RESUMO: A preocupação básica deste estudo é refletir sobre o papel do Orçamento Participativo (OP) na efetivação da cidadania, atuando como instrumento de gestão fundamental na concepção da democracia participativa. Este artigo tem como objetivo avaliar de que forma este mecanismo de cogestão atua na promoção da cidadania e como um dispositivo de inovação democrática, sendo inclusive objeto de destaque internacional, despertando atenção de organismos internacionais como as Nações Unidas e o Banco Mundial. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica de caráter exploratório, considerando as contribuições de autores como Albuquerque (2008), Gadelha (2010) e Renno (2012), entre outros, procurando compreender a importância da discussão da peça orçamentária em conjunto com a população, bem como a necessidade da descentralização de políticas públicas para consolidação da democracia. Concluiu-se que ter um orçamento deliberado com a participação da sociedade civil é relevante de modo a garantir que a cidadania ativa aconteça com qualidade.

PALAVRAS-CHAVE: Orçamento Participativo. Gestão Pública. Cidadania Ativa. Participação Popular. Democracia Participativa

SUMÁRIO: 1.   INTRODUÇÃO. 2. ORÇAMENTO PÚBLICO – ANÁLISE HISTÓRICA E DOUTRINÁRIA. 2.1 DEFINIÇÃO HISTÓRICA E CONTEMPORÂNEA DO ORÇAMENTO.  2.2 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS. 2.2  2.3  SURGIMENTO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DEMOCRÁTICO. 3 CONCLUSÃO

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como tema o papel do Orçamento Participativo (OP) como um mecanismo de efetivação da cidadania, principalmente, avaliando a importância deste instrumento na relação entre Estado e sociedade, numa perspectiva de nova gestão pública, em que o cidadão exerce ativamente influência na tomada de decisões acerca dos gastos públicos, em especial, na comunidade local.

Nesta perspectiva, levantamos questões que nortearam este trabalho:

•  De que modo o OP atua como um passaporte para   cidadania?

•  Quais os reflexos do OP sobre o controle social na Administração Pública?

Quando se fala em processo de interação entre Estado e sociedade pressupõe-se que existem trocas recíprocas, devendo o Estado proporcionar canais adequados para o acesso, conforme preconizado pela Magna Carta de 1988.

Daí a importância de se investigar o papel das relações entre o Poder Público e a sociedade civil, sobretudo, no processo de políticas públicas, avaliando o modus operandi do processo e identificando quais eventuais óbices estejam dificultando sua    eficácia.

A interpretação do OP é bastante diversificada, tendo contribuição de diferentes autores, inclusive com visões diversas dadas pelo mesmo autor. Para Navarro (1997), no que tange à gestão o OP pode ser entendido como um processo de gestão fiscal social. Já Santos (1998) o enxerga como um mecanismo de gestão conjunta dos recursos públicos por meio de decisões compartilhadas sobre alocação dos recursos orçamentários. No campo político, Abers (2000) o define como uma política pública na qual os que têm poder o cedem para os grupos em desvantagem.

Neste contexto, o objetivo primordial deste estudo é investigar como deve ser a postura dos stakeholders, mormente o Estado, na visão do gestor público, para instituição de um OP eficaz que proporcione uma mudança social no âmbito local.

Para alcançar os objetivos propostos, utilizou-se como recurso metodológico, a pesquisa bibliográfica de caráter exploratório, realizada a partir da análise pormenorizada de materiais já publicados na literatura e principalmente artigos científicos divulgados no meio eletrônico, primando pela atualidade do conteúdo.

O texto final foi fundamentado nas ideias e concepções de autores como: Albuquerque (2008), que conceitua o orçamento e elenca quais foram os principais fatores para a modificação deste instrumento; Gadelha (2010) mostra o contexto político-social em que surgiu o OP, além de evidenciar as vantagens de utilização deste dispositivo; Oportuno registrar também Renno (2012), que trouxe dados estatísticos sobre a proliferação do OP no Brasil, inclusive destacando os tipos de governo que utilizam o Orçamento Participativo como mecanismo de cogestão pública.

