RESUMO: O presente artigo visa analisar a evolução histórica da responsabilidade civil do Estado, bem como suas teorias subjetivas e objetivas. Trará os aspectos mais relevantes das citadas teorias, assim como a responsabilidade civil patrimonial adotada pelo direito brasileiro. Por fim, será exposto o entendimento recente do Supremo Tribunal Federal quanto ao dever de indenizar o preso que se encontre em situação degradante. Vale destacar que a metodologia adotada será o estudo jurisprudencial e doutrinário.

PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade civil do Estado. Conceito. Evolução. Teoria subjetiva. Teoria objetiva. Responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro. Do dever de indenizar o preso. Situação degradante. Decisão do Supremo Tribunal Federal.

SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. Conceito e evolução histórica - 3. Teorias subjetivas e objetivas da responsabilidade patrimonial do Estado - 4. Responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro - 5. Do dever de indenizar o preso que se encontre em situação degradante – 6. Conclusão – 7. Referências.

1. INTRODUÇÃO

Trata-se de artigo jurídico que objetiva analisar o conceito, a evolução histórica e jurisprudencial da responsabilidade civil do Estado, bem como as diversas teorias existentes ao longo do tempo. Explanará a responsabilidade civil do Estado que impera no direito brasileiro e suas perspectivas.

Nesse sentido será apresentado o entendimento do Supremo Tribunal Federal, decidido em repercussão geral, no que tange o dever de indenizar o preso que se encontre em situação degradante.

A responsabilidade extracontratual ou civil originou-se do direito civil, consistindo na obrigação de indenizar um dano patrimonial ou moral. No que diz respeito ao direito público, a responsabilidade civil do Estado consiste na obrigação que tem a Administração Pública de indenizar os danos patrimoniais e morais que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

Para fins didáticos, a explanação será dividida em quatro partes. Na primeira, apresenta-se o conceito e a evolução histórica da responsabilidade civil do Estado. Na segunda parte, discorre-se sobre as teorias subjetivas e objetivas da responsabilidade patrimonial. Na terceira parte, narra-se sobre a responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro. Por fim, na quarta parte se exporá a possibilidade do dever de indenizar o preso que se encontre em situação degradante, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal.

2. CONCEITO E EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Responsabilidade civil ou extracontratual do Estado é a obrigação legal que impõe ao Poder Público compor os danos causados a terceiros por omissão ou comissão, lícitos ou ilícitos, praticados por seus agentes, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las.  

Ela origina-se do descumprimento direto de uma obrigação prevista na lei que surge de qualquer atividade exercida pelo Estado, independente da preexistência de um contrato.

Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incube de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. [1]

Para se configurar o dever de indenizar do Estado, regra geral, deverá estar presentes os seguintes elementos: atuação lesiva culposa ou dolosa do agente, dano patrimonial ou moral e o nexo de causalidade entre o dano e a conduta do agente.

A responsabilidade decorrente de atos lícitos encontra fundamento no princípio da igualdade, repartindo-se de forma equânime os ônus advindos dos atos lesivos entre toda a coletividade. Por sua vez, o princípio da legalidade respalda a responsabilidade decorrente de atos ilícitos.

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 resguarda que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ao culpa.

A evolução histórica da responsabilidade passou por algumas fases. A primeira fase é a da irresponsabilidade estatal, também conhecida como regalista. Citada teoria serviu de fundamento no período dos Estados Absolutistas, baseando-se em uma concepção político-teológica, que sustentava a origem divina dos governantes.

Para a teoria da irresponsabilidade do Estado o Rei não errava (“the king can do no wrong”). A superação de tal teoria ocorreu com a jurisprudência francesa em 1873, no famoso Caso Blanco.

Após, veio a fase da responsabilidade subjetiva que têm dois momentos distintos: a teoria do fisco e a teoria da culpa anônima ou administrativa. Logo depois, consolidou-se a responsabilidade objetiva, inaugurando a terceira fase da responsabilidade civil do Estado.

3. TEORIAS SUBJETIVAS E OBJETIVAS DA RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO ESTADO

As fases da responsabilidade subjetiva apresentam-se em dois momentos distintos: a teoria do fisco e a teoria da culpa anônima ou administrativa.

A teoria do fisco apoiava a dupla personalidade do Estado. Se o Estado atuasse por meio de atos de império, não se havia de falar em responsabilidade estatal. Por sua vez, quando o Estado atuava por meio de atos de gestão, ele acabava se equiparando aos particulares, havendo, nesse caso, responsabilidade estatal. Contudo, deveria ser demonstrada a culpa ou dolo do agente público causador do dano.

