Resumo: O presente trabalho tem o desiderato de fazer uma exposição geral acerca do que se entende como cargo público de natureza técnica, abordando as principais controvérsias acerca do tema, as quais possuem grande relevância hodierna, ante a possibilidade constitucional da acumulação de cargo, emprego ou função pública de natureza técnica com outro cargo de magistério.

Palavras-chave: Cargo Público. Natureza Técnica. Acumulação.

Sumário: 1. Introdução. 2. Critérios para a verificação da natureza técnica do cargo público. 2.1 O conceito de cargo científico. 2.2 A definição do conceito de cargo técnico à luz do entendimento jurisprudencial e doutrinário.  3. Conclusão. Referências.

1. INTRODUÇÃO

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) veda, em seu artigo 37, inciso XVI[1], a acumulação remunerada de cargos públicos. Tal proibição é estendida pelo artigo 37, inciso XVII, da CRFB/88, sendo também aplicável a empregos e funções públicas, abrangendo não só a Administração Pública direta, mas também as autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público.

Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho[2], o desiderato do constituinte foi evitar a perda da eficiência administrativa possivelmente resultante do acúmulo de funções públicas por um só agente. 

Contudo, o próprio texto constitucional previu, em seu artigo 37, inciso XVI, três exceções à mencionada regra, sendo possível a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas em três situações[3], quais sejam: a) exercício de um cargo de professor com outro de natureza técnica ou científica; b) exercício de dois cargos de professor; c) exercício de dois cargos ou empregos privativos de profissionais da saúde, com profissões regulamentadas. Nesses três cenários, faz-se necessária a existência da compatibilidade de horários.

Em verdade, de acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro[4], a CRFB/88 previu outras hipóteses de acumulação de cargos, como a possibilidade de o juiz[5] ou membro do Ministério Público[6] também exercer atividade de magistério. 

Dentre as várias possibilidades apresentadas pelo texto constitucional para acumulação de cargos, empregos ou funções públicas, a mais controvertida é, sem dúvidas, a relativa ao exercício de um cargo de natureza técnica ou científica com outro de magistério. É que a CRFB/88 não trouxe qualquer subsídio para a definição da natureza técnica ou científica do cargo público, emprego ou função pública.

Sendo assim, mostra-se necessária a consolidação de critérios objetivos, por meio dos quais seja possível diferenciar, com precisão, um cargo público de natureza técnico ou científica de outro que não possui uma dessas características. Sem dúvidas, tal tarefa contribuirá sobremaneira para a diminuição das inúmeras decisões contraditórias por parte dos tribunais pátrios, as quais são, infelizmente, ainda tão frequentes.

2. CRITÉRIOS PARA A VERIFICAÇÃO DA NATUREZA TÉCNICA DE UM CARGO PÚBLICO

2.1 O conceito de cargo científico

De início, deve-se destacar que, para parcela da doutrina, cargo público de natureza técnica, objeto do presente estudo, não se confunde com cargo público de natureza científica.

Diferenciando essas duas espécies de cargos, José dos Santos Carvalho Filho[7], ensina que os “cargos científicos dependem de conhecimentos específicos sobre determinado ramo científico”. Marçal Justen Filho[8], de maneira análoga, aduz que “a atividade científica consiste naquela de produção, desenvolvimento e transmissão de conhecimento científico”.

Fernanda Marinela[9], entretanto, sem fazer nenhuma distinção entre os dois conceitos, define cargo técnico ou científico como sendo “aquele que requer conhecimento técnico específico na área de atuação do profissional, com habilitação específica de grau universitário ou profissionalizante de segundo grau”.

O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, na análise do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança número 7.550/PB[10], chegou à conclusão de que cargo científico é “o conjunto de atribuições cuja execução tem por finalidade a investigação coordenada e sistematizada de fatos, predominantemente de especulação, visando a ampliar o conhecimento humano”.

Dessa feita, analisando as definições acima fornecidas, pode-se afirmar que cargo de natureza científica é aquele cujo exercício envolve a execução de atividades relacionadas a alguma forma de conhecimento científico. Essa modalidade de cargo não se confunde com o chamado “cargo técnico”, vide a conceituação abaixo estudada.

