LILIANE DE MOURA BORGES

(Orientadora)[1]

RESUMO: O presente artigo trata da concessão de benefício assistencial sob o critério da miserabilidade em confronto com princípios constitucionais. Para tanto, será elucidado o aspecto histórico da assistência social, conceitos, procedimentos e processo para concessão do benefício assistencial, bem como o entendimento proferido pelo Supremo Tribunal Federal acerca do requisito meramente econômico da renda per capita para fins de concessão do benefício assistencial em afirmação aos direitos sociais constitucionalmente estabelecidos. A metodologia adotada foi a pesquisa bibliográfica, por meio da abordagem qualitativa e o método indutivo, utilizando-se de livros, revistas, artigos e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

O artigo é encerrado destacando que é necessário levar em consideração outras situações de vulnerabilidade e realidade de fato do caso concreto para o deferimento ou indeferimento do amparo assistencial.

PALAVRAS-CHAVE: Assistência social; Benefício assistencial; Dignidade Humana; Miserabilidade.

ABSTRACT: This article deals with the granting of welfare benefits under the criterion of miserability in comparison with constitutional principles. In order to do so, the historical aspect of social assistance, concepts, procedures and procedures for granting the benefit of the assistance, as well as the understanding given by the Federal Supreme Court regarding the purely economic requirement of per capita income for purposes of granting the welfare benefit in affirmation, will be elucidated constitutionally established social rights. The methodology adopted was the bibliographical research, through the qualitative approach and the inductive method, using books, magazines, articles and jurisprudence of the Federal Supreme Court. The article concludes by pointing out that it is necessary to take into account other situations of vulnerability and actual reality of the concrete case for the deferral or rejection of the care assistance.

KEYWORDS: Social assistance; Benefit; Human dignity; Miserableness.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 ASSITÊNCIA SOCIAL NO BRASIL. 2.1 CONCEITO. 2.2 BREVE HISTÓRICO EVOLUTIVO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL. 3 CABIMENTO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO E PROCESSO JUDICIAL PREVIDENCIAÁRIO. 3.1 FASES PARA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO ASSITENCIAL. 3.2 CRITÉRIOS PARA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO ASSITENCIAL EM DETRIMENTO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DE MISERABILIDADE. 4 CONFRONTO ENTRE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 20, §3º DA LOAS. 4.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS. 4.2 CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 20, §3º DA LOAS E CRITÉRIO DA MISERABILIDADE PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.

1 INTRODUÇÃO

O artigo 203, inciso V da Constituição Federal traz a previsão da garantia de um salário mínimo mensal para o idoso e para o deficiente. Diante disso, o legislador infraconstitucional regulamentou pela Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS), a qual estabeleceu critérios para a concessão da benesse.

Sendo assim, o benefício assistencial é apenas um entre os diversos ofertados pela Assistência Social, sendo corolário desta, amparar as classes menos favorecidas da sociedade ou como a própria lei indica aquelas pessoas que estejam em forte vulnerabilidade social, tendo tais indivíduos que comprovarem a necessidade e possibilidade desta assistência estatal.

Vale ressaltar que, como característica da Assistência Social, para a concessão do benefício assistencial não é necessário haver contribuição por parte do possível beneficiário, uma vez que o amparo busca minimizar os riscos sociais e garantir um mínimo para lhes resguardar a dignidade.

Os indivíduos que podem pleitear a concessão assistencial são os idosos e deficientes. Os primeiros desde que tenham idade igual ou superior 65 (sessenta e cinco anos) e aos deficientes que demonstrem a incapacidade para vida independente e para o trabalho, possuindo ambos em comum o critério econômico do núcleo familiar, já que o§3º do art. 20 da Lei n. 8.742/93 estabelece a regra da não superação de ¼ (um quarto) do salário mínimo vigente.

Diante disso, a problemática enfrentada nesse trabalho tem a ver com recentes decisões judiciais sobre a aplicação dos critérios da miserabilidade, característica presente em ambos os benefícios, e a posição do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade da norma que regula essa realidade social e o requisito renda per capita, em relação aos critérios de concessão do benefício assistencial, através da Reclamação Constitucional nº 4.374, no julgamento de 18 de abril de 2013 com acórdão eletronicamente em 04/09/2013.

Por esta direção muita relevância tem o tema que se investiga, uma vez que existe repercussão social, pois grande parte da sociedade é formada por indivíduos hipossuficientes, que por serem idosos ou incapacitados fisicamente não conseguem por meio do trabalho prover as necessidades mínimas de sobrevivência ou auto sustento.

Ainda, será apresentado o conceito de Assistência Social e seus aspectos históricos, bem como a fase administrativa para a concessão do benefício e processo judicial. Além de demonstrar a posição jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal sobre o critério meramente econômico para o deferimento da benesse e sua relação com o cumprimento do primado constitucional da dignidade humana.

A metodologia adotada foi a pesquisa bibliográfica, por meio da abordagem qualitativa e o método indutivo, utilizando-se de livros, revistas, artigos e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

O artigo é encerrado destacando que é necessário levar em consideração outras situações de vulnerabilidade e realidade de fato do caso concreto para o deferimento ou indeferimento do amparo assistencial.

2 ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Uma das balizas norteadoras da assistência social foi a previsão constitucional pelo artigo 203, inciso V, do benefício de prestação continuada concedido aos deficientes e aos idosos que não possuem condição de manter o próprio sustento ou de tê-lo provido por auxílio da família de forma satisfatória (BRASIL, 1988).

A assistência social é desenvolvida por um conjunto de ações que envolvem o poder público e toda a sociedade com a finalidade última de garantir que sejam atendidas as necessidades vitais e básicas dos considerados hipossuficientes, sendo isto, o seu requisito fundamental.

Entretanto, apesar de prevista constitucionalmente, a norma precisou necessariamente de regulamentação pelo artigo 20 da Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS) para que tomasse toda a plenitude para a qual foi elaborada.

O alicerce da assistência social encontra-se na própria Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que estabelece diretrizes, e a Lei nº 8.742/93, que estatui os objetivos, princípios e ações a serem desenvolvