RESUMO: A segurança pública é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Contudo, apesar da atuação dos órgãos responsáveis pela atividade policial, dentre eles as polícias militares, a quem cabe o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, a violência urbana se alastra no país. Neste contexto, há quem defenda a desmilitarização das polícias militares como caminho para o alcance da paz social, por entenderem que o estamento militar, calcado na hierarquia e disciplina é circunstância impeditiva à atividade civil desempenhada pela polícia militar, uma vez que tais pilares são essenciais para manter a coesão da tropa em circunstâncias extremas de guerra, o que não se faz necessário às polícias militares, que devem ser treinadas para neutralizar ações criminosas. Diante disso, pretende o presente artigo demonstrar a urgência da reformulação do sistema de defesa social, bem como que, a alteração da organização estrutural das polícias militares não revela impacto positivo na melhoria da segurança pública, mas traz consigo o perigo dos agentes de polícia se converterem em bandos armados, com risco para o cidadão, para as instituições civis e para o próprio regime democrático.

Palavras-chave: Polícias Militares. Desmilitarização. Hierarquia. Disciplina. Segurança Pública.

1. Introdução 

O regime de ditadura militar que vigorou no Brasil depois do golpe de 1964 deixou muitas sequelas, notadamente em razão do sistema repressivo policial-militar adotado pelo governo, que aboliu os direitos e garantias do cidadão.

Sob a égide da Constituição de 1988, inaugurou-se um novo arcabouço jurídico-institucional no país, com ampliação das liberdades civis e dos direitos e garantias individuais.

A despeito da redemocratização política, pouco avanço é detectado na área de segurança pública, porquanto as instituições responsáveis pela atividade policial ainda são retrógradas e não conseguem conter a violência urbana que se alastra no país.

Diante de tal celeuma, há quem defenda a desmilitarização das polícias militares como solução para os males que afligem a segurança pública do país, notadamente após a recomendação de sua extinção pelo Conselho de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU).

De fato, urge a reformulação do sistema de defesa social. Contudo, o estamento militar não é circunstancia impeditiva à atividade civil desempenhada pela polícia militar.

Portanto, pretende-se com o presente artigo fomentar as discussões sobre a (ausência) de efetividade da alteração da organização estrutural da polícia militar para a melhoria da segurança pública.

2 A Polícia Militar

2.1 Origem da Polícia Militar

Registros históricos dão conta de que a ideia de polícia no Brasil surgiu em 1500, com a expedição de Martim Afonso de Souza para as capitanias hereditárias. À época, a administração, promoção da justiça e organização de serviços de ordem pública foram a ele outorgados por D. João III através de uma carta régia.

Em 1808, com a vinda forçada da Coroa Portuguesa para o Brasil, D. João VI, diante da necessidade de instrumentos para governar, criou, mediante Alvará, a Intendência-Geral de Polícia da Corte e do Estado do Brasil. Em 1810 foi criado o Corpo de Comissários da Polícia e, em 1842, as funções da polícia administrativa e judiciária foram definidas.

Após a Revolução de 1932, a Constituição Federal de 1934 passou a adotar a denominação “polícia militar”. A Constituição de 1946 fez referência expressa às Policiais Militares como forças auxiliares e reservas do Exército.

Em 1967, foi criada a Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM) e, no mesmo ano, o Decreto-Lei 667 reorganizou as polícias militares e os corpos de bombeiros militares.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, as atribuições de cada uma das polícias responsáveis pela segurança pública – polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, policias civis e polícias militares e corpos de bombeiro militares – foi delimitada, cabendo às polícias militares o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, bem como a atuação eventual como forças auxiliares e reserva do Exército.

2.2 A distinção da missão das Forças Armadas e da Polícia Militar

Conforme preconiza o artigo 142, caput, da CF/88 é missão das Forças Armadas a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por inciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Lado outro, nos termos do artigo 144, §5º, da CF/88, às polícias militares cabe o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública.

Portanto, Forças Armadas e polícias militares possuem missões diferentes. As primeiras têm finalidade militar e destinam-se à defesa da Pátria; e estas, têm fins civis, isto é, destinam-se a proteger e socorrer comunidades.