2.2 A definição do conceito de cargo técnico à luz do entendimento jurisprudencial e doutrinário

Como exposto acima, não há, para a maioria da doutrina administrativista, uma definição precisa e objetiva sobre o que é considerado cargo de natureza técnica. Isso contribui para a prolação de decisões díspares entre tribunais pátrios, em menoscabo ao princípio da segurança jurídica, conforme será exemplificado a seguir. 

O Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, analisando o Mandado de Segurança número 0000.13.000970-7[11], decidiu que não é possível a acumulação do cargo de agente de polícia civil com outro cargo de professor, tendo em vista que o primeiro não pode ser considerado de natureza técnica ou científica. Segundo o Desembargador Mauro Campello, que atuou como relator na referida oportunidade:

Com efeito, vê-se que o art. 37, inciso XVI, 'b' da Constituição Federal ao estabelecer, dentre outras hipóteses taxativas, a possibilidade da acumulação do cargo de professor com outro de natureza técnica ou científica, não definiu o que seria exatamente cargo técnico ou científico, sendo certo que a interpretação ainda não é de todo pacífica nos tribunais. Todavia, o atual entendimento jurisprudencial predominante, tanto das Cortes Superiores, quanto dos tribunais pátrios, inclusive nesta Corte de Justiça, vai de encontro ao pretendido pelo impetrante neste mandamus, no sentido de ser vedada a acumulação do cargo de professor com o de agente de polícia, tendo em vista que este último não é dotado de natureza técnica, porquanto o cargo de agente de polícia, que é de nível médio, não demanda habilitação especializada em uma área do saber conferida por instituição credenciada para tanto pelo Ministério da Educação e Cultura.

Interessante ressaltar que o referido Desembargador defendeu que a mera conclusão do curso de formação na academia da polícia civil não é suficiente para a caracterização da natureza técnica do cargo de agente de polícia civil, veja-se:

Nesse sentido, sabe-se que a atividade de agente policial não exige conhecimentos técnicos específicos ou habilitação legal para seu exercício, e tal lacuna não pode ser suprida com a simples conclusão de curso de formação na academia de polícia, ou pela inclusão da expressão "cargo técnico" pelo estatuto da polícia civil, até porque a academia de polícia não é reconhecida como instituição de ensino técnico-científico pelo Ministério da Educação e Cultura, órgão competente para tanto, e, tampouco, o Estatuto da Polícia Civil do Estado de Roraima pode se sobrepor à Constituição Federal.

De maneira diferente, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, ao julgar a Apelação Cível número 62719[12], decidiu ser possível a acumulação de um cargo de agente da polícia civil com outro cargo de professor, sendo o primeiro considerado de natureza técnica. De acordo com o Desembargador Jarbas Bezerra,

Conforme se encontra assentado na legislação estadual e na jurisprudência nacional, o cargo público somente possui natureza técnica quando o servidor nele investido obtém, através de curso oficial, o discernimento técnico necessário para desenvolver a atividade laboral, excluídas as funções burocráticas, sendo despiciendo, para tanto, o nível de escolaridade e a nomenclatura do cargo. (...) Volvendo-se ao caso dos autos, percebe-se que o recorrido, na condição de agente da polícia civil, atende plenamente à primeira exigência legal, qual seja, a possibilidade de cumular um cargo de professor com outro de conhecimento técnico, haja vista que o curso ministrado pela Academia de Polícia Civil possibilita aos alunos que integram o Curso de Formação de Agentes conhecimentos específicos e essenciais para o desempenho da atividade policial.  

Apesar da mencionada divergência, importa destacar que já há algumas balizas traçadas pela própria Administração Pública (principalmente a federal), pela doutrina e por alguns tribunais pátrios sobre o assunto.

Para José dos Santos Carvalho Filho[13], cargos técnicos “são os que indicam a aquisição de conhecimentos técnicos e práticos necessários ao exercício das respectivas funções”. Marçal Justen Filho[14], por sua vez, defende que atividade técnica é “aquela orientada a produzir a modificação concreta da realidade circundante, por meio da aplicação do conhecimento especializado”.

Conforme aduz a Orientação Consultiva 16/97-DENOR/SRH/MARE, da lavra da Consultoria-Geral da República, cargos, empregos e funções públicas que exigem apenas o nível médio (intermediário) para o ingresso do servidor também podem ser considerados de natureza técnica, desde que suas atribuições não envolvam somente atividades de “natureza burocrática, repetitiva e de pouca ou nenhuma complexidade”, mas também atividades concernentes ao conhecimento específico de uma área do saber.

