1.      Introdução

Todos que se propõem a prestar concursos públicos na área jurídica, ou até mesmo profissionais que já trabalham com o Direito, precisam se manter atualizados em relação à Jurisprudência das cortes superiores. E não há nada que represente melhor a estabilidade de um posicionamento pretoriano do que uma Súmula Vinculante editada pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, conhecer os e compreendê-los é um passo fundamental para se obter sucesso em uma seleção pública concorrida, ou no disputado mercado da advocacia privada.

Entretanto, dentre os atuais 56 enunciados editados pelo Pretorio Excelso, nem todos são de tão fácil compreensão. Principalmente alguns que tratam de matérias muito específicas, cuja aplicação em casos concretos se limita a campos muito restritos de atuação.

E um dos melhores exemplos disso é a Súmula Vinculante número 20. Diante da sua complexidade, não é raro que o concurseiro, que precisa absorver uma quantidade tão grande de informações no curto período de tempo entre a publicação do edital e a prova, esquive-se de apreciar o verbete citado com calma, ou de buscar entender as razões pelas quais ele foi redigido.

O presente trabalho, portanto, propõe-se a auxiliar na compreensão da súmula em questão. E o primeiro passo nesse sentido é conhecer bem o instituto da súmula vinculante.  

2.      Considerações gerais sobre a súmula vinculante

As primeiras discussões sobre a criação de instrumentos de vinculação das decisões do Poder Judiciário no Brasil não são novas. Desde a segunda metade do século passado, doutrinadores, magistrados e legisladores já debatiam acerca de maneiras de dar à atuação da Justiça um caráter mais isonômico, resguardando a segurança jurídica e desafogando as cortes do mar de recursos interpostos pelas partes litigantes.

Foi então que a Emenda Constitucional nº 45/2004, ao promover a chamada Reforma do Judiciário, criou o instituto jurídico da súmula vinculante, cuja edição, revisão e cancelamento são regulamentados pela Lei 11.417/2006.  

2.1.            A Súmula Vinculante na Constituição e na Lei 11.417/2006

Na Constituição de 1988, a súmula vinculante está prevista no art. 103-A e seus parágrafos, que dão ao Supremo Tribunal Federal (STF) o poder de editar o texto sumular, revisá-lo ou mesmo de cancelá-lo. In verbis:

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.

§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.

§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.

§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.

Da leitura do artigo tiram-se algumas conclusões. A primeira delas é que o objeto da súmula vinculante será obrigatoriamente matéria constitucional. Ou, melhor dizendo, a interpretação de normas infraconstitucionais em face da Carta Magna, de forma a dar-lhes uma aplicação dentro dos parâmetros constitucionais ou até mesmo lhes negar eficácia.

A segunda conclusão é a de que existem alguns requisitos que não podem deixar de ser observados para a edição de uma súmula com efeitos vinculantes:

1) O texto terá de ser aprovado, em sessão plenária, por dois terços dos 11 ministros do STF, ou seja, oito (caput);

2) A súmula só será editada após reiteradas decisões da Corte nesse sentido, em casos de idêntica problemática (caput);

3) Terá de existir controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública acerca do objeto da súmula (§ 1º);

4) Essa controvérsia deverá ter causado grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica (§ 1º).

Para o cancelamento ou revisão do texto, contudo, bastará que haja concordância de dois terços dos membros do Supremo.

A terceira conclusão a que se chega é a de que o STF poderá editar a súmula vinculante de ofício, mas existem alguns outros agentes legitimados a propô-la, os mesmos que detêm a faculdade de ajuizar a ação direta de inconstitucionalidade, o que nos remete ao caput do art. 103 da CF/88 e seus incisos:

I – o Presidente da República;

II – a Mesa do Senado Federal;

III – a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV – a Mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI – o Procurador-Geral da República;

VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII – partido político com representação no Congresso Nacional;

IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

A Lei 11.417/2006, em seu art. 3º, acrescentou à lista de legitimados para propor a edição da súmula vinculante o Defensor Público-Geral da União, os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais, os Tribunais Militares e, por fim, o Município. Este último, porém, só poderá exercer essa prerrogativa, segundo o § 1º do mesmo dispositivo legal, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, sem que a propositura do texto sumular acarrete a suspensão da lide.

