RESUMO: O presente artigo científico tem por objetivo analisar a jurisprudência acerca das ações que foram propostas por diversos servidores públicos federais, visando conseguir provimento jurisdicional que lhes assegurassem o direito de ter incorporado às suas remunerações o reajuste de 13,23%, supostamente um reajuste que teria assumido contornos de revisão geral anual.

Palavras-chave: jurisprudência, reajuste de 13,23%, revisão geral anual, servidor público.

ABSTRACT: The present paper aims to analyze the case law about the actions that were proposed by a number of federal civil servants, aiming to make them Court dismissed ensure the right of entering to their remuneration 13.23% uplift, readjusted that supposedly would have assumed contours of general annual review.

Keywords: jurisprudence, 13.23% adjustment, general annual review, public server.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. A Lei 10.698/2003 consubstanciou uma revisão geral dissimulada nos vencimentos dos servidores da união? Da inexistência de semelhança com o caso do reajuste de 28,86%. CONCLUSÃO. REFERENCIAS.

INTRODUÇÃO 

Milhares de ações foram propostas e ainda tramitam nas mais diversas cortes federais do Brasil, nas quais servidores alegam que a Lei nº 10.698, de 02 de julho de 2003, foi promulgada em afronta ao art. 37, inc. X da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, por assinalar verdadeira revisão geral anual das remunerações dos servidores públicos federais em índices diferenciados.

Estas ações objetivam provimento jurisdicional que determine o reajuste de 13,23% em sua remuneração. Aduzem, para tanto, que a concessão de vantagem pecuniária individual (VPI), pelo art. 1º da Lei nº 10.698/2003, seria uma revisão geral anual travestida e que, em razão disso, faria jus ao percentual pleiteado, por ter sido contemplado em percentual inferior ao obtido por outros servidores, que têm remuneração também inferior.

Alegam, ainda, semelhança com o caso do reajuste de 28,86%, onde fora reconhecido pelo Poder Judiciário o direito dos servidores federais ao reajuste retro, pela inobservância do princípio da isonomia consubstanciado no art. 37, inc. X, da Constituição Federal.

A União, por outro lado, rebate a tese dos servidores, argumentando que o mencionado reajuste não se tratou de uma revisão geral anual e sim mero reajuste, não havendo semelhança alguma com o caso do percentual de 28,86%.

A Lei 10.698/2003 consubstanciou uma revisão geral dissimulada nos vencimentos dos servidores da união?

Inicialmente, a tese desenvolvida pelos diversos servidores não se encontra em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como se observa do julgamento do agravo em recurso extraordinário 649.212, em que se afastou expressamente a suposta natureza jurídica de revisão geral anual da Lei 10.698/2003. Confira-se:

“Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. 2. Administrativo. Remuneração. 3. Alegação de que a Lei 10.698/2003 operou revisão geral dissimulada dos vencimentos dos servidores da União em descompasso com o preceituado pelo art. 37, X, da Constituição Federal. Tese inconsistente e incompatível com a harmonia do texto constitucional. 4. Texto normativo que não se submete ao âmbito de incidência do preceito constitucional invocado. Fosse o caso de revisão, ter-se-ia a tentativa de neutralizar consequências negativas de um processo inflacionário anterior, de tal sorte que o legislador teria enunciado o benefício contido na Lei 10.698/2003 por meio de um índice que tentasse refletir a respectiva corrosão do poder aquisitivo. 5. O fato de os desdobramentos gerados na esfera da economia individual de cada servidor serem diferentes é consequência natural de um estatuto normativo que, a par de beneficiar a todos os servidores, não expressa mensagem legal destinada a recompor de maneira geral perdas próprias de processo inflacionário. 6. Mostra-se plenamente legítima a motivação política que subjaz a esse diploma legislativo, ao se apresentar mais sensível no benefício das classes dos servidores que ganham menos, subentendendo-a como reflexo de uma realidade social específica. 7. Agravo interno a que se nega provimento” – negritou-se (ARE 649212 AgR, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 26/06/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-158 DIVULG 10-08-2012 PUBLIC 13-08-2012).

Em relação ao mérito aqui discutido, há de ser ressaltado que, até a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, que alterou a redação do art. 37, inc. X da Constituição Federal, não existia, no ordenamento jurídico, garantia de periodicidade de revisões.

Somente com a Emenda Constitucional nº 19/1998 é que restou assegurada a periodicidade anual da revisão geral das remunerações dos servidores públicos federais. Ocorre que a referida revisão geral anual é desnecessária no presente feito, uma vez que a Lei nº 10.698/2003 trata de concessão de vantagem pecuniária individual, e não de revisão geral, que fora estabelecida, naquele ano, pela Lei nº 10.697/2003. Ora, revisão e reajuste são diversos e têm tratamento diferente, inclusive na Carta Magna.

A revisão geral distingue-se do reajuste. Consoante ensina a Ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha (Princípios constitucionais dos servidores públicos, São Paulo, Saraiva, 1999, p. 323) que “..enquanto aquela implica examinar de novo o quantum da remuneração para adaptá-la ao valor da moeda, esse importa em alterar o valor para ajustá-lo às condições ou ao custo de vida que se entende dever guardar correspondência com o ganho do agente público”.

Há que se ressaltar, inclusive, que a Corte Suprema, em vários julgados, vem admitindo a concessão de reajustes diferenciados a categorias, sem que isso represente ofensa à revisão geral anual prevista no art. 37, inc. X, da Constituição Federal, conforme decisões proferidas na ADI nº 603, ADI nº 525 e 526, e RE nº 176.937.

Nesse contexto, calha transcrever a observação do eminente Min. Sepúlveda Pertence, extraída de voto proferido no julgamento da ADI-MC 526, DJ 5.3.1993, de iterativa reprodução no âmbito do Supremo Tribunal Federal:

“O art. 37, X, da Constituição, que impõe se faça na mesma data 'a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares', é um corolário do princípio fundamental da isonomia; não é, nem razoavelmente poderia ser, um imperativo de estratificação perpétua da escala relativa dos vencimentos existente no dia da promulgação da lei Fundamental: não impede, por isso, a nova atualização, por lei, a qualquer tempo, dos vencimentos reais a atribuir a carreiras ou cargos específicos, com a ressalva expressa da sua irredutibilidade.” (CF, art. 37, XV). (Grifei).

Com efeito, partindo da diferenciação entre reajuste e revisão geral anual, foram editadas duas leis: A Lei nº 10.698/2003, que “Dispõe sobre a instituição de vantagem pecuniária individual devida aos servidores públicos civis da Administração Federal direta, autárquica e fundacional” e a Lei nº 10.697/2003 que, por sua vez, “Dispõe sobre a revisão geral e anual das remunerações e subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, de que trata a Lei nº 10.331, de 18 de dezembro de 2001, referente ao ano de 2003”.

Dessa forma, vê-se que a Lei nº 10.698/2003 apenas concedeu uma vantagem pecuniária individual - VPI aos servidores públicos federais, conferindo, assim, um reajuste estipendiário para os diversos níveis, classes, padrões e categorias de servidores existentes, buscando promover uma primeira aproximação entre esses valores e corrigir distorções remuneratórias existentes no serviço público federal. A Lei nº 10.698/2003 não veiculou, assim, uma revisão geral de vencimentos, como pretende fazer crer a parte autora. No ano de 2003, a revisão geral de vencimentos, em percentual idêntico a todos os servidores públicos federais, foi conferida pela Lei nº 10.697/2003.

De fato, a modificação imposta pela Lei nº 10.698/2003 configurou apenas inequívoco e isonômico reajuste, já que a todos os servidores públicos federais foi concedida vantagem pecuniária individual no valor nominal de R$ 59,87 (cinquenta e nove reais e oitenta e sete centavos).

A título de argumentação, ainda que tal valor represente percentual diverso em relação aos vários padrões de vencimentos existentes nos quadros da Administração Pública, como arguido nas ações, ainda assim o princípio da isonomia restou inteiramente observado, pois citada vantagem buscou ser mais salutar aos servidores mais necessitados.

A propósito, vale ressaltar que, na exposição de motivos da Lei nº 10.698/2003, extraída do site da Câmara dos Deputados, consignou-se expressamente que o objetivo do referido diploma legislativo foi o de conceder um aumento diferenciado entre os servidores públicos, com o fim de reduzir a distância entre os valores da menor e da maior remuneração, como se verifica nas seguintes passagens (grifos nossos):

“Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1. Submetemos à superior deliberação de Vossa Excelência anexa proposta de Projeto de Lei, conforme minuta anexa, que dispõe sobre a instituição de vantagem pecuniária individual devida aos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, ocupantes de cargos efetivos ou empregos públicos, no valor de R$ 59,87 (cinqüenta e nove reais e oitenta e sete centavos).

