Professor Rodrigo Soncini de Oliveira Guena

(Orientador)

RESUMO: Esta pesquisa abordará a problemática dos atos de improbidade administrativa regulados pela Lei n° 8429, de 2 de junho de 1992. Dar-se-á uma breve noção do conceito de bens públicos, pois são estes que na maioria das vezes estão envolvidos nos atos de improbidade administrativa. Esses atos são desencadeados pelos agentes públicos que teriam a incumbência de zelar pelo patrimônio da coletividade, o que muitas vezes não ocorre, pois ao invés do zelo implicam má fé ou descuido, e nos prejudicam com a ganância pela obtenção daquilo que não lhes cabe.

Palavras-chave: Desonestidade, particular, públicos, bens. 

ABSTRACT: This research will address the issue of acts of administrative impropriety, regulated by Law number 8429, of June 2, 1992. There will be a brief notion about the concept of public goods, because they are mostly involved in acts of administrative impropriety. These acts are triggered by the public agents who would be responsible for protecting the property of the people, which not always occurs, because instead of zeal imply bad faith or neglect, and harm us with greed for obtaining what doesn’t belong to them.

Keywords: Dishonesty, particular, public goods.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1. BENS PÚBLICOS. 2. BREVE APANHADO SOBRE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 3. ATOS DE IMPROBIDADE QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. 4. ATOS DE IMPROBIDADE QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO. 5. ATOS DE IMPROBIDADE QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 6. AGENTES POLÍTICOS SUBMETIDOS AO IMPEACHMENT. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.

Introdução

A Lei nº 8.429/92 (BRASIL, 1992) que trata da improbidade administrativa tem se mostrado como um dos principais instrumentos de defesa do patrimônio do povo e da eficiência na gestão de tais recursos.

A publicação da Lei de Improbidade Administrativa deu-se em um momento em que a sociedade brasileira protestava pela criação de medidas efetivas de combate à corrupção no setor público e de punição dos que atuam em prol de interesses pessoais usando de recursos públicos, e ocasionando diversos prejuízos à Administração.

A referida lei institui os principais aspectos materiais e processuais necessários à apuração dos atos de improbidade e aborda a respeito da punição dos responsáveis.

Por conta da impossibilidade de abordar todas as questões referentes à ação de improbidade administrativa no presente artigo científico, escolheu-se priorizar uma abordagem dos aspectos gerais dos atos de improbidade em suas diversas espécies, explicando também sobre quem pode praticá-la e sobre o que são bens públicos e quais são eles, pois são estes bens que estão envolvidos nos atos improbes de caráter administrativo, seja por meio do bem propriamente dito ou de valores. Vale destacar que não apenas bens estão envolvidos nessa problemática, mas também interesses particulares dos agentes.

1. BENS PÚBLICOS

Bens públicos são todas as coisas móveis ou imóveis pertencentes, à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, às Autarquias e às Fundações Públicas de Direito Público.

Além de ser apresentado no Código Civil, os bens são objetos de estudo significativos para suas diferentes classificações, já que não se pode aplicar uma regra genérica a todos os bens, visto que cada divisão possui suas especificações.       De acordo com o Código Civil 2002, os bens se subdividem em 3 categorias. São elas:

Bens de uso comum do povo ou de domínio público: são aqueles que podem ser utilizados de maneira unânime pela coletividade, sem uma destinação específica. Ex.: praças, ruas, praias, rios, estradas;

Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo indisponível: são aqueles não passíveis de alienação, pois são utilizados efetivamente pelo Estado para um específico fim público. Ex: prédios das repartições públicas, hospitais, escolas públicas, veículos oficiais;

Bens dominiais: são bens que, embora constituam o patrimônio público, não tem destinação pública determinada e não são reservados a coletividade, nem utilizados no serviço público, mas sim, ficam à disposição da administração para uso ou alienação que a lei autorize. Ex.: prédios públicos desativados.

A administração de bens públicos, em sentido estrito, admite somente sua utilização e conservação da coisa conforme sua destinação natural ou legal, e em sentido amplo, abarca também a alienação dos bens que se mostrarem inconvenientes ou inúteis ao domínio público e a obtenção de novos bens importantes ao serviço público. Conduz-se pelas normas do Direito Público, aplicando-se supletivamente os preceitos do Direito Privado.

Vejam agora a respeito da utilização dos bens públicos:

Uso Comum do Povo: Os usuários são indeterminados e os bens são utilizados por todos os indivíduos. Ficam sob a administração e vigilância do Poder Público, o qual tem a obrigação de mantê-los em normais condições de utilização.

