Resumo: O trabalho tem por objetivo analisar as diversas formas de regularização fundiária urbana no direito brasileiro.  A investigação tem relevância em razão da grande demanda por habitação nos centros urbanos, tornando o instituto da regularização fundiária urbana verdadeiro instrumento de promoção da dignidade humana. O Brasil tem, nos últimos anos, produzido diversas normas que buscam regularizar as ocupações irregulares nos centros urbanos a partir de procedimentos que buscam, por um lado, reconhecer a propriedade e, por outro, melhorar as condições de habitabilidade dessas áreas. Assim, a regularização fundiária urbana passa a ser meio de acesso à moradia digna, o que vai ao encontro do princípio da promoção da dignidade da pessoa humana. 

Palavras-chaves: Regularização Fundiária. Direito à Moradia.

Sumário: 1 Introdução 2 Do Instituto da Regularização Fundiária 2.1 Panorama Legal sobre Parcelamento do Solo Urbano 2.2 Panorama legal dos Instrumentos de Regularização Fundiária 2.3 Do Conceito de Regularização Fundiária 3 Dos Instrumentos Jurídicos de Regularização Fundiária 3.1 Das Usucapiões Especiais Urbanas Individual e Coletiva 3.2 Da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia 3.3 Da Regularização Fundiária de Interesse Social 3.4 Da Regularização Fundiária de Interesse Específico 3.5 Da Regularização Fundiária Inominada. Conclusão. Referências.

1. Introdução

Um dos grandes problemas nos centros urbanos no Brasil é, sem dúvida, o acesso à moradia. O problema se agravou ao longo dos anos em razão da falta de políticas públicas habitacionais efetivas e, em parte, por uma legislação urbanística pouco condizente com realidade do país. Esse quadro fez proliferar os assentamentos informais com condições precárias de infraestrutura. O enfrentamento do problema desafia duas frentes distintas, há a necessidade do reconhecimento da propriedade ou outro mecanismo legal de reconhecimento de direito aos seus ocupantes e, por outro lado, a melhoria das condições de habitabilidade dos imóveis. Ao lado dessa constatação, é possível afirmar que há um avanço, nos últimos anos, nos instrumentos jurídicos de regularização fundiária.

A crescente preocupação com a questão levou a edição da Lei nº 11.977/09, conhecida como Lei Minha Casa Minha Vida, que se tornou o mais avançado diploma legal sobre regularização fundiária urbana. Com isso, o procedimento de regularização fundiária, que antes era feito usando de diversas normas esparsas, passou a contar com um microssistema norteador, o que deu segurança jurídica e uniformidade ao processo. Por outro lado, não se deve descuidar que esse avanço só foi possível dentro de uma realidade constitucional inaugurada com o advento da Carta da República de 1988.

   A Lei nº 11.977/09 passou a prever a figura da usucapião administrativa, em procedimento no qual o reconhecimento da propriedade não reclama da intervenção do Poder Judiciário, o que representa um grande avanço em busca da simplificação do procedimento. O processo, que culmina com o reconhecimento da propriedade pela usucapião, se dá perante o registrador de imóveis. Destaca-se que essa foi, em nosso sistema, a primeira norma legal que criou forma de reconhecimento da usucapião em procedimento perante órgãos administrativos. Com o advento da Lei n º 13.105/15 (Código de Processo Civil), que incluiu o art. 216-A à Lei nº 6.015/73 (Lei de Registros Públicos), passou-se a admitir o reconhecimento administrativo da usucapião para qualquer modalidade da usucapião, entretanto, o procedimento se distingue daquele aplicável à regularização fundiária.

Assim, o estudo dos mecanismos de regularização fundiária merece maior atenção dos operadores do direito, em especial pela grande aplicação em nosso país, ainda carente de acesso à moradia. 

2. Do Instituto da Regularização Fundiária

O processo de êxodo rural, que caracterizou o século XX no Brasil, gerou grandes impactos na vida urbana. Um dos reflexos foi a pressão por moradia, desacompanhada de política habitacional que pudesse atender a demanda. Esse processo levou os pobres para as áreas periféricas das cidades, o que gerou inúmeras ocupações irregulares, ficando à margem do sistema formal de reconhecimento da propriedade. Em descompasso com a realidade, o Estado passou a produzir normas rígidas de uso e ocupação do solo, o que criou algumas áreas altamente valorizadas e outras que, por não atenderem as normas urbanísticas, passaram à informalidade (OSÓRIO, 2006, pag. 27). Essas normas acabaram por produzir uma situação de segregação nos centros urbanos, de um lado bairros altamente valorizados, com excelente infraestrutura e acesso a serviços públicos e outros que não se inseriam formalmente no espaço da cidade.

O não reconhecimento da propriedade aos ocupantes de assentamentos informais gera uma situação de constante insegurança diante do risco de desocupação. Por outro lado, os assentamentos irregulares sofrem pela precária ou inexistente infraestrutura de saneamento, de mobilidade e outros serviços públicos básicos. Por isso, os mecanismos de regularização fundiária, mais do que reconhecimento do título de propriedade, se torna verdadeiro instrumento emancipatório.  

Para situar a questão no plano normativo, faz-se necessário uma breve análise das normas que regulam o parcelamento do solo em nosso sistema, o que passa a fazê-la.