Por fim, a quarta e última conclusão que se tira da leitura do art. 103-A da CF/88 depreende-se do § 3º. A bem dizer, este dispositivo – que é reforçado pelo art. 7º da Lei 11.417/2006 – é o que assegura o caráter vinculante da súmula, dotando de cogência a sua observância, ao prever a possibilidade de reclamação ao STF por parte de quem se sentir prejudicado por ato administrativo ou decisão judicial que contrariar ou aplicar erroneamente o teor do texto sumular. Caso o Supremo julgue procedente tal reclamação, anulará o ato ou cassará o veredicto do juiz ou tribunal, determinando que nova decisão seja proferida pelo mesmo órgão.

Afora os ditames constitucionais, alguns outros aspectos devem ser observados no processo de edição, revisão ou cancelamento de uma súmula vinculante, por exigência da Lei 11.417/2006. O art. 2º, em seu § 2º, por exemplo, exige sempre a manifestação do Procurador-Geral da República nas propostas de súmula que ele mesmo não houver formulado.

Via de regra, a súmula do art. 103-A da CF/88 tem efeito vinculante e imediato. Ela terá eficácia a partir de sua publicação, que deverá se dar no prazo de dez dias a contar da sessão que a editar (art. 2º, § 4º da Lei 11.417). Portanto, terá efeitos ex nunc, quer dizer, não retroagirá para influir sobre causas julgadas anteriormente à sua vigência.

Porém, pelo voto de dois terços de seus membros, segundo prevê o art. 4º da Lei 11.417, o STF poderá restringir os efeitos vinculantes do instrumento sumular ou determinar que só passe a ter eficácia em momento posterior, desde que, para isso, concorram razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público, reconhecidas pelo quórum qualificado do Supremo.

Ademais o STF detém o poder-dever de promover, de ofício ou por provocação de um dos entes legitimados para tanto, a revisão ou cancelamento da súmula vinculante em caso de revogação ou modificação da lei na qual aquela se fundou. A exigência é imposta ao Pretório Excelso pelo art. 5º da Lei 11.417.

2.2.            A súmula vinculante no ordenamento jurídico brasileiro:

A EC nº. 45, ao introduzir na Constituição Federal o art. 103-A, não só criou a súmula vinculante. Ela também inaugurou no ordenamento jurídico brasileiro um conceito novo, o da obrigatoriedade de observância de precedentes jurisprudenciais pelas instâncias inferiores.

No mundo ocidental, existem basicamente dois sistemas jurídicos: o romano-germânico, no qual as decisões judiciais são guiadas principalmente pela lei escrita, também conhecido como sistema da civil law; e o anglo-saxônico, baseado nos costumes, mais habitualmente chamado de sistema da common law.

No primeiro sistema, no qual as leis procuram prever e regular o mais vasto leque de situações jurídicas possível, os costumes, assim como a jurisprudência, são tradicionalmente tratados como fontes secundárias do Direito. O juiz, ao dar seu veredicto, baseia-se primordialmente na Constituição e na lei, lato sensu. A jurisprudência apenas lhe serve de referência no exercício do dever de interpretar os diplomas legais e pode até exercer papel fundamental em seu convencimento, mas não é dotada de coercitividade. No grupo de nações que adotam essa sistemática se encontram o Brasil, demais países latino-americanos e a maioria dos países da Europa Continental.

Ao passo que em nações nas quais impera o sistema da common law (como os Estados Unidos e a Grã-Bretanha) não predominam os códigos e os vastos textos de lei. A lei escrita, que não é a regra, muitas vezes contém apenas princípios básicos, norteadores. Assim sendo, as decisões das cortes superiores, baseadas primordialmente nos costumes, cumprem papel fundamental na integração do direito. Elas são tidas como verdadeiras normas, de observância obrigatória pelas instâncias inferiores, de modo a impedir que juízes singulares ou tribunais inferiores decidam sempre segundo sua própria interpretação acerca das normas costumeiras aplicáveis a determinado caso concreto, o que geraria um ambiente de grave insegurança jurídica.

De fato, fica claro que o Brasil deu, com a introdução da súmula vinculante em seu ordenamento, um passo de aproximação ao sistema da common law, flexibilizando, assim, sua tradição romanística.

O conceito de súmula, na verdade, não é novo no País. Surgiu com a emenda ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal ocorrida em 28 de agosto de 1963, que instituiu a Súmula da Jurisprudência Predominante do STF. O instrumento tinha como meta organizar em pequenos enunciados o entendimento da Suprema Corte acerca de determinados assuntos, formado a partir de decisões reiteradas e conexas. Até hoje, já foram editadas centenas delas pelo Supremo e por praticamente todos os tribunais do País, como forma de expressar a posição consolidada da maioria qualificada ou da unanimidade de seus membros acerca de determinados temas.