Por sua vez, a teoria da culpa anônima ou administrativa exige culpa ou dolo da Administração Pública, mas dispensa a identificação do agente público, sem perquirir sua culpa subjetiva. Assim, basta a vítima comprovar a falha do serviço.

Segundo a citada teoria, o dever de indenizar do Estado pelo dano sofrido pelo particular somente existe caso seja comprovada a falta do serviço. Assim, a culpa administrativa pode decorrer de uma das três formas de falta do serviço: serviço não funcionou, funcionou mal ou funcionou com atraso.

 A teoria da culpa administrativa, também conhecida como culpa do serviço ou ainda teoria do acidente administrativo, foi consagrada pela clássica doutrina de PAUL DUEZ, segundo a qual o lesado não precisa identificar o agente estatal que lhe causou o dano, é suficiente que prove o mau funcionamento do aparelho público, mesmo sendo impossível apontar o agente responsável. A doutrina atribuiu a esse fato, o nome de culpa anônima ou falta do serviço.[2]

Nesse sentido, a falta do serviço se dá quando o serviço público é omisso, não funcionou, funcionou com atraso ou falhas. Em qualquer destes casos, o Estado responde independentemente de qualquer comprovação de culpa do agente público.

Essa evolução doutrinária ainda assim se mostrou ineficiente para proteger o indivíduo perante o Estado, continuando em situação de desvantagem. Assim, como forma de conferir maior benefício e segurança ao prejudicado, surgiu a teoria da responsabilidade objetiva.

Segundo a teoria da responsabilidade objetiva, é desnecessário que o lesado comprove a existência de culpa do serviço ou do agente público para que o Estado seja responsabilizado por danos causados a terceiros. Existem duas teorias para fundamentar a responsabilidade objetiva do Estado: a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral.

Pela teoria do risco administrativo, caso o Estado cause um dano ao particular, nasce para a Administração Pública o dever de indenizar, independentemente de culpa ou dolo do agente público. Assim, o Estado deve arcar com os riscos de exercer uma atividade potencialmente causadora de danos. O Estado somente se eximiria da obrigação de indenizar caso ficasse demonstrada a existência de alguma excludente, capaz de romper com o nexo de causalidade, tais como, culpa exclusiva da vítima, culpa de terceiro, caso fortuito e força maior. Vale destacar que o ônus de provas tais excludentes é do Estado.

Esta teoria dispensa a demonstração por parte do administrado da culpa ou dolo (elementos subjetivos), além da identificação do agente ou da falta do serviço. O único ônus incidente sobre o terceiro é a comprovação do dano. Na teoria da responsabilidade objetiva, a ideia de culpa é substituída pelo de nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo terceiro. Torna-se irrelevante o fato de o serviço estatal ter funcionado bem, mal ou de forma ineficaz.[3]

Já para a teoria do risco integral basta a existência do dano e do nexo causal para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, não se admitindo a possibilidade deste alegar quaisquer excludentes de sua responsabilidade. Vale destacar que nossa jurisprudência e doutrina reconhecem a citada teoria nos casos de danos ambientais.

 4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO

A teoria da responsabilidade objetiva somente foi adotada no Brasil com a Constituição de 1946. Segundo ela, o Estado responde pelos lícitos ou ilícitos que gerem danos aos particulares, sem que seja necessária a demonstração dos elementos subjetivos, tais como o dolo e a culpa.

No direito brasileiro, a teoria mais aceita na doutrina e jurisprudência é a teoria da causalidade direta e imediata (artigo 403 do CC/02), não se admitindo que algum indivíduo seja responsabilizado por aquilo que não tenha dado causa.

O fundamento da responsabilidade estatal é garantir uma equânime repartição dos ônus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuízos ocorridos por ocasião ou por causa de atividades desempenhadas no interesse de todos. De consequente, seu fundamento é o princípio da igualdade, noção básica do Estado de Direito.[4]

A Constituição Federal de 1988 trata da responsabilidade civil do Estado no seu artigo 37, §6º:

§6 - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos, responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

O citado artigo traz a regra da responsabilização objetiva do Estado com fundamento na teoria do risco administrativo. Ele aplica-se apenas para os casos de responsabilidade que decorrem de condutas comissivas, não alcançando os danos ocasionados por omissão da Administração Pública, que são regulados pela teoria da culpa administrativa.