2.1   Panorama Legal sobre Parcelamento do Solo Urbano

O parcelamento pode ser definido como a divisão de uma gleba de terra em lotes, seja urbana ou rural. A primeira norma no Brasil que tratou do parcelamento do solo foi o Decreto-Lei nº 58 de 1937, que surgiu com a preocupação de solucionar o problema da venda de lotes a prazo. Essa norma, quando editada, se aplicava aos parcelamentos rurais e urbanos. Em 1969 foi editado o Decreto-Lei nº 271, que cuidou apenas do parcelamento do solo urbano. Esses dois diplomas normativos, entretanto, não se preocuparam com as repercussões urbanísticas e sanitárias do parcelamento, restringindo aos aspectos civis e registrais.  

Coube a Lei nº 6.766 de 1979 (Lei de Parcelamento do Solo – LPS), atendendo aos reclamos de diversos setores da sociedade, dar ao parcelamento do solo urbano amplo tratamento, nos aspectos civis, tutelando os interesses dos adquirentes, nas questões urbanísticas, de segurança dos habitantes, de saneamento, entre outros. Essa é a lei que atualmente, em âmbito federal, cuida do parcelamento do solo para fins urbanos. Ocorre que, por ser uma lei por demais rígida, na ânsia de criar um sistema seguro aos adquirentes, acabou por fomentar o crescimento dos loteamentos clandestinos e irregulares, em razão da dificuldade de formalização.

O art. 2º da Lei nº 6.766/79 estabelece duas formas de parcelamento, o loteamento e o desmembramento. O § 1º do referido artigo define loteamento como sendo “a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”. Ao seu turno, o § 2º do mesmo artigo define desmembramento como sendo “a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes”.

O procedimento e os requisitos do loteamento são mais rígidos se comparado ao desmembramento, vez que aquele tem comumente maior impacto urbanístico que este. A referida lei define que a infraestrutura básica dos loteamentos deverá ser constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento de águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação (art. 2º § 5º, LPS). Nos casos de áreas declaradas por lei como zonas habitacionais de interesse social (ZHIS) dispõe que não serão exigidas energia elétrica pública e iluminação pública (art. 2º, § 6º, LPS).

A mesma lei impõe certas limitações em relação às glebas que podem ser objeto de subdivisão. Não podem ser parcelados os terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes que o problema seja sanado, em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes, em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção, entre outras limitações (art. 3º, LPS).

A lei estabelece que o interessado em promover o loteamento deverá, antes da elaboração do projeto, requer ao município ou ao Distrito Federal, em sendo o caso, que seja defina as diretrizes para uso do solo, traçados dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário (art. 6º, LPS). Após a definição das diretrizes básicas, feitas pelo município, o loteador deverá realizar o projeto de loteamento, seguindo as normas urbanísticas e ambientais, bem como os traçados definidos pelo município. O projeto elaborado, juntamente com desenhos, memorial descritivo e cronograma de execução das obras com duração máxima de quatro anos, certidão atualizada da matrícula da gleba e certidão negativa de tributos municipais e do instrumento de garantia deverão ser apresentados para aprovação junto ao município (art. 9°, LPS).

Apresentado o projeto, juntamente com os outros documentos, o município poderá manifestar sobre o requerimento, que compreende o projeto, a garantia da execução das obras e demais documentos. Aprovado o projeto, deverá ser levado a registro no Registro de Imóveis em 180 (cento oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovação. O requerimento de registro no Registro de Imóveis deverá ser acompanhado de um conjunto de documentos do projeto, do loteador e antigos proprietários do imóvel objeto do loteamento e modelo de contrato para alienação dos futuros lotes (art. 18, LPS). Após o registro do loteamento, os lotes serão objeto de novas matrículas, devidamente individualizadas, destacada da matrícula originária. Os lotes podem, assim, ser individualmente objeto de negócio jurídico.

O art. 37 da Lei de Parcelamento do Solo expressamente proíbe qualquer negócio jurídico em relação a lotes que não tenham sido devidamente registrados, o que o art. 50, da mesma lei, termina por tipificar como crime.

Essas exigências da Lei de Parcelamento trazem inegavelmente grande segurança no procedimento de loteamento, entretanto acabou por fomentar os assentamentos irregulares nas cidades. Passou-se a existir um sistema registral altamente excludente, fazendo com que grande parte das propriedades, especialmente dos mais pobres, não tivessem a proteção registral.

Embora a Lei de Parcelamento tenha inegavelmente seus méritos, uma crítica que pode ser feita à sua sistemática foi a criação de um procedimento único para todas as formas de loteamento, independente das condições econômicas dos destinatários dos futuros lotes. Assim, o empreendimento envolvendo vultoso valor e destinado a uma parcela abastada da sociedade terá exigências muito próximas daqueles loteamentos voltados à população de baixa renda. A título de exemplo, podem-se citar as exigências documentais para o registro do projeto, entre os quais estão os títulos da cadeia dominial dos últimos 20 (vinte) anos, certidões negativas de tributos, de ações relativos ao imóvel, certidão de protesto do loteador dos últimos 10 (dez) anos, certidão das ações penais dos últimos 10 (anos), entre outros. Trata-se de um rol extenso de documentos e certidões, o que pode inviabilizar o procedimento, especialmente nos loteamentos destinados às pessoas de baixa renda.