Mas essas súmulas nunca tiveram o poder de vincular magistrados e tribunais de instâncias mais baixas. Sempre lhes serviram apenas como orientação no dever de interpretar as normas e de aplicá-las ao caso concreto. São, por isso, chamadas pela doutrina de “súmulas persuasivas”. Já a súmula com efeitos vinculantes, esta sim de observância obrigatória por órgãos do Judiciário e pelo Poder Público, só surgiu com a EC nº. 45 de 2004, que constitucionalizou a ideia de súmula, até então contemplada apenas por regimentos internos dos tribunais.

3.      A Súmula Vinculante nº 20

Feitas considerações iniciais acerca do instituto da súmula vinculante, é necessário afirmar que a Súmula Vinculante nº 20 procurou pacificar um tema em torno do qual havia uma enorme divergência. Qual seja, a possibilidade de pagamento a servidores inativos da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa (GDATA), e os moldes em que ele deve ocorrer.

Referida vantagem foi criada pela Lei 10.404, de 9 de janeiro de 2002, prevendo o art. 1º do diploma que seria paga aos servidores que não recebessem outra gratificação do gênero. É dizer, seria uma gratificação geral, distinta daquelas que eram pagas a carreiras específicas. O intuito de sua criação foi incentivar a produtividade no funcionalismo público federal, em observância ao princípio da eficiência, introduzido no caput do art. 37 da CF/88 pela EC 19/1998.

Em princípio, por ser variável, quantificada a partir do desempenho de cada agente público, seria de se imaginar que ela havia sido arquitetada para remunerar o esforço dos servidores ativos, efetivos ou ocupantes de cargos em comissão. Entretanto, pautado pelo princípio da isonomia (art. 5º, caput, e art. 40, § 8º, da Constituição), o Supremo Tribunal Federal, após acirradas discussões sobre o tema, firmou entendimento segundo o qual a GDATA teria também de ser paga aos inativos e pensionistas.

Porém, restava um problema: se os servidores inativos e os pensionistas não mais produzem, não possuem desempenho a ser avaliado, como aferir o valor a eles devido a título da gratificação?

Tal celeuma foi (quase) definitivamente solucionada pela edição da Súmula Vinculante nº 20. In verbis:

Súmula Vinculante nº 20 - A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA, instituída pela Lei nº 10.404/2002, deve ser deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 10.404/2002, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória no 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos.

Repare-se que, diferentemente do primeiro período do qual trata a súmula (fevereiro a maio de 2002, no qual a GDATA deve ser concedida em 37,5) e do terceiro (a partir da conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o art. 1º da MP 198/2004, quando a pontuação passaria a ser 60), o verbete não foi expresso quanto à pontuação incidente no período intermediário (entre junho de 2002 e julho de 2004). E é sobre esse ponto que ainda hoje paira alguma controvérsia.

Desde já, é necessário frisar que o pagamento da GDATA deve observar o patamar de 37,5 pontos de 1/2/2002 a 31/5/2002; 10 pontos entre 01/06/2002 a 15/07/2004; e 60 pontos no período de 16/07/2004 a 30/06/2006.

O patamar estipulado para o primeiro período decorre da própria lei que instituiu a vantagem, que assim diz em seu art. 6º:

Art. 6^o Até 31 de maio de 2002 e até que sejam editados os atos referidos no art. 3^o, a GDATA será paga aos servidores ocupantes de cargos efetivos ou cargos e funções comissionadas e de confiança, que a ela fazem jus, nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos por servidor.

Ou seja, de início, a GDATA era paga em um patamar fixo incidente sobre os vencimentos. Sendo assim, fica fácil concluir que os inativos fariam jus ao mesmo patamar que os ativos, pois este não variaria conforme o desempenho individual de cada um.

Já quanto ao segundo período, para entender o porquê dos 10%, é necessário se debruçar sobre o precedente representativo que resultou na redação da Súmula Vinculante nº 20 pelo Supremo. In verbis: 

“Da leitura dos dispositivos legais, percebe-se claramente que se trata de uma gratificação paga em razão do efetivo exercício do cargo e variável conforme critérios de avaliação da instituição e do servidor; mas, essas características não comportam a totalidade da GDATA. Pelo só fato de o servidor estar em atividade foi-lhe garantida a percepção da vantagem no valor mínimo correspondente a 10 (dez) pontos (art. 2º, II). Aos aposentados e pensionistas foi garantido, inicialmente, o valor correspondente a 10 (dez) pontos, o que atenderia a exigência do §8º do art. 40 da Constituição, na redação da EC 20/1998, uma vez que, razoável ou não, o dispositivo constitucional obriga a Administração Pública a estender aos servidores inativos apenas a parcela deferida aos servidores ativos pelo só fato de se encontrarem em atividade. (...) No entanto, sendo a gratificação, como é, de natureza pro labore faciendo, é óbvio que aos inativos somente será devida parcela fixa garantida a todos, porquanto os demais depende de avaliação dos servidores em atividade, que, além disso, não têm garantias do quantum lhes será permitido levar para a inatividade." (RE 476279, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgamento em 19.4.2007, DJ de 15.6.2007)

Compreendeu o STF que, se não é possível aferir a produtividade de um inativo, ele faz, então, jus ao mínimo pago aos que estão na ativa. E esse mínimo estava expresso não só na redação original do art. 2º, II, da Lei 10.404/2002, citado pelo decisum, como no art. 4º do Decreto 4.247, de 22 de maio de 2002, que regulamentou a lei instituidora da GDATA. In verbis:

Art. 4^o  A GDATA terá como limites:

I - máximo, cem pontos por servidor; e

II - mínimo, dez pontos por servidor.

A partir dos dispositivos, o Pretorio Excelso interpretou que a única forma de assegurar a percepção da GDATA pelos inativos no período entre 01/06/2002 e 15/07/2004 seria pelo patamar de 10 pontos, o mínimo garantido a todo e qualquer servidor, independentemente de sua produtividade.

O decreto, editado conforme previsão do já reproduzido art. 6º da Lei instituidora, também se pautava pelo art. 5º, II, da Lei 10.404/2002, que, entretanto, foi alterado pela MP 198, de 15 de julho de 2004 (depois convertida na lei 10.971/2004), que modificou o percentual de aferição da GDATA.

Ela passou a ser paga, então, a todos os servidores no patamar de 60 pontos, de acordo com o art. 1º da MP, que previa que a situação perduraria “até que seja instituída nova disciplina para a aferição de avaliação de desempenho individual e institucional e concluídos os efeitos do último ciclo de avaliação”.

Observe-se que o limite final para o pagamento da GDATA em 60 pontos seria a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação, que, porém, jamais foi posto em prática. Antes dos realizarem-se os referidos ciclos, foi editada a Medida Provisória 304, de 29 de junho de 2006 (convertida posteriormente na Lei 11.357/2006), que instituiu a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS, que substituiu e extinguiu a GDATA. E é essa a razão pela qual a Súmula Vinculante nº 20 impõe como marco derradeiro da percepção da GDATA pelo funcionalismo público federal.

No rastro da Súmula Vinculante, a Advocacia-Geral da União reconheceu ser a GDATA devida aos servidores inativos e pensionistas cujos benefícios originaram-se de data anterior à instituição da gratificação, no mesmo período fixado pelo STF, por meio da sua Súmula 43, que assim prega:

“Os servidores públicos inativos e pensionistas, com benefícios anteriores à edição da Lei n.º 10.404/2002, têm direito ao pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA nos valores correspondentes a:
(i) 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 (art. 6º da Lei n.º 10.404/2002 e Decreto n° 4.247/2002);
(ii) 10 (dez) pontos, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o art. 1º da Medida Provisória n.º 198/2004 (art. 5º, parágrafo único, da Lei n.º 10.404/2002, art. 1º da Lei n.º 10.971/2004 e 7º da Emenda Constitucional n.º 41/2003); e
(iii) 60 (sessenta) pontos, a partir do último ciclo de avaliação de que trata o art. 1º da Medida Provisória n.º 198/2004 até a edição da Lei n.º 11.357, de 16 de outubro de 2006."

Com fulcro em referido verbete, a própria União tende a pagar os valores nos moldes e períodos citados. Isso, somado à existência de súmula vinculante sobre o tema, deveria ser suficiente para que não mais existisse divergência acerca do assunto. Entretanto, quiçá em virtude da complexidade do assunto, a GDATA segue sendo objeto de processos no Judiciário.

Referências:

Lenza, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 20ª Edição revisada, atualizada e ampliada – São Paulo: Saraiva, 2016.

SILVA, José Afonso da (1999). Curso de Direito Constitucional Positivo. 16ª Edição. São Paulo: Malheiros.

SIQUEIRA JR., Paulo Hamilton (2009). Direito Processual Constitucional. 3ª Edição. São Paulo: Saraiva.