RESUMO: O presente artigo visa aprofundar os estudos a respeito da regra constitucional sobre acumulação de cargos, empregos e funções e a aplicação do teto remuneratório aos casos de acumulação permitida. Trará os aspectos mais relevantes citados pela legislação e pela doutrina. Por fim, será exposto o entendimento recente do Supremo Tribunal Federal com efeito de repercussão geral, pacificando o tema e encerrando, por conseguinte, as divergências. Vale destacar que a metodologia adotada será o estudo jurisprudencial e doutrinário.

PALAVRAS- CHAVE: Acumulação de cargos. Teto Remuneratório. Posicionamento doutrinário e jurisprudencial. Decisão do Supremo Tribunal Federal. Repercussão Geral.

SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. Da previsão constitucional  e doutrinária - 3. Da previsão jurisprudencial - 4. Considerações finais - 5. Referências - 5.1. Bibliografia - 5.2. Legislação e Jurisprudência.

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo jurídico tem como escopo aprofundar os estudos a respeito da regra constitucional sobre acumulação de cargos, empregos e funções sob a ótica da aplicação do teto remuneratório as referidas acumulações. Um tema bastante complexo, apesar da literalidade do dispositivo conduzir a superficiais conclusões.

O tema é atual e relevante, tendo em vista o recente entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça quanto à aplicação do teto remuneratório previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal de 1988 aos casos de acumulação lícita de cargos, empregos e funções.

Impossível falar em Administração Pública sem remeter-se a princípios básicos como a moralidade administrativa e a eficiência. Tais princípios são de extrema importância na compreensão dos fundamentos que norteiam a vedação a acumulação.

Em regra, o texto constitucional proíbe a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas (art. 37, XVI e XVII, da CF/88).

A regra sobre a proibição incide sobre a Administração direta, indireta e sociedades controladas, direta ou indiretamente pelo Poder Público. A vedação recai sobre a acumulação remunerada. Dessa forma, não existe vedação para a acumulação não remunerada de cargos, empregos e funções. O servidor, conforme entende o renomado Rafael Carvalho Rezende Oliveira[1], pode acumular dois cargos e receber a remuneração relativa a apenas um deles. No caso, veda-se a percepção de duas remunerações.

2. DA PREVISÃO CONSTITUCIONAL E DOUTRINÁRIA

A Constituição Federal de 1988, seguindo o mesmo posicionamento das cartas anteriores, estabeleceu a proibição de acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas visando, além de assegurar o bom desempenho das atividades a serem executadas pelo agente público, garantir, ao maior número possível de cidadãos habilitados para tanto, o acesso aos cargos públicos. Trata-se de instrumento que objetiva garantir o princípio da acessibilidade aos cargos públicos a todos os brasileiros.

Nesse sentido, a lição do ilustre Carlos Ari Sundfeld[2], in verbis:

“Quer-se democratizar o acesso às funções públicas, em coerência, inclusive com a regra de acessibilidade delas a todos os brasileiros que preencham as condições legais (CF/88, art. 37, I) bem como proteger o patrimônio público e a moralidade administrativa.”

A Constituição Federal de 1988 dispõe no inciso XVI combinado com o inciso XVII do artigo 37 a regra que proíbe a acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções, tanto na Administração direta como na indireta.

Art. 37, CR/88 XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários , observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (grifos nossos)

A proibição à acumulação tem por finalidade impedir que a mesma pessoa ocupe vários cargos ou exerça várias funções e seja integralmente remunerado por todas sem, contudo, desempenhá-las com eficiência.

Por outro lado, a Constituição, com o intuito de melhor aproveitar a capacidade técnica e científica de seus profissionais, regulamentou algumas exceções à regra da não acumulação, com a ressalva de que deve haver a compatibilidade de horário. As exceções estão previstas nas alíneas do inciso XVI do artigo 37 a seguir:

Art. 37. (...)

XVI - (...)

a) a de dois cargos de professor ;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico ;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde , com profissões regulamentadas; (grifos nossos)

A Constituição prevê, ainda, em seu art. 37, XI, o chamado “teto remuneratório”, ou seja, o valor máximo que os agentes públicos podem receber no país. A finalidade do constituinte foi o de impedir que alguns agentes públicos recebessem os chamados “supersalários”, que são incompatíveis com a realidade do serviço público.

Além de prevê um teto geral (de âmbito nacional), o dispositivo constitucional prevê também limites específicos para os Estados e Municípios (chamados de subtetos). O teto é aplicado aos agentes públicos independentemente do tipo de vínculo: estatutário, celetista, temporário, comissionado, político.

O teto geral do serviço público no Brasil é o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Vejamos:

Art. 37

(...) XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não , incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 41, 19.12.2003) (grifos nossos)

Há também a possibilidade de acumulação de uma atividade com mandato eletivo de vereador, nos termos do inciso III do artigo 38 da Carta Maior, a seguir exposto:

Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19, de 1998)

(...)

III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior; (grifos nossos)

A redação literal do art. 37, XI e XVI, da CF/88 dá a entender que, mesmo nos casos de acumulação permitida, deve-se respeitar o teto constitucional previsto no art. 37, XI.

3.      DA PREVISÃO JURISPRUDENCIAL

O Supremo Tribunal Federal abordou o tema, recentemente, e, por decisão majoritária,  negou provimento a dois Recursos Extraordinários (REs 602043 e 612975) em que o Estado do Mato Grosso questionava decisões do Tribunal de Justiça local (TJ-MT) contrárias à aplicação do teto na remuneração acumulada de dois cargos públicos exercidos pelo mesmo servidor. Os ministros entenderam que deve ser aplicado o teto remuneratório constitucional de forma isolada para cada cargo público acumulado, nas formas autorizadas pela Constituição. O tema debatido nos recursos teve repercussão geral reconhecida, tendo sido fixada a seguinte tese:

“Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público.” STF. Plenário. RE 612975/MT[3] e RE 602043/MT[4], Rel. Min. Marco Aurélio, julgados em 26 e 27/4/2017 (repercussão geral) (Info 862).  

O julgamento teve início na sessão plenária do dia 26 de abril de 2017. A maioria dos ministros considerou que restringir valores violaria a irredutibilidade de vencimentos, desrespeitaria o princípio da estabilidade, geraria desvalorização do valor do trabalho e descumpriria o princípio da igualdade.

Para o ministro Luís Roberto Barroso, seria “inconstitucional a Constituição, por emenda, dizer que um determinado trabalho legítimo, por ela autorizado, não vá ser remunerado”.

O fato de a remuneração total do servidor (acumulação lícita de dois cargos) ultrapassar o teto constitucional não vai de encontro a intenção do legislador constituinte.

A finalidade da previsão constitucional de impor um teto remuneratório foi o de evitar que os servidores obtivessem ganhos desproporcionais. A partir do momento em que o teto existe para cada um dos cargos, não há prejuízo à dimensão ética da norma caso a soma dos dois seja superior ao teto.

Caso o teto fosse para o somatório das duas remunerações, haveria um desestímulo à acumulação de cargos que é permitida pelo texto constitucional, o que traria prejuízos inclusive para a eficiência administrativa.

Nesse mesmo sentido, entende o eminente Celso Antônio Bandeira de Mello[5] que no caso de a somatória do percebido em cada um dos cargos vir a superar o teto correspondente aos subsídios dos Ministros do STF ou na hipótese de, com um só cargo, já estar atingido tal teto, sendo o servidor um dos membros daquela Corte, por ser a acumulação um direito (nas hipóteses permitidas), há de se concluir que o servidor não pode ser impedido de acumular. Sendo proibida a superação do teto, os valores correspondentes ao segundo cargo ou emprego deverão ser contidos ao atingirem, uma vez somados com os do cargo anterior, o equivalente ao teto remuneratório.

A incidência do teto sobre os dois cargos acumuláveis geraria enriquecimento sem causa do Poder Público, pois o servidor, apesar de trabalhar em dois cargos, não teria direito à remuneração integral de um deles.

Além do mais, tal condição poderia gerar situações contrárias ao princípio da isonomia, já que poderia conferir tratamento desigual entre servidores públicos que exercessem idênticas atribuições. Na prática, por exemplo, um juiz que fosse professor em uma universidade pública iria receber menos pela função de professor do que um advogado que também fosse professor na mesma instituição, com a mesma carga horária.

O Superior Tribunal de Justiça possui o mesmo entendimento:

(...) A jurisprudência desta Corte orienta-se no sentido de que em se tratando de cumulação legítima de cargos, a remuneração do servidor público não se submete ao teto constitucional, devendo os cargos, para este fim, ser considerados isoladamente. (...)

STJ. 1ª Turma. AgRg no RMS 45.937/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 05/11/2015.[6]

Sobre o tema, o ex-Min. Castro Meira:

“É incongruente que a norma constitucional assegure o direito ao exercício cumulativo de dois cargos efetivos - não restringindo essa prerrogativa nem àqueles que já recebem o teto - e, ao mesmo tempo, impeça o pagamento dos respectivos rendimentos, isto é, conferindo um direito despido de eficácia.

