RESUMO: O presente estudo busca, com base no método bibliográfico, analisar a história e o desenvolvimento da previdência social no Brasil, em especial do regime próprio de previdência social  e os desafios de sustentabilidade nele atualmente verificados.

PALAVRAS-CHAVE: Previdência Social; Regime Próprio de Previdência Social; Custeio; Equilíbrio.

SUMÁRIO: Introdução; 1. Breve análise histórica do direito à Previdência Social; 2.O caso da previdência social dos servidores públicos brasileiros: dos seus primeiros regimes à Constituição Federal de 1988; 3. A estruturação da previdência social dos servidores públicos e a sua expansão após a Constituição Federal de 1988; 4.  A Emenda Constitucional nº 20/1998  e a urgência de um equilíbrio nas contas previdenciárias do funcionalismo público; 5. Conclusão; Referências.

Introdução:

Trazida como um direito pela Constituição em vigor, a previdência social visa a evitar a indigência social, constituindo importante mecanismo de repartição de riquezas.  No Brasil, o seu surgimento esteve vinculado ao propósito de serem conferidos atrativos ao funcionalismo estatal. Todavia, a construção histórica do que hoje se conhece por regime próprio de previdência no Brasil trouxe desafios de sustentabilidade que, hoje, demandam urgente solução e reflexão.  

1.  Breve análise histórica do direito à Previdência Social

Em formato mais próximo ao modelo contributivo atualmente em vigor, a Previdência Social - termo oriundo do latim pre videre, significando a busca pela antecipação das contingências sociais e a composição das mesmas^[1], para impedir a indigência social - pode ter a sua história dividida em quatro principais fases, a experimental, a de consolidação, a de expansão e a de redefinição^[2].

O primeiro momento histórico aqui estudado remete ao  modelo inaugurado por Otto von Bismarck na Alemanha em 1883^[3], centrado na capitalização individual dos segurados do sistema, à semelhança de um seguro individual^[4]. Houve, ainda, nesta época, outras iniciativas legislativas em sentido semelhante por toda a Europa, a exemplo da Lei de Reparação a Acidentes de Trabalho, promulgada em 1907 na Inglaterra^[5].

Na fase de consolidação, segundo momento do histórico aqui relacionado, verifica-se a constitucionalização de direitos sociais e políticos, sendo vanguardista neste processo a Constituição Mexicana de 1917, seguida pela Constituição de Weimar, de 1919.

A expansão da Previdência Social, terceira etapa aqui estudada, deu-se após a Segunda Guerra Mundial, quando ganharam espaço as ideias do economista inglês John Maynard Keynes, que apregoava a necessidade de uma maior intervenção do Estado, a fim de assegurar a melhor distribuição de renda^[6]. As propostas de Keynes foram aprofundadas na Inglaterra em 1944, com o Plano Beveridge, responsável por instituir um regime de repartição em que toda a sociedade contribui para a criação de um fundo previdenciário único, do qual são retiradas as prestações para aqueles que venham a ser atingidos por alguma das hipóteses de risco social, assim previstas na lei^[7].

Em decorrência deste processo, surgiram duas formas fundamentais de proteção social, uma firmada na ideia de capitalização individual - o modelo bismarckiano - e outra respaldada na repartição entre toda a sociedade dos custos previdenciários, o modelo beveridgeano.

A Previdência desenvolve-se, então, como mecanismo de proteção individual e social, refletindo o propósito estatal de tornar mais efetivo o amparo aos administrados e, com isso, eximir-se de reparar danos futuros mais custosos ao bem comum^[8]. Todo este desenvolvimento histórico retrata, por isso, uma mudança nas preocupações do Estado, que foi assumindo compromissos sociais, a ponto de se falar, hoje, na existência de uma Administração de prestação, em lugar do antigo modelo da Administração de agressão. De maneira mais enfática, vale, em breve síntese, explicar que o conceito de Administração de agressão remete à atuação marcadamente repressiva, policialesca, a qual, por longo período de tempo, marcou o agir do Estado. De outro lado, a perspectiva da Administração de prestação traz como norte para a ação estatal a promoção das condições materiais necessárias à garantia dos direitos dos cidadãos, em especial os direitos fundamentais sociais, em oposição às preocupações ostentadas pelo Poder Público no modelo anterior^[9].

De modo simultâneo à ampliação da previdência social enquanto atividade de incumbência essencialmente estatal, as crises econômicas, o decréscimo demográfico, a automação e o aumento nos gastos públicos^[10] acenderam os questionamentos sobre os papéis assumidos pelo Estado nos sistemas públicos de previdência. Eis aí a crise que conduziu à fase atualmente vivenciada: a necessidade de redefinição da Previdência Social.

Deste modo, o momento atual tem sido caracterizado por reformulações nos sistemas previdenciários públicos existentes pelo mundo. Em virtude disso, verificam-se reformas estruturais, responsáveis por transformar os fundamentos do sistema, e reformas não estruturais, marcadas por iniciativas de caráter mais brando, com o propósito de apenas melhorar o complexo público de benefícios, fortalecendo-o financeiramente a longo prazo^[11]. É, sobretudo, com ênfase nesta última espécie reformista, largamente verificada na realidade pátria, que será desenvolvido o presente trabalho.

Com o propósito de assegurar uma compreensão adequada sobre o tema, importa, por último, introduzir alguns aspectos da história da previdência social no Brasil, cuja peculiaridade é o fato de ter sido direito inicialmente conferido aos funcionários públicos graciosamente, e não aos empregados do setor privado por força de reclamos da classe trabalhista, em processo diverso do ocorrido na maioria dos países ocidentais. Tal fato decorre da formação histórica diferenciada do país, pois, à época em que se consolidava a Primeira Revolução Industrial na Europa, o Brasil deixava de ser colônia, contando com uma economia arcaica, baseada no latifúndio e no trabalho escravo^[12]. De tal modo, conforme será tratado adiante, o estudo sobre o desenvolvimento da previdência social brasileira inicia-se pela história dos regimes previdenciários dos servidores públicos.

Outrossim, vale à pena antecipar aqui que o histórico deste regime pode ser sistematizado em três principais etapas. O primeiro momento desta divisão remonta ao período anterior à Constituição Federal de 1988, quando a previdência dos servidores públicos era financiada exclusivamente pelo Estado. A promulgação da Constituição em vigor representou, por sua vez, um segundo período na história do regime previdenciário em estudo e, apenas com a Emenda Constitucional  nº 20/1998, o momento atual, norteado pela instauração do equilíbrio financeiro e atuarial, iniciou-se^[13].

2. O caso da previdência social dos servidores públicos brasileiros: dos seus primeiros regimes à Constituição Federal de 1988

Considerada a precedência histórica dos regimes previdenciários dos servidores públicos no país, importa ressaltar que, em semelhança a muitos países ocidentais, as primeiras formas de proteção social no Brasil possuíam caráter preponderantemente assistencial e beneficente. Deste modo, no período colonial, foram criadas as Santas Casas de Misericórdia, as Irmandades de Ordens Terceiras e, em 1785, estabeleceu-se o Plano de Beneficências dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha^[14].

No entanto, o mais antigo texto em matéria de previdência social do funcionalismo público foi o Decreto nº 01 de outubro de 1821, que concedeu aposentadoria aos mestres e professores após trinta anos de serviço, assegurando aos que continuassem em atividade um abono sobre um quarto dos seus ganhos. É necessário enfatizar que, nesta época, o Poder Público brasileiro, por força de iniciativas do marquês de pombal no século anterior, havia concentrado a educação como incumbência sua, e não da Igreja Católica, como anteriormente ocorria, tratando-se, então, de serviço prestado pelo Estado e por alguns particulares^[15].

 Dentro da perspectiva em estudo, a Constituição de 1824 previu os ``socorros públicos``, de caráter assistencial bastante vago e escassa efetividade, porque não representavam um verdadeiro dever do Estado, mas apenas um esboço de futuro direito social^[16]. Anos mais tarde, em 1888, o Decreto nº 9.912-A estabeleceu como sendo  trinta anos de serviço e sessenta anos de idade os requisitos para  a concessão de aposentadorias aos funcionários dos Correios, instituição pertencente ao Império, pois seus serviços eram considerados monopólio e responsabilidade deste^[17].

Dois anos depois, em 1890, o Decreto nº 221 concedeu aposentadoria aos empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, estendida aos demais ferroviários empregados do Estado pelo Decreto nº 565, de julho daquele mesmo ano. Em seguida, já no período republicano, a Constituição de 1891 previu a aposentadoria por invalidez aos servidores públicos e a Lei nº 217 de 1892 instituiu a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte aos operários do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro^[18].

