Resumo: Até o ano de 2013, dificilmente uma empresa era punida no Brasil pela prática de atos de corrupção. A punição se restringia ao corrupto (funcionário público), esquecendo que para se romper com a lógica da corrupção é necessário também punir o corruptor (empresa). É nesse contexto que nasce, em 1º de agosto de 2013,  a Lei Anticorrupção. Fruto de uma grande pressão internacional e de uma população insatisfeita com inúmeros casos de corrupção, ela surge com o objetivo de preencher um vazio que até então existia em nosso sistema jurídico. Trata-se de um diploma normativo atual, que adota a responsabilidade objetiva (civil e administrativa) de pessoas jurídicas pela prática de ato de corrupção contra a Administração Pública nacional ou estrangeira. Em sintonia com as mais importantes legislações do mundo, introduz instrumentos modernos e arrojados que se adaptam as particularidades da corrupção. É justamente sobre essa inovação legislativa e a sua contribuição para o combate da enraizada corrupção perpetrada por pessoas jurídicas que iremos analisar neste trabalho.

Palavras- chaves: Lei nº 12.846/2013; Lei Anticorrupção; Direito Administrativo; Responsabilidade Objetiva;

Introdução

Não é nenhuma novidade dizer que a corrupção gera efeitos nefastos para o nosso país. Ela ataca o desenvolvimento econômico, o bem-estar da população e a própria legitimidade das instituições do nosso do Estado Democrático de Direito.

Um estudo realizado pelo Departamento de Competividade e Tecnologia (Decomtec) da Fiesp (Federação das Indústrias de São Paulo), com dados de 2008, revelou que a corrupção causa prejuízos econômicos da ordem de R$ 69 bilhões de reais por ano, montante que, se fosse corretamente investido, representaria, estimativamente, as seguintes melhorias:  a) na saúde, a quantidade de leitos para internação nos hospitais públicos do SUS poderia crescer 89%; b) na educação, o número de matriculados na rede pública de ensino fundamental saltaria de 34,5 milhões para 51 milhões de alunos, ou seja, aumento de 47%; c) na habitação, o número de moradias populares cresceria 74,3%; d) no saneamento, a quantidade de casas com esgoto poderia crescer 103,8%, diminuindo  os riscos de saúde na população e a mortalidade infantil; e) na infraestrutura, os quilômetros de ferrovias saltariam dos 2.518 atuais para 15.748 (aumento de 525%), passariam dos atuais 12 portos para 184  (incremento de 1523%) e , por fim, teríamos 277 novos aeroportos.[1] 

Em tal quadro, também não são novos os esforços adotados pelo Brasil para tentar acabar ou, pelo menos, atenuar essa situação crítica.

No plano internacional, aderindo ao regime global de proibição da corrupção, o Brasil assinou, aprovou e ratificou a Convenção Interamericana contra a Corrupção (OEA); a Convenção Internacional contra a Corrupção(ONU); a Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional ( Convenção de Palermo) e Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais (OCDE).

Já no plano interno, pode-se dizer que todas as Constituições anteriores (1824,1891,1934,1937,1946,1967,1969) exigiram probidade na Administração Pública e, em especial, a Constituição de 1988 ampliou o leque de proteção e respeito à legalidade e à moralidade, bem como apresentou mecanismos de controle e repressão à corrupção.

Na seara infraconstitucional, várias são as leis que tratam do tema da corrupção no Brasil, em diferentes perspectivas e finalidades. Temos como exemplo, a Lei do Impeachment (1.079/1950); a Lei da Ação Popular (4.717/65); a Lei de Improbidade Administrativa (8429/1992); Lei de Licitações (8.666/93); a Lei de Lavagem de Dinheiro (9.613/1998); etc.

Dessa forma, o que não falta em nosso ordenamento jurídico são leis que visam combater a corrupção, formando, nas palavras de Vladimir Aras, um microssistema de promoção da integridade pública[2], o qual abrange desde a Constituição da República até normas internacionais e leis específicas sobre o tema.