A saída para o problema seria a flexibilização de algumas exigências em se tratando de parcelamento em regiões mais populares, facilitando a formalização já no início da formação do núcleo habitacional.  

2.2  Panorama Legal dos Instrumentos de Regularização Fundiária

Segundo pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2010, no referido ano, mais de 11 milhões de pessoas residiam em aglomerados subnormais, principalmente concentradas em regiões metropolitanas (2010, pag. 54). A questão é, de fato, um problema crônico no país a desafiar um grande empenho na regularização.

As primeiras iniciativas de regularização fundiária no Brasil foram realizadas na cidade de Belo Horizonte e Recife, em meados da década de 1980 (Ministério das Cidades, 2005, pag. 19). Entretanto, à época faltava um modelo jurídico que pudesse contribuir com essas iniciativas, diante de um Código Civil marcado ainda pelo patrimonialismo como paradigma e um modelo constitucional autoritário.

Até a Constituição da República de 1988, basicamente as alternativas à regularização se restringiam a prescrição aquisitiva e a desapropriação promovida pelo ente público. O Código Civil de 1916 previa o prazo de vinte anos para o reconhecimento da usucapião no caso de ausência de justo título, o que dificultava a regularização (Ministério das Cidades, 2005, pág. 33). As tentativas de regularização, de fato, dispunham de poucos meios jurídicos.  A usucapião era alternativa que atendia a um número reduzido de pessoas e ainda dependia de um processo judicial com o ônus de se arcar com os custos processuais e ser uma solução gravosa. Por outro lado, a usucapião e a desapropriação, por si só, são meios jurídicos de regularização insuficientes, que resolve tão somente a questão da titularidade do imóvel, deixando de dar solução aos aspectos urbanísticos, sanitários e ambientais.

Sem dúvida, com o advento da Carta Magna de 1988 se instaurou um novo paradigma no tocante a regulação da ocupação solo urbano, criando condições efetivas para que os diversos mecanismos jurídicos de regularização fundiária pudessem ser criados. Criou-se um novo modelo jurídico que passou a gravitar nos fundamentos enunciados na Carta Política, dos quais a dignidade da pessoa humana tem assento principal (BARROSO, 2015, p. 83).

Entre os objetivos da República Federativa do Brasil, previsto no art. 3° da Carta Política, está o de “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. Embora o direito de propriedade seja reconhecido como direito fundamental, passa a sofrer limitação em decorrência da sua função social. A previsão do direito à propriedade, no art. 5º da Constituição da República, é seguida, topograficamente, por seu limite intrínseco, que é a sua função social.

Mecanismo inovador consagrado na Carta Magna de 1988, a usucapião especial urbana prevista no art. 183, passou a ter repercussão importante nos procedimentos de regularização fundiária. A nova modalidade de usucapião tem um nítido caráter social, consagrando o princípio da função social da propriedade. Atendidas as condições previstas na Constituição da República, a situação concreta poderia resultar numa diminuição dos vintes anos previstos no Código Civil de 1916 para apenas cinco anos para o reconhecimento da usucapião especial urbana.

Trata-se de uma redução significativa, que passou a ser um instrumento poderoso nas regularizações de ocupações informais. Deve-se ressaltar ainda a possibilidade, prevista no art. 182, § 4º, da Constituição da República, dada aos municípios de estabelecer mecanismos legais de parcelamento ou a edificação compulsórios, com a instituição de imposto sobre propriedade territorial ou predial urbana com alíquotas progressivas e, em último caso, até mesmo a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

Com o advento da Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), que regulou os arts. 182 e 183 da Constituição da República, passou a existir um instrumento infraconstitucional que pudesse ordenar o uso e ocupação do solo em âmbito nacional. A referida lei estabelece em seu art. 2º, XIV, que entre as diretrizes de política urbana está a “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais”.

Os instrumentos de regulação prevista no texto constitucional foram devidamente regulados pelo Estatuto da Cidade, entre os quais os mecanismos de edificação e parcelamento compulsórios. Além disso, a referida lei passou a prever a possibilidade de a usucapião ser reconhecida de forma coletiva nos casos de ocupação por população de baixa renda para sua moradia, quando a área superar duzentos e cinquenta metros quadrados (art. 10, Lei nº 10.257/01). Essa espécie de usucapião busca resolver os problemas de ocupações em favelas.

Como o projeto de lei que deu origem a Lei nº 10.257, aprovado no Congresso Nacional, sofreu veto do executivo nos seus arts. 15 e 20, em que previa a figura da concessão de uso especial para fins de moradia para o caso de imóveis urbanos públicos, foi editada a MP 2.220 tratando da mesma matéria. Ocorre que no projeto de lei não havia previsão de qualquer limite temporal em relação ao início da posse e conferia o referido direito real tanto às áreas quanto as edificações. A Medida Provisória 2.220 incluindo um prazo limite para a concessão do direito real em comento. Foi fixada a data limite de 30 de junho de 2001 para que os titulares preenchessem os requisitos para a concessão, excluído ainda a menção às edificações. A medida acabou por restringir a possibilidade de regularização em relação aos imóveis públicos, o que se tem por lamentável, mormente pela grande demanda por moradia e vez que o instrumento atende essencialmente às pessoas mais necessitadas, o que vai de encontro com a busca pela maior efetividade do direito social à moradia. Por isso, criticável a saída adotada pelo executivo federal.    