Os beneficiários dos planos de previdência acima descritos não contribuíam no curso do período de atividade, verificando-se, então, a concessão graciosa de  benefícios por parte do Estado. A respeito desta concessão de benefícios aos servidores públicos, apontam-se várias justificativas, em especial o investimento na formação de um corpo técnico mais especializado e leal para atuar junto à Administração^[19], bem como o histórico poder de organização dos servidores públicos. Outrossim, encontrando-se o país sem condições financeiras de conceder reajustes salariais ou de promover políticas de pessoal expressivas, a alternativa foi a ampliação das formas de amparo previdenciário aos seus servidores^[20].

Por sua importância para o estudo da previdência dos servidores públicos, importa, também, mencionar a Lei Eloy Chaves, de 1923^[21], que estabeleceu a criação da primeira Caixa de Aposentadorias e Pensões (CAP) para os trabalhadores de empresas ferroviárias existentes, mediante contribuições dos trabalhadores, das empresas do ramo e do Estado^[22]. A novidade aí verificada decorreu do fato de que esta lei voltou-se principalmente aos empregados privados, sendo cada CAP organizada no âmbito das firmas e administrada por uma comissão composta por representantes dos empregadores e dos empregados, sob o formato da capitalização^[23]. Aqui, é interessante observar a tendência na história previdenciária do Brasil, à semelhança de outros países subdesenvolvidos, de serem criados planos de previdência para o funcionalismo público e  para os setores considerados fundamentais ao desenvolvimento do Estado, com a exclusão de outros grupos, em processo limitado e claramente elitista^[24].

Por força da crise de 1929 e de seus impactos na economia brasileira, no governo Vargas, o crescimento do mercado interno motivou a ampliação do sistema de caixas e pensões vigente, estendendo-o a outros setores trabalhistas da iniciativa privada e também ao funcionalismo público. Foi neste contexto a criação do Decreto nº 20.465 de 1931, que limitou os gastos das Caixas com assistência médica e serviços complementares e estendeu o regime da Lei Eloy Chaves aos trabalhadores que atuassem em áreas consideradas extensões da atuação estatal - como os serviços de água, esgoto e telégrafos - fossem eles da esfera funcional pública ou privada. Outras iniciativas legais também podem ser enquadradas neste contexto, com a criação de novos regimes previdenciários, a exemplo do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM), criado em 1933, e do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB), criado em 1934^[25]. A Constituição de 1934 merece ênfase aqui, por ter sido a responsável pela constitucionalização dos direitos sociais no país, sob forte influência da Constituição alemã de Weimar, de 1919^[26].

 No particular da previdência social dos servidores públicos, vale destacar que, até meados de 1930, tais sistemas eram fragmentados nos Estados e Municípios, apresentando configuração bastante heterogênea. A organização desses vários regimes previdenciários deu-se mais efetivamente no governo Vargas, com a extensão do regime da Lei Eloy Chaves para os funcionários públicos de setores considerados essenciais ao Estado brasileiro, conforme já mencionado aqui, e com o Decreto-lei nº 288 de 1938^[27], criador do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE). O referido instituto unificou os montepios e instituições menores de diversas categorias de funcionários públicos federais, incumbindo-lhe o repasse dos valores destinados pelo Tesouro Nacional, na condição de mero agente pagador^[28].   

A Constituição de 1937, por sua vez, trouxe apenas uma referência tímida ao direito à previdência social, com a previsão de que a legislação do trabalho observaria como um de seus preceitos ``a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidente do trabalho``^[29].

De outro lado, em 1945, o Decreto-lei nº 7.526 buscou a criação de um sistema único de previdência social para os trabalhadores da iniciativa privada, o Instituto de Serviços Sociais do Brasil, projeto que só veio a efetivar-se sessenta anos depois. De seu turno, a Constituição de 1946 trouxe normas sobre previdência no capítulo sobre os Direitos Sociais e foi a primeira Constituição brasileira a fazer uso da expressão ``previdência social``.

