RESUMO: O presente artigo ocupa-se com o destaque global que vem sendo dado ao meio ambiente e tem como objetivo elucidar as normas constitucionais e infraconstitucionais que garantem uma atuação em prol do meio ambiente, focando em exemplos de aplicação no âmbito dos Tribunais de Contas.

PALAVRAS-CHAVE: Meio ambiente. Sustentabilidade. Esverdeamento. Tribunal de Contas. Controle Externo. Auditoria Operacional.

ABSTRACT: This article focuses on the global emphasis that has been given to the environment and aims to elucidate the constitutional and infra-constitutional rules that guarantee an action in favor of the environment, focusing on examples of application in the scope of the of Audits Courts.

KEYWORDS: Environment. Sustainability. Greening. Audit Office. External Control. Operational Audit.

1. INTRODUÇÃO

Atualmente, vige no cenário internacional o fenômeno do “esverdeamento” ou greening dos direitos humanos, o que significa, em síntese, a maior aplicação da proteção ao meio ambiente nas decisões das cortes internacionais.

Casos como o da comunidade indígena da Bacia do Xingu vs. Brasil (“Caso Belo Monte”) demonstram a preocupação da comunidade internacional em proteger, ainda que de maneira indireta, os interesses ambientais (PAIVA, 2015, p. 312).

Ademais, o próprio Tribunal Penal Internacional, em setembro de 2016, publicou documento informando que passaria a interpretar os crimes contra a humanidade de maneira mais ampla, incluindo os crimes contra o meio ambiente e consolidando a figura do “ecocídio” (INTERNATIONAL CRIMINAL COURT, 2016).

No âmbito interno, a Constituição Federal de 1988 foi direta ao tratar do assunto em capítulo específico, Capítulo VI – Do Meio Ambiente.

Não bastando, o constituinte originário cuidou de conferir ao cidadão a legitimidade para propositura de ação popular em prol da defesa do meio ambiente, artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal, bem como atribuiu a todos os entes competências relacionadas à proteção desse, artigos 23, VI, 24, VI e VIII, da Constituição Federal.

Ademais, está dentre as funções institucionais do Ministério Público a proteção do meio ambiente e é a defesa desse um dos princípios regentes da ordem econômica, artigos 129 e 170, VI, respectivamente, da Constituição Federal.

Os dispositivos aqui expostos reforçam a transição do antropocentrismo ao biocentrismo, colocando o meio ambiente, o “ecos”, como centro do sistema constitucional.

Ocorre que, em que pese os “sinais” difundidos no texto da nossa Constituição, os intérpretes ainda vacilam na aplicação desse norte no desempenho das funções diárias. E não é diferente no âmbito dos Tribunais de Contas.

Ao tratar sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, a Constituição Federal acrescenta as fiscalizações patrimonial e operacional, artigo 70, atribuindo tal competência ao Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas. No entanto, não tendo sido detalhada abrangência do termo patrimonial, esses tribunais acabam por ter uma atuação restrita a números e dinheiros, ficando bem aquém de todos os significados atribuíveis à palavra patrimônio.

Todavia, essa interpretação “stricto sensu” de patrimônio é injustificável e necessita de uma urgente reforma.

Desde 1937, quando da edição do Decreto-lei nº 25/1937, já tratava-se de patrimônio histórico e artístico nacional. Em 2000, por meio do Decreto nº 3.551/2000, o legislador foi mais além, admitindo a existência de bens culturais de natureza imaterial como patrimônio cultural brasileiro.

A Constituição Federal de 1988 também abordou o sentido “lato” de patrimônio, listando, artigo 216, quais seriam os bens de natureza material e imaterial que  constituem o patrimônio cultural brasileiro.

Na seara ambiental, atribui-se à Floresta Amazônica, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e Zona Costeira a qualificação de patrimônio ambiental, artigo 225, §4º, da Constituição Federal.

Em que pese ter a Constituição Federal reservado artigo específico apenas às formações naturais acima, deve-se ser feita uma interpretação teleológica, enquadrando todo o meio ambiente, bem comum do povo, como patrimônio merecedor de proteção pelos poderes e órgãos institucionais.

Nesse sentido, já alertava o doutrinador e Conselheiro Luiz Henrique Lima (2001, p. 19):

De fato, zelar por um patrimônio nacional como a Floresta Amazônica, ou pelo bem de uso comum do povo, que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado, passou a representar uma nova e desafiadora tarefa para a centenária instituição, criada na primeira Constituição republicana sob a inspiração de Rui Barbosa.

Diante do exposto, torna-se óbvia a importância do meio ambiente equilibrado, fazendo-se indispensável a atuação de todos os órgão, inclusive os Tribunais de Contas, e coletividade no resguardo desse valioso bem.