Possíveis razões da corrupção no Brasil

 Diante de todo esse arcabouço normativo, o que justificaria o exercício tímido, fraco e incompleto do poder sancionador estatal no combate à corrupção? Como explicar tanta corrupção em nosso país?[3]

Essa é uma daquelas perguntas para qual não temos uma resposta exata e precisa, sendo que qualquer uma que tenha essa pretensão estará de alguma forma incompleta. Contudo, podemos indicar determinados fatores que, a nosso entender, contribuem para esse atual quadro e que não são resolvidos pelas legislações supracitadas.

Primeiramente, nossas legislações que visam combater os atos de corrupção têm, historicamente, concentrado as funções de investigar e responsabilizar os culpados nas mãos do Ministério Público, deixando o julgamento e a aplicação das sanções a cargo do Poder Judiciário.  A atuação das pessoas jurídicas lesadas tem sido limitada e insuficiente, não por vontade própria, mas por não possuírem instrumentos eficazes de punição dos infratores. Quando muito, conseguem realizar a responsabilização administrativa dos servidores diretamente envolvidos nos atos lesivos, deixando o restante nas mãos dos órgãos externos.

Interessante mencionar que mesmo tendo poucos mecanismos de combate à corrupção, a punição no âmbito administrativo tem sido mais frequente do que no judiciário.  Isso em parte é explicado pela morosidade e pelo grande número de recursos judiciais existentes em nossa legislação[4]. Ademais, não são raros os acolhimentos de alegações amplas e genéricas de violações a direitos fundamentais como matéria defensiva, ou a anulação de toda uma investigação por alguma nulidade visivelmente irrelevante.

Em segundo lugar, na esmagadora maioria dos casos, somente é punido por ato de corrupção o funcionário público corrupto. É evidente que ele deve ser sim punido; entretanto, a punição deve alcançar igualmente os corruptores. É uma lógica clara: não existe corrupto sem corruptor. Apesar de tal obviedade, nosso sistema tem se concentrado sobre os agentes do Estado que se corrompem diante das vantagens que lhe foram oferecidas, não incidindo na mesma medida, sobre os corruptores. Nesse sentido, entende Dalmo de Abreu Dallari:

“Mas cabe aqui uma indagação: seria possível a existência de um corrupto sem a parceria com um corruptor? A resposta óbvia é « não » e qualquer pessoa de bom senso e razoavelmente informada sabe que a corrupção ocorreu porque dela participou ativamente  um interessado em obter vantagem ilícita, ou eliminando previamente eventuais concorrentes numa licitação, ou realizando menos do que o contratado ou, ainda, utilizando material inferior para aumento de seus ganhos. E não é raro que as pessoas mais atentas e informadas não tenham qualquer dúvida quanto à ação corruptora de uma empresa interessada, a qual, quando se trata de uma grande obra, com frequência é uma empresa de grande porte. E os agentes dessa corrupção, os que, valendo-se de seu poder econômico ou de sua influência política, envolveram servidores em práticas de corrupção, esses até agora ficaram ocultos e impunes, apesar de causarem prejuízos, às vezes muito graves, ao interesse público.” [5]

Como desdobramento lógico da concentração da punição no judiciário e da não responsabilização do corruptor, chegamos a um terceiro fator que justifica a grande corrupção no Brasil: trata-se de um crime extremamente vantajoso. Isso porque é um delito que dificilmente é descoberto e quando é, os culpados raramente são punidos. Em outras palavras, é um “crime que compensa”, em que os riscos são pequenos, as penas leves e as recompensas altas.

A própria impunidade acaba alimentando ainda mais a corrupção. Vira um ciclo vicioso, em que os beneficiados por atos corruptos ostentam a ausência de punição e acabam por estimular novos atos de corrupção. Como consequência, além de vantajosa, a corrupção passa a adentrar em vários segmentos dos setores públicos, em que todos querem se beneficiar.

