RESUMO: O presente artigo pretende realizar um estudo com vistas a expor um pouco mais de um tributo subutilizado: a Contribuição de Melhoria. Para tanto, inicia-se com a apresentação das principais questões enfrentadas pela contribuição de melhoria no Brasil e em Portugal. Passa-se, então, aos problemas específicos a um ou ambos os países, como a cultura brasileira da sonegação, a alta incidência dos impostos sobre o consumo e a baixa utilização dos impostos sobre o patrimônio. Prossegue-se, com o tópico falta de transparência do Sistema Tributário Brasileiro e conclui-se com a análise com a explanação sobre a Contribuição de melhoria, gestão urbanística e renúncia de receita. A metodologia utilizada foi a pesquisa quantitativa, com ampla pesquisa bibliográfica.

Palavras-chave: Contribuição de Melhoria; Impostos; Sistema Tributário Brasileiro.

ABSTRACT: This article intends to carry out a study in order to expose a little more than a tribute underused: the contribution of improvement. To this end, begins with the presentation of the main issues faced by the contribution of improvement in Brazil and in Portugal. Passes-if, then, the problems specific to one or both of the countries, such as the brazilian culture of tax evasion, the high incidence of consumption taxes and the low use of taxes on equity. Continue with the topic lack of transparency of the Brazilian tax system and concludes with the analysis with the explanation about the contribution of improvement, urban management and resignation of recipe. The methodology used was the quantitative research, with extensive bibliographical research.

KEY-WORDS: Contribuição de Melhoria; Taxes; Brazilian Tax System.

Sumário: Introdução –  1- Principais questões enfrentadas pela contribuição de melhoria no Brasil -  2- Problemas específicos a um ou ambos os países -  2.1 A cultura brasileira da sonegação - 2.2 Alta incidência dos impostos sobre o consumo - 2.3 Os impostos sobre o patrimônio - 2.4 A falta de transparência do Sistema Tributário Brasileiro - 2.5 Contribuição de melhoria, gestão urbanística e renúncia de receita – 3- Considerações Finais.

Introdução

Instrumento legal e constitucional de recuperação de ganhos com valorização imobiliária, a Contribuição de Melhoria, constitui-se numa espécie de tributo cujo fato gerador é a valorização de imóvel do contribuinte, decorrente de obra pública e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar do tesouro público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização de imóveis.

Tributo subutilizado no Brasil e em Portugal, mas com potencial para apresentar possibilidades diferenciadas de retomada de uma arrecadação mais justa e isonômica, neste artigo se apresenta alguns obstáculos e perspectivas futuras de como melhorar a arrecadação com sua utilização.

Assim, buscando superar os problemas que o modelo atual possui, busca-se, com esse trabalho, chamar atenção para este tributo por hora esquecido e considerado ultrapassado no contexto atual da tributação brasileira e portuguesa.

1. Principais questões enfrentadas pela contribuição de melhoria no Brasil

Apesar de ser uma boa forma de ressarcimento aos cofres públicos dos gastos com obras públicas, no Brasil, raras e esparsas são as notícias da utilização da contribuição de melhoria, o que contribui para agravar uma situação muito comum no ordenamento jurídico brasileiro, a transformação de diplomas legais em simples repertórios de dispositivos ineficazes e de pouca efetividade[1].

Em Portugal, a doutrina majoritária vê as contribuições especiais por obras públicas como tradicionais e ultrapassadas, destacando o papel das contribuições financeiras como as modernas contribuições.

Assim, tendo em vista que os obstáculos apresentados em cada país têm suas peculiaridades, apresentam-se os obstáculos primeiramente no Brasil, seguido de Portugal e uma abordagem conclusiva conjunta.

Janczeski[2] ao comentar a razão do desuso da contribuição de melhoria no Brasil, ensina in verbis:

Quanto à contribuição de melhoria, tal como posta no Direito brasileiro, apesar das críticas recebidas de juristas que infirmam a complexidade de instituição e cobrança, chegando João Batista Moreira a afirmar que o administrador a considera uma perfumaria dos teóricos, enquanto Ataliba, apesar de realçar seus aspectos positivos, a considera, na prática, mera peça de museu, seu desuso se dá especialmente pelo despreparo do Poder Público, que insiste na não obediência aos princípios do tributo.

Meirelles[3], por seu turno, afirma que, ainda que diminuta, existe a utilização da contribuição de melhoria por determinados municípios brasileiros. Entretanto, no âmbito Estadual e da União não lhe dão aplicação alguma. O referido autor ainda acrescenta que nos casos da sua utilização, esta é realizada passando ao largo dos mandamentos dos textos legais maiores, visto que os Municípios, ao legislarem sobre o tributo em questão, raramente utilizam a valorização imobiliária como parâmetro e limite a sua cobrança. Ao contrário, se fundamentam na extensão da testada do imóvel, critério ilegal e inconstitucional

Harada[4]. cita que o maior entrave a utilização da contribuição de melhoria é “a difícil delimitação da zona de influência benéfica da obra pública. Isso porque há obras que ocasionam valorização longitudinal, ao longo da obra; outras ocasionam valorização radial, ao redor da obra; e, outras, ainda, causam valorização apenas em seus pontos extremos”.

Contudo, com o devido respeito que se deve dar ao ilustre doutrinador Harada, o argumento da dificuldade de cálculo que, além dele, é defendido por outros doutrinadores, não merece prosperar, uma vez que se para os juristas a delimitação da zona de influência benéfica e o cálculo do valor a pagar a título de contribuição de melhoria podem parecer complexos, para os técnicos nas áreas de Engenharia, Estatística e áreas afins contratados pelas prefeituras municipais para calcular o valor venal dos imóveis para instituição e cobrança do IPTU – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - e ITR^[5] – Impostos sobre a propriedade territorial rural -, como para os técnicos estaduais encarregados do cálculo do ITBI – Imposto de transmissão de bens imóveis inter vivos – e do ITCMD – Imposto de transmissão de bens imóveis causa mortis ou doações – estas dificuldades nada mais são do que simples tarefas cotidianas[6][7].

Já, Machado[8] acredita ser a obrigatoriedade da conclusão da obra pública antes da instituição e cobrança do tributo uma razão ímpar para seu insucesso no Brasil.

Contudo, este argumento é desarrazoado, uma vez que o próprio Decreto-Lei nº. 195/67 que regulamenta a matéria, em seu artigo 9º, coteja a possibilidade da cobrança da contribuição de melhoria por obras que estejam parcialmente concluídas, se estas já houverem gerado valorização aos imóveis adjacentes.

De fato, motivo realmente plausível para o insucesso da contribuição de melhoria no Brasil começa a ser pontuado por Machado[9]:

A verdadeira razão para a não cobrança da contribuição de melhoria, no Brasil, é a exigência legal de publicação do orçamento da obra, e do direito do contribuinte de impugnar o respectivo valor, porque as obras públicas em nosso país, desgraçadamente, são quase todas objeto de vergonhoso superfaturamento. Por isto mesmo a Administração Pública prefere não fazer as coisas com a transparência que a lei exige, como condição para a cobrança da contribuição de melhoria.

De acordo com Santiago[10], a contribuição de melhoria seria uma importante ferramenta de controle da população sobre os gastos efetivados pelos gestores públicos com o dinheiro público, ou seja, da receita auferida com a soma dos tributos pagos pela população brasileira. Assim, ela teria um importante papel de constranger os políticos, visto que teriam que expor os gastos de sua administração para apreciação e, principalmente, impugnação pelos cidadãos.

A transparência normalmente não é interessante para os governantes, tampouco para as grandes empresas que contratam obras públicas, porquanto o superfaturamento é prática comum nessas obras. Outro motivo para a não instituição da contribuição de melhorias no Brasil pode decorrer do fato de que, não são raros os casos em que, o governante, ao pretender realizar uma obra pública da qual advirá uma valorização imobiliária, prefere utilizar-se da situação para obter proveito pessoal, ou favorecer amigos e correligionários. Assim, este compra, ou informa a seus amigos e companheiros partidários para que comprem os imóveis que serão valorizados. E, assim, por um motivo óbvio, não aplica a contribuição de melhoria que, nesta situação, terminaria por eliminar a vantagem que ele quis obter^[11].

Pellini[12] ao se manifestar sobre o assunto expõe:

Por conta dos detalhes exigidos por lei para a publicação do edital e do memorial descritivo da obra, muitos administradores abdicaram de exigência da contribuição de melhoria, seja por causa das minúcias que tornam difícil o atendimento do exigido em lei, seja por causa dos orçamentos “inflados” de contratos para realização de obras públicas e aquisição de materiais aplicados nas mesmas, que vez ou outra chegam ao conhecimento da sociedade, apesar de serem práticas condenadas no âmbito da Administração Pública. Este é o aspecto mais delicado de todos, pois sua solução vai além das discussões doutrinárias.

Desse modo, os governantes preferem renunciar esse modo de recuperação dos gastos públicos, visto que ao pesarem os benefícios de se sujeitarem a análise crítica da população ou recuperarem esses investimentos, escolhem o caminho mais fácil para garantir a continuidade de seus mandatos e, até, possíveis reeleições. Este pode ser elencado como a/uma das principais razões para o insucesso da contribuição de melhoria[13].

2. Problemas específicos a um ou ambos os países

2.1 A cultura brasileira da sonegação

Ferreira[14], a cerca do inicio da instituição do sistema tributário brasileiro, que remonta a época que o Brasil se encontrava ainda sob o domínio da coroa portuguesa, afirma que o contribuinte brasileiro via, na sonegação, um verdadeiro direito, um ato de patriotismo contra a submissão ao poder central de Portugal.

Todavia, a grande problemática está no fato de que uma vez incutida uma ideia, difícil mudar as atitudes e percepções da população sobre o assunto, de toda sorte que até nos presentes dias essa filosofia da sonegação permanece na mente do contribuinte que continua justificando sua postura, agora sob a alegação de que o Estado não consegue cumprir seu papel, ou que atualmente é hercúlea a missão de suportar honestamente toda a carga tributária que recai sobre contribuintes individuais e empresas, ou ainda utilizam a célebre frase: “mas todos sonegam”. Desse modo, na prática, o Estado se vê obrigado a aumentar cada vez mais a imposição tributária, que no Brasil já está em níveis abusivos, o que prejudica todo o sistema.

Em 2014, o brasileiro trabalhou 5 meses só para pagar impostos, mais precisamente 151 dias, segundo estudos do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT). O IBPT também fez uma lista que mostra a quantidade de dias de trabalho necessários por ano para pagar impostos em 28 países e o Brasil apareceu em oitavo lugar nessa lista, sendo que o brasileiro deverá destinar 41,37% do seu rendimento bruto para pagar os tributos[15]. Os países que superam o Brasil (a exemplo da França, com 165 dias, Dinamarca, com 175 dias e Noruega com 154 dias) proporcionam a sua população melhor qualidade de vida do que a brasileira.

Infelizmente, devido à alta carga tributária, para manter uma empresa no Brasil, os empresários precisam muitas vezes se utilizar da sonegação, atrelando seu lucro na exata proporção de sua capacidade de sonegar, pois que em certas situações, a opção é “sonegar ou falir”, com todas as consequências que uma falência ocasiona para o empreendedor e para a sociedade em geral.

Segundo Cardin[16], iniciativas que buscam a simplificação do sistema arrecadatório ou a redução de tributos terminaram por surpreender com o aumento da arrecadação, como ocorreu no Estado do Paraná, no México e até nos Estados Unidos. A razão é simples: reduzindo-se a carga tributária, diminui-se a sonegação e amplia-se o universo de contribuintes.

Ademais, podem-se citar algumas razões para a sonegação fiscal, como: a alta carga tributária imposta à sociedade brasileira; as falhas na fiscalização; a alta complexidade nos sistemas de cálculo e recolhimento dos tributos; o pouco retorno visualizado pela classe média[17]. Entretanto, além desses fatores, pode-se observar, em especial, a falta de educação fiscal, por parte do cidadão comum, que não entende que o pagamento do tributo não é uma simples consequência do poder estatal, mas advém do sentimento de solidariedade social que busca criar um país melhor para todos.

2.2 Alta incidência dos impostos sobre o consumo

Nabais[18], buscando realizar previsões sobre as tendências que seriam seguidas na tributação, afirma que até pouco tempo se acreditava que os impostos diretos (especialmente os pessoais e progressivos se comparados com os impostos reais e proporcionais) ganhariam mais força, com a diminuição dos impostos indiretos. O citado autor ainda afirma que muitos apostaram no desaparecimento dos impostos especiais sobre o consumo.

Todavia, como bem afirma o ilustre doutrinador, essas tendências somente se aplicaram até meados da década de 80, na década de 90 o panorama mudou drasticamente, pois os impostos indiretos foram retomados com ainda mais força, em virtude da tendência mundial de crescimento dos denominados “contribuintes nômades”, “empresas e contribuintes que facilmente deslocam a sede ou a residência para os países ou territórios com uma carga fiscal menor”[19].

Diante dessa nova realidade, não resta outra conclusão, senão a volta aos impostos indiretos, para que assim, até mesmo os citados “nômades” possam ser alvo de tributação, uma vez que é de uma claridade solar que eles consumirão. Esta já é uma realidade em Portugal.

Entretanto, é possível que esse panorama não prime exatamente pela justiça visto que:

mais especificamente no domínio dos impostos sobre o rendimento, não só a tributação tende a concentrar-se nos rendimentos do trabalho, como vêm perdendo terreno as idéias de pessoalização e progressividade nas quais se haviam depositado tantas esperanças.[...] Pelo que a distribuição de rendimentos que uma tributação pessoal e progressiva do rendimento devia proporcionar acaba por operar dentro de um universo bastante limitado, já que a mesma se restringe aos rendimentos dos trabalhadores por conta de outrem, os quais, como é sabido, estão longe de espelhar o conjunto de rendimentos que compõem o rendimento nacional[20].

O fato é que a tributação sobre o produto termina por gerar uma tributação injusta já que, conforme esclarece Ferreira[21], se “todos consomem, do abastado ao indigente, há que acautelar-se o legislador na seleção dos produtos e aplicação das alíquotas, de maneira a estar sabendo como gravar o que, quanto e quem”.

O Brasil tem uma das maiores cargas tributarias do mundo e um dos sistemas mais injustos na sistemática de recolher os impostos. Além de cobrar demais pelo que não entrega, exige maior contribuição da parcela da população que tem a menor renda e que mais precisa dos precários serviços públicos oferecidos pelo governo com o dinheiro dos contribuintes. Ou seja, paga mais quem ganha menos e o que beneficia sobremaneira a parcela mais rica da população. Ademais, a classe média também é penalizada visto que, além de ser fortemente taxada, precisa gastar com serviços privados de educação, saúde e segurança para não depender de escolas de baixa qualidade, hospitais precários e um sistema de proteção ineficaz e perigoso. Assim, o Brasil possui carga de primeiro mundo e serviços de terceiro.

O Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) calcula que o brasileiro precisou trabalhar cinco meses em 2014 apenas para pagar impostos, o dobro do tempo que gastava na década de 1970. Seguramente, os serviços públicos não avançaram nessa proporção. O problema mais grave do modelo brasileiro de tributação é a concentração dos impostos sobre consumo e produção, visto que cerca de 70% da arrecadação se dá sobre o consumo, o que faz o sistema ser regressivo, ou seja, todos pagam a mesma coisa, contudo a força em cima dos pobres é maior.

Portanto, em resumo, tem-se que uma rápida análise sobre o sistema tributário brasileiro mostra que prevalece os impostos e contribuições que incidem sobre o consumo de bens e serviços, com alíquotas manifestamente altas sobre serviços básicos como energia elétrica, água e telefonia. O sistema tributário brasileiro, desta forma ao ter por base impostos indiretos, caminha no sentido da regressividade, visto que os contribuintes com menor poder aquisitivo sofrem com contribuições proporcionalmente maiores do que contribuintes com alto poder aquisitivo[22].

Esses efeitos poderiam ser minorados pela seletividade que a Constituição de 1988 predica dos mais importantes impostos sobre o consumo (ICMS e IPI) [arts. 153, § 3º, I e 155, § 2º, III da Constituição], mas a redução das alíquotas em função da essencialidade dos produtos nunca foi efetivamente implantada pelo legislador ordinário (que em verdade somente homologa as regras definidas pela Administração Tributária).

Assim, o problema se traduz quando os impostos de relevante valor arrecadatório não apresentam grande graduação consoante à capacidade econômica dos contribuintes[23]. Desta forma, observa-se que buscar outros tributos que possam aumentar a arrecadação, mas que se pautem em maior justiça fiscal pode ser a saída para uma repartição do ônus fiscal mais solidária e justa. Neste sentido já dispunha Vasques[24] ao afirmar:

[...] um dos fenômenos comuns da fiscalidade dos nosso dias está na transformação progressiva dos impostos em contribuições, substituindo-se a sua estrutura unilateral típica por uma estrutura paracomutativa, orientada a uma relação de troca com os contribuintes.

2.3 Os impostos sobre o patrimônio

Após a perspectiva da alta utilização dos impostos sobre o consumo (impostos indiretos), precisa-se analisar o que ocorre com os impostos que incidem dessa vez, sobre o patrimônio (impostos diretos).

Rawls[25] afirma a importância da tributação sobre heranças como modo de corrigir gradual e continuamente a distribuição de riquezas, buscando impedir a sua excessiva concentração o que, em seu modelo filosófico, buscaria alcançar não apenas os ideais de igualdade de oportunidades, porém também a liberdade política. Para o citado autor: “Assim, a herança é permissível contanto que as desigualdade resultantes tragam vantagens para os menos afortunados e sejam compatíveis com a liberdade e com a igualdade equitativa de oportunidades”[26]. 

Importante citar que mesmo sob a égide do pensamento liberal, o imposto sobre heranças e doações era visto como um modo de coibir a acumulação em excesso de fortunas, Sobre o assunto, Mill[27] entende que deveria haver uma limitação do montante que uma pessoa poderia adquirir por meio de herança, legado ou doação, visto que isto ajudaria a limitar a acumulação de grandes fortunas nas mãos daqueles que não as auferiram com o trabalho próprio.

Contudo, no Brasil, parece haver uma tendência que busca dificultar, de todas as formas, a instauração de tributos incidentes sobre patrimônio, o que aumenta ainda mais as patentes desigualdades que são observadas no dia a dia. Lobo Torres[28] cita que:  

No Brasil, a partir da reforma do sistema tributário levada a efeito pela Emenda Constitucional nº 18, de 1965, e pelo Código Tributário Nacional, procedeu-se a desmesurada concentração de riquezas, incentivada pelas baixas incidências do imposto causa mortis e dos tributos incidentes sobre o patrimônio imobiliário, principalmente o imposto territorial rural.

Em Portugal, a Constituição prevê desde a última revisão um imperativo constitucional: o imposto deve contribuir para a igualdade dos cidadãos. O imposto sobre o patrimônio, notadamente o que incide sobre a propriedade imobiliária, deve contribuir para a igualdade dos cidadãos, embora, na prática ocorra precisamente o contrário[29].

A tributação do patrimônio por doação em vida ou no momento da sucessão não é o único modo de contribuir para a igualdade entre os cidadãos, se observada à perspectiva da tributação do patrimônio. O mesmo pode se dá através de um imposto sobre o patrimônio liquido acima de certo patamar. Sobre o assunto, afirma Sanches[30]:

Como alternativa para a difícil tributação mortis causa da totalidade do patrimônio de um certo sujeito passivo por altura da sua morte e posterior transmissão existe em alguns países um imposto sobre a riqueza, ou seja sobre a totalidade do patrimônio líquido de cada cidadão com todos os problemas que isso coloca mas que poderia, se fossem resolvidos os problemas ligados à sua concretização ter um grau de justiça mais elevado do que o mero imposto de rendimento: se fossem resolvidos os problemas administrativos da sua aplicação.

No Brasil pode-se citar o Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto na Constituição, porém que na prática nunca foi instituído, se tornando letra morta. Sobre este imposto, na atual conjuntura econômica alguns Governadores, dentre eles podendo-se citar o do Estado do Maranhão, um dos mais pobres Estados do Brasil, tem apresentado ações ao Supremo solicitando que a União regulamente por meio de Lei as bases do imposto e proceda a sua instituição e cobrança[31].

No caso dos impostos sobre o consumo, que possuem como justificação a capacidade de consumo presumida pelo próprio ato de aquisição dos bens ou serviços, a posição constitucional portuguesa é de considerá-los como parte do sistema fiscal e que devem ter natureza redistributiva. Ainda sobre estes, como forma de conseguir uma maior justiça na distribuição dos encargos tributários, dever-se-ia buscar tributar de forma mais incisiva os artigos de luxo, apesar da difícil tarefa de definir, a partir das mudanças na sociedade, o que se deve entender como artigos de luxo[32].

Fato é que a tributação do patrimônio, notadamente sobre a propriedade, é subaproveitada, observando-se uma prevalência dos impostos sobre o consumo.

2.4 A falta de transparência do Sistema Tributário Brasileiro

Ainda que a Constituição brasileira, no seu art. 150, parágrafo 5º, emane que “a lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços” o fato é que o Estado não cumpria esta normatização de modo minimamente adequado e em virtude da alta carga tributária a que é submetido o povo brasileiro, torna-se inviável para o consumidor ter domínio do quanto efetivamente é pago de tributos.

Todavia, uma importante inovação legislativa ocorreu através da Lei nº 12.741, de 8 de dezembro de 2012. Esta dispõe sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor, de que trata o § 5º do artigo 150 da Constituição Federal; altera o inciso III do art. 6º e o inciso IV do art. 106 da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Código de Defesa do Consumidor.

Por essa lei, também denominada de Lei de Olho no Imposto, que obriga as empresas a informarem na nota ou cupom fiscal o valor aproximado pago em impostos que incidem na composição dos preços de cada produto ou serviço vendido, a partir de janeiro de 2015 todas as empresas deverão especificar os valores recolhidos. A apuração deverá ser feita em relação a cada mercadoria ou serviço, separadamente, com a discriminação de todos os tributos federais, estaduais e municipais. Pela nova lei, terão de ser explicitados nas notas fiscais o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Imposto sobre Serviços (ISS); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); Imposto sobre Operações Financeiras (IOF); Programa Integração Social/Programa de formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep); Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o imposto que incide sobre a comercialização e importação de derivados de petróleo (Cide)[33].

Tal lei, que visa ampliar o conhecimento da legislação tributária por parte dos consumidores, demonstra o interesse do cidadão de saber com precisão o que paga de tributos, o que até pouco tempo parecia ser impossível, visto que muitos acreditavam que o Fisco buscava dificultar o acesso do cidadão à realidade fiscal brasileira[34].

Esta situação busca se aproximar da realidade na Europa, onde, na zona do Euro, é comum a discriminação da percentagem e valor do IVA que incide sobre os produtos.

2.5 Contribuição de melhoria, gestão urbanística e renúncia de receita

A contribuição de melhoria é uma ferramenta com especial valor para a gestão urbanística. A realização de obras públicas necessita altas somas e especialmente nos países subdesenvolvidos, os administradores públicos enfrentam o esgotamento da capacidade fiscal da Administração. Por seu turno, a contribuição de melhoria pode se apresentar como um tributo previsto constitucionalmente, hábil a arrecadar importantes recursos para o soerguer econômico do Estado[35].

Todavia, apesar de sua potencialidade, este é um tributo esquecido. Assim dispõe Santos^[36]:

nesse quadro de procura de alternativas para arcar com as despesas coletivas, insere-se a contribuição de melhoria, tributo constitucionalmente previsto, mas persistentemente desprezado pelo Poder Público, como modelo eficiente, justo e perene no tempo de barateamento das obras públicas, auxiliando, dessa forma, na solução de uma série de problemas ocasionados pela falta de investimentos estatais.

Assim, nota-se que a contribuição de melhoria tem potencial para ser um instrumento de fomento de obras públicas, sendo que esta última possui um importante papel na gestão urbanística dos Municípios. Destarte, a correta aplicação do instituto em estudo pode ajudar a implementar uma eficiente gestão urbanística nos Municípios, visto que apesar da competência para instituição do tributo ser concorrente, sem sombra de dúvidas a contribuição de melhoria está mais atrelada aos Municípios, ente político intrinsecamente responsável pela política do desenvolvimento urbano, consoante consta no art. 182 da Constituição Federal de 1988; a título de exemplo, na Alemanha, a contribuição de melhoria, que lá é denominada de Erschliessungsbeitrag (“contribuição de urbanização”, utilizada para a realização de obra pública nova, desde o início ligada à urbanização e às leis de construção), é de competência Municipal^[37].

Moreira^[38] leciona:

A necessidade da realização de obras públicas de urbanização sempre foi premente, contínua e caríssima. A pressão social resultante dessa necessidade obrigou o Poder Público, em toda parte e em todas as épocas, a eleger um modus eficaz de financiar essa atividade primordial. Id est., havia – e há, necessidade de um ingresso público para cobrir as enormes despesas estatais de urbanização. Assim sendo, as duas formas clássicas de gerar ingressos públicos foram utilizadas: cobrar preços ou impor tributos.[...] Segundo a Doutrina alemã, ohne Erschliessungsbeitrag ist keine Erschliessung möglish (“sem Contribuição de melhoria nenhuma urbanização é possível”), o que Shimidt (Handbuch des Erschiliessungsrechts) interpreta como o poder facultado ao Estado para decidir a política urbana de construção, privativamente, concretizando-a com a execução de obras públicas[...] Ora, a execução de obras públicas é uma das atividades primordiais da Administração Pública – que, como ensina Alessi (Diritto Amministrativo), traduz a atuação in concreto do Estado na realização do bem comum, do bem- estar de cada um e do progresso social.

O autor ainda acrescenta: “O problema da incobrabilidade da Contribuição de Melhoria, prejudicando o financiamento correto da urbanização, afeta principalmente os países do Terceiro Mundo”^[39].

Desse modo, observa-se que a contribuição de melhoria é de grande importância para realizar as políticas urbanísticas, apesar do Poder Público, no Brasil, não fazer uso do instrumento e continuamente alegar falta de recursos para a consecução de obras. É sabido que em muitos Municípios brasileiros a gestão urbana é notadamente ineficiente[40].

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de Julho de 2001) estabelece as diretrizes gerais da política urbana. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais (art. 2º da Lei)[41]: “[...] XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; [...]”[42].

Portanto, o Estatuto da Cidade, indica dentre suas diretrizes gerais uma emanação que muito se assemelha ao fato gerador da Contribuição de Melhoria, o que juntamente com os princípios da Administração Pública deveria impor ainda com mais força a utilização da ferramenta, o que de fato não ocorre.

Outra disposição normativa que buscou reforçar a utilização do instituto aliais de todos os tributos foi a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000)[43]. Esta em seu art. 11 diz que: Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Prosseguindo, a referida Lei ainda prevê:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do artigo 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do arti 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança[44].

Esta Lei Complementar buscou regulamentar o art. 163 da Constituição Federal Brasileira, no que se refere às finanças públicas. Ela almejou coibir gastos excessivos e controlar os déficits públicos que, consoante muitos analistas seria um dos maiores problemas brasileiros, superando, inclusive, a dívida externa.

Interessante que este modelo de legislação já é antigo em países como Nova Zelândia e EUA, assim como e na União Europeia^[45].

A Lei de Responsabilidade Fiscal terminou por ser uma fusão de emanações do utilizado pelos supracitados países, contudo observando regras básicas:

1. Planejamento - Prima pelo estabelecimento de metas, limites e condições para renúncia e arrecadação de receitas e geração de despesas;

2. Transparência - Exige a ampla divulgação do planejamento e dos resultados da gestão pública, inclusive pela internet, e cria novas peças destinadas a este fim, como o anexo de metas fiscais, o anexo de riscos fiscais, o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal, bem como prevê a participação popular na elaboração orçamentária e fiscalização de sua execução.

3. Controle - Impõe um efetivo e rigoroso controle da arrecadação e dos gastos públicos e amplia a ação de fiscalização dos Tribunais de Contas; e

4. Responsabilização - Imputa sanções administrativas ao Ente Federado, como o impedimento de receber transferências voluntárias, a proibição de contratar operações de crédito e prestação de garantias e contragarantias. Os gestores públicos e ordenadores de despesa serão responsabilizados pelo descumprimento de suas normas. Para tanto, tramitou no Congresso Nacional e foi recém-sancionado Projeto de Lei que alterou o Código Penal, inserindo-lhe um capítulo que trata dos crimes contra as finanças públicas, e o Decreto-lei nº 201/67, responsabilizando quem praticar ato ilegal, com penas bastante graves^[46].

Contudo, apesar de toda essa tentativa de melhorar, a Lei de Responsabilidade, pelo menos com relação à contribuição de melhoria não conseguiu lograr seu efeito. Dia após dia, de modo flagrante, os Administradores públicos, notadamente os municipais, deixam de utilizá-la e nenhuma penalidade é imputada aos mesmos, o que só faz crescer a injustiça fiscal no Brasil.

3 Considerações Finais

Este artigo buscou apresentar alguns obstáculos e perspectivas da Contribuição de Melhoria, mostrando que, apesar de ser um tributo legítimo e com potencial do ponto de vista de arrecadação de receitas, é pouco ou não utilizado.

Todavia, seu resgate, não apenas é benéfico, como se apresenta como uma saída importante para uma tributação mais justa e isonômica.

Por fim, acredita-se que os desafios e obstáculos propostos não são intransponíveis e os benefícios da aplicação podem ser um grande diferencial na atual crise econômica brasileira.

REFERÊNCIAS

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