Uso Especial: A Administração confere à determinada pessoa a faculdade de fruir de um bem público com exclusividade. Trata-se também uso especial aquele a que a Administração estabelece restrições ou para o qual exige pagamento, bem como o que ela mesma faz de seus respectivos bens para o desempenho de serviços públicos;

Qualquer pessoa pode adquirir direito de uso especial (privatividade de uso) de bem público através contrato ou ato unilateral da Administração, nas formas legais ou simplesmente consentidas pela autoridade. Além disso, esse direito de uso pode ser gratuito ou oneroso, por tempo certo ou indeterminado.

2. BREVE APANHADO SOBRE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O ato de se utilizar bens do povo para fins particulares traz à baila a ideia de improbidade administrativa. Improbidade significa, simploriamente falando, desonestidade, falta de probidade, ausência de integridade. É uma prática desonesta que se refere à falta de caráter e vai totalmente contra a boa fé. Nesta linha, vejamos o que ensina o promotor de justiça, mestre e doutor Silvio Antonio Marques sobre como seria a correta conduta dos possíveis sujeitos ativos da improbidade administrativa:

Os agentes públicos devem exercer suas atividades com honestidade, lealdade, isenção e ética, visando à realização do interesse público e do bem comum, sendo-lhes vedado aproveitar-se de sua posição funcional transitória para obter vantagens pessoais ou beneficiar terceiros. (MARQUES, 2010, p. 25).

A improbidade administrativa, como ato ilícito, está inserida no direito brasileiro há algum tempo, classificando-se como crime de responsabilidade. A expressão tem sentido qualitativo-negativo, relacionado ao comportamento do agente público ímprobo. Importante destacar que aquele que fere o patrimônio público pratica dano irreversível aos cidadãos de bem por eles administrados.

Sendo assim, pode-se dizer que a improbidade é um mal de repercussões jurídicas imensuráveis. Do ato de lesar o patrimônio público surgem consequências devastadoras para a administração pública e, sobretudo, para a estrutura social como um todo.  Viável destacar a lição de José dos Santos Carvalho Filho:

Outro comentário que se faz necessário é o de que bem maior deve ser a prudência do aplicador da lei à ocasião em que for enquadrada a conduta como de improbidade e também quando tiver que ser aplicada a penalidade. Mais do que nunca aqui será inevitável o recurso aos princípios da razoabilidade, para aferir se a real gravidade do comportamento, e da proporcionalidade, a fim de proceder-se á dosimetria punitiva. Fora de semelhantes parâmetros, a autuação da autoridade refletirá abuso de poder. (CAVALHO FILHO, 2007, p. 938-939).

Deste modo, em decorrência da evolução do direito positivo, que a expressão improbidade administrativa, aplicável às infrações cometidas por servidores públicos em geral, só foi inserida pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), tendo seu significado determinado pela Lei nº 8.429/92 (BRASIL, 1992), que regula esse tema com propriedade e exatidão.

O legislador, ao elaborar a Lei 8.429/92 (BRASIL, 1992), como concretização do artigo 37, § 4º da, expressou um anseio da sociedade voltado a um apropriado gerenciamento do bem público, definido na primeira parte deste artigo. Assim, necessário se faz entender que a Lei de Improbidade Administrativa está voltada não somente aos atos de desonestidade, mas também aos de desconsideração do agente público para com o interesse do povo, ou, ainda, a outras condutas também consideradas antiéticas. Desta forma, podemos adotar como parâmetro, de acordo com a análise de cada caso, se determinado comportamento enquadra-se nas hipóteses da Lei n. 8.429/92 (BRASIL, 1992) nos artigos 9º, 10 e 11, o padrão de conduta ética esperada do agente público em nosso País, levando-se em consideração, para isso, o atual grau de desenvolvimento da cultura política, bem como a relação de proporcionalidade com as medidas previstas na Lei de Improbidade.

3. ATOS DE IMPROBIDADE QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

O enriquecimento ilícito é o acréscimo ao patrimônio de um indivíduo sem justa causa e decorrente de causa ilícita. No caso de lesão ao patrimônio do Estado, pelo agente público, configura-se como crime contra a Administração Pública. Silvio Antonio Marques instrui:

O direito não pune todas as hipóteses de enriquecimento de alguém, pois uma pessoa pode amealhar riqueza por meio do trabalho, emprego, doação, herança, legado, recompensa, sorteios e outras formas. O que se proíbe é o enriquecimento ilícito ou injusto, ocorrido fora das hipóteses admitidas pelos princípios e normas constitucionais ou legais. (MARQUES, 2010, p. 66).

O capítulo II da Lei 8.429/92 (BRASIL, 1992) trata dos atos de improbidade administrativa, e em sua seção I traz a primeira das três modalidades de tais atos, qual seja, os atos que importam enriquecimento ilícito, conceituado, de forma genérica, como a obtenção de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades descritas no artigo 1º da Lei.

A questão do enriquecimento ilícito difere-se do enriquecimento sem causa, porque, como já explicado, o primeiro é repugnado pelo direito por ter uma causa ilícita. A reprimenda legal se dirige àquele que, em proveito de uma função pública, tente ou consiga obter vantagem econômica a que não faz jus.

Não importa se a vantagem econômica indevida, que compõe o fruto do enriquecimento ilícito, seja alcançada por meio de uma ação ou omissão, ou de maneira direta ou indireta pelo agente no exercício da função pública, pois basta que ele venha a incorporar ao seu patrimônio bens, direitos de interesse privado, ou valores de maneira contrária à legalidade ou à moralidade administrativa, agindo de má fé. É preciso que a vantagem econômica indevida seja alcançada (para o agente público ou terceiro beneficiário, por ele próprio ou por interposta pessoa) em virtude de seu vínculo com a Administração Pública.

O artigo 9º exibe um rol exemplificativo de atos de enriquecimento ilícito. Decorrência dessa natureza exemplificativa do artigo 9º é que hipóteses não previstas nos seus incisos configuram enriquecimento ilícito se atendidas às linhas básicas de caracterização constantes do caput (auferimento de vantagem econômica indevida em razão do exercício de função pública). Sendo assim, hipóteses não previstas na lei, e que, todavia, possuem as características do enriquecimento ilícito, sujeitam o agente às sanções da improbidade administrativa com base no artigo 9º, caput.

É indiferente que o agente público exija ou solicite a vantagem econômica indevida, caracterizando o enriquecimento ilícito pelo mero recebimento. A Lei de Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992) deve ser interpretada como norma extrapenal de caráter punitivo que é, com a força dos princípios correlatos, e uma ampla dose de influência da interpretação às infrações político-administrativas.

Por fim, importante se faz destacar que em todos os casos do artigo 9º da Lei 8.429/92 (BRASIL, 1992), o valor patrimonial obtido pelo agente deve estar relacionado ao exercício de função, cargo ou emprego público. Desta forma, devem ser excluídas as vantagens ilícitas auferidas pelo mesmo fora da atividade pública, pois em tal situação o agente público responderá no âmbito penal pela sua conduta.

4. ATOS DE IMPROBIDADE QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO

Caso o agente público, direta ou indiretamente, não enriqueça indevidamente, mas a terceiro beneficiário, o ato de improbidade administrativa é do tipo lesão ao erário.

Erário é um termo oriundo do latim, que significa tesouro público. Trata-se do conjunto de bens, composto pelos recursos financeiros, tesouro nacional etc. que o Governo dispõe para administrar o país.

A seção II do capítulo II da Lei de Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992) dispõe sobre condutas e omissões que caracterizam a improbidade em seu aspecto objetivo, isto é, as atividades ímprobas devem, para se incluir nas hipóteses do artigo 10, ocasionar prejuízos ao patrimônio público econômico, não se focando na vantagem obtida pelo agente público, e sim no prejuízo que este gerou ao Poder Público em sua dimensão econômica.

Dentre as espécies de atos de improbidade administrativa, as hipóteses elencadas na referida seção, mais especificamente no artigo 10, são as únicas a admitirem a modalidade culposa para a configuração do ato ímprobo. Configura, portanto, uma exceção à regra, que consiste na presença do dolo para a configuração do ato ímprobo.

5. ATOS DE IMPROBIDADE QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A seção III do capítulo II da Lei de Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992), que contempla seu artigo 11, elenca atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública, podendo ser aqui abrangidas quaisquer ações ou omissões que violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.

Dentre os atos elencados no rol do artigo 11 da lei, temos aqueles que afrontam ao princípio da legalidade (incisos I, II e VI), aqueles que violam o dever de sigilo (incisos III e VII), aquele que agride o princípio da publicidade (inciso IV), e aquele que agride o princípio da isonomia (inciso V).

Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio provoca insulto a um mandamento obrigatório e representa afronta a todo o sistema e descumprimento a seus valores fundamentais.

Aqui, mesmo que o ato ímprobo não esteja expressamente previsto no rol do artigo 11, poderá o causador do ato ser submetido às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992), inclusive, sem ter havido o seu enriquecimento ilícito ou qualquer dano ao erário, bastando apenas a afronta a um princípio constitucional da Administração Pública.

Para que se incorra nos atos de improbidade da referida seção não basta a inobservância aos princípios constitucionais inerentes à administração pública. Neste sentido, José Antônio Lisboa Neiva leciona:

O art. 11 da lei nº 8429/1992 exige adequada interpretação, pois não seria razoável entender que a simples violação ao princípio da legalidade, por si só, ensejaria a caracterização de ato improbo. Seria confundir os conceitos de improbidade administrativa e de legalidade. (Neiva, 2011, p. 9).

Neste sentido, conclui-se que não basta a violação pura e simples de qualquer princípio da Administração Pública para configuração de Improbidade Administrativa nos moldes do artigo 11 da Lei 8.429/92 (BRASIL, 1992). É preciso que haja a presença dos seguintes elementos cumulativamente: 1) ação ou omissão que viole princípio constitucional explícito ou implícito norteador da administração pública, considerando que os previstos no artigo 11 não são taxativos, não esgotando a incidência de outros princípios; 2) falta de honestidade e de lealdade, bem como desvio de finalidade ou má fé; 3) dolo; e 4) que a ação ou omissão não acarrete pura e simplesmente de enriquecimento ilícito do agente público ímprobo ou de lesão ao erário.

6. AGENTES POLÍTICOS SUBMETIDOS AO IMPEACHMENT

O procedimento do impeachment está definido na Lei 1.079/50 (BRASIL, 1950), e sua previsão na Constituição Federal encontra-se no art. 52 (BRASIL, 1982). Trata-se de um processo para responsabilizar o agente político por crimes de responsabilidade, e para sua ocorrência devem ser cumpridos vários passos, tais como denúncia, acusação e julgamento.

Pode-se falar em dois tipos de impeachment. O primeiro deles, o tradicional, em que os possíveis acusados são Presidente e Vice-Presidente da República em crimes de responsabilidade e também os Ministros de Estado e Comandantes do Exército, da Aeronáutica e da Marinha, em crime de impeachment da mesma natureza conexos com aqueles. O outro tipo é o impeachment de Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União. O julgamento é feito do Senado Federal nos dois casos, sendo importante o clamor público para a eficácia do primeiro.

Cabe à Câmara dos Deputados, por votação de dois terços de seus representantes, autorizar a instauração do processo de impeachment para o Presidente, o Vice-Presidente da República e seus Ministros. Por analogia os Comandantes do Exército, da Aeronáutica e da Marinha também são submetidos a esta modalidade de impeachment.

CONCLUSÃO

Diante das três modalidades de atos de improbidade administrativa abordadas neste artigo podemos concluir que a Lei que os regula surgiu para regulamentar o assunto com mais propriedade, visando maior controle dos agentes públicos que não possuem uma conduta íntegra no exercício da função que exercem.

Embora não tenha sido abordada afinco a questão da punição de cada uma das três espécies de atos ímprobos por parte dos agentes que teriam o dever de cuidar dos bens que pertencem à coletividade, vale ressaltar, para que se tenha uma melhor visão da gravidade de cada uma das lesões que, os atos do primeiro grupo, que importam enriquecimento ilícito, seriam os mais lesivos e juridicamente reprováveis. Já os atos enquadrados na segunda modalidade, que causam lesão ao erário, sem importar enriquecimento ilícito do agente, ocupariam uma posição intermediária. E, por fim, os atos pertencentes ao terceiro grupo, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, seriam considerados menos graves do que os dois primeiros, embora por alguns sejam vistos como até mais gravosos por conta da afronta que representam.

Da mesma forma, as sanções relativas à prática de qualquer desses atos são significativamente pesadas, o que leva a afirmar que todos eles são juridicamente considerados atos de ampla lesividade social, podendo desencadear suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, conforme determinado pelo artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) em seu § 4º.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 25 abr. 2017.

BRASIL. Lei nº 8.429. Promulgada em 2 de junho de 1992. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm. Acesso em: 26 nov. 2016.

BRASIL. Lei nº 1.079. Promulgada em 10 de abril de 1950. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L1079.htm. Acesso em: 31 mai. 2017.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rev. Ampl., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. 938-939 p.

MARQUES, Silvio Antonio. Improbidade administrativa: ação civil e cooperação jurídica internacional. São Paulo: Saraiva, 2010. 25 p.

______. Improbidade administrativa: ação civil e cooperação jurídica internacional. São Paulo: Saraiva, 2010. 66 p.

NEIVA, José Antônio Lisboa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo- doutrina, legislação e jurisprudência. 2. Ed. Niterói- RJ: Ed. Impetus, 2011. 9 p.