Em paralelo, a Lei nº 1.711 de 1952 - Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União - regulava o direito à aposentadoria dos ocupantes de cargos públicos federais na qualidade de benefício assistencial, vigendo até 1990. Dentro da perspectiva ora relacionada, é imprescindível perceber que, desde os primórdios, a aposentadoria dos servidores públicos da União e das demais unidades da federação independia de custeio, pois o servidor fazia jus a esse benefício em razão de seu vínculo funcional, e não por contribuir para ele^[30].

Até o ano de 1960, quando a Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (CAPFESP) tornou-se o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados Públicos (IAPFESP), as CAPs continuaram existindo paralelamente aos IAPs^[31]. Importa esclarecer que, sobretudo após as grandes guerras, a maioria das empresas ferroviárias brasileiras foi estatizada, de modo que os seus empregados tornaram-se, em grande parte, integrantes do funcionalismo estatal. Apenas para se ter uma ideia, em 1957, cerca de dois terços dos ferroviários eram empregados em empresas estatizadas pela União ou pelos Estados^[32].

Em 1960, foi criada a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), responsável por ter uniformizado normas para o amparo dos segurados e dependentes dos vários Institutos existentes. A lei em estudo designou, pela primeira vez, a previdência dos servidores públicos como regime próprio de previdência social^[33], mas excluiu da cobertura previdenciária os trabalhadores rurais e os domésticos^[34].

Apenas em janeiro de 1967, com o Decreto-lei nº 72/1966, foram unificados todos IAPs referentes aos trabalhadores do setor privado, criando-se o Instituto Nacional de Seguridade Social (INPS), com os fortes argumentos do controle e da segurança nacional^[35]. Tal criação, todavia, representou o inconveniente de implicar em uma confusão dos recursos dos institutos unificados, carreados para o Tesouro Nacional, com o orçamento do governo^[36].

De seu turno, tratando sobre matéria previdenciária geral, a Constituição de 1967 estabeleceu a criação do seguro-desemprego, que não existia até então; a Emenda Constitucional nº 01 de 1969, entretanto, não inovou em matéria previdenciária.

Nesta época, como resultado do desenvolvimento histórico ora analisado, um grande problema era a convivência entre diferentes regimes jurídicos no funcionalismo público, constituído por pessoas lá introduzidas por critérios meritocráticos e outras inseridas em razão de um clientelismo político ainda hoje preocupante[37]. Afinal, não existia efetiva organização ou unidade quanto ao regime jurídico a que se submetiam os trabalhadores do Estado.

Em agravamento a essa questão, no início da década de 1970, grande parte dos municípios brasileiros editou leis para disciplinar o regime jurídico de seus servidores públicos, mas manteve a maioria das suas contratações pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)[38], o que trará grandes repercussões com a instituição do regime jurídico único a partir da Constituição de 1988.

A extinção do IPASE ocorreu apenas em 1977, com a edição da Lei nº 6.439, mas isto não levou à uniformização entre a previdência dos servidores públicos e a previdência dos trabalhadores da iniciativa privada. O referido diploma legal teve por finalidade simplificar o sistema previdenciário brasileiro, instituindo o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), cujas atribuições e patrimônio eram repartidas entre o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS) e o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS)[39].

Finalmente, importa relacionar a Emenda Constitucional nº 18 de 1981, que trouxe o direito à aposentadoria com proventos integrais dos docentes do funcionalismo público, estabelecendo como requisitos os períodos de contribuição de trinta anos de serviço para os professores e vinte e cinco anos de serviço para as professoras[40]. Até esta época, no entanto, não havia uniformidade quanto ao regime jurídico ao qual os funcionários do Estado seriam submetidos. Tal questão apenas veio a ser enfrentada em 1988 com a Constituição Federal vigente, consoante será analisado a seguir.

3. A estruturação da previdência social dos servidores públicos e a sua expansão após a Constituição Federal de 1988

Na busca pela instauração do Estado de bem-estar social^[41], a Constituição Federal de 1988 inaugurou o segundo momento do histórico aqui falado, repartindo, de maneira muito detalhada, a Seguridade Social em Saúde, Assistência e Previdência Social, todas compreendidas como direitos fundamentais de segunda geração. A Previdência Social foi, então, dividida inicialmente em Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e em Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ^[42].

