RESUMO: O presente trabalho tem como objeto demonstrar se há a necessidade de prévio requerimento administrativo ou o seu exaurimento como conditio sine qua non para se buscar a tutela jurisdicional no âmbito previdenciário. Dessa forma, haverá a exposição de argumentos favoráveis e desfavoráveis ao prévio requerimento. Também será exposto o conceito de exaurimento administrativo e, por fim, a atual decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.

PALAVRAS-CHAVE: Processo Administrativo. Prévio Requerimento. Ação Judicial. Necessidade.

ABSTRATC: The purpose of this study is to demonstrate the need for prior administrative application or its exhaustion as conditio sine qua non to seek judicial protection in the social security framework. Thus, there will be an exposition of the favorable arguments, and some unfavorable ones, clarifying what is administrative exhaustion and ending with the current decision of the Federal Supreme Court. 

KEYWORDS: Prior Administrative. Process Request. Action Judicially. Need.

SUMÁRIO: Introdução. 1. Da necessidade de prévio requerimento administrativo. 1.1. Argumentos favoráveis. 1.2. Argumentos contrários. 2. Do exaurimento administrativo. 3. Da recente decisão do Supremo Tribunal Federal. Conclusão. Referências bibliográficas.

INTRODUÇÃO

Em regra, é dispensável o requerimento administrativo no ajuizamento das demandas. Todavia, no âmbito das ações previdenciárias, houve sempre uma intensa discussão na doutrina e jurisprudência no que diz respeito a esse assunto.

É corriqueiro que um cidadão pleiteie uma lide previdenciária e esta caminhe vários anos na Justiça, sem qualquer resposta jurisdicional, sendo que, muitas vezes, o INSS já reconheceu o direito administrativamente em processos análogos.

 Parte da doutrina assevera que tal prática consubstancia em evidente falta de interesse de agir. Ratificam que essas demandas são completamente inúteis e indignas de serem levadas precocemente ao já abarrotado Poder Judiciário.

Ademais, a jurisprudência não era uniforme até a recente decisão do Supremo Tribunal Federal. Cada Tribunal decidia de diversas formas. Alguns até, buscando um meio termo de toda essa discussão, afirmavam pela desnecessidade de exaurimento administrativo, mas com a exigência de pelo menos o prévio requerimento administrativo. Dessa forma, o presente trabalho tem a finalidade de elencar os principais fatores que tornam tal tutela administrativa como condição para a jurisdicional. Outrossim, as vantagens e desvantagens que essa exigência provoca ao Poder Judiciário e, por fim, aquilo que o Supremo Tribunal Federal pacificou.

1. Da necessidade de prévio requerimento administrativo

1.1. Argumentos favoráveis

É de conhecimento amplo que os requerimentos administrativos de concessão ou revisão das prestações do Regime Geral de Previdência Social são apreciados pelo INSS. Ocorre que, na prática, há o acionamento direto do Poder Judiciário, sem que o INSS tenha a oportunidade, administrativamente, de processar o requerimento e concluí-lo. 

Marisa Ferreira dos Santos^[1] alerta para as consequências desse hábito:

“As consequências são graves, tanto para o INSS quanto para o segurado ou beneficiário. Para o INSS, os prejuízos serão sentidos ao final, com o cálculo das verbas devidas, acrescidas de correção monetária, juros moratórios e honorários de sucumbência que, se bem empregados, poderiam compor por anos a fio o que é de seu direito. Não há quem ganhe com essa lentidão, mas esse procedimento se repete, reiteradamente, aumentando o já grave congestionamento do Judiciário”.

No ordenamento jurídico brasileiro, apenas o Poder Judiciário detém a legitimidade para exercer a jurisdição, consoante art. 5º, inciso XXXV da Constituição Federal. Contudo, regra geral, quando um beneficiário da previdência social intenta uma ação judicial contra o INSS, sem provocá-lo previamente, inexiste lesão ou ameaça de lesão ao suposto direito subjetivo do proponente.

Frederico Amado[2] obtempera que “quando o INSS não tem a oportunidade de se manifestar administrativamente sobre a concessão de um benefício, tomando conhecimento do desejo de proteção social do beneficiário apenas na seara judicial, a rigor, não há uma pretensão resistida a ser submetida ao crivo do Estado-juiz, pois o Estado-administrador não exerceu a função administrativa que ordinariamente lhe incumbe”.

Assim, o interesse de agir só surge quando o requerimento administrativo é indeferido, ou em caso de omissão do INSS, quando não profere decisão deferindo ou indeferindo o requerimento.

