afastar o agravante do cargo de Investigador de Polícia, assim como o fez com o Delegado. 2. Tal dispositivo deixa claro que a medida de afastamento do exercício do cargo deve ser feita de maneira excepcional, apenas quando for estritamente necessária à instrução processual, o que é a hipótese. Precedente do STJ (a conferir: AgRg na SLS 867 - CE). 3. As provas carreadas aos autos demonstram fortes indícios de ocorrência dos atos ímprobos descritos no art. 9º, inc. I e X e art. 11, caput e inc. I da Lei nº 8.429/92.4. São incontestáveis a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora ensejadores da concessão da tutela de urgência, haja vista que a demora do processo traz evidente risco de enriquecimento ilícito em razão do exercício de cargo e de violação aos princípios da moralidade e eficiência da Administração Pública, que devem ser preservados em prestígio da prevalência do interesse público sobre o privado.5. Ademais, por não ter sido suspensa sua remuneração, o agravante está resguardado de sofrer qualquer prejuízo de ordem econômica, inclusive no que tange ao seu sustento e de sua família. 6. O deslinde da questão dependerá de instrução meticulosa e, devido aos cargos que ocupam o agravante e o outro réu, faz-se imprescindível que se mantenham afastados, pelo menos neste momento, pois grande parte das testemunhas são detentos ou parentes desses, além da possibilidade de acessarem documentos de relevância fundametal, o que deve ser evitado a todo custo. 7. Recurso conhecido e desprovido. VISTOS, relatados e discutidos, estes autos em que estão as partes acima indicadas. ACORDA a Egrégia Segunda Câmara Cível, na conformidade da ata e notas taquigráficas que integram este julgado, à unanimidade de votos, conhecer do presente recurso para lhe negar provimento, nos termos do voto proferido pelo E. Relator. Vitória, 14 de fevereiro de 2012. DES. PRESIDENTE DES. RELATOR PROCURADOR DE JUSTIÇA

(TJ-ES - AI: 1119000055 ES 1119000055, Relator: ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON, Data de Julgamento: 14/02/2012, SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/03/2012 – grifos não originais.)

Logo, é patente a relação entre o instituto da improbidade administrativa e o princípio da eficiência, a medida em que ambos estão diretamente ligados: o primeiro visa atender o segundo, com o objetivo de satisfazer a supremacia do interesse público e o atendimento dos demais princípios que são inerentes ao bom funcionamento da atividade pública.

5 CONCLUSÃO

De acordo com o trabalho apresentado, é possível concluir que o instituto da improbidade administrativa foi criado com a finalidade de punir a conduta do agente público ou até mesmo agente político que cometa ação que desvirtue o propósito público, constituindo-o em benefício próprio ou malefício da Administração Pública, ou até mesmo atentando contra os princípios da administração pública.

Nesse sentido, a penalização ocorrerá nos casos em que reste configurado: enriquecimento ilícito caracterizado pelo recebimento de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida; lesão ao erário por meio de qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres da Administração Pública; ou ainda ação ou omissão que atente contra os princípios da administração pública que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.

Assim, pela Lei de Improbidade Administrativa a regra é o ressarcimento integral do dano, já que a ideia da normativa é garantir a punição dos agentes que cometam atos contrários ao que se espera da Administração Pública, bem como que o Estado seja ressarcido integralmente por tal dano, além de ter o intuito de evitar que novas infrações e prejuízos ocorram ao bem público.

É dizer. O fundamento principal da Lei n.º 8.249/92 é estabelecer medidas punitivas com o fim de coibir comportamentos contrários aos princípios e regras da Administração Pública, ou seja, reprimindo ações contrárias ao interesse pública.

Ao estabelecer tal normativa, a Administração Pública se utiliza de uma instrumentalização das normas fundamentais da gestão da coisa pública e ainda, da própria confiabilidade social do Estado, criando estrita relação com o princípio da eficiência. Isto porque, uma Administração eficiente é aquela que fiscaliza não apenas os atos dos cidadãos que governa, mas também daqueles que participam para o funcionamento do serviço e atendimento público de seu governo.

Conclui-se, por conseguinte que a Administração Pública ao estabelecer um regramento próprio com a finalidade de punir os atos ímprobos dos agentes que exerçam a função pública, um dos propósitos é o atendimento ao princípio da eficiência. Tal medida objetiva não apenas a maximização do lucro, como também o estrito cumprimento da lei e o atendimento do interesse público, realizando atos e condições morais que possibilitem a devida gestão da coisa pública e dos interesses da coletividade.

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