Caso se conclua pela incidência do teto constitucional nesses casos, estar-se-á permitindo o exercício gratuito da atividade pública profissional, o que é vedado, sob pena de autorizar-se o enriquecimento ilícito da administração. Ademais, a própria Lei 8.112/90 (art. 4º), norma geral aplicável aos servidores públicos, proíbe a prestação de serviços gratuitos. ” (STJ. RMS 33.170/DF)

Neste mesmo diapasão, vale ressaltar que, no âmbito administrativo do Poder Judiciário, o Conselho Nacional De Justiça editou a Resolução nº 13/2006 reconhecendo que não se submetem ao teto remuneratório o exercício da magistratura com o desempenho do magistério:

Art. 8º Ficam excluídas da incidência do teto remuneratório constitucional as seguintes verbas:  

(...)  

II - de caráter permanente:  

a) remuneração ou provento decorrente do exercício do magistério, nos termos do art. 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal;

O entendimento firmado pela citada jurisprudência também é aplicado para servidores que se aposentaram em dois cargos acumuláveis. Neste caso, a soma dos dois proventos também poderá ultrapassar o teto.

Logo, o art. 40, § 11, da CF/88 deverá ser interpretado como sendo um teto para cada aposentadoria:

§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.

4.   CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme demonstrado ao longo deste trabalho, em regra, o texto constitucional proíbe a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas (art. 37, XVI e XVII, da CF/88).  A regra incide sobre a Administração direta, indireta e sociedades controladas, direta ou indiretamente pelo Poder Público. A vedação recai sobre a acumulação remunerada.

Em que pese tal proibição, a Constituição prevê algumas exceções nas alíneas do inciso XVI do artigo 37 (dois cargos de professor, um cargo de professor com outro técnico científico ou dois cargos/empregos de profissionais de saúde).

A jurisprudência e a doutrina divergiam quanto a aplicação do chamado teto remuneratório aos casos de acumulação permitida pela própria constituição. Alguns defendiam que o teto deveria ser aplicado a soma dos cargos acumulados e outros que o teto recaia sobre os cargos considerados individualmente.

O Supremo Tribunal Federal, por decisão majoritária, pacificou o entendimento acerca da necessidade de observância do teto remuneratório nas hipóteses de acumulação de cargos públicos previstas na Constituição. Em suma, o Supremo entendeu que o teto remuneratório constitucional deve ser aplicado de forma isolada para cada cargo público acumulado e não pela soma das respectivas remunerações.

Assim, a divergência que incidia sobre o caso está superada. Em respeito à “valorização do valor do trabalho” e ao princípio da igualdade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu que servidores com mais de um cargo público podem receber acima do teto remuneratório constitucional, pois a regra deve ser aplicada isoladamente para cada cargo, e não pela soma total. O entendimento com efeito de repercussão geral vai gerar novos cálculos aos casos de acumulações existentes e findar as inúmeras discussões sobre a matéria em questão.

5.      REFERÊNCIAS

5.1 Bibliografia

BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformada. 7ªed.  São Paulo: Saraiva, 2009.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 30ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Atlas, 2013.

CARVALHO, MATHEUS. Manual de Direito Administrativo. 2ª Edição. Editora JusPodivm, 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. 

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.

5.2 Legislação e Jurisprudência

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Publicado no D.O.U. de 5.10.1988.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 612975/MT, Plenário, Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 26/04/2017. Disponível em: < http://stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=602043&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 07 de agosto de 2017.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 602043/MT, Plenário, Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 27/04/2017. Disponível em: < http://stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=612975&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 07 de agosto de 2017.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no RMS nº AG 45.937-DF, 1ª Turma, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Julgado em 05/11/2015. Disponível em:. Acesso em: 07 de agosto de 2017.

NOTAS:

[1] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo, 5ª ed, Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017, p. 699.

[2] SUNDFELD, Carlos Ari. Inadmissibilidade da Acumulação de Cargo Público em

Empresa Estatal, jan/mar.1990, p. 146-9.

[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 612975/MT, Plenário, Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 26/04/2017. Disponível em: < http://stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=602043&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 07 de agosto de 2017.

 [4] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 602043/MT, Plenário, Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 27/04/2017. Disponível em: < http://stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=612975&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 07 de agosto de 2017.

[5] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed., São Paulo, Malheiros, 2008, p. 245/246.

[6] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no RMS nº AG 45.937-DF, 1ª Turma, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Julgado em 05/11/2015. Disponívelem:. Acesso em: 07 de agosto de 2017.