De acordo com a estruturação em vigor no Brasil, a Previdência notabiliza-se por seu caráter eminentemente coletivo ^[43] e por sua compulsoriedade, integrando a Constituição não apenas em seu aspecto formal, mas materialmente, servindo à concreção de uma justiça social^[44]. Por isso, a despeito da possibilidade de reformas as quais lhe assegurem um mínimo equilíbrio, segundo a lógica das reformas não estruturais tratadas anteriormente aqui, é direito que não pode ser extinto na sistemática pátria atual, entendimento adotado nesta monografia.

Conquanto tenha trazido muitas novidades, a Constituição de 1988, em sua redação originária, seguiu a tradição constitucional brasileira na matéria e apenas previu as condições de acesso aos benefícios de aposentadoria e pensão por morte, sem estabelecer os critérios a serem observados para a organização dos regimes próprios de previdência. Conforme adiante será demonstrado, a disciplina trazida pela atual Lei Maior quanto à previdência dos servidores públicos contribuiu bastante para a notável multiplicação desses regimes em todo o país.

Neste passo, importa observar a previsão do art.39 da Constituição, com a instituição do regime jurídico único para os servidores públicos, optando o ente federativo por aderir ao regime geral, ou por criar um regime próprio de previdência para os seus funcionários. Vale ressaltar, aqui, o fato de que integrar o regime geral, administrado, a partir de então, pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), implicava na obrigatoriedade de recolhimento das contribuições e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) dos servidores públicos ao referido Instituto, o que onerava em cerca de 30% a folha de salários. A instituição de um regime próprio de previdência traria, à época, mais duas grandes vantagens: a expectativa de transferência de recursos do INSS relativos à compensação financeira entre os regimes e a disponibilidade de recursos da folha de salários dos servidores para o ente instituidor^[45].

Houve, assim, a migração de muitos servidores do sistema de emprego para o de cargo público, integrando, agora, o regime próprio de previdência^[46]. Afinal, antes de 1988, não havia uma homogeneidade no regime jurídico adotado pelo funcionalismo público, de acordo com o histórico pormenorizado no item anterior. Inclusive, estima-se que, até a instituição do regime jurídico único, cerca de 80% dos servidores da União encontravam-se submetidos ao sistema de emprego, e não ao de cargo público^[47]. Desta sorte, a efetivação de um enorme contingente de servidores nos regimes funcionais de entes das três esferas da federação gerou um considerável passivo atuarial[48].

Outro incentivo à multiplicação dos regimes próprios foi a possibilidade de retenção, pelo INSS,  do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), dos Estados e Municípios cujos servidores estivessem vinculados ao RGPS e que não recolhessem os valores devidos a esses regimes, a partir da Emenda Constitucional nº 03 de 1993[49].

Em relação ao custeio dos regimes próprios de previdência, a regra original prevista no parágrafo primeiro do art.149 apenas possibilitava a instituição de sistemas previdenciários contributivos, o que foi implementado por alguns entes federativos, a exemplo da União, cujo regime próprio de previdência tornou-se contributivo com a edição da Lei nº 8.112 de 1990[50]. Todavia, foi apenas com a Emenda Constitucional nº 03 de 1993, que a contributividade dos servidores vinculados ao regime próprio de previdência da União tornou-se regra de implementação obrigatória[51].

No que se refere à competência para legislar sobre a previdência social, a nova Constituição, no inciso XII do seu art.24, colocou-a como assunto de competência legislativa concorrente, incumbindo à União a edição de normas gerais a serem complementadas pelos Estados e Municípios[52]. É possível, também, compreender que tal fato representou, a princípio, uma grande vantagem para os entes federativos que instituíssem regime próprio de previdência, pois conferiu-lhes maior liberdade na adequação dos seus regimes próprios de previdência às suas necessidades[53].

Os fatores destacados até aqui foram decisivos para a expressiva multiplicação de regimes próprios de previdência logo após a Constituição de 1988. Neste sentido, dados recentes apontam que, no Brasil, cerca de 2.093 entes federados instituíram regimes próprios de previdência social: a União, todos os 26 Estados e o Distrito Federal,  além de mais de 2.065 Municípios[54]. Inclusive, dados de 2014 apontam que a quantidade de pessoas seguradas dos regimes próprios de previdência no país já atingiu a marca de 9,6 milhões,  das quais 2,96 milhões são seguradas de previdências próprias municipais[55].