2. O encaminhamento deste assunto reveste-se de urgência, tratando-se de medida complementar à proposta de reajuste linear, retroativo a janeiro do corrente ano por força da Lei nº 10.331, de 18 de dezembro de 2001, que tramita em paralelo com este projeto, para dar início a um conjunto de ações de correção das distorções remuneratórias verificadas ao longo dos últimos anos, em decorrência da política de concessão de reajustes diferenciados, que acabou por privilegiar segmentos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, particularmente os integrantes de carreiras e cargos estruturados, comparativamente com os integrantes dos cargos isolados do Plano de Classificação de Cargos - PCC e planos diversos ou servidores de diversos níveis.

3. A presente proposta visa a reduzir a distância entre os valores da menor e da maior remuneração, por intermédio da instituição de vantagem pecuniária individual, no valor fixo de R$ 59,87 (cinqüenta e nove reais e oitenta e sete centavos), que, por ser o mesmo para todos os níveis, classes, padrões e categorias existentes, representará uma primeira aproximação entre esses valores, tendo como resultados ganhos inversamente proporcionais aos obtidos desde 1998. Embora tenha como destinatários os servidores públicos civis ativos, inativos e pensionistas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, à semelhança das vantagens instituídas pelo art. 2º da Lei nº 7.706, de 21 de dezembro de 1988, pelo art. 9º da Lei nº 8.178, de 1º de março de 1991, os seus efeitos serão mais significativos no âmbito do Poder Executivo, tendo em vista as disparidades das tabelas de vencimentos existentes nos Três Poderes. (...).”

Desse modo, considerando-se a própria mens legis, não se pode admitir que a Lei nº 10.698/2003 teve por objetivo instituir a revisão geral anual consagrada constitucionalmente. De fato, verifica-se a clara vontade do legislador no sentido de que a VPI não visou à recomposição linear da remuneração dos servidores, mas, ao contrário, teve por objetivo minimizar as distorções salariais entre os valores da menor e da maior remuneração.

Reforçando a tese de que o reajuste de 13,23% não se confunde com a revisão geral anual concedida, no ano de 2003, pela Lei n.º 10.697/2003, merece destaque a redação do art. 1º, par. único, da Lei n.º 10.698/2003, nos termos do qual:

“Art. 1º Fica instituída, a partir de 1º de maio de 2003, vantagem pecuniária individual devida aos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, ocupantes de cargos efetivos ou empregos públicos, no valor de R$ 59,87 (cinqüenta e nove reais e oitenta e sete centavos).

Parágrafo único. A vantagem de que trata o caput será paga cumulativamente com as demais vantagens que compõem a estrutura remuneratória do servidor e não servirá de base de cálculo para qualquer outra vantagem.“ Grifo nosso.

Diante desse quadro, constata-se facilmente que o referido diploma legislativo teve por objetivo promover um reajuste remuneratório ordinário, que nada impede seja diferenciado, mediante a concessão de parcela que não pode servir de base de cálculo para qualquer outra vantagem (art. 1º, par. único da Lei nº 10.698/2003) e, portanto, não é incorporável ao vencimento básico, diferentemente do reajuste decorrente da revisão geral anual que incide sobre o próprio vencimento.

Em outras palavras, como já demonstrado, embora editadas na mesma data, a Lei nº 10.697/2003 e a Lei nº 10.698/2003 impactaram de forma diversa na estrutura remuneratória dos servidores públicos, visto que o primeiro diploma legal tratou da revisão geral consagrada constitucionalmente, estipulando percentual incidente sobre o somatório do vencimento e das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, o qual é irredutível, nos termos do §3º do art. 41 da Lei nº 8.112/90, enquanto o segundo concedeu parcela (VPI) que não pode servir de base de cálculo para qualquer outra vantagem (art. 1º, par. único da Lei nº 10.698/2003) e, portanto, não incorporável ao vencimento básico, o que afasta a hipótese de revisão geral não isonômica da remuneração dos servidores públicos.

Vale ressaltar, também, que o art. 2º da Lei nº 10.698/2003 previu expressamente que sobre a vantagem ali estabelecida incidirão as revisões gerais e anuais de remuneração dos servidores públicos federais, corroborando, assim, peremptoriamente, que a VPI possui natureza de acréscimo estipendiário decorrente da liberalidade do legislador e não de revisão de caráter geral.

Como se vê, os servidores receberam a revisão geral anual estabelecida na Lei nº 10.697/2003 e a vantagem pecuniária individual conferida pela Lei nº 10.698/2003.