O presente artigo visa conceituar sustentabilidade de um modo palpável e demonstrar exemplos de boas práticas realizadas por Tribunais de Contas a fim de estimular a concretização da proteção ambiental nos variados desdobramentos do exercício dos poderes e órgãos públicos.

2. SUSTENTABILIDADE: FUNDAMENTOS DA PROTEÇÃO AMBIENTAL

Conforme exposto acima, a Constituição Federal de 1988, seguindo a tendência mundial, é permeada de dispositivos que sinalizam a preocupação com o meio ambiente.

No entanto, não é necessário grande esforço para se perceber que a mera normatização não é suficiente para assegurar o patrimônio ambiental, visto que os meios de efetivar a proteção desse demandam uma atenção diferenciada.

Tamanha a peculiaridade do tema, que o jurista Frederico Amado (2017, p. 26) fala, inclusive, em “in dubio pro ambiente” como uma hermenêutica especial para interpretação das regras e princípios ambientais.

Para que se construa o pensamento em volta de o que é um meio ambiente sadio e o que o Estado e a coletividade podem fazer para construí-lo, faz-se indispensável ter em mente o disposto no art. 255, da Constituição Federal, que diz: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Ocorre que tal dispositivo acaba por ser bastante abstrato, o que distancia e dificulta a aplicação do mesmo.

Assim, faz-se interessante reproduzir o que seria sustentabilidade nas palavras do conceituado professor Juarez Freitas, que, em magnífica obra intitulada “Sustentabilidade: direito ao futuro”, apresenta estudo detalhado dessa com conceito, adversidades e soluções. Por ser uma conceituação bastante tangível, cabe a transcrição integral dessa:

Nessa perspectiva, eis o conceito proposto para o princípio da sustentabilidade: trata-se de princípio constitucional que determina, com eficácia direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar. (FREITAS, p. 43).

Nesse sentido, diversas normas foram editadas tendo – e impondo - como norte a sustentabilidade.

Como exemplo, pode-se citar o art. 6º, XII, da Lei nº 12.187/09, denominada Lei das Mudanças Climáticas, que, ao listar os instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do clima, menciona:

as medidas existentes, ou a serem criadas, que estimulem o desenvolvimento de processos e tecnologias, que contribuam para a redução de emissões e remoções de gases de efeito estufa, bem como para a adaptação, dentre as quais o estabelecimento de critérios de preferência nas licitações e concorrências públicas, compreendidas aí as parcerias público-privadas e a autorização, permissão, outorga e concessão para exploração de serviços públicos e recursos naturais, para as propostas que propiciem maior economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduo;

Em cumprimento ao disposto, foi editada a Lei nº 12.349/10, alterando dispositivo da Lei nº 8.666/93, Lei de Licitações e Contratos, para acrescer como objetivo das licitações a promoção do desenvolvimento sustentável, artigo 3º, somando-se ao já estabelecido no artigo 12, VII, que manda considerar o impacto ambiental nos projetos básicos e executivos.

Importante ainda mencionar o artigo 7º, XI, da Lei nº 12.305/10, Lei Nacional de Resíduos Sólidos, que fixa prioridade nas aquisições e contratações para  “produtos reciclados e recicláveis” e “bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis”, bem como os artigos 3º e 4º, da Lei nº 12.462/11, Lei do Regime Diferenciado de Contratações, que, respectivamente, reproduz os objetivos da Lei nº 8.666/93 e fixa como diretriz a:

busca da maior vantagem para a administração pública, considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social ou ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens e resíduos, ao índice de depreciação econômica e a outros fatores de igual relevância;

Em que pese os dispositivos transcritos façam parecer que existem fundamentos para uma atuação pró meio ambiente apenas quanto às licitações e contratações, os impactos são bem mais abrangentes, envolvendo diversos aspectos da sociedade e gerando danos em ricochete, conforme bem elucida trecho da obra do Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso Luiz Henrique Lima, a seguir transcrito:

Um adicional a ser mencionado é o relativo aos custos decorrentes da degradação ambiental. São efeitos ambientais adversos que afetam o sistema produtivo ou impactam na saúde humana. São custos humanos, econômicos e sociais altíssimos, como, por exemplo, os produzidos por deslizamentos de encostas ou enchentes, resultantes, respectivamente, da erosão e da ocupação desordenada e do assoreamento, muitas vezes provocado por lixo despejado nos cursos d'água. Contaminações resultantes da poluição atmosférica ou hídirica podem custar muito caro ao já deficiente sistema de saúde pública.

 (…)

Numerosos outros estudos têm procurado avaliar os custos que a ausência de medidas adequadas de proteção ambiental impõe ao sistema público de saúde, sobrecarregando suas unidades de atendimento, ocupando seu pessoal e consumindo suas limitadas verbas. E assim por diante, em situações como a perda da fertilidade do solo ou a redução da atividade florestal em função das chuvas ácidas, ou em setores com transporte, energia etc. Por conseguinte, compete ao TCU, em seu papel de guardião da legalidade, economicidade e da eficácia na aplicação dos recursos públicos, zelar pela proteção ao meio ambiente e o respeito à legislação ambiental brasileira.

(…)

Em manifestação subsequente, o mesmo presidente indicou que a atuação do tribunal poderia prevenir significativos prejuízos financeiros ao governo federal – como as despesas decorrentes de multas pelo descumprimento da legislação ambiental, da responsabilidade civil objetiva de reparar danos ambientais causados a terceiros ou obrigações de recuperar o meio ambiente degradado por ação ou omissão de suas entidades -, como também expressivos prejuízos econômicos à nação advindo de limitações extra-alfandegárias, à importação de produtos brasileiros, de medidas punitivas em consequência da inobservância pelo Brasil de tratados ambientais internacionais, ou, finalmente, da indisponibilidade de recursos naturais necessários às atividades produtivas. (LIMA, 2001, pp. 19 a 21).

No mesmo sentido, são as disposições trazidas por Heitor Delgrado Correa e Pierre André da Rocha Andrade (apud GOMES, 2008, p.140):

Quando se fala em patrimônio público, muitos ainda têm a visão ultrapassada de que tal conceito apenas engloba os bens e valores em sentido estrito, não fazendo menção ao meio ambiente. Acontece que o meio ambiente deve integrar; para todos os fins, o conceito de patrimônio público, ensejando, da mesma forma, uma fiscalização tão ou mais rigorosa e aprofundada do que a fiscalização tradicionalmente efetuada com relação aos demais bens e valores públicos [....] É neste contexto que se inserem os Tribunais de Contas, como titulares da competência para verificar a aplicação dos recursos públicos, não somente no que se refere ao aspecto contábil--legalista, mas da eficiência, eficácia e efetividade com que esses recursos são aplicados, se estão sendo revertidos para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos e se o meio ambiente está sendo preservado ou transforma- do de forma racional.

Diante do exposto, resta evidente o efeito irradiante que o descumprimento de normas ambientais e o desrespeito ao meio ambiente podem gerar, sendo indiscutível que são prejudicadas áreas afetas aos Tribunais de Contas, exigindo-se uma postura ativa desses, conforme exemplos trazidos no tópico seguinte.

3. OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A DEFESA DO MEIO AMBIENTE

A respeito da atuação dos Tribunais de Contas em favor da defesa do meio ambiente, além de todas as normativas citadas acima, foi firmado, em Manaus, em 2010, “Carta da Amazônia”[1], na qual estes órgãos de controle externo e os demais participantes do I Simpósio Internacional sobre Gestão Ambiental e Controle das Contas Públicas pactuaram a valorização de uma atuação “verde”.

Em verdade, no âmbito do Tribunal de Contas da União, o assunto já vinha sendo tocado desde 1998, quando, por meio da Portaria nº 383, foi aprovada “estratégia de atuação para o controle da gestão ambiental, resultante da implementação do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalização Ambiental – PDFA”.

No entanto, foi por meio das auditorias operacionais[2] que essa atuação ganhou forma no âmbito do Tribunal de Contas da União, sendo a primeira, em 2009, sobre “Levantamento Licenciamento Ambiental de Obras”. Após, foram realizadas outras treze auditorias com tema “meio ambiente”[3], das quais quatro foram realizadas em 2015: “Auditoria Operacional em Governança de Solos Não Urbanos”, “Acompanhamento do Plano Anual de Outorga Florestal”, “Auditoria de Conformidade no Programa Terra Legal” e “Fiscalização Sistêmica de Gestão Ambiental”, o que demonstra quão em voga está o assunto.

Essa forma de auditoria, por ter maior flexibilidade na escolha de temas e métodos de trabalhos, é também o principal instrumento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Assim, em 2013, foram divulgados os resultados da “Auditoria operacional em unidades de conservação estaduais do bioma Amazônia em Mato Grosso” (2013), Processo nº 17.495-5/13, na qual foram realizadas recomendações à Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Assembleia Legislativa e Governo do Estado. O referido trabalho encontra-se em fase de acompanhamento, tecnicamente denominado “monitoramento”, que garante a avaliação das medidas sugeridas, reforçando o compromisso dos envolvidos.