Além disso, nos processos judiciais em que não houver o prévio requerimento administrativo dificilmente haverá uma proposta de conciliação por parte do INSS.

O Procurador Federal Frederico Amado^[3] esclarece:

“[...] dificilmente o Procurador Federal terá segurança para apresentar uma proposta de conciliação sem a prévia manifestação administrativa do INSS, pois é certo que existem mazelas judiciais menos comuns no processo administrativo, a exemplo da instrução de testemunhas para faltar com a verdade de juízo”.

Dessa forma, sem o requerimento, consoante exige o art. 3°, da Portaria 109/2007, da Advocacia-geral da União, o advogado público não terá como analisar a existência de erro de fato e de direito para propor o acordo, a fim de corrigir o ato ilegal da autarquia previdenciária.

Interessante observar também que, quando o segurado busca a esfera administrativa para depois buscar a judiciária, haverá não apenas uma chance, mas, sim, duas, já que se, simplesmente, ignorar o INSS, terá apenas uma oportunidade de obtê-lo. A União também busca estruturar a autarquia, pois está investindo em melhor atendimento da população nas agências da Previdência, como se observa com o advento do Programa de Combate às Filas.

Ademais, o Juizado Especial Federal possui um rito diferenciado, mais simples e rápido, em relação à Justiça Federal Comum. Isso o torna mais efetivo tanto para os jurisdicionados em geral, quanto para os operadores do direito.

Devido a essa celeridade e informalidade para a solução dos litígios, está ocorrendo um aumento considerável no número de ações propostas no Juizado Especial Federal.

É sabido que cada servidor do Poder Judiciário tem uma capacidade máxima de trabalho que, ao ser atingida, não será superada (pode apenas permanecer constante). Diante disso, a partir de um simples cálculo matemático, é possível saber quando o número de novas ações superará a capacidade dos servidores, gerando um acúmulo. Se este acúmulo não puder ser solvido, as ações demorarão mais que o previsto pelo rito especial para o seu término. É o que está ocorrendo.

Para agravar a situação, inúmeras demandas atendem às condições da ação e são extintas sem julgamento do mérito. Um desses casos acontece quando há pedido de concessão de benefício previdenciário de aposentadoria sem o prévio acionamento da via administrativa. Assim, além do acúmulo “natural” das ações, tem-se outro que poderia ser evitado sem maiores problemas. Logo, ações realmente viáveis processualmente são prejudicadas, em razão de outras tantas cujo mérito não será apreciado em virtude de óbice processual.

Atualmente, se os pedidos de benefício previdenciário forem feitos pelo segurado, simultaneamente, no Instituto Nacional do Seguro Social e no Juizado Especial Federal Cível, aqueles feitos no primeiro serão apreciados muito antes, ainda que se cumpram os prazos estipulados pelo rito especial do segundo.

Além disso, existe a questão do gasto desnecessário do dinheiro público tanto pelo Juizado Especial, como também pela autarquia federal.

Apesar de existirem custas judiciais, as mesmas só são exigidas no Juizado Especial Federal Cível em caso de recurso ao autor à Turma Recursal. No entanto, é concedido o benefício da assistência judiciária gratuita em quase todas as ações desse juízo.

Em relação ao INSS, como dispêndio básico existe o utilizado para a manutenção da sua Procuradoria. No caso de um processo desnecessário, dinheiro público será gasto sem motivos reais para tanto.

É preciso, portanto, filtrar os pedidos previdenciários, exigindo que haja, de fato, uma negativa formal ou informal do órgão previdenciário anteriormente ao ajuizamento da demanda.

Segundo Diddier[4], “impõe-se a verificação prévia da ação para evitar gastos inúteis, assoberbamento de serviços judiciários, e incômodos às pessoas que teriam de entrar na relação jurídica processual ou seriam chamadas a angularizá-las”.

Por fim, a autarquia federal é o órgão responsável pela concessão de benefícios previdenciários, ao contrário do Juizado Especial Federal Cível, cuja função é resolver as contendas, até determinado valor, entre os cidadãos e os entes federais. Logo, o juízo especial não pode se tornar um posto de atendimento do INSS, haja vista que essa não é sua função institucional.

A matéria tem sido constantemente debatida no Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais-FONAJEF, que, com o Enunciado 77, preconizou “o ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo”.