A ausência de indicação dos critérios utilizados para se chegar ao índice pleiteado e a não apresentação de quaisquer cálculos que comprovassem o cabimento do referido percentual impuseram, por si só, o reconhecimento da improcedência de diversos pedidos, ante a não demonstração pelos autores do fato constitutivo de seu direito.

Da inexistência de semelhança com o caso do reajuste de 28,86%

Primeiramente, há de ser considerado o panorama constitucional e legal em vigor à época da concessão do reajuste de 28,86% apenas aos militares, em detrimento dos servidores civis do Poder Executivo.

Quando da edição das Leis nºs 8.622/93 e 8.627/93, que concederam o reajuste de 28,86% aos militares, o art. 37, inc. X, da Carta Magna continha a seguinte redação: “a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data”

À época, foi reconhecida a extensão do reajuste de 28,86% aos servidores públicos civis porque este tinha sido concedido apenas aos militares, tendo-se considerado a existência de afronta ao texto vigente da Constituição Federal.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, o inciso X do art. 37 passou a ostentar a seguinte redação:

“X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação da EC nº 19/98)”.

Conforme claramente se vê, na alteração constitucional promovida, deixou de existir vinculação de concessão de reajuste entre os servidores civis e militares na mesma data, subsistindo o chamado princípio da periodicidade que, segundo Alexandre de Moraes , “garantiu anualmente ao funcionalismo público, no mínimo, uma revisão geral, diferentemente da redação anterior do citado inciso X, do art. 37 (...)”

Entretanto, conforme demonstrado, a revisão geral anual, no ano de 2003, deu-se com a Lei nº 10.697/2003.

Assim, caso a Administração Pública pretendesse conceder outra revisão geral naquele mesmo ano, tê-lo-ia feito nos moldes do art. 2° Lei nº 10.331, de 18.12.2001, que regulamentou o art. 37, inc. X da Constituição Federal.

Mas não foi isso o que ocorreu. O Poder Público, por meio de duas leis diversas, concedeu uma vantagem pecuniária e uma revisão geral anual, para repor as perdas decorrentes da inflação, observada a Lei nº 10.331/2001.

No Mandado de Segurança nº 24.695-2, apreciado pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal em 31.08. 2005 (DJ 3-09-2005 PP-00006; EMENT VOL-02206-02 PP-00238; LEXSTF v. 27, n. 323, 2005, p. 161-169), o Ministro-Relator Sepúlveda Pertence assim se manifestou, em seu relatório e voto (grifos nossos):

“Ademais, o precedente citado, o RMS 22.307, dizia respeito a não concessão aos servidores civis de reajuste concedido aos militares: hipótese diversa da que se analisa.

(...)

Ora, ainda que se considere a vantagem pecuniária individual (L. 10698/2003) como sendo revisão geral anual – o que se admite apenas para argumentar, já que a RGA foi objeto da L. 10697/2003 -, não se pode considerar que a extensão do percentual de 13,23% a todos os servidores – pretensão da agravante - atenda as condições existentes no art. 2º da L. 10.331/2001, que regulamentou o inciso X do art. 37 da Constituição.”

Apesar de o julgamento referido ter inadmitido a via mandamental para postular reajuste em moldes idênticos ao da presente ação, o ilustre Min. Relator apontou diferença entre as lides que trataram do reajuste de 28,86% e a que postula o reajuste de 13,23%.

Ademais, no voto-condutor do acórdão do agravo em recurso extraordinário 649.212, o Exmo. Min. Gilmar Mendes afastou expressamente qualquer relação entre os 13,23% e os 28,86%. Confira-se:

“No caso, a insurgência se baseia em interpretação forçada da Lei 10.698/2003, com propósito de demonstrar que este diploma normativo teria escamoteado uma revisão desigual para os servidores da União em descompasso com o preconizado pela parte final do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal.

Desse modo, entende que a vertente questão merece solução idêntica à adotada no julgamento do RMS 22.307, rel. Min. Marco Aurélio, DJ 13.6.1997, e reafirmada no RE-QO-RG 584.313, de minha relatoria, DJe 22.10.2010, relativa ao acréscimo de 28,86% decorrente de interpretação das leis 8.622/1993 e 8.627/1993.