Por fim, cabe reforçar a justificativa desta pesquisa ao permitir a compreensão do OP como sendo um dispositivo que permite a inclusão social e a cidadania, buscando a finalidade do bem comum e, por conseguinte a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.

2 ORÇAMENTO PÚBLICO – ANÁLISE HISTÓRICA E DOUTRINÁRIA

2.1 DEFINIÇÃO HISTÓRICA E CONTEMPORÂNEA DO ORÇAMENTO

O orçamento público, como ferramenta de planejamento público, tem sido objeto de diversos estudos ao longo da história do Brasil, pois trata essencialmente da gestão da coisa pública.

A política orçamentária tem por objetivos, segundo Musgrave (1974, p. 25) citado por Albuquerque (2008): assegurar ajustamentos na alocação de recursos, conseguir ajusta- mentos na distribuição da renda e da riqueza e garantir a estabilização econômica. Neste escopo, enxergamos o papel fundamental do orçamento como dispositivo hábil para execução das políticas públicas alocativas, distributiva e estabilizadora.

O autor também cita Pires (2001) com intuito de definir o termo Orçamento Público, que pode ser compreendido como, sendo uma espécie de previsão dos valores monetários que, num dado período, devem entrar e sair do erário, ou agrupamento das contas que especificam todos os recursos e todos as obrigações do Estado para um período determinado ou, ainda, ato pelo qual são previstas e autorizadas as receitas e as despesas do Estado para determinado período.

Ainda de acordo com Albuquerque (2008), na visão tradicional, o orçamento caracteriza-se por ser um instrumento disciplinador das finanças públicas, representando um avanço no controle, exercido pelos órgãos de representação, sobre os gastos dos governantes, sendo suficiente observar o devido equilíbrio entre receitas e despesas. Para ele, o aspecto econômico não era o primordial, e enquanto o volume do gasto público não atingiu um percentual significativo, em termos econômicos, pode-se inferir que o orçamento tradicional cumpriu seu papel como controle político dos gastos públicos.

[...] o orçamento tradicional, ao lado da utilização da linguagem contábil, adotava classificações suficientes apenas para instrumentalizar    o 

controle das despesas. Duas eram as classificações clássicas:

a)   por unidades administrativas (isto é, os órgãos responsáveis pelos gastos); e

b)   por objeto de item de despesa (pessoal, material,  etc.)

O orçamento assim classificado é, antes de qualquer coisa, um inventário dos “meios” com os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas. É, pois, bastante adequado ao orçamento tradicional o rótulo de “Lei de Meios”, muito utilizado pelo jargão jurídico. (GIACOMONI, 2005, p.  64-66).

No final do século XIX, segundo Albuquerque (2008), quando o Estado sentiu a necessidade de intervir na economia com intuito de corrigir as distorções do mercado e de promover o desenvolvimento econômico, o orçamento tradicional até então utilizado, já não supria as necessidades dos executivos governamentais, todos eles envolvidos com obrigações crescentes.

Conforme preceitua Giacomoni (2005) citado por Albuquerque (2008), surgiu a ne cessidade de transformar o orçamento num instrumento de administração, capaz de auxiliar o Executivo nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e controle, imprescindíveis para viabilização de gastos cada vez maiores.

Foi então que consubstanciado na Magna Carta de 1988, no Brasil adota-se o orça- mento-programa, representando um avanço técnico, em que o governo passou a intervir em campos variados de atividade e ampliar suas funções, a partir da modernização de técnicas de gestão.

O orçamento-programa, para Albuquerque (2008), consiste basicamente em uma técnica de planejamento financeiro que evidencia os objetivos e os relaciona aos meios para seu alcance, a partir de informações estruturadas para tal fim. Devido a sua condição técnica politizada, que facilita o processo de escolha de prioridades e possibilita a avaliação de programas, é um instrumento importante no delineamento de relações mais transparentes e democráticas. Entretanto, o autor ao citar Pires (2001), nos alerta que, em virtude do mau uso, pode vir a comprometer sua função original de gestão transparente e eficiente por causa da burocratização do processo. Depreendemos então que isto só pode ser contornado pela reivindicação da sociedade civil organizada.