No caso dos municípios, objeto de análise mais detida neste trabalho, é muito fácil vislumbrar as condições extremamente favoráveis à expansão dos regimes próprios de previdência social. Afinal, a princípio, tais regimes implicaram em expressiva disponibilidade de recursos, até porque a unificação de regimes implicava, no caso, na compensação dos valores vertidos ao INSS para o RPPS então instituído na localidade[56]. Para além disso, a própria escassez de recursos nos entes ora examinados é inegável e contribuiu muito para que os regimes próprios se tornassem alternativas vantajosas para a Administração Municipal.

Ademais, não existiu uma preocupação efetiva com a base atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos no país, até porque, como já foi visto linhas atrás, o sistema sequer era contributivo na redação original da Constituição. O referido impasse não foi solucionado em 1988 e, como era de se esperar, eclodiu com a constatação do preocupante desequilíbrio financeiro e atuarial nestes regimes[57], cuja solução foi buscada por diversas emendas à Constituição, a exemplo da Emenda nº 03/1993. Todavia, a reforma mais paradigmática foi instituída pela Emenda Constitucional nº 20/1998, pautada na busca pelo equilíbrio financeiro e atuarial das contas previdenciárias do funcionalismo público, que, por isso, inaugurou o terceiro momento do histórico em exame e será detalhada a seguir.

4.  A Emenda Constitucional nº 20/1998  e a urgência de um equilíbrio nas contas previdenciárias do funcionalismo público

A Emenda Constitucional nº 20 de 1998 inaugurou o terceiro momento do histórico aqui estudado, trazendo uma série de medidas no sentido de diminuir os privilégios conferidos aos servidores públicos e, assim, consolidar financeira e atuarialmente estes regimes, com particular ênfase para a imposição do equilíbrio financeiro e atuarial aos regimes próprios de previdência[58].

Previamente, vale lembrar que a Emenda em apreço instituiu muitas outras alterações, como  a vedação da percepção de mais de uma aposentadoria à conta do RPPS[59], a aplicação subsidiária ao regime próprio das regras do RGPS e a possibilidade de instituição de um regime de previdência complementar pelos entes federativos[60]. Outro aspecto relevante foi a previsão no inciso III da Constituição Federal de 1988, a partir daí, de uma idade mínima para a aposentadoria no serviço público,  com a extinção do tempo ficto de contribuição e a mudança das condições de acesso ao sistema, que agora ocorreria por meio de critérios mais rígidos[61].

A possibilidade de constituição de um fundo previdenciário foi outra importante medida trazida pela Emenda Constitucional em tela, com a inserção do art.249 na Constituição Federal. Tais fundos visaram a assegurar o pagamento dos proventos de aposentadoria e pensão concedidos aos seus servidores e dependentes, em adição aos recursos dos respectivos tesouros[62].  Foram, por isso, essenciais para a formação, pelos regimes próprios de previdência, das reservas necessárias ao pagamento futuro dos benefícios previdenciários[63].

Para além das providências listadas acima e como respaldo para elas, o aspecto mais relevante da Emenda Constitucional nº 20/1998 foi a imposição do equilíbrio financeiro e atuarial aos regimes próprios de previdência. Isto significa, de maneira bem simples, a busca pela compatibilidade entre receitas e despesas presentes - o equilíbrio financeiro - e entre receitas e despesas futuras, o equilíbrio atuarial, voltando-se à sustentabilidade do regime durante todo o período de existência do Plano Previdenciário[64]. Desta sorte, o princípio em tela assumiu, cada vez mais, a posição de política pública, por materializar verdadeiro objetivo a nortear a atuação estatal para o enfrentamento do problema político de déficit nas contas da previdência própria[65], e não apenas uma diretriz principiológica de menor força.

Ocorre que a imposição desta nova realidade não implicou unicamente na construção de uma nova estrutura previdenciária para o funcionalismo público brasileiro, mas, sobretudo, na desconstrução de modelos falhos, então consolidados na história nacional, processo norteado pela busca do equilíbrio em tela[66]. Fala-se, com isso, em uma tendência de aproximação entre os regimes jurídicos do RGPS e do RPPS, com a progressiva adoção de critérios mais rígidos e diminuição dos benefícios existentes neste último regime, o que foi, inclusive, reforçado por emendas constitucionais posteriores, a exemplo da Emenda Constitucional nº 41 de 2003[67]. 