O Tribunal Regional Federal da 2° região filiou-se a esse posicionamento na AC 200851090004872, Primeira Turma especializada, Rel. Des. Federal Antonio Ivan Athie, in E-DJF2R de 18/06/2012 e na AC 201151090003234, Primeira Turma especializada, Rel. Des. Federal Antonio Ivan Athie, in E-DJF2R de 08/10/2012, respectivamente:

“PREVIDENCIÁRIO - PRETENSÃO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA DIRETAMENTE PELO JUDICIÁRIO - AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO - CARÊNCIA DE AÇÃO - EXTINÇÃO DO PROCESSO - NÃO VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ENUNCIADO Nº 77 DO FONAJEF. 1. A ausência de prévio requerimento administrativo junto ao órgão previdenciário importa em ausência de interesse de agir, uma das condições da ação, não se confundindo com a desnecessidade de exaurimento da via administrativa. Como no presente caso não há requerimento administrativo formulado pela autora, constata-se que a Administração Pública não examinou a pretensão, não havendo como saber se esta poderia ser satisfeita sem a necessidade da via judicial, ainda que haja contestação pela autarquia ré, pois o interesse processual é condição da ação, e não sendo provado de plano, dá ensejo à extinção do processo sem julgamento do mérito. 2. Mesmo considerando que cada caso possui as suas próprias peculiaridades, e há precedentes, com base no princípio da celeridade e economia processual, em que se supera esta questão, especialmente quando o processo já tramitou por tempo razoável e chega ao Tribunal com uma sentença de mérito, o fato é que, in casu, restou evidenciado que a autora não pretendia, desde o início, ingressar com pedido administrativo para obter a concessão do seu benefício. A via judicial não pode ser usada para substituir a via administrativa como meio mais eficaz de se conquistar o pleito, fazendo do Poder Judiciário um trampolim para deixar de submeter o pleito à via administrativa, que é a regra. 3. De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa. 4. O ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo- (Enunciado 77 do FONAJEF). 5. No caso em tela, não há nenhuma situação excepcional que autorizaria superar a regra geral para os pedidos de concessão de benefício. 6. Apelação a que se nega provimento. 

PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. PEDIDO DE REVISÃO DA RMI. PENSÃO POR MORTE ORIGINÁRIA DE BENEFÍCIO DE INCAPACIDADE. ART. 29, II, DA LEI Nº 8.213/91. AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO FEITO. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL. ART. 267, VI, DO CPC. HIPÓTESE DO ENUNCIADO Nº 103 DAS TURMAS RECURSAIS DOS JUIZADOS FEDERAIS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. I - Caso em que a apelante se insurge contra a sentença que extinguiu o processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, ante a ausência de requerimento administrativo, em ação ajuizada com o fim de obter a revisão da RMI de seu benefício previdenciário de pensão por morte, originária de benefício de incapacidade, para que fossem considerados, no cálculo inicial, os 80% maiores salários-de-contribuição, nos termos do art. 29, II, da Lei nº 8.213/91. II - Observa-se que o INSS sequer teve oportunidade de tomar ciência da possível alteração dos salários-de-contribuição, a ensejar a pretendida revisão, o que acarreta a carência de uma das condições da ação, tornando-se impossível o seu prosseguimento. III - A exigência do prévio requerimento administrativo não deve ser confundida com o exaurimento da via administrativa. Este último significa que o autor não precisa recorrer até a última instância administrativa, interpondo recursos enquanto possível, para depois provocar o Judiciário. Basta que o órgão da administração negue seu pedido, ou seja, ofereça resistência à pretensão, ou que demore por tempo superior ao aceitável para analisar o pleito. IV - Considerando, ademais, que quando a autora ingressou com a ação, como bem destacou o i. magistrado na sentença, já havia sido restabelecido o entendimento que vigorava antes da edição do Memorando nº 19, que suspendeu o processamento da revisão em comento, verifica-se haver falta de interesse de agir da segurada na presente demanda judicial, em 13/06/2011, quando ajuizado o feito, encontrava-se em vigor o Memorando Conjunto nº 21/DIRBEN/INSS, de 15/04/2010, dispondo sobre a revisão administrativa de acordo com o art. 29, II, da Lei nº 8.213/91, assim constando no seu item 4.3: "as revisões para o recálculo dos benefícios serão realizadas mediante requerimento do interessado ou automaticamente, quando processada revisão por qualquer motivo". V - Precedente desta Corte, bem como Enunciado nº 103 das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais do Estado do Rio de Janeiro ("Considerando que o INSS vem implantando administrativamente a revisão da RMI dos benefícios de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, pensão por morte (concessão originária) e auxílio-reclusão (concessão originária), na forma do art.29, II, da Lei nº 8.213/91, falece ao segurado interesse de agir na ação judicial que postula tal revisão, ajuizada após a publicação deste enunciado, sem prévio requerimento administrativo ou inércia da Administração Pública por período superior a 45 dias, se requerido administrativamente. Fundamentos: Atos Administrativos Memorandos-Circulares nº 21/DIRBEN/PFEINSS e 28/INSS/DIRBEN"). VI - De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal ("a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito"), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa. VII - Apelação a que se nega provimento”.