Nesse sentido, prevalece na jurisprudência que o artigo 37, §6º aplica-se, em regra, para os atos comissivos. Ele se aplica para todas as pessoas jurídicas de direito público (Administração Direta, autarquias e fundações públicas de direito público), para as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos e para as delegatárias de serviços públicos (concessionárias, permissionárias e autorizadas). Não se inclui, portanto, as empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica.

Vale destacar que a responsabilidade do mencionado artigo aplica-se tanto aos usuários quanto aos não usuários de serviço público, conforme já decidido, em sede de repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal, no RE 591.974:

 “I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III - Recurso extraordinário desprovido”. (grifou-se)

Nas relações de custódia em que o Estado aparece como garante, a responsabilidade é objetiva, mesmo nas condutas omissivas, como exemplo, a morte de preso detento dentro de estabelecimento prisional. Vejamos:

“A negligência estatal no cumprimento do dever de guarda e vigilância dos detentos configura ato omissivo a dar ensejo à responsabilidade objetiva do Estado, uma vez que, na condição de garante, tem o dever de zelar pela integridade física dos custodiados” (trecho do voto do Min. Gilmar Mendes no ARE 662563 AgR, julgado em 20/03/2012).

Ainda nesse sentido, o suicídio do preso, em regra, gera a responsabilidade civil estatal, exceto quando se comprove que o suicídio foi repentino e totalmente imprevisível.

Quanto à responsabilidade civil do Estado por ato omissivo, prevalece na doutrina e jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que se aplica a teoria da culpa anônima ou administrativa. Trata-se, assim, de responsabilidade civil subjetiva, bastando o particular que sofreu o dano provar que houve falta na prestação do serviço. Vejamos:

ADMINISTRATIVO.  PROCESSUAL  CIVIL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. OMISSÃO. SUBJETIVA. NEXO DE CAUSALIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7⁄STJ. 1. Inexiste violação do art. 535 do CPC quando a prestação jurisdicional é dada na medida da pretensão deduzida, com enfrentamento e resolução das questões abordadas no recurso. 2. A responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é subjetiva, sendo necessário, dessa forma, comprovar a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo causal entre ambos. 3. Hipótese em que, conforme se extrai do acórdão recorrido, ficou demonstrado a existência de nexo causal entre a conduta do Estado e o dano, o que  caracteriza o ato ilícito, devendo o autor ser indenizado pelos danos suportados. Rever tal posicionamento requer, necessariamente, o reexame de fatos e provas, o que é vedado ao STJ por esbarrar no óbice da Súmula 7⁄STJ. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 302.747⁄SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 16⁄04⁄2013, DJe 25⁄04⁄2013)

Existem situações fáticas em que o dano é causado a um particular em virtude de uma não atuação do agente público. Nesses casos, analisamos o regramento aplicado à responsabilização do Estado decorrente da omissão dos seus agentes, ou seja, da ausência de conduta do agente, em situações nas quais teria o dever de atuar previsto em lei. A maioria da doutrina entende que a conduta omissiva não está abarcada pelo art. 37, § 6° da CRFB. O não fazer do Estado, a falta de atuação do Estado não geraria responsabilidade objetiva nos moldes do texto constitucional, que traz implícita, em seus termos, a existência de uma conduta como elemento da responsabilidade pública. A doutrina e jurisprudência dominantes reconhecem que, em casos de omissão, aplica-se a Teoria da responsabilidade subjetiva, onde o elemento subjetivo está condicionando o dever de indenizar. Há divergência doutrinária a respeito, contudo, nesta obra, é o entendimento que prevalece, por assim o ser em provas objetivas de concursos. Então, nas omissões a regra é a aplicação da Teoria Subjetiva.[5]

Ocorre que o Supremo Tribunal Federal vem encampando a ideia de que a responsabilidade do Estado por omissão é objetiva quando se estiver diante de uma omissão específica, ou seja, quando o ente público tinha o dever específico de agir. Por sua vez, quando a omissão for genérica, a responsabilidade na omissão é subjetiva.