A partir das informações trazidas linhas atrás, importa ressaltar que ponto de grande destaque dentre as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional em tela, sobretudo para a compreensão da análise proposta no quarto capítulo desta monografia, é o fato de que a diretriz do equilíbrio financeiro e atuarial, aliada à obrigatoriedade de avaliação atuarial anual nos regimes próprios de previdência introduzida pela Lei nº 9.717/1998, conforme adiante se verá neste trabalho[68], voltou-se à necessidade de aumento da contributividade de tais regimes previdenciários, a fim de deter o crescente déficit financeiro e atuarial então verificado[69]. Isto conduziu à passagem, em muitos regimes próprios de previdência, do sistema de repartição simples, conhecido por ``pacto entre gerações``[70], no qual as contribuições dos atuais funcionários da Administração custeiam as aposentadorias e pensões já concedidas, para o de capitalização, em que as contribuições dos próprios servidores materializam reservas para gozo futuro do próprio segurado ou de seus dependentes[71].

As alternativas para contornar a defasagem financeira e atuarial das previdências próprias, de acordo com a legislação vigente, são de duas principais espécies: a criação de fundos de previdência complementar e a segregação de massas previdenciárias[72]. Quanto a esta última medida, adotada inclusive no regime próprio de previdência da capital pernambucana, tem-se a possibilidade de sua implementação por meio de um corte na linha temporal das filiações ao regime previdenciário.

Em outras palavras, ocorre uma separação entre os beneficiários do sistema e suas respectivas contribuições segundo o marco temporal de sua filiação àquele sistema de previdência, que é dividido em dois fundos distintos, dos quais um será livre dos ônus passados e outro, o que contemplar os déficits pretéritos, embora seja financeiramente descompassado, será extinto a médio ou longo prazo. Com isso, elimina-se o déficit, com a consolidação de um regime previdenciário com inicial superávit financeiro que, com o transcurso do tempo, é balanceado e materializa equilíbrio atuarial a consolidar as contas previdenciárias futuras[73].

De todo modo, porque o problema do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário dos servidores públicos não é exclusividade brasileira, tal caminho tem sido traçado mundialmente, com ricas informações da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) tanto no que pertine aos principais motivos para o desequilíbrio dos referidos regimes, como em relação à tendência acima discutida.

5. Conclusão:

Em face do aqui exposto, verifica-se a necessidade de respostas para o déficit previdenciário em estudo. Isto encontra justificativas principalmente em virtude de a Constituição de 1988 ter colocado a previdência social  na qualidade de direito da mais alta valia.

Faze-se, pois, imprescindível o debate sobre o tema, a fim de que sejam encontradas as melhores soluções, em respeito aos direitos do administrado e as contas públicas, que clamam por tratamento mais responsável.

Referências:

AFONSO, Luís Eduardo. Uma estimativa dos aspectos distributivos da Previdência Social no Brasil. São Paulo: Tese de Doutorado em Economia da USP, 2003.

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; PIVETTA, Saulo Lindorfer. O regime jurídico doprocesso administrativo na Lei nº 9.784/99. In: A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano I, vol. 14, no. 58, p. 107-135, out./dez. 2014.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.  São Paulo: Malheiros, 2004.

BATICH, Mariana. Previdência do Trabalhador: uma trajetória inesperada. São Paulo em Pespectiva. Vol.18, no 3, São Paulo, Jul/Set 2004.  Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88392004000300004. Acesso: 15 out. 2017.

BRASIL, Ministério do Emprego e da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social 2014. Disponível em:< http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2016/07/AEPS-2014.pdf>. Acesso: 30 set. 2017. 

BRASIL,Decreto nº 288 de 1938. Cria o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro - DF, 24 Fev. 1938. Disponível em: < http://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1930-1939/decreto-lei-288-23-fevereiro-1938-350732-publicacaooriginal-1-pe.html >. Acesso em: 15 Out. 2017.

BRASIL, Lei nº 3.807 de Agosto de 1960. Dispõe sôbre a Lei Orgânica da Previdência Social. Diário Oficial da União, Brasília - DF, 05 Set. 1960. Disponível em: . Acesso em: 23 Out. 2017.

BRASIL, Constuição Federal de Outubro de 1988. Diário Oficial da União, Brasília - DF, 05 Out. 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 23 Out. 2017.

BRAUN, Jean Jacques Dressel. Accountability Previdenciária. In: Revista TCE-RJ, Rio de Janeiro, v. 9, no. 1          e 2, pp. 76-93, Rio de Janeiro, jan./dez. 2014.

CALDART, Paulo Roberto e Outros. Alternativas para capitalização dos regimes próprios de previdência social: um estudo de caso para o Rio Grande do Sul. Brasília: Escola de Administração Fazendária, 2011.

 CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. Curitiba: Juruá, 2012.

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. São Paulo: Conceito Editorial, 2011.

COSTA, Rafael Neubern Demarchi. A situação dos regimes próprios de previdência social. Disponível em: . Acesso em: 31 Ago. 2017.

CRUZ, Paulo Márcio. Poder, Política, Ideologia e Estado Contemporâneo. Florianópolis: Diploma Legal, 2001.

DE SOUZA, Dalvin Gabriel José. Introdução à Ciência Atuarial Aplicada ao Regime Próprio de Previdência Social.

DOS SANTOS, Rita de Cássia Bessa. O discurso da ‘’racionalidade econômica’’ e a racionalização na reforma da previdência. São Paulo: Tese de doutorado em filosofia da USP, 2008.

 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As Três Economias Políticas do Welfare State. In: Revista Lua Nova. no. 24. São Paulo: set. 1991. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-64451991000200006>. Acesso em: 26 set. 2017.

FELIPE, Jorge Franklin Alves.Regimes Previdenciários nos Municípios: RGPS e RPPS. In: Universo Jurídico, Juiz de Fora, ano XI, 25 de set. de 2007. Disponível em:. Acesso em 22 out. 2017.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. A previdência social como direito fundamental. Disponível em: < http://www.impetus.com.br/noticia/download/21/a-previdencia-social-como-direito-fundamental>. Acesso em: 23 Out.2017.

IMPÉRIO DO BRASIL, Decreto nº 9912-A de Março de 1888. Disponível em: < http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-9912-a-26-marco-1888-542383-norma-pe.html >. Acesso em: 23 Out. 2016.

MACIEL,  Lizete Shizue Bomura; NETO, Alexandre Shigunov.  A educação brasileira no período pombalino: uma análise histórica das reformas pombalinas no ensino. In: Educação e Pesquisa. Vol.32. no 3. São Paulo: Set.Dez. 2006. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1517-97022006000300003 >. Acesso em 15 out. 2017.

MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da Seguridade Social. São Paulo: Atlas, 2013.

MESA-LARGO, Carmelo. A reforma estrutural dos benefícios da seguridade social na América Latina: modelos, características, resultados e lições. In: V. S. P. Coelho (Org.), A reforma da previdência social na América Latina. São Paulo: Editora FGV, 2003.

NÓBREGA, Marcos Antônio Rios da. Previdência dos Servidores Públicos. Belo Horizonte: Del Rey, 2006

NOGUEIRA, Narlon Gutierre. O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio constitucional a política pública de Estado. Coleção Previdência Social. Vol.34. Brasília: Ministério da Previdência Social, 2012.

NOGUEIRA, Narlon Gutierre. O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio constitucional a política pública de Estado. In: Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais, Belo Horizonte, ano XIX, v. 81, n.4, pp. 75-91, out.nov.dez.2011.

NUNES, Ivanil. Expansão e crise das ferrovias brasileiras nas primeiras décadas do século XX. In: America Latina en la Historia Económica, vol.23, n.3, Set. 2016. Disponível:  . Acesso em 15 out. 2017.

PERNAMBUCO, Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Relatório Contas de Governo - Previdência. Disponível em: .pdf. Acesso em 15 out.2017.

PINHEIRO, Vinícius Carvalho. Reforma de la seguridad social y federalismo: el caso brasileño. In: SEMINÁRIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL. Brasília: ESAF, 1999.

ROCHA, Daniel Machado da; BALTAZAR JÚNIOR, José Paulo. Comentários à lei dos benefícios da previdência social. Porto Alegre: Revista do Advogado, 2003.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010.

SILVA, Delúbio Gomes Pereira  da.  Regime de Previdência Social dos Servidores Públicos no Brasil: Perspectivas. São Paulo: LTR, 2003. 

SILVA, Raphael K. Cunha. Segregação de Massa - Uma visão prática. Disponível: http://www.referenciagr.com.br/documentos/segragacao_massa.pdf. Acesso: 17 out.2017.