2.3 A polícia militar como forças auxiliares e reserva do Exército

Além do papel precípuo da polícia militar de prevenir ostensivamente a prática de futuras infrações penais, para fins de preservação da ordem pública, o art. 144, §6ª da Constituição Federal determina que as polícias militares são as forças auxiliares e a reserva do Exército.

Neste ponto, mister consignar que a atuação das polícias militares como “forças auxiliares” e “reserva do Exército” só se aplicam nos “casos de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fato que comprove ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa ou, ainda, declaração de estado de guerra ou resposta à agressão armada estrangeira” (art. 137, caput, da CF/88), como conclui Jorge Cesar Assis.[1]

Entende, também, o autor, que:

para o desempenho das atividades constitucionais específicas das polícias militares e corpos de bombeiros militares previstas no art. 144, §5º, da CF/88, as instituições estaduais e distritais não agem na condição de auxiliar e reserva do exército. Neste sentido, as referidas instituições aparecem como principais instrumentos da preservação da ordem pública, bem como das atividades concernentes à defesa civil, sem nenhuma parcela de subsidiariedade.

Assim, em caso de decretação de estado de emergência ou estado de sítio ou em decorrência de uma guerra, poderão os integrantes da polícia militar ser requisitados pelo Exército para exercerem funções diversas da área de segurança pública.

2.4 A organização da Polícia Militar sob os pilares da hierarquia e disciplina

Os membros da Polícia Militar, consoante dispõe o artigo 42, caput, da CF/88 são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios e constituem instituições organizadas com base na hierarquia e na disciplina.

Nos termos do artigo 14, §§1º e 2º, da Lei 6880/80 (Estatuto dos Militares), entende-se como hierarquia e disciplina, o seguinte:

Art. 14. [...]

§1º A hierarquia militar é a ordenação da autoridade, em níveis diferentes [...] O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à sequência de autoridade.

§2º Disciplina é a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos, normas e disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos componentes desse organismo.

Thomaz Francisco Madureira[2], ao citar Pallovitch, esclarece que aludido autor, em seu famoso livro “O Ideal Democrático e a Disciplina Militar” define que:

 a disciplina não é, simplesmente, feita de obediência passiva, porém, de inteligência e devotamento, e, assim, transforma e prolonga a obediência passiva em uma iniciativa subordinada aos interesses raramente expressos em conjunto. Torna-se uma virtude coletiva, o cimento da união moral, intelectual e física, que multiplica a força de cada um pela força de todos.

Acerca da estruturação da polícia militar sobre aludidos pilares, mister trazer à baila as lições do Cel PM Leonel Archanjo Affonso, ex-Comandante-Geral da Polícia Militar de Minas Gerais[3]:

A manutenção da Ordem Pública, envolvendo o risco de vida, a coragem física e moral, a obediência rígida às leis e regulamentos, a lealdade a superiores e subordinados, uma vasta gama de virtudes e qualidades, além do adequado preparo técnico-profissional, exige unidade de comando e ação, objetivos inatingíveis por outros meios, senão pela estrutura militar, disciplina, hierarquia e valores policiais-militares.

Argumenta, ainda, o ex- Comandante, que o militar, em razão da submissão a regulamentos rígidos, à disciplina, à hierarquia e escala de valores obrigatória, forma uma filosofia peculiar de vida, a qual constitui o instrumento de controle da força policial, e ressalta que as leis para os que encarnam a força têm que ser mais rígidas, como garantia de seu uso para o bem comum.

A polícia militar, portanto, constitui a força pública destinada à atividade civil de manutenção da ordem pública, determinando o texto constitucional que a investidura pessoal seja militar e a destinação institucional seja civil.

3 A imagem da polícia militar

A sociedade civil tem um posicionamento ambíguo sobre a imagem da polícia militar, consoante relatam as lições de João Ricardo W. Dornelles[4]:

Por um lado, parte considerável da sociedade exige uma polícia que respeite os direitos e que seja cumpridora da lei, ao mesmo tempo em que não deixe de garantir a segurança de todos. Por outro lado, essa mesma sociedade tem expectativa geral de que a polícia se comporte de acordo com o estereótipo negativo que marca a instituição, isto é, a conduta brutal, violenta, arbitrária, corrupta e ilegal. Assim, a imagem que a população tem da polícia se reforça, formando uma cadeia difícil de se desfazer.