Assim, mostra-se plenamente possível a atribuição da natureza técnica a cargo, emprego ou função pública para cujo exercício o agente tenha de possuir formação em determinado conhecimento específico, ainda que sem o diploma de nível superior.

 A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal[15], analisando o Agravo Regimento no Agravo de Instrumento número 407.529-8/SP, concluiu pela natureza técnica do cargo de auxiliar de enfermagem, que exige do agente o domínio do conhecimento relativo a uma área do saber específica, veja-se:

A acumulação de cargos técnicos não é tema que permita ao intérprete do Direito a formulação de soluções genéricas, aplicáveis a todas ou quase todas, as questões judiciais que lhe são submetidas. Ao contrário, exige minuciosa indagação em cada caso. Se há casos (cf. v.g. RT 686/110) em que é fácil identificar a falta de incidência da norma permissiva, aqui não se dá o mesmo. O Auxiliar de Enfermagem é um dos profissionais a que se atribui legalmente o exercício da atividade de Enfermagem (Lei nº 7.498/86, art. 2º, § único), respeitada, por óbvio, a limitação imposta por sua habilitação. Dele se exige de formação profissional específica (art. 8º)... Não se cuida, como é fácil de se ver, de atividade inserida na habilitação comum do aluno de 2º grau. Exige formação específica, voltada ao exercício de uma profissão. No exercício de suas funções, o Auxiliar de Enfermagem põe em prática métodos organizados, que se apóiam em conhecimentos específicos correspondentes, como se diz na lição pré- citada de Pontes de Miranda. (STF, Rel. Min. Nelson Jobim, Ag. Reg. AI nº 407.529- 8/SP, 2ª T., DJ de 19.12.2002, p. 114).   

O Superior Tribunal de Justiça[16] vem adotando idêntica posição, consignando que cargo de natureza técnica é aquele cujo exercício envolve o conhecimento específico na área de atuação do profissional, com habilitação específica de grau universitário ou profissionalizante de segundo grau.

Fixada essa premissa, cumpre também ressaltar que a mera indicação da natureza técnica na nomenclatura de determinado cargo público não é suficiente, por si só, para determinar se este possui ou não natureza técnica.

O Superior Tribunal de Justiça[17], examinando o Recurso Ordinário em Mandado de Segurança número 42392, concluiu pela impossibilidade da acumulação das duas aposentadorias recebidas pelo impetrante, uma proveniente do exercício do cargo de professor e outra oriunda do exercício do cargo de técnico em políticas culturais, tendo em vista que as atividades desempenhadas pelo ocupante do cargo de técnico em políticas culturais não dizem respeito a qualquer formação profissional específica.

Os últimos entendimentos acima expostos merecem os devidos elogios, porquanto privilegiam a aferição, no caso concreto, da complexidade das atividades efetivamente desempenhadas pelo agente público, a despeito de qualquer tipo de requisito formal para seu exercício e da nomenclatura do cargo público.

Tais critérios devem ser utilizados de forma a colmatar a imprecisão conceitual que gira em torno do termo “cargo técnico”.

3. CONCLUSÃO

Pelo exposto, conclui-se que a verificação da natureza técnica do cargo público, do emprego ou da função pública não deve ficar limitada a uma análise meramente formal dos requisitos necessários para o seu provimento. De igual forma, a mera nomenclatura do cargo não pode ser utilizada para a definição de sua natureza técnica ou não.

Em verdade, deve-se investigar, no caso concreto, quais são as atividades desenvolvidas pelo agente público, de maneira a avaliar a necessidade do domínio de uma determinada área do saber para o exercício do cargo. Para tanto, é curial que o Tribunal analise detidamente a lei que criou e que prevê as atribuições do cargo, emprego ou função pública.

Uma vez demonstrada a natureza técnica do cargo, emprego ou da função pública, mostra-se plenamente possível a acumulação com outro de professor, sendo necessária apenas a demonstração da compatibilidade de horários.   

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: . Acesso em: 12 nov. 2016.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella . Direito Administrativo. 29. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 7. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2013.