Um quarto e último fator que, em nosso entender, alimenta o atual quadro caótico de corrupção é o conformismo da população. Em razão do baixíssimo grau de instrução formal da população brasileira, a corrupção não é vista como um crime propriamente dito. Auferir vantagens ilícitas para si ou para outrem é, para muitas pessoas, algo moralmente aceitável, sendo no máximo taxado como uma infração leve, que não seria comparável aos “crimes bárbaros”, como o homicídio ou latrocínio. Assim, para boa parte da sociedade, somente há crime quando existente a violência; em outros casos, seriam meros deslizes. Nesse sentido, Kleber Martins de Araújo aduz que:

“Pensando desse modo, são poucos os brasileiros que entendem que alguém não merece o adjetivo de “pessoa de bem” somente por ter sonegado tributos, constituído uma empresa de fachada ou em nomes de laranjas, fraudado uma licitação, superfaturados obras, recebido propina ou se apropriado de recursos públicos. Mesmo ciente do envolvimento desse alguém em ilícitos desse jaez, respondem negativamente quando questionados se conhecem algum “fato” desabonador da conduta do mesmo; certamente, tais “irregularidades”- expressão frequentemente utilizada para diminuir a gravidade dos crimes envolvidos- não são suficientes para envergonhar seus autores perante a sociedade.” [6]

Dessa forma, temos uma população adormecida, que acaba incentivando ainda mais a corrupção.  Ao escrever sobre o tema, Nicolao Dino acrescenta que:

“(...) Eventual postura conformista diante de comportamentos corruptos se mostra tão nociva quanto a própria corrupção. Uma sociedade anestesiada, num cenário adverso de má gestão, de patrimonialismo deletério e de descaso com o dinheiro público é incapaz de bem construir o seu próprio destino”. [7]

Conclusão

Diante desses fatores, podemos chegar à conclusão que temos, sim, muitas leis que objetivam combater a corrupção; entretanto, mesmo que fossem rigorosamente aplicadas, seriam insuficientes para reverter todos os fatores aqui mencionados. Nossas legislações são incapazes de punir objetivamente o corruptor, de conferir mecanismos eficientes às pessoas jurídicas lesadas e de por um fim ao ciclo vicioso da corrupção.

Chegamos, assim, a uma situação curiosa em que, apesar da grande relevância dos bens jurídicos envolvidos, a resposta do Estado se mostra pífia.

A lógica correta seria: quanto mais importantes são determinados bens jurídicos, maior deveria ser o rigor na punição de condutas que os violem.  Nesse sentido, temos a corrupção como um dos ilícitos mais prejudiciais ao conjunto de bens jurídicos constitucionais tutelados, sendo praticada, muita das vezes, por infratores bem preparados, ágeis e influentes no cenário político e econômico do nosso país.

 Assim, a omissão do Estado em não propiciar instrumentos e mecanismos eficientes no combate à corrupção estaria violando a própria Constituição quando dela se extrai uma exigência de proteção adequada a esses bens jurídicos. Nessa perspectiva, surge o “princípio da proibição da proteção ineficiente”, o qual emana diretamente do princípio da proporcionalidade. Nesse sentido, aponta o Professor Lênio Streck:

"Trata-se de entender, assim, que a proporcionalidade possui uma dupla face: de proteção positiva e de proteção de omissões estatais. Ou seja, a inconstitucionalidade pode ser decorrente de excesso do Estado, caso em que determinado ato é desarrazoado, resultando desproporcional o resultado do sopesamento (Abwägung) entre fins e meios; de outro, a inconstitucionalidade pode advir de proteção insuficiente de um direito fundamental-social, como ocorre quando o Estado abre mão do uso de determinadas sanções penais ou administrativas para proteger determinados bens jurídicos. Este duplo viés do princípio da proporcionalidade decorre da necessária vinculação de todos os atos estatais à materialidade da Constituição, e que tem como conseqüência a sensível diminuição da discricionariedade (liberdade de conformação) do legislador." [8]

É nesse contexto que nasce a Lei 12.846/2013. Ela surge como  um instrumento necessário para que o Estado cumpra o mandamento constitucional de proteção eficiente dos bens jurídicos que são violados pelos atos de corrupção, preenchendo, assim, uma lacuna que existia em nosso sistema jurídico.

Inicialmente, a Lei Anticorrupção vem colocar em cena os corruptores, que até então, como bem salientou Dalmo Dallari, eram esquecidos por nosso sistema jurídico. Seu foco é a punição das pessoas jurídicas que, através de atos de corrupção, causam lesões à Administração Pública, prevendo para elas, duras penas administrativas e civis. Assim, começa a ser corrigida a omissão, ilógica e injusta, que protegia o corruptor.

Trata-se de um diploma inovador, que adota a responsabilidade objetiva aos atos de corrupção causados por pessoas jurídicas e traz ferramentas compatíveis com o “modus operandi” da corrupção, como o Acordo de Leniência e o Cadastro Nacional de Pessoas Punidas.

Ademais, a novel legislação incentiva o empresariado a criar mecanismos internos para prevenir a corrupção, como os programas de compliance, onde se busca estimular uma cultura de não tolerância a atos que envolvem a malversação de recursos públicos dentro das próprias empresas.

Finalmente, o novo texto legal possibilita que pessoas jurídicas públicas lesadas tenham capacidade ativa para demandar contra atos de corrupção. Por meio de processos administrativos de responsabilização, permite-se que a própria pessoa jurídica instaure e puna os infratores no âmbito administrativo, além de possibilitar que ajuízem ações requerendo a aplicação de sanções civis. Assim, o legislador permite que não só os órgão externos tenham a possibilidade de responsabilizar os corruptos, como também, as próprias vítimas, garantindo uma maior efetividade da Lei.

Dessa forma, utilizando-se de inovadores instrumentos de cooperação entre o setor público e o privado, de uma responsabilização rápida e de pesadas penas, a Lei busca romper com o ciclo vicioso anteriormente descrito, fazendo com que as multas comecem a pesar nos bolsos dos infratores; que os bens e valores obtidos ilicitamente sejam devolvidos; que as empresas infratoras tenham suas atividades paralisadas; que sejam impedidas de contratar ou receber incentivos do Poder Público, ou, em alguns casos, que sejam até mesmo dissolvidas.

Assim, espera-se que a Lei gere um temor nessas empresas e que, numa análise econômica, passe a ser mais vantajoso para elas agir de maneira correta do que de maneira corrupta.

Portanto, a Lei 12.846/2013 vem como uma esperança no combate à corrupção, levando-nos a acreditar que não será somente mais uma lei entre tantas. Esperamos que com sua efetiva aplicação, juntamente com as outras normas já existentes, possamos extirpar, de uma vez por todas, esse mal presente em nossa sociedade, trazendo, assim, o tão esperado desenvolvimento econômico do nosso país, aumentando o bem-estar de nossa população e, finalmente, fazendo ressurgir a confiança nas instituições do Estado Democrático de Direito.

Bibliografia

ARAS, Vladimir. A nova Lei Anticorrupção Brasileira. 30 jan. 2014.Disponível em: <https://blogdovladimir.wordpress.com/2014/01/30/a-nova-lei-anticorrupcao-brasileira>. Acessado em 10/03/2015

ARAÚJO, Kleber Martins. In: SOUZA, Jorge Munhos;  QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupção. Salvador: Juspodivm., 2015.

BAPTISTA, Renata Ribeiro. In: SOUZA, Jorge Munhos;  QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupção. Salvador: Juspodivm, 2015.

DALLARI, Dalmo. Punição para o Corruptor. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 20 jan. 2014. Disponível em : <http://www.jb.com.br/dalmo-dallari/noticias/2014/03/20/punicao-para-o-corruptor/>  Acessado em 10/03/2015.

FILHO, André Pimentel. In: SOUZA, Jorge Munhos;  QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupção. Salvador: Juspodivm, 2015.

MARTINS, Aluisio de Souza. O COMBATE À CORRUPÇÃO COMO DESAFIO TRANSNACIONAL. Revista FAETE. Disponível em: <http://www.faete.edu.br/revista/OCOMBATEaCORRUPO_COMO_DESAFIO_TRANSNACIONAL.pdf.> Acessado em 02/03/3018

SOUZA, Jorge Munhos;  QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro (Org.). Lei Anticorrupção. Salvador: Juspodivm, 2015.

Streck, Lênio Luiz. A dupla face do princípio da proporcionalidade: da proibição de excesso (Übermassverbot) à proibição de proteção deficiente (Untermassverbot) ou de como não há blindagem contra normas penais inconstitucionais. Revista da Ajuris, Ano XXXII, nº 97, marco/2005, p.180