Nesse sentido, trecho do voto condutor do citado entendimento:

“Diante de tal indefinição, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem se orientando no sentido de que a responsabilidade civil do Estado por omissão também está fundamentada no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, ou seja, configurado o nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo particular e a omissão do Poder Público em impedir a sua ocorrência – quando tinha a obrigação legal específica de fazê-lo – surge a obrigação de indenizar, independentemente de prova da culpa na conduta administrativa, consoante os seguintes precedentes:

[…]

Deveras, é fundamental ressaltar que, não obstante o Estado responda de forma objetiva também pelas suas omissões, o nexo de causalidade entre essas omissões e os danos sofridos pelos particulares só restará caracterizado quando o Poder Público ostentar o dever legal específico de agir para impedir o evento danoso, não se desincumbindo dessa obrigação legal. Entendimento em sentido contrário significaria a adoção da teoria do risco integral, repudiada pela Constituição Federal, como já mencionado acima.” (g.n.) (RE 841526, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, j. 30/03/2016, Repercussão geral)

5. DO DEVER DE INDENIZAR O PRESO QUE SE ENCONTRE EM SITUAÇÃO DEGRADANTE

O Supremo Tribunal Federal, em 16.02.2017, decidiu, em sede de repercussão geral, que o preso submetido à situação degradante e à superlotação na prisão tem direito a indenização do Estado por danos morais.

A Excelsa Corte fundamentou que considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento.

O Poder Público é o responsável pela guarda e segurança das pessoas submetidas a encarceramento, enquanto ali permanecerem detidas. Assim, é dever do Estado mantê-las em condições carcerárias com mínimos padrões de humanidade estabelecidos em lei, bem como, se for o caso, ressarcir os danos que daí decorrerem.

Vale destacar que o dever do Estado de garantir a segurança pessoal, física e psíquica dos detentos é imposto não apenas no ordenamento brasileiro, mas também por compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.

É sabido que o Poder Público possui o dever de manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico. Se esse dever é descumprido, surge para o Estado a responsabilidade de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento.

O Supremo tribunal Federal já reconheceu que o sistema penitenciário brasileiro vive um "Estado de Coisas Inconstitucional", tendo uma violação generalizada de direitos fundamentais dos presos. Dessa forma, ocorrido o dano e estabelecido o seu nexo causal com a atuação da Administração ou dos seus agentes, nasce a responsabilidade civil do Estado.

A ausência de medidas legislativas, administrativas e orçamentárias eficazes representa uma verdadeira "falha estrutural" que gera ofensa aos direitos dos presos, além da perpetuação e do agravamento da situação. Nesse sentido: STF. Plenário. ADPF 347 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 9/9/2015 (Informativo 798).

A corte suprema também decidiu que não cabe a aplicação princípio da reserva do possível, ou seja, não cabe a alegação estatal de que os recursos públicos são limitados e as necessidades ilimitadas. Acrescentou ainda que negar a indenização aos detentos pela violação de sua integridade física e moral significaria violar o princípio da jurisdição.

Por fim, depois de muitas divergências, decidiu-se que a indenização ao detento que teve sua integridade violada, deve ser feito em pecúnia e não em abatimento de dias da pena.

6. CONCLUSÃO

A responsabilidade civil do Estado é aquela que consiste na obrigação de reparar os danos patrimoniais e morais causados por atos, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, causados por agentes públicos no exercício da função ou a pretexto de exercê-la.

A doutrina da responsabilidade civil estatal passou por diversas fases, evoluindo da total irresponsabilidade do Estado para as teorias subjetivas, quais sejam: teoria do fisco e teoria da culpa anônima ou administrativa. Com a Constituição de 1946 inaugurou-se a fase da responsabilidade objetiva, seja na modalidade risco administrativo, seja na do risco integral.

A Constituição Federal de 1988 traz como regra a responsabilização objetiva do Estado com fundamento na teoria do risco administrativo, aplicando-se apenas para os casos de responsabilidade que decorrem de condutas comissivas.

No que tange às condutas omissivas, prevalece na doutrina e jurisprudência pátrias do Superior Tribunal de Justiça que se aplica a teoria da culpa anônima ou administrativa, tratando-se, portanto, de responsabilidade civil subjetiva.

Vale destacar que o Supremo Tribunal, no que tange às condutas omissivas, faz a diferenciação entre omissão genérica e omissão específica. Quanto se estiver diante desta omissão, a responsabilidade civil será objetiva, já quando estiver presente aquela omissão a responsabilidade é subjetiva.

Por fim, o Supremo Tribunal Federal, recentemente, decidiu que o preso submetido à situação degradante e a superlotação na prisão tem direito à indenização do Estado por danos morais, tendo em vista que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico.

Assim, é obrigação do Estado ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento já que ele é o responsável pela guarda e segurança das pessoas submetidas a encarceramento.

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