Contudo, não merece prosperar o pleito. Isso porque, ao instituir a vantagem pecuniária individual devida aos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, ocupantes de cargos efetivos ou empregos públicos, no valor de R$ 59,87 (cinquenta e nove reais e oitenta e sete centavos), a Lei 10.698/2003 tão somente levou a efeito um prerrogativa funcional do Legislativo federal, relacionada à regência remuneratória do quadro funcional da União, no contexto de legítimo e livre exercício de direção política, no âmbito da atividades legislativa deste ente.

Dessarte, o fato de os desdobramentos gerados na esfera da economia individual de cada servidor serem diferentes é consequência natural de um estatuto normativo que, a par de beneficiar a todos os servidores, não expressa mensagem legal destinada a recompor de maneira geral perdas próprias do processo inflacionário.

Fosse caso de revisão, ter-se-ia a tentativa de neutralizar consequências negativas de um processo inflacionário anterior, de tal sorte que o legislador teria enunciado o benefício contido na Lei 10.698/2003 por meio de um índice que tentasse refletir a respectiva corrosão do poder aquisitivo.

Nesse passo, impede lembrar que o significado normativo do preceito, constitucional invocado traduz uma diretriz a ser considerada dentro do processo de revisão geral de vencimento dos servidores, orientando o legislador ordinário a buscar a preservação do valor real da remuneração destes, o que, como sói ser, demonstra-se por índices e não por valores definidos em termos absolutos.

Desse modo, tal como enunciada, releva-se manifesta a exclusão da Lei 10.698/2003 do âmbito de incidência do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal.

(...)

Ademais, a tese recorrente não resiste a uma compreensão harmônica com a Constituição Federal (princípio da concordância prática), porquanto carrega intolerável pretensão desagregadora, uma vez que, substancialmente, defende a vinculação entre os vencimentos dos cargos dos servidores da União.  

Esse propósito claramente antagoniza o art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, que preceitua que é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.

Aliás, se a inversão pretendida na espécie emplacasse e, desse modo, fosse lícito transformar um valor específico (R$ 59,87), absoluto e definido, em um índice geral de revisão (13,23%), preconizar-se-ia um indesejável engessamento da remuneração dos servidores. Isso porque restaria contrariado o sentido de adaptação desse específico processo legislativo à dinâmica da realidade social que, em um momento pode exigir mais atenção para determinada classe de servidores; em outro, para outra diversa, conforme forem as exigências relevadas para concretização dos fins do Estado.

Nesse sentido, destaque-se: ADI 2.726, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 29.8.2003.

Assim, mostra-se plenamente legítima a motivação política que subjaz a esse diploma legislativo, ao se apresentar mais sensível no benefício das classes dos servidores que ganham menos, subentendendo-a como reflexo de uma realidade social específica” – destacou-se.

CONCLUSÃO

Portanto, não há que se falar em semelhança entre o reajuste vindicado e o reajuste de 28,86%, eis que não ocorreram duas revisões gerais, mas apenas uma, a da Lei nº 10.697/2003, sendo certo que o teor da Lei nº 10.698/2003 é de concessão de vantagem pecuniária, em conformidade com a Carta Maior, sendo incabível a concessão de reajustamento de 13,23%, visto que não houve violação ao art. 37, inc. X da Constituição Federal.

REFERENCIAS

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei. Dispõe sobre a instituição de vantagem pecuniária individual devida aos servidores públicos civis da Administração Federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=135235> . Acesso em: 06 jun. 2017. Texto Original.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p.

BRASIL. Lei n. 10.698, de 2 de julho de 2003. Dispõe sobre a instituição de vantagem pecuniária individual devida aos servidores públicos civis da Administração Federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.698.htm.

BRASIL. Lei n. 10.697, de 2 de julho de 2003. Dispõe sobre a revisão geral e anual das remunerações e subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, de que trata a Lei nº 10.331, de 18 de dezembro de 2001, referente ao ano de 2003. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.697.htm.

BRASIL. Lei n. 8.627, de 19 de fevereiro de 1993. Especifica os critérios para reposicionamento de servidores públicos federais civis e militares e dá outras providências. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8627.htm.

BRASIL. Lei nº 8.622, de 19 de janeiro de 1993. Dispõe sobre a revisão geral da remuneração dos servidores públicos civis e militares do Poder Executivo Federal e dá outras providências. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8622.htm.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 649212 AgR, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 26/06/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-158 DIVULG 10-08-2012 PUBLIC 13-08-2012.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 526 MC, Relator(a):  Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 12/12/1991, DJ 05-03-1993 PP-02896 EMENT VOL-01694-01 PP-00136.

ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 323.