Outrossim, esclarece o autor que a polícia busca a aceitação de sua atuação pela sociedade, pretendendo ser sinônimo da proteção dos direitos, da lei e da justiça, ao garantir a segurança de todos. Contudo, “ao mesmo tempo, reforça a sua imagem social negativa quando não apenas deixa de garantir a segurança geral, como também passa a ser identificada como violenta, corrupta e transgressora das leis”.

4 A desmilitarização da polícia militar

Durante a ditadura militar, a política de segurança pública era utilizada como instrumento de garantia da ordem pública antidemocrática. Portanto, com o processo de restauração da democracia e diante da nova ordem político-jurídica, tornou-se imperiosa a reestruturação do modelo de segurança pública, que era centrado no poder autoritário e no uso da força e da violência em detrimento dos Direitos Humanos.

De acordo com Túlio Viana[5],

Uma das heranças mais malditas que a ditadura militar nos deixou é a dificuldade que os brasileiros têm de distinguir entre as funções das nossas Forças de Segurança (polícias) e as das nossas Forças Armadas (exército, marinha, aeronáutica). [...]

As polícias [...] só deveriam matar nos casos extremos de legítima defesa própria ou de terceiro. Seu treinamento não é para combater um inimigo, mas para neutralizar ações criminosas praticadas por cidadãos brasileiros (ou por estrangeiros que estejam por aqui), que deverão ser julgados por um poder próprio da República: o Judiciário. Em suma: enquanto os exércitos são treinados para matar o inimigo, polícias são treinadas para prender cidadãos. [...]

O militarismo se justifica pelas circunstâncias extremas de uma guerra, quando a disciplina e a hierarquia militares são essenciais para manter a coesão da tropa. O foco do treinamento militar é centrado na obediência e na submissão, pois só com estas se convence um ser humano a enfrentar um exército inimigo, mesmo em circunstâncias adversas, sem abandonar o campo de batalha. 

Cotejando “a estrutura organizacional, articulação, desdobramento, instrução, adestramento, aprestamento, flexibilidade, coesão, unidade de princípios gerais, valores e concepções estratégicas, observadas as adaptações necessárias às missões peculiares de cada uma, não há diferença entre as Forças Armadas e Polícias Militares” [6].

Contudo, a formação militar não pode se confundir com a natureza das missões que serão executadas. O militarismo não se justifica apenas pelas circunstâncias extremas de uma guerra. A estrutura organizacional baseada na hierarquia e na disciplina, no caso da polícia, é

uma garantia para a sociedade contra o arbítrio e o despotismo de uma força sem controle.

Nestes termos, o militarismo, ao contrário do que defende o Professor Túlio Viana, reforça no policial a importância do respeito ao Direito e à cidadania. Afinal, a observância da lei é um dos pressupostos da ética militar.

Na mesma linha do Professor Túlio Viana, Gabriela Sutti Ferreira[7] defende que “a formação policial se pauta em treinar mecanicamente os agentes, retirando-lhes a capacidade de pensar criticamente sobre questões sensíveis [...]”.

Com efeito, a hierarquia e disciplina não são um cabresto do policial. O espírito de acatamento à autoridade e às leis está atrelado respectivamente à hierarquia e à disciplina e não autoriza a equiparação da conduta do agente a de um animal que age “às cegas”, seguindo o comando de seu dono.

O Estado Democrático de Direito ora vigente é lastreado por uma Carta Constitucional que acolhe o cidadão através de inúmeras garantias e direitos. Portanto, eventual excesso cometido por determinado agente não pode delinear a imagem de toda a instituição.

Nesse sentido, oportuna as lições de Fernando Carlos Wanderley Rocha[8]:

Foi nas Polícias Civis de São Paulo e do Rio de Janeiro que a eliminação sumária de bandidos surgiu, na década de 1960, como instrumento de vingança pela morte de policiais e de controle da criminalidade como uma reação ao aumento dos crimes em cidades que cresciam desordenadamente. [...]

Foi na Polícia Civil do Rio de Janeiro que surgiu a expressão “bandido bom é bandido morto”.