2.2 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS

A Constituição Federal de 1988, ao estruturar o planejamento orçamentário, preceitua que o processo seja realizado pelos representantes do povo, correspondendo, assim, à democracia representativa, em que a atuação dos eleitos nos poderes executivo e legislativo é que pressupõe a vontade do povo. Destarte, os parlamentares consubstanciam nas suas de- cisões no que tange à política orçamentária, a expressão daquilo que seus eleitores desejam.

A peça orçamentária brasileira, apesar dos esforços da Lei Maior de 1988 em estabelecer os parâmetros, na visão de Fedozzi (2001) citado por Gadelha (2010), a prática de- monstra que esse mecanismo de gestão social da coisa pública nunca foi levado a sério no cumprimento de suas finalidades básicas. Para o autor, na verdade o dispositivo tem sido um reflexo fiel de práticas que se realizam no modelo de gestão patrimonialista do Estado brasileiro. Para ele, o orçamento é uma peça de ficção na qual permanece a dualidade entre dois brasis: o real e o formal. Além disso, possibilita a ocorrência de práticas clientelistas que se caracterizam pela troca de favores e barganha de recursos, obedecendo a critérios particulares, ou de interesses pessoais e/ou privados. Como exemplo dessa informação, entre vários outros, o autor relembra os fatos que ocorreram em 1993, conhecidos como “escândalo do orçamento”, em que se envolveu a Comissão Mista do Congresso Nacional.

A centralização do processo de planejamento de orçamento, na visão de Gadelha (2010), ao longo da história do Brasil, sofreu pouca interferência da população, e traz Fedozzi (2001) para corroborar com sua tese, ao alertar para o profundo autoritarismo político e social que marginaliza a participação popular em relação aos espaços públicos, como característica histórica estrutural de nossa formação social e   política.

Nesse contexto, apoiado no marco regulatório da Constituição Federal de 1988, o Brasil experimenta mudanças sociais e novas formas de relacionamento entre o Estado e sociedade. É importante salientar que a cidadania aparece logo no primeiro artigo como um direito fundamental da República federativa, fazendo surgir um novo sentimento de democracia e liberdade por parte da população brasileira.

2.3 SURGIMENTO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DEMOCRÁTICO

Foi assim que proliferaram os movimentos sociais e conselhos comunitários, Gadelha (2010) cita Pereira (2007) para evidenciar que a mobilização e organização dos partidos de esquerda no país fizeram surgir novas práticas de controle social sobre os recursos públicos. O autor também traz o entendimento de Farah (2000), dizendo que neste contexto acontece uma ruptura com o padrão não democrático de articulação entre o Estado e a Sociedade, caracterizado pelo clientelismo, pelo corporativismo e pelo insulamento burocrático. E foi assim que, no final da década de 1980, surgiu o Orçamento Participativo na cidade de Porto Alegre, após a vitória do Partido dos Trabalhadores (PT) para o executivo municipal.

Como assevera Gadelha (2010), citando Fedozzi (2001) e Ribeiro (2005), o OP de Porto Alegre tornou-se referência como forma bem-sucedida de gestão pública, ganhando repercussão no restante do Brasil e no Exterior. Ademais, o autor traz à baila os estudos de Rosenfield (2003) e Sader (2003), os quais assinalam que o OP conquistou o reconheci- mento da população, sendo atribuído a ele parte da responsabilidade pelo maior sucesso e permanência do PT frente à prefeitura de Porto Alegre. E por último ele traz a lume Bonduki (1996), com o fato que a ONU, durante na Cúpula das cidades, em 1996, reconheceu o OP como prática bem-sucedida de gestão   local.

Ressalta-se na obra de Gadelha (2010) a origem do OP, e para tanto o autor cita Tei- xeira e Albuquerque (2006), relatando que o surgimento do instrumento deve-se a pelo menos três fatores fundamentais: à história de parte das organizações da sociedade civil brasileira que passaram a se preocupar com a gestão das políticas públicas, a alocação e o controle do orçamento público, a um novo marco jurídico institucional estabelecido na Constituição de 1988, e aos partidos de esquerda (especialmente o Partido dos Trabalhado- res), que ascenderam ao poder municipal com propostas de governar com a participação da população.