Finalmente, o mais importante instrumento jurídico de regularização fundiária veio com a edição da Lei nº 11.977/09, conhecida como Lei Minha Casa Minha Vida, por ter, entre outras providências, instituído o programa de mesmo nome. O procedimento de regularização fundiária veio disciplinado na lei entre os art. 46 ao art. 71-A. essa lei significou uma verdadeira revolução no tratamento da regularização fundiária. Uma das grandes novidades trazidas por essa lei foi a possibilidade do reconhecimento da usucapião de forma administrativa, procedimento que será analisado adiante.

2.3 Do Conceito de Regularização Fundiária

A definição do que seja regularização fundiária é uma questão controvertida. Para alguns, “regularização fundiária” tem o sentido de urbanização, ou seja, aos programas de implementação de obras de infraestrutura urbana e prestação de serviços públicos. Nesta concepção, a regularização tem como foco o melhoramento das condições de habitabilidade, com obras de melhoramento de vias de circulação, criação de espaços públicos, possibilitar o acesso aos serviços públicos etc. Essas intervenções têm, por evidente, um impacto significativo na qualidade de vida dos moradores, mas não resolve a questão da titulação dos imóveis ocupados (ALFONSIN, 2006, pag. 58). Isso impede, por exemplo, o devido registro do direito real no registro de imóveis para que possa criar segurança jurídica ao seu titular.

Outros entendem que “regularização fundiária” é o mecanismo de adequação das ocupações irregulares à legislação urbanística. Nessa concepção, o que se busca é conformar a realidade desses assentamentos as normas de uso e ocupação do solo urbano (ALFONSIN, 2006, pag. 59). 

Outros defendem que o termo “regularização fundiária” signifique tão somente o reconhecimento da titulação, ou seja, a legalização das ocupações irregulares em loteamento informais ou clandestinos (FERNANDES, 2006, pag. 19).  Nessa concepção, a regularização seria o processo de reconhecimento da titulação do direito real, seja a propriedade ou a concessão de uso, no caso de bem público. A crítica que se faz a essa concepção de regularização é que a legalização da titulação, de per si, não melhora a qualidade de vida dos moradores.

Uma proposta de conceituação da regularização poderia ser feita a partir de uma junção das correntes anteriormente analisadas, reconhecendo que o procedimento de urbanização das áreas ocupadas traz melhor condição de vida aos moradores e a titulação dá estabilidade ao possuidor do imóvel. Parece ter sido essa a posição adotada pela Lei nº 11.977, com previsão no art. 46, que estabeleceu que “a regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”. 

A preocupação na regularização fundiária, nessa concepção, não deverá se restringir a titulação ou ao procedimento puramente urbanístico, mas significa um conjunto de medidas concretas, buscando tanto a segurança jurídica do direito à propriedade quanto à melhoria das condições de vida dos ocupantes. A intervenção no procedimento de regularização fundiária deve encarar o problema na sua completude, não se restringindo as questões de forma localizada.

Não se terá efetivamente garantido o direito à moradia, como direito social, em conformidade com o art. 6º da Constituição da República, com redação dada pela Emenda Constitucional 26/00, se a regularização fundiária se restringir a titulação do direito real ou abarcar tão somente a melhoria das condições de habitabilidade dos ocupantes. É preciso que se avance no sentido de se garantir o direito à moradia em maior amplitude, vale dizer, dar maior significado possível ao direito, com vistas a efetivar o mandamento constitucional da promoção da dignidade da pessoa humana, que é fundamento de toda ordem jurídica.

3 Dos Atuais Instrumentos Jurídicos de Regularização Fundiária

Neste capítulo serão analisados alguns dos mecanismos jurídicos de regularização fundiária, buscando o reconhecimento da titulação e atender as normas urbanísticas. Foi seguida, nessa análise, uma sequência cronológica do surgimento dos diplomas normativos que, em grande parte, coincide com a própria evolução da disciplina da matéria.  

Sem descuidar das implicações que extrapolam os limites do direito, o tratamento da questão buscará perfilhar um viés jurídico, sem adentrar em questões mais aprofundadas que podem ser objeto de estudo em outras áreas. Não se pretende também fazer análise de todos os mecanismos jurídicos de regularização fundiária, mas traçar o que se considera de mais relevante na atualidade, dada sua a possibilidade de aplicação.

3.1 Das Usucapiões Especiais Urbanas Individual e Coletiva

A usucapião é forma originária de aquisição da propriedade e de outros direitos reais pelo exercício da posse qualificado pelo decurso do tempo. O instituto da usucapião remonta o direito romano, prevista na Lei das Doze Tábuas, datada de 455 antes de Cristo (FARIAS e ROSENVALD, 2013, pag. 395). No atual sistema jurídico, o reconhecimento da usucapião exige o atendimento de um conjunto de requisitos, os objetivos, que dizem respeito ao objeto ser usucapido, e os subjetivos, que se referem à pessoa titular do direito.

Nos requisitos objetos são analisados os impedimentos no ordenamento jurídico ao reconhecimento da usucapião no tocante ao bem usucapiendo. Por disposição constitucional, por exemplo, há proibição do reconhecimento da usucapião de bens púbicos (art. 183, § 3º e art. 191, parágrafo único, CRFB). De igual modo, as áreas comuns nos condomínios edilícios não podem ser objeto de usucapião pelos condôminos (art. 1.208, Código Civil).

Em relação aos requisitos subjetivos estão as causas suspensivas e interruptivas da prescrição, conforme previsão do art. 1.244 do Código Civil. Assim, não corre prazo de usucapião entre os cônjuges, na constância da sociedade conjugal, entre ascendentes e descendentes, durante o poder familiar, entre tutelados ou curatelados e seus tutores ou curadores, durante a tutela ou curatela, contra os absolutamente incapazes, entre outros (art. 197 e 198, Código Civil). 

Além dos requisitos objetivos e subjetivos, há ainda os requisitos formais: o tempo, a posse mansa, pacífica e com animus domini (FARIAS e ROSENVALD, 2013, pag. 414). Há casos em que a lei ainda exige o justo título e a boa-fé. Em relação ao tempo, pode-se dizer que é o prazo legal que se exige de exercício da posse ad usucapionem. A posse mansa e pacífica é caracterizada quando não há oposição de quem tenha legítimo interesse em se opor. Sem a pretensão de aprofundar no tema, o requisito da posse com animus domini estará presente quando o possuidor age, no exercício da posse, como se dono fosse. Justo título, de forma simplificada, é o instrumento que ampara a posse, fazendo o possuidor crer que a posse por ele exercida é legítima. Ao passo que a boa-fé está ligada a um elemento subjetivo, fazendo o possuidor ignorar o vício, ou o obstáculo que impede a aquisição da coisa (art. 1.201, Código Civil).

Em relação à repercussão da usucapião na regularização fundiária, tem maior aplicação os casos em que a posse não está amparada em justo título e não tem o elemento subjetivo da boa-fé, vez que são raros os casos nos quais há título que justifique a posse e, de igual modo, o elemento subjetivo. O Código Civil de 1916, em sua redação original, previa prazo de trinta anos para a usucapião no caso de não haver justo título e boa-fé (art. 550). Em 1955, esse prazo foi reduzido para vinte anos, ficando ainda assim longo.

Essa realidade foi alterada com a Carta Magna de 1988, que passou a prever a hipótese da usucapião especial, alterando sensivelmente o prazo. Estabeleceu o art. 183 que “aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.

A nova modalidade de usucapião passou a ser chamada de usucapião especial urbana ou constitucional. Ressalta-se que essa modalidade de usucapião não exige o justo título nem a posse de boa-fé, o que a torna um mecanismo importante de regularização fundiária. Como essa modalidade de usucapião tem um caráter nitidamente social, foram fixados os limites quanto à área, que poderá ser de, no máximo, 250 metros quadrados, e a finalidade do imóvel, que se exige que seja para moradia do titular ou de sua família. 

O Estatuto da Cidade avançou ainda mais no tratamento da questão ao prever a possibilidade da usucapião ser reconhecida de forma coletiva. Estabeleceu o art. 10 que “as áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural”.

Trata-se de uma inovação da referida lei que ampliou a possibilidade do reconhecimento da usucapião às pessoas de baixa renda. Essa modalidade de usucapião pode ter muita aplicação em ocupações favelizadas, onde é difícil delimitar com precisão a área ocupada por cada pessoa. Para resolver a questão, o reconhecimento do direito pode se dar de forma coletiva, formando um condomínio entre os titulares.

As modalidades de usucapião tratadas, como instrumentos de regularização fundiária, têm a vantagem de prever um prazo relativamente curto e não exigir indenização ao antigo titular da propriedade, tornando o procedimento menos oneroso. Por outro lado, a usucapião isoladamente apenas resolve a titulação. Por isso, após o seu reconhecimento deverá ser acompanhada de outras medidas com vistas a garantir maior qualidade de vida aos possuidores.

3.2 Da Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia

O instituto da concessão de uso especial para fins de moradia veio como forma de solucionar o problema da regularização fundiária em imóveis públicos, diante da impossibilidade do reconhecimento da usucapião de bens públicos. O instituto é regulado pela Medida Provisória 2.220, que se insere na categoria de direito real de uso, concedido ao titular da posse, desde que preenchidas certas condições. Não se trata do único direito real de uso sobre imóvel público em nosso sistema. O Decreto-Lei nº 271/67 já previa, em seu artigo 7º, o instituto do direito real de uso, como direito real sobre coisa alheia com aplicação aos bens públicos. O direito real previsto no referido decreto-lei tem uma aplicação maior, podendo servir não só ao caso de moradia, como para o uso industrialização, para edificação, para o cultivo da terra, entre outros. Por outro lado, o direito real de uso previsto nesse decreto-lei não é direito subjetivo, por não decorrer da posse, dependendo de um negócio jurídico celebrado com o poder público. O direito real previsto no diploma normativo em citado pode ser concedido de forma gratuita ou onerosa, fundamentado em razões de interesse público.   

O direito real de uso para fins de moradia, regulado na MP 2.220/01, por sua vez, é instituto voltado especificamente para a regularização fundiária, com âmbito de aplicação restrita. Trata-se de um direito real que se constitui de forma gratuita, vez que decorrente diretamente da lei. Preenchidos os requisitos legais, pode o poder público ser compelido a conceder o direito pela via judicial. São duas as formas de reconhecimento do direito real de uso para fins de moradia, a individual e a coletiva.

O direito real de uso para fins de moradia na sua modalidade individual vem previsto no art. 1º da MP 2.220/01, nos seguintes termos: “aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”.

Como se percebe, os requisitos se aproximam da usucapião especial urbana individual, mas com aplicação aos bens públicos. Como se afirmou, trata-se de um direito subjetivo do titular da posse e sempre será reconhecido de forma gratuita.

A modalidade de concessão especial para fins de moradia na sua forma coletiva vem prevista no art. 2º da MP 2.220, nos seguintes termos: “nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”.

Como se nota, a figura da concessão de uso especial para fins de moradia na sua forma coletiva muito se aproxima da usucapião especial urbana coletiva prevista no Estatuto da Cidade, que busca resolver a questão da posse de imóveis públicos, diante da já mencionada vedação à usucapião de bens públicos.

Com relação ao procedimento para a concessão do título a ser inscrito no Registro de Imóveis, o reconhecimento pode se dar pela via administrativa perante o órgão competente da administração pública e, no caso de recusa ou omissão do ente, pela via judicial. O ente público terá o prazo de até doze meses para analisar o pedido. O título de concessão terá ingresso no Registro de Imóveis da situação do bem (art. 6º, MP 2.220/01). O direito real de uso para fins de moradia é transmissível por ato inter vivos ou causa mortis (art. 7º, MP 2.220/01).

Por fim, o direito real em questão poderá ser extinto caso o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família ou venha a adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural. A declaração do Poder Público que reconhecer a extinção do direito deverá ser levada a registro no Registro de Imóveis competente (art. 8º, MP 2.220/01).  

3.3 Da Regularização Fundiária de Interesse Social 

A regularização fundiária de interesse social é a modalidade de regularização fundiária voltada às pessoas de baixa renda. Trata-se de um procedimento inovador, que está regulado na Lei nº 11.977/09 e suas alterações posteriores. O procedimento em questão vem regulado entre os art. 53 a art. 60-A da referida lei e, quanto aos aspectos registrais, entre os art. 288-A a 288-G da Lei nº 6.015/73, com redação dada pela Lei nº 12.424/09.

O art. 47, VII, da Lei nº 11.977/09, define regularização fundiária de interesse social como sendo a “regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos: a) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 (cinco) anos;  b) de imóveis situados em ZEIS; ou c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social”.

Foi criado pela referida lei um procedimento administrativo simplificado com vista a regularizar a titularidade, que culminará no reconhecimento da usucapião, sem a intervenção judicial, prevendo ainda o registro do projeto de parcelamento da área a ser regularizada.

São legitimados a promover a regularização a União, os Estados, Distrito Federal, os Municípios, os beneficiários, individual ou coletivamente, cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, entre outras entidades (art. 50, Lei nº 11.977/09).  Como se percebe, a lei previu um rol extenso de legitimados a promover a regularização, facilitando a sua implementação.

O primeiro ato a ser praticado no procedimento de regularização fundiária de interesse social é o levantamento da área que será objeto da regularização por meio do auto de demarcação urbanística (art. 56, Lei n° 11.977/09). O auto de demarcação urbanística, que corresponde à intenção de se promover a regularização fundiária da área objeto da demarcação, tem natureza jurídica de ato administrativo. Por isso, deverá ser praticado pela administração pública (PAIVA, 2012, pag. 12).

O auto de demarcação urbanística, instruído com planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, planta de sobreposição do imóvel demarcado e certidão da matrícula ou transcrição da área a ser regularizada, em conformidade com o art. 56, § 1^o, da Lei nº 11.977/09, deverá ser protocolado no Registro de Imóveis para que sejam feitas as notificações e, posteriormente, averbações nas matrículas dos imóveis objeto do procedimento. A planta e o memorial descritivo deverão ser assinados por profissional legalmente habilitado, dispensada a apresentação de anotação de responsabilidade técnica no competente Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura - CREA ou Registro de Responsabilidade Técnica - RRT no Conselho de Arquitetura e Urbanismo - CAU, quando o responsável técnico for servidor ou empregado público (art. 288-C, Lei nº 6.015/73).

Feito o protocolo com o requerimento, o auto de demarcação urbanística e demais documentos, estando conforme, o registrador de imóveis procederá as buscas para identificação das matrículas ou transcrições atingidas e os proprietários da área dos imóveis (art. 57, Lei nº 11.977/09). Em ato contínuo, o oficial do registro de imóveis deverá notificar os proprietários e os confrontantes da área demarcada, pessoalmente ou pelo correio, com aviso de recebimento ou, ainda, por solicitação ao oficial de registro de títulos e documentos da comarca da situação do imóvel ou do domicílio de quem deva recebê-la, para, querendo, apresentarem impugnação à averbação da demarcação urbanística, no prazo de 15 (quinze) dias (art. 57, § 1º, Lei nº 11.977/09). O poder público notificará por edital os eventuais interessados, bem como os proprietários e confrontantes que não forem localizados, por edital, cientificando do prazo de 15 (quinze) para impugnação da averbação (art. 57, § 1º e § 2º, Lei nº 11.977/09).

Havendo impugnação, o oficial de registro de imóveis deverá notificar o Poder Público para que se manifeste no prazo de 60 (sessenta) dias. O oficial deverá promover tentativa de acordo entre o impugnante e o Poder Público. Frustrada a tentativa de acordo, o ente público poderá alterar a auto de demarcação urbanística, para excluir a área objeto de impugnação, ou adotar outra medida que possa afastar a oposição do impugnante. Não havendo acordo, a demarcação urbanística será encerrada em relação à área impugnada (art. 56, Lei nº 11.977/09). Se, por outro lado, decorrer o prazo sem impugnação, havendo acordo ou sendo alterada a área para excluir a parte objeto da impugnação, a demarcação urbanística será averbada nas matrículas atingidas pela planta e memorial descritivos (art. 56, § 5º, Lei nº 11.977/09).

Feita a averbação do auto de demarcação urbanística, será elaborado o projeto de parcelamento (art. 58, Lei nº 11.977/09). O projeto de regularização-parcelamento deverá “definir, no mínimo, os seguintes elementos: I – as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas; II – as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público; III – as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei; IV - as condições para promover a segurança da população em situações de risco, considerado o disposto no parágrafo único do art. 3º da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; V – as medidas previstas para adequação da infraestrutura básica” (art. 51). 

O projeto de parcelamento deverá ser submetido à aprovação do Município. Se o Município tiver conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado, a sua aprovação corresponderá tanto o licenciamento urbanístico do projeto de regularização fundiária de interesse social, bem como ao licenciamento ambiental, o que dispensará manifestação do órgão estadual competente (art. 53). Aprovado o projeto pelo município, este será levado a registro no Registro de Imóveis da situação do imóvel objeto de regularização fundiária. Feito o registro do parcelamento, o oficial deverá realizar a abertura das matrículas para cada parcela que corresponderá a um novo imóvel ao final do procedimento (art. 288-F, Lei nº 6.015/73).

Com registro do parcelamento da área a ser regularizada e a consequente abertura das matrículas resultantes da área parcelada, o Poder Público poderá conceder o título de legitimação da posse aos possuidores das respectivas áreas (art. 58, § 1º, Lei nº 11.977/09). Para a concessão do título de legitimação da posse, o possuidor não poderá ser concessionário, foreiro ou proprietário de outro imóvel urbano ou rural e não ser beneficiário de legitimação de posse concedida anteriormente (art. 59, § 1º, Lei nº 11.977/09).

O título de legitimação da posse poderá ser registrado no Registro de Imóvel, que contados 5 (cinco) anos de seu registro, poderá ser título hábil a aquisição da propriedade, pela usucapião, na forma do art. 183 da Constituição da República (art. 60, Lei nº 11.977/09). Se a área superar os duzentos e cinquenta metros quadrados, o prazo deverá obedecer a legislação pertinente sobre a usucapião.

Com o registro do parcelamento, serão realizadas as obras previstas no projeto de parcelamento. Na regularização fundiária de interesse social, as obras no sistema viário e da infraestrutura básica, como escoamento das águas pluviais, rede de abastecimento de água potável e soluções para o esgotamento sanitário e energia elétrica domiciliar, deverão ser realizadas pelo poder público (art. 55, Lei nº 11.977/09 e art. 2º, § 6º , Lei 6.766/79).

Tem-se, assim, de forma sucinta, o procedimento de regularização fundiária de interesse social. Criou-se, desse modo, um procedimento que buscou abarcar todas as etapas do procedimento de regularização, desaguando no reconhecimento da propriedade pela usucapião pela via administrativa e, ao mesmo tempo, estabelecendo as normas para a realização das obras de natureza urbanística.

3.4. Da Regularização Fundiária de Interesse Específico 

A regularização fundiária de interesse específico está regulada também na Lei nº 11.977/09. A referida lei estabelece que essa modalidade de regularização fundiária será usada quando a situação não atender aos requisitos previstos para a regularização fundiária de interesse social.

A regularização fundiária de interesse específico dependerá do projeto de parcelamento da área à semelhança da regularização fundiária de interesse social. Entretanto, não estará dispensada de licença urbanística e ambiental do órgão competente, podendo a autoridade licenciadora exigir contrapartida e compensações urbanísticas e ambientais, em conformidade com a legislação (art. 61, Lei nº 11.977/09). O registro do parcelamento resultante do projeto de regularização fundiária de interesse específico deverá ser requerido ao Registro de Imóveis, nos termos da legislação em vigor (art. 64, Lei nº 11.977/09).  Feito o registro do parcelamento, serão abertas as matrículas de cada imóvel resultante da área regularizada (art. 66, Lei nº 11.977/09).

As obras de infraestrutura a serem realizadas nessa modalidade de regularização fundiária correrão por conta dos beneficiários das melhorias, em conformidade com o projeto e as licenças urbanística e ambiental da autoridade competente. As medidas de compensação urbanística e ambiental exigidas pela autoridade competente poderão integrar termo de compromisso, firmado perante as autoridades responsáveis pela emissão das licenças urbanística e ambiental, ao qual se garantirá força de título executivo extrajudicial (art. 62, Lei nº 11.977/09).

Como se percebe, essa modalidade de regularização fundiária é voltada a áreas ocupadas de forma irregular por grupos com melhores condições financeiras, de forma que justifica a manutenção das principais regras previstas na Lei de Parcelamento do Solo Urbano. Desse modo, embora a Lei nº 11.977/09 não preveja de forma expressa, a aquisição da propriedade deverá decorrer das formas gerais, não se aplicando a essa modalidade de regularização fundiária o instituto da usucapião prevista na Lei n° 11.977/09. Deve-se ressaltar que poderá nesse procedimento ser aplicável o procedimento de usucapião administrativo criado pela Lei n° 13.105/15 no art. 1.071, vez que trata-se procedimento com aplicação em qualquer modalidade de usucapião, independente de procedimento de regularização fundiária.  

3.5 Da Regularização fundiária Inominada

Outra modalidade de regularização fundiária, denominada pela doutrina como regularização fundiária inominada, vem prevista no art. 71 da Lei nº 11.977 (SERRA e SERRA, 2013, pag.181). Dispõe o referido dispositivo que “as glebas parceladas para fins urbanos anteriormente a 19 de dezembro de 1979 que não possuírem registro poderão ter sua situação jurídica regularizada, com o registro do parcelamento, desde que o parcelamento esteja implantado e integrado à cidade”. 

Esse dispositivo prevê a situação dos parcelamentos realizados anteriores a vigência da Lei nº 6.766/79, que não foram registrados. A grande vantagem desse procedimento de regularização fundiária é a dispensa da licença urbanística e ambiental e do projeto de parcelamento, bastando demonstrar o preenchimento dos requisitos previstos no art. 71 da Lei nº 11.977 (SERRA e SERRA, 2013, pag. 181). 

Para a regularização o interessado deverá apresentar certificado emitido pelo Município de que atende aos requisitos previstos no art. 71 da referida lei, juntamente com o mapa e memorial descritível do imóvel a ser regularizado (SERRA e SERRA, 2013, pag. 181). 

            Essa forma de regularização fundiária visa fundamentalmente proteger situações já consolidadas com formação anterior a Lei de Parcelamento do Solo Urbano. Busca-se protege, em especial, a boa-fé dos possuidores dessas áreas já consolidadas e que, por sucessão legislativa, acabaram por não se enquadrar nos requisitos legais para parcelamento.  

Conclusão

Diante do que foi analisado, o que se percebe é um grande avanço legislativo nos últimos anos no tratamento da regularização fundiária. O desafio que se coloca é o de dar efetividade a esses instrumentos que foram criados. Produziu-se nos últimos anos bons diplomas legais em relação à matéria, o que não se mostra suficiente, vez que depende, em grande parte, da atuação dos gestores públicos. Por outro lado, destaca-se ainda alguns pontos a serem aperfeiçoados no plano normativo, o que poderia trazer consequências importantes no procedimento de regularização da titularidade.

Em relação à regularização fundiária de interesse social, foi atribuído ao Poder Público o dever realizar as obras de infraestrutura. Trata-se de previsão que visa facilitar o procedimento, mas, ao mesmo tempo, cria um ônus que poderá recair sobre o poder público municipal, que sabidamente não dispõe da maior parte dos recursos financeiros. Diante disso, vislumbra-se nessa questão um possível dificultador para a concretização da regularização fundiária. O problema poderia ser enfrentado criando dotação orçamentária em cada nível federativo para tais obras.   

Ao lado da questão orçamentária, o desafio é mobilizar os agentes públicos, incluindo o registrador de imóveis, em um amplo movimento em todo país na tentativa de solucionar o problema da moradia. Impensável um envolvimento, em dimensão nacional, sem que tenha participação efetiva dos órgãos federais. Por isso, espera-se dos órgãos da administração federal, por dispor de mais suporte, um envolvimento nesse sentido.

Em relação às questões que podem ser objeto de aperfeiçoamento no plano normativo, o instituto da concessão especial para fins de moradia, com aplicação em bens públicos, a limitação temporal representa um dificultador que deveria ser retirado da norma, buscando harmonizar esse dispositivo com o direito social à moradia.

Ainda no plano normativo, no procedimento de regularização fundiária de interesse social, no tocante a impugnação pelo interessado, não se tem, com clareza, quais são as matérias que poderiam ser objeto de oposição. A questão se torna relevante, vez que a impugnação poderá obstar todo o procedimento, frustrando a regularização. Como a norma não trouxe limite a respeito da matéria, a impugnação poderá ser feita sem fundamento minimamente razoável e ter por consequência o não implemento da regularização. A questão poderia ser resolvida por procedimento perante o registrador de imóveis em suscitação de dúvida ao juiz competente para resolver em âmbito administrativo.

Buscando harmonizar os interesses do proprietário e dos possuidores, a norma poderia limitar a matéria objeto de impugnação no procedimento. Em todo caso, havendo irresignação quanto ao decidido na esfera administrativa perante o juiz com atribuição administrativa, a questão poderia ser levada a apreciação em âmbito jurisdicional, o que evitaria prejuízo a qualquer das partes.  

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