Há também exemplos de atuação com esse viés “verde” nas demais regiões do país, conforme apresentado por Cristian José de Sousa Delgado no II Congresso Consad de Gestão Pública, no qual menciona o Tribunal de Contas de Rondônia, Rio Grande do Sul e do município do Rio de Janeiro:

Como a sistematização do Direito Ambiental é relativamente nova, a criação do Departamento de Controle Ambiental (DCA), logo após a publicação da lei complementar 467/2008, que modifica a estrutura do Tribunal de Contas Rondoniense, passa agora por uma fase de estruturação. Suas competências estão em fase de atribuição, mediante estudo realizado:

LEI COMPLEMENTAR N° 467, DE 17 DE JULHO DE 2008.

Dispõe sobre alteração da Estrutura Administrativa da Secretaria Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia e da outras providências.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE RONDONIA: Faço saber que a Assembléia Legislativa decreta·e eu sanciono a seguinte

Lei Complementar:

Art. 1o. A Estrutura Administrativa do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, constante do Anexo I da Lei Complementar no 307, de 1o de outubro de 2004 e Anexos I e III da Lei complementar no 421, de 09 de janeiro de 2008, respectivamente, passa a ter a composição disposta no Anexo I desta Lei Complementar.

Art. 2°. Passam a integrar a Estrutura Administrativa· da Secretaria Geral de Controle Extemo do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia 6 (seis) Diretorias Técnicas de Controle Externo de Relatoria, o Departamento de Controle Ambiental e a Divisão Cartorária, nos termos do Anexo I desta Lei Complementar. (Grifo)

Independentemente do pouco tempo de criação do DCA a política ambiental vem sendo apresentada com ações anteriores que já incorporam o espírito de cooperação e a necessidade de unir esforços para alcançar o bem comum do povo na questão ambiental.

(…)

O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande Sul também possui atuação constante na área ambiental, recomendando e determinado aos seus jurisdicionados, após auditorias diretas em órgãos ambientais e executivos, medidas relativas à conformidade com a lei ambiental e relacionadas ao EIA e RIMA das obras públicas.

(…)

Também temos a atuação do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, que desde o início dessa década criou comissões ambientais, responsáveis por toda a programação de cursos, palestras, seminários e especializações com o intuito de capacitar os seus servidores na área ambiental e realizar projetos e auditorias mais eficientes. (DELGADO, 2009, fls. 14, 16 e 18).

Por fim, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, foi realizada, em 2013, auditoria sobre a limpeza pública urbana, cuja conclusão foi apresentada em audiência pública com gestores e representantes dos órgãos de fiscalização e controle, tendo sido diagnosticado, dentre outros, descumprimento da legislação ambiental.

Do exposto, percebe-se que já existem boas práticas no âmbito dos Tribunais de Contas. No entanto, em que pese a completude das auditorias operacionais e a importância da realização de eventos de conscientização, muito ainda pode ser feito com fundamento no texto constitucional e normas infraconstitucionais. Isso porque tais fundamentos legitimam uma atuação em prol do meio ambiente de maneira difusa, em todas as circunstâncias, mesmo quando os processos não guardam relação direta com o tema.

4. CONCLUSÃO

O direito a um meio ambiente equilibrado não é novidade desta década, pelo contrário, alastra-se desde o século passado. No entanto, acontecimentos recentes demonstram que o assunto vem ganhando destaque especial.

Os motivos principais para essa notoriedade são a maior conscientização da população, motivada pelos novos estudos realizados, e o reconhecimento de que os mecanismos de proteção ainda são insuficientes.

No Brasil, grandes avanços já foram conquistados no aspecto legislativo, não havendo dúvidas que o nosso sistema constitucional objetiva um ambiente sadio. A atuação dos demais poderes e órgãos público, entretanto, ainda está em descompasso com esse ideal.

O que percebe-se na prática, não adentrando-se no mérito dos conflitos de interesses, é a baixa percepção daqueles que atuam na Administração Pública da prerrogativa – e dever – de pautar a atuação em direção a esse propósito.

Nessa sentido, foi realçado o papel dos Tribunais de Contas, importantes instrumentos de controle, indispensáveis à proteção do patrimônio público no sentido “lato”. Ou seja, em todos os aspectos, sejam materiais ou imateriais. Nessa seara, imperioso garantir não só o respeito à natureza, mas também que a sociedade não seja prejudicada e nem arque com administradores sem compromisso com a qualidade do meio que habita.

Buscou-se, assim, por meio do presente artigo, evidenciar o “esverdeamento” da comunidade internacional e nacional, construindo um espírito de compromisso e exemplificando possibilidades de uma atuação mais consciente por parte daqueles que atuam nos Tribunais de Contas.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Portaria nº 383, de 05 de agosto de 1998. "Aprova a estratégia de atuação para o controle da gestão ambiental, resultante da implementação do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalização Ambiental - PDFA". Brasília, DF.

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