De acordo com Wampler (2008), após o início do OP pelo governo do PT na prefeitura de Porto Alegre, em 1989, foi sendo a partir de então adotado por um grande número de municípios. O autor traz dados das pesquisas de Wampler e Avritzer (2005) e Cabannes (s.d), as quais denotam que mais de 300 prefeituras brasileiras adotaram o programa entre 1989 e 2004, além de cidades em pelo menos outros 30 países.

É mister ressaltar a contribuição de Renno (2012), ao citar Ribeiro e Grazia (2003), evidencia que durante o período situado entre 1997 e 2000, apresenta-se uma nacionalização do programa, quando 50% das experiências de OP no Brasil eram conduzidas por governos não-petistas e, até mesmo, por governos não ligados à esquerda. Este é um dado que para os autores serve de base para classificar o OP como uma escola de cidadania, ao passo que

conclama a população para discutir sobre o patrimônio público e decidir sobre os investi- mentos na seara local.

A literatura analisada permite inferir que o OP é um tema que vai além dos cortes de disciplinas e áreas acadêmicas, na concepção de Souza (2001), devido à interdisciplinaridade. Uma vez que relaciona temas como descentralização, democracia, capital social, accountability, desenvolvimento, governança, empoderamento de grupos sociais excluídos, educação cívica, justiça social, desenvolvimento sustentável e gestão urbana.

Na visão de Souza (2001), para alguns autores, a participação é uma forma de aumentar a eficiência dos governos; para outros, ela implica o aumento da justiça social, ou seja, o acesso de pessoas e grupos historicamente excluídos do processo decisório.

Conforme Avritzer (2003) mencionado por Gadelha (2010), o OP democratiza a relação estado sociedade civil, e que, ainda mais relevante, mostra de que forma a deliberação pública é superior às outras formas institucionais existentes, em razão da sua capacidade de criar mais eficiência administrativa e maior equidade. Para ele o OP assume relevância profunda em três níveis: no debate sobre a relação entre sociedade civil e democracia local; no debate sobre o desenho institucional; e nos debates sobre o aprofundamento da democracia.

Diante destes pressupostos, necessário se faz, que o governo municipal, enquanto Poder Público local esteja investindo na instituição de um OP sustentável, fornecendo os canais adequados de acesso à população, bem como profissionalizando cada vez mais a ferramenta, de modo que o munícipe exerça efetivamente a cidadania.

Estabelecer um OP eficaz nada mais é do que o resultado de uma sintonia do Estado e da sociedade civil, em que as partes discutem a fim de decidirem sobre a melhor destinação dos recursos públicos do governo municipal. Isso favorece a consolidação da democracia e equidade social, objetivos fundamentais para que se consiga estabelecer um desenvolvimento urbano com melhoria de qualidade de vida da população.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto, concluiu-se que o Orçamento Participativo é um dos componentes mais importantes para o sucesso na efetivação da cidadania ativa. Sem que haja a participação da sociedade civil na discussão do orçamento público, pode ocorrer o desvirtuamento da finalidade pública de atender o bem comum.

Apesar de os recursos destinados ao OP ainda serem reduzidos, face a outros itens do orçamento, a experiência tem mostrado que em um país como o Brasil, onde o acesso ao processo decisório é altamente desigual, o OP é uma das poucas alternativas capazes de transformar os investimentos públicos de favores em direitos e diminuir o desequilíbrio do poder decisório.

Dessa forma, constatou-se que participar das decisões do orçamento significa defender o patrimônio público, contribuir para reduzir as desigualdades sociais e aplicar de forma honesta e eficiente o dinheiro   público.

Nesse escopo, cabe ao gestor público estabelecer um OP eficaz, e principalmente

criando estratégias que propiciem o acesso da população e se conscientizar do importante papel das relações para o processo de consolidação da democracia, de modo que seja de fato um passaporte para cidadania, o compromisso da população com o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade.

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