O Tribunal Regional Federal da 4° região, em regra, também posiciona-se nesse sentido, todavia, tal regra é afastada quando se tratar de benefício postulado por trabalhador rural boia-fria, volante ou diarista, consoante julgados na AC 0014939-89.2012.404.9999/RS, Rel. Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, Quinta Turma, in D.E, DE 09/11/2012 e na AC 0001107-13.2012.404.0000/PR, Rel. Des. Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, Quinta Turma, in D.E, DE 09/11/2012, respectivamente:

“PREVIDENCIÁRIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. INTERESSE DE AGIR. NÃO-DEMONSTRAÇÃO. Não comprovada a resistência da Administração quanto à pretensão formulada, deve ser indeferida a inicial por absoluta ausência de interesse de agir. (grifo nosso)

PREVIDENCIÁRIO. TRABALHADOR BÓIA-FRIA. APOSENTADORIA RURAL POR IDADE. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE. A Terceira Seção desta Corte firmou o entendimento de que, nas situações em que, sistematicamente, o INSS se nega a apreciar ou indefere de pronto a pretensão da parte, é possível a dispensa do prévio ingresso na esfera administrativa, pois a recusa da Administração e o interesse processual, em casos tais, são evidentes. Assim, excepcionalmente é de se afastar tal exigência, quando notória a negativa da Administração, como se dá nos casos em que pretende o segurado a obtenção de benefício previdenciário na qualidade de bóia-fria, volante ou diarista, sem apresentação de prova documental substancial”. (grifo nosso)

O Tribunal Regional Federal da 5° região igualmente requer o prévio requerimento, salvo no caso de haver, na ação judicial, contestação do pedido inicial da parte autora pelo INSS ou o fato de se tratar de benefício previdenciário postulado por trabalhador rural, conforme podemos observar nos julgados da APELRELEX 200885000043040/SE, Primeira Turma, rel. Des. Federal Cíntia Menezes Brunetta (convocada), in DJE de 31/10/2012, AC 00042746920124059999/PE, Quarta turma, Rel. des. Federal Edílson Nobre, in DJE de 31/10/2012 e APELRELEX 200885000043040/SE, Primeira Turma, rel. Des. Federal Ivan lira de Carvalho (convocado), in DJE de 31/10/2012, respectivamente:

“PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDOS, MAS TIDOS POR PROTELATÓRIOS. IMPOSSIBILIDADE. EXCLUSÃO DA MULTA FIXADA. I - A parte autora, embora tenha formulado requerimento administrativo para a obtenção do benefício pretendido, preferiu renunciar ao mesmo (e à análise administrativa de sua pretensão, consequentemente) preferindo valer-se diretamente do Poder Judiciário. II - Não há lide que justifique a instauração de uma relação jurídica processual. A vinda ao Judiciário antes de qualquer tentativa de se obter o benefício administrativamente é uma tentativa de utilizá-lo como substitutivo da administração, no caso, o INSS, a quem cabe apreciar e conceder, se for o caso, benefícios previdenciários. Precedentes. III - Não é possível atribuir efeito meramente protelatório a embargos de declaração que restaram providos, mesmo que em parte, pelo magistrado a quo. Se providos foram, já há a demonstração de que eram pertinentes e não foram utilizados apenas como instrumento para conturbar o feito e a relação processual. IV - Apelação do particular e remessa obrigatória providas em parte. V - Recurso do INSS prejudicado. (grifo nosso)

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. NÃO PROVIDENCIADO PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NÃO CONTESTADA A AÇÃO EM SEU MÉRITO. CARACTERIZADA A FALTA DE INTERESSE DE AGIR. CONFIRMADA A SENTENÇA QUE EXTINGUIU O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. - O exercício do direito de ação, para ser legítimo, pressupõe um conflito de interesses (art. 3º do CPC), cuja composição se solicita ao Estado, de tal sorte que, sem uma pretensão resistida, não há lugar à invocação da atividade jurisdicional. -. Dispensa o exaurimento, ou seja, o esgotamento da via administrativa, com os recursos cabíveis, para o ingresso em Juízo, ou, noutra hipótese, dá como suprida a falta de interesse jurídico-processual do litigante, em situação na qual, embora não tivesse o segurado requerido o benefício na via administrativa, com seu consequente indeferimento, contestara o INSS a pretensão deduzida em Juízo, no mérito, tornando inócuo remeter-se a autora à via administrativa, já que restara demonstrada a existência de pretensão resistida. - No presente caso, porém, a autarquia ré não contestou o pedido em seu mérito, de modo que não se pode falar em pretensão resistida, impondo-se a manutenção da sentença que extinguiu o feito, sem resolução do mérito, reconhecendo a falta de interesse processual. Neste sentido, precedentes do STJ. - Apelação improvida. (grifo nosso)

PREVIDENCIÁRIO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. TRABALHADOR RURAL. APOSENTADORIA POR IDADE. PROVA TESTEMUNHAL E MATERIAL. VÍNCULOS EMPREGATÍCIOS URBANOS. COMPLEMENTAÇÃO DE RENDA. JUROS DE MORA. CORREÇÃO MONETÁRIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SÚMULA 111 DO STJ. APLICABILIDADE. I. A Constituição Federal de 1998, em seu artigo 5º, não condiciona o acesso ao Poder Judiciário ao indeferimento de requerimento na via administrativa, porquanto não é requisito necessário à obtenção da prestação jurisdicional a prévia postulação naquela instância. II. A análise do requerimento do benefício de aposentadoria por idade aos segurados especiais não pode ser obstaculizada ou condicionada a prévio requerimento administrativo, mesmo quando não há contestação de mérito na demanda judicial, dada a situação de hipossuficiência intrínseca à natureza desses trabalhadores, que em geral não possuem qualquer registro nos órgãos oficiais ou documentação que comprove sua condição, conforme vem exigindo o instituto previdenciário. III. No presente caso, a prova testemunhal e os elementos materiais carreados comprovam a atividade rurícola da parte autora, para fins de obtenção de benefício previdenciário. IV. O rol de documentos previsto no art. 106 da Lei 8.213/91 é meramente exemplificativo, tendo em vista a informalidade do trabalho rural, a escassez de documentação e a precariedade das condições de vida dos trabalhadores deste meio. V. Os vínculos empregatícios urbanos da autora/do esposo da autora não obstam a concessão do benefício em tela, pois tem função de complementação de renda, e não atingem o período de carência legal. VI. O termo inicial da obrigação deve ser considerado como a data do requerimento administrativo do benefício ou, na sua ausência, a do ajuizamento da ação. VII. A Lei nº 11.960/09, de 29/06/2009, deve ser aplicada para fins de correção monetária e juros de mora a partir de sua publicação, havendo a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança. No que tange aos valores referentes a período anterior à entrada em vigor da Lei nº 11.960/09, a correção monetária deve ser realizada de acordo com os índices do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal. VIII. Honorários advocatícios fixados no percentual de 10% sobre o valor da condenação, devendo ser observado o disposto na Súmula nº 111 do STJ. IX. Apelação e remessa improvidas”.  (grifo nosso)

A Turma Nacional de Uniformização, por sua vez, em virtude da constante mudança de composição, tem variado o seu entendimento, mas já aduziu a favor do prévio requerimento, consoante julgado no INCIDENTE 2004.70.95.006951-2, de 28.07.2008:

“A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, vem adotando o entendimento de que é necessária a prévia caracterização da lide para atender à condição da ação relativa ao interesse de agir, o que se dá, no âmbito da concessão de benefícios previdenciários, com o prévio requerimento administrativo, em que haja indeferimento expresso do pedido ou demora injustificável para a sua apreciação. Precedentes”. (grifo nosso)

Por fim, há precedentes no Superior Tribunal de Justiça que posicionavam-se, conforme esse entendimento, antes da aplicação do entendimento exarado pelo Pleno Supremo Tribunal Federal no RE 631.240/MG, conforme pode se observar no recurso Especial 147.418 de 11.12.97.

1.2. Argumentos contrários

Para outra parte, o prévio requerimento administrativo era desnecessário como condição para a propositura de ação que visasse à concessão de benefício previdenciário, podendo o autor procurar diretamente o Judiciário a fim de buscar seu benefício.

Consideravam que a exigência de prévio requerimento violava o Princípio do Monopólio da Jurisdição, art. 5º, XXXV, da CF, pois permitiria o afastamento do Poder Judiciário do exercício da sua atividade política. Cuida-se, assim, de previsão constitucional das mais importantes, que consagra uma garantia fundamental em que os órgãos do Poder Judiciário funcionarão como guardiões do Estado Democrático e Social de Direito brasileiro.

O Tribunal Regional Federal da 1° região adotou esse entendimento nos julgados AC 0015036-48.2012.4.01.9199/MT, Segunda Turma, Rel. Desembargadora Federal Monica Sifuentes, in e-DJF1 de 09/11/2012, e AC 2003.38.00.014627-5/ MG, 2° Turma Suplementar, Rel. Juíza Federal Rosimayre Gonçalves de Carvalho, im e DJF! De 05/11/2012, respectivamente:

“PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. PRÉVIO REQUERIMENTO. TRABALHADOR RURAL. DESCARACTERIZAÇÃO. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. AUSÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. 1. A ausência de requerimento administrativo não afasta o interesse de agir do trabalhador rural que pleiteia aposentadoria. 2. Para a aposentadoria de rurícola, a lei exige idade mínima de 60 (sessenta) anos para o homem e 55 (cinquenta e cinco) anos para a mulher, requisito que, in casu, está comprovado nos autos. 3. Ausência de comprovação do exercício de atividade rural no período de carência (art. 48, §§ 1º e 2º, da Lei n. 8.213/91), tendo em vista que os documentos apresentados não são suficientes para comprovar o efetivo exercício campesino em regime de economia familiar, uma vez que a parte autora está divorciada consensualmente de seu cônjuge desde 2005 e uma das testemunhas afirmou que a requerente está separada há 13 anos. 4. Ressalte-se que a esposa que se divorcia ou separa do cônjuge, trabalhador rural, não pode utilizar a sua certidão de casamento como início de prova material, a não ser que à época do divórcio já tenha cumprido a maior parte do período de carência e comprove que continuou a exercer atividade rural em regime de economia familiar. 5. Ausente conjunto probatório harmônico a respeito do exercício de atividade rural no período, não se reconhece o direito ao benefício de aposentadoria rural por idade. 6. Apelação do INSS não provida. Remessa provida. (grifo nosso)

PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRESCINDIBILIDADE. DIREITO DE AÇÃO. RECONHECIMENTO DE TEMPO LABORADO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS. LEGISLAÇÃO VIGENTE. DECRETO 53.831/64. LEI N. 9.032/95. ELETRICIDADE ACIMA DE 250 WATTS. ENQUADRAMENTO LEGAL JUROS. CORREÇÃO MONETÁRIA. 1. A exigência de prévio requerimento administrativo como condição ao ajuizamento de ação judicial para a obtenção de benefício previdenciário não se coaduna com a garantia constitucional (art. 5º, XXXV) de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.  2. O cômputo do tempo de serviço para fins previdenciários deve observar a legislação vigente à época da prestação laboral, tal como disposto no § 1º, art. 70 do Decreto nº 3.048/99, com redação do Decreto nº 4.827/03. 3. O exercício da atividade no setor de energia elétrica, com enquadramento previsto no código 1.1.8 do Decreto 53.831/64 e mantido pela Lei nº 7.369/85 e regulamentado pelo Decreto nº 92.212/85, confere ao segurado o direito à contagem, como especial, do tempo de serviço prestado nos anteriores à vigência da Lei 9.528/97, que passou a exigir a verificação da periculosidade, no caso concreto, por meio de perícia. 4. Em se tratando de periculosidade por sujeição a altas tensões elétricas, não é necessário o requisito da permanência, já que o tempo de exposição não é um fator condicionante para que ocorra um acidente ou choque elétrico, tendo em vista a presença constante do risco potencial, não restando desnaturada a especialidade da atividade pelos intervalos sem perigo direto. 5. Os juros moratórios são devidos, de acordo com o novel entendimento jurisprudencial, no percentual de 1% (um por cento) ao mês, a contar da citação, e estabelecidos nesse patamar até o advento da Lei nº 11.960/09, data a partir da qual serão devidos no percentual de 0,5% (meio por cento) ao mês conforme são aplicados às cadernetas de poupança. Contam-se da citação para as parcelas eventualmente vencidas anteriormente a ela e do respectivo vencimento, para as que lhe são posteriores. 6. Apelação não-provida. Reexame provido em parte para redefinir juros e correção monetária segundo o Manual de Cálculos da Justiça Federal”. (grifo nosso)

O Superior Tribunal de Justiça se posicionava também, majoritariamente, nesse sentido, conforme este julgado:

“PREVIDENCIÁRIO.  PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA NO RE 631.240/MG. SOBRESTAMENTO INCABÍVEL EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. TRABALHADOR RURAL. DESNECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NOTÓRIA RESISTÊNCIA DA AUTARQUIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. É cediço que "o reconhecimento de repercussão geral pelo Excelso Pretório, com fulcro no art. 543-B do CPC, não tem o condão de sobrestar o julgamento dos recursos especiais em tramitação nesta Corte" (EDcl no AgRg no REsp 1.137.447/RS, Rel. Min. OG FERNANDES, Sexta Turma, DJe 7/2/13). 2. O entendimento predominante no Superior Tribunal de Justiça é no sentido da dispensa de prévio requerimento administrativo para o ingresso na via judicial que objetive a percepção de benefício previdenciário, afastando-se a alegação de ausência de interesse de agir. 3. Não se olvida que a Segunda Turma possui compreensão de que "o interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se nas seguintes hipóteses: recusa de recebimento do requerimento; negativa de concessão do benefício previdenciário, seja pelo concreto indeferimento do pedido, seja pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada" (AgRg no AREsp 283.743/AL, Rel. Min. CASTRO MEIRA, Segunda Turma, DJe 26/4/13). 4.  A compreensão adotada pela Segunda Turma em nada altera a conclusão acolhida nestes autos, porquanto é sabido que o INSS indefere benefício a trabalhador rural sem início de prova material, cujo reconhecimento ora se postula. 5. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp 304348 / SE, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, PRIMEIRA TURMA, Julgado em 28/05/2013, DJe 04/06/2013) (grifo nosso)”.

Por fim, o Supremo Tribunal Federal também possuía esse pensamento, conforme expôs no RE 549055 AgR.

2. Do exaurimento administrativo

É importante fazer distinção entre prévio requerimento e exaurimento da via administrativa. Configura-se este quando sustenta-se a necessidade de o segurado ou do seu dependente esgotar as instâncias administrativas. Aquele, por sua vez, ocorre ao apenas instaurá-lo e aguardar o posicionamento administrativo em 1º grau.

Vários Tribunais editaram súmulas com esse termo, vejamos:

“Súmula 213/TFR: O exaurimento da via administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza previdenciária.

STJ. Súmula 89: A ação acidentária prescinde do exaurimento da via administrativa.

TRF 2ª Região. Súmula 44: Para a propositura de ações de natureza previdenciária é desnecessário o exaurimento das vias administrativas.

TRF 3ª Região. Súmula nº 9: Em matéria previdenciária, torna-se desnecessário o prévio exaurimento da via administrativa, como condição de ajuizamento da ação”. (destaque nosso)

Tais súmulas faziam referências ao exaurimento administrativo previsto no art.153, §4º, da Constituição anterior, que autorizava a lei a exigir o exaurimento das vias administrativas como condição para ingresso em juízo. A Constituição de 88, por sua vez, não tratou do assunto.

Daniel Hilário[5] complementa:

“No que toca ao ajuizamento de ações judicias, tem-se, por concreto, que não é necessário que o autor dos processos tenha chegado até o último recurso, perante o órgão em que pleiteia o seu direito, para depois se servir da atividade jurisdicional. Esta determinação, inclusive, já estava presente na súmula n. 213 do extinto Tribunal Federal de Recursos, que dizia que: “o exaurimento da via administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza previdenciária”. No entanto, não se deve confundir o efetivo exaurimento da via administrativa, com a ausência total de requerimento administrativo”.

Assim, é cediço que não se exige o exaurimento da via administrativa para que seja possível o ajuizamento da demanda judicial. No entanto, é preciso que fique ao menos caracterizada a tentativa de buscar, junto ao INSS, o que se pretende judicialmente.

3. Da recente decisão do Supremo Tribunal Federal

Com o fim de pacificar o assunto, recentemente, o Pleno do Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria de votos, que antes de se buscar um benefício previdenciário judicialmente, há a obrigatoriedade do prévio requerimento administrativo. A questão foi decidida no julgamento do recurso Extraordinário 631240 (Repercussão Geral), na relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso.

Em seu voto, o Min. Relator Luís Roberto Barroso afirmou: “Não há como caracterizar lesão ou ameaça de direito sem que tenha havido um prévio requerimento do segurado. O INSS não tem o dever de conceder o benefício de ofício. Para que a parte possa alegar que seu direito foi desrespeitado é preciso que o segurado vá ao INSS e apresente seu pedido”.

Segundo o Ministro Relator, para que se proponha a ação pleiteando a concessão do benefício previdenciário é preciso que, antes, tenha ocorrido uma das três situações abaixo:

1) O interessado requereu administrativamente o benefício, mas este foi negado pelo INSS (total ou parcialmente); 2) O interessado requereu administrativamente o benefício, mas o INSS não deu uma decisão em um prazo máximo de 45 dias; 3) O interessado não requereu administrativamente o benefício, mas é notório que, sobre essa matéria, o INSS tem posição contrária ao pedido feito pelo segurado. É o caso das situações em que a matéria está pacificada no âmbito da autarquia por meio de instrução normativa ou súmula administrativa.

Assim, para o STF, a exigência de prévio requerimento administrativo não viola o direito fundamental de proteção judicial. Além disso, entendeu-se que: 1) Exige-se o prévio requerimento administrativo como condição da ação (interesse de agir); 2) Não se confunde a exigência de prévio requerimento com o exaurimento da via administrativa; 3) A exigência de prévio requerimento administrativo se dá apenas em relação às ações de concessão inicial de benefício previdenciário (não se deve exigir prévio requerimento administrativo para as ações de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício previdenciário).

José Antônio Savaris[6] acrescenta ainda:

“Ficou para a sessão seguinte a proposição do Relator quanto às "medidas de transição" para os processos já ajuizados até a data deste julgamento.

A proposta é a de que, em relação às ações ajuizadas antes do julgamento do STF (em que seja ainda discutido esse problema processual), os processos sejam sobrestados e baixados ao juiz de primeiro grau para que determine a intimação do autor para que, no prazo de 30 dias, formule o requerimento administrativo, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir. A resposta do INSS será no prazo de 90 dias. Se acolhido o pedido em sede administrativo ou deixe de ser apreciado por culpa do autor, perde objeto a demanda. Se o INSS não atender a pretensão do segurado, a ação prosseguirá normalmente”. 

Por fim, o STF, quanto às regras de transição, assim decidiu no informativo 767:

“Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.

 Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.  Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir”. (grifo nosso)

CONCLUSÃO

De todo o exposto, principalmente com base na recente decisão do STF que pacificou o tema, conclui-se que é necessário o prévio requerimento administrativo. Não se confunde a exigência de prévio requerimento com o exaurimento da via administrativa E mais: nas ações que visem benefícios previdenciários, é imprescindível a comprovação que:

a) o autor requereu administrativamente o benefício, mas este foi negado pelo INSS (total ou parcialmente);

b) o autor requereu administrativamente o benefício, mas o INSS não deu uma decisão em um prazo máximo de 45 (quarenta e cinco) dias;

c) o benefício pleiteado trata de matéria sobre a qual o INSS tem posição manifestamente contrária ao pedido feito pelo segurado.

Porém, quanto às revisões administrativas, a regra é a desnecessidade de prévio requerimento administrativo, salvo se o pedido envolver apreciação de matéria de fato.

REFERÊNCIAS

^[1] SANTOS, Marisa Ferreira dos Santos. Direito previdenciário esquematizado. 2 ed. rev e atual. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 587.

[2] AMADO, Frederico.  Curso de Direito Previdenciário. 5. ed. Salvador: Juspodivm, 2014. pg. 712.

^[3] AMADO, Frederico. Op. Cit., pg. 714.

[4] DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 13 ed. Salvador: Juspodivum, 2014. v. 1. p. 67.

[5] HILÁRIO, Daniel. Desnecessidade de exaurimento administrativa não deve ser confundida com o requerimento administrativo. Disponível em: <http://www.cer.adv.br/noticias/-/blogs/96953> Acesso: 15 de Janeiro de 2017.

[6] SAVARIS, JOSÉ ANTÔNIO. Supremo Tribunal Federal decide que ação de concessão de benefício previdenciário pressupõe prévio requerimento administrativo. Disponível em: < http://joseantoniosavaris.blogspot.com.br/search?updated-max=2014-08-30T18:42:00-03:00&max-results=10&start=10&by-date=false >. Acesso: 23 de janeiro de 2017.