Na medida em que as Polícias Civis saíram das ruas e as Polícias Militares passaram ao policiamento ostensivo, alguns dos seus integrantes herdaram os mesmos procedimentos ilegais originalmente adotados por alguns de seus colegas das corporações civis, todos entendendo que o prender criminosos não passava de um mero “enxugar gelo”.

Portanto, a letalidade da Polícia Militar não resultou de sua militarização durante os governos militares nem é herança da ideologia da segurança nacional, como querem alguns.

Por tudo isso, há de se perceber no tipo de missão e nas circunstâncias a serem enfrentadas, e não a natureza militar, a razão das alegadas violência e letalidade das Polícias Militares.

Gabriela Sutti Ferreira também argumenta que em decorrência de suas missões distintas, não se justifica a manutenção das polícias militares como força auxiliar das Forças Armadas e que “a hierarquização apenas serviria para subordinar melhor as polícias militares às Forças Armadas”.

Ora, as polícias militares são forças auxiliares e reserva do Exército. A subordinação da polícia militar ao Exército, portanto, só ocorre nos casos de mobilização ou intervenção federal, não havendo subsidiariedade da polícia quando do exercício das atividades concernentes à preservação da ordem pública e policiamento ostensivo.

Ademais, não se pode olvidar que a Inspetoria-Geral das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (IGPM) é o órgão do Exército responsável por executar ações de coordenação e controle das polícias militares e corpos de bombeiros e atua para evitar que as polícias militares se transformem em verdadeiros exércitos estaduais, com poder militar para confrontar a União. Portanto, aludida tese não se sustenta.

5 O perigo da desmilitarização

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, várias são as Propostas de Emenda Constitucional pretendendo a desmilitarização.

O Deputado Hélio Bicudo, através da PEC nº 046/91 pretendeu a desvinculação do estamento militar da polícia sob o argumento de que tal desvinculação acarretaria o melhor desempenho de aludida instituição, bem como permitiria que os Estados organizassem suas polícias tornadas civis, o que faria desnecessária a existência dos tribunais militares estaduais.

A PEC nº 102/2011, dentre outras modificações, pretende que seja facultado à União e aos Estados a adoção de uma polícia única, cujas atribuições congregam as funções de polícia judiciária, apuração de infrações, polícia ostensiva, administrativa e preservação da ordem pública. Contudo, referida polícia única – instituição de natureza civil – será organizada com base na hierarquia e disciplina e estruturada em carreiras.

Em conjunto com aludida proposta, tramita também a PEC nº 51/2013, que tem como um de seus pleitos que todo órgão policial deverá se organizar em ciclo completo, responsabilizando-se cumulativamente pelas tarefas ostensivas, preventivas, investigativas e de persecução criminal.

Contudo, caso aprovada a PEC 102/2011 ou a 51/2013, não se pode olvidar dos reflexos negativos para as Forças Armadas. Nos termos do Estudo elaborado por Fernando Carlos Wanderley Rocha[9], conclui-se que:

haveria perda de uma expressiva reserva pronta para imediata mobilização;

aumentaria consideravelmente o emprego das Forças Armadas em missões tipicamente policiais, desviando-as e descaracterizando-as ainda mais da sua atividade-fim;

nas operações de garantia da lei e da ordem, o controle operacional dos órgãos de segurança pública, nos termos da Lei Complementar nº 97/1999, seria mais difícil em se tratando de uma corporação de natureza civil;

nas hipóteses de decretação de estado de sítio, estado de defesa ou de intervenção federal, não haveria corporação militar estadual a ser passado ao controle operacional da força federal.

Sobre as PEC’s, conforme se extrai da síntese das propostas de emenda que estão em tramitação, as soluções apontadas na hipótese de desmilitarização das policiais militares seria a criação de uma polícia de ciclo completo, na qual uma só corporação policial realizaria o policiamento ostensivo e as atividade de investigação; a criação de uma só polícia de natureza civil, como por exemplo, a extinção das atuais polícias militares e polícias civis e a criação de uma nova polícia civil unificada, com uma nova geração de policiais; ou a fusão das atuais polícias militares e polícias civis em uma só polícia civil.

Contudo, qualquer dessas alternativas apresenta problemas de resolução de curto e longo prazo, como, por exemplo, os atritos atinentes aos integrantes das duas corporações, a carreira de seus integrantes, a remuneração. Portanto, não é uma tarefa fácil.

Ademais, transformadas as polícias em uma corporação civil, torna-se viável a realização de greve e a sindicalização dos agentes responsáveis pela manutenção da ordem pública, o que é extremamente temerário.

Portanto, a força pública tem que ser disciplinada, limitada, contida. E neste ponto o acatamento proveniente da hierarquia e da disciplina são preponderantes para a manutenção de um Estado ordenado.

6 Considerações Finais

A segurança pública ainda é um fardo a ser carregado. Busca-se soluções para a diminuição da violência urbana e frequentemente as discussões se concentram nos órgãos por ela responsáveis.

As cicatrizes deixadas pelo regime militar ainda incitam discursos apaixonados, muitas das vezes sem fundamentação lógica, pretendendo extirpar a “pecha” do militarismo que regula a estrutura da polícia militar, como se a hierarquia e a disciplina tornassem a instituição o problema da segurança pública, o que não é verdade.

Também em razão da ditadura, a atividade policial, por si só, causa antipatia natural ao leigo, sinalizando a necessidade da polícia militar modificar sua imagem. Afinal, a sociedade civil não pode ter um conceito dúbio sobre a instituição, que deve não só inspirar, mas trazer uma segurança efetiva ao cidadão.

Noutro norte, a polícia militar não é uma organização passivamente obediente, feita e trabalhada pelo temor e pela punição. “A formação militar pressupõe a assimilação de valores que envolvem o sentimento do dever a ser cumprido, o culto à hierarquia e disciplina, a obediência às ordens recebidas e ao ordenamento jurídico, ética, civismo [...][10].

Entretanto, sem disciplina, os agentes de polícia podem converter-se em bandos armados, com riscos para o cidadão, as instituições civis e o próprio regime democrático.

Caos é a expressão de menor impacto para relatar o que se tornaria o país no caso de deflagração de uma greve. Pergunta-se quem iria manter a paz social e conter eventual desordem?          

Portanto, a investidura como militares desses servidores estaduais é fator de garantia e estabilidade à sociedade, que terá assegurada a prestação de um serviço público essencial – segurança pública – de forma contínua e ininterrupta, eis que proibida a greve para os militares.

Enfim, considerando o impacto das atribuições da polícia militar nas políticas adotadas em prol da segurança pública, é mister que haja uma reformulação da instituição, tal como já vem ocorrendo desde a redemocratização (após o fim do regime militar), de forma que seus agentes possam exercer sua função em consonância com os preceitos de um Estado Democrático de Direito, assegurando à sociedade paz e tranquilidade, a despeito de sua estrutura organizacional.

REFERÊNCIAS

ASSIS, Jorge Cesar. Análise da significação dos termos “forças auxiliares” e “reserva”, constantes no artigo 144, §6º, da Constituição Federal de 1988. Disponível em https://jorgecesarassis.jusbrasil.com.br/artigos/121940517/analise-da-significacao-dos-termos-forcas-auxiliares-e-reserva-constantes-no-artigo-144-6-da-constituicao-federal-de-1988, acesso em 08.11.2016.

AFFONSO, Leonel Archanjo. Violência Urbana, 2ª ed. Belo Horizonte: 1985.

DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e segurança (entre pombos e falcões). Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2008.

VIANA, Túlio. Desmilitarizar e Unificar a Polícia. Disponível em http://www.revistaforum.com.br/2013/01/09/desmilitarizar-e-unificar-a-policia/, acesso em 08.11.2016.

FERREIRA, Gabriela Sutti. Militarização policial e constitucionalidade: compatibilidade do modelo policial militar com um Estado Democrático de Direito. Revista Liberdades, ed. nº 20, setembro/dezembro de 2015.

ROCHA, Fernando Carlos Wanderley. Desmilitarização das Polícias Militares e Unificação de Polícias – Desconstruindo mitos. Disponível em http://www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/fiquePorDentro/temas/unificacao-de-policias/Texto%20Consultoria.pdf. Acesso em 08.11.2016.

MADUREIRA, Thomaz Francisco. A Justiça Militar do Brasil. Disponível em http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/viewFile/65840/68451. Acesso em 08.11.2016.

http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2013/11/25/policias-militares-tem-origem-no-seculo-19. Acesso em 08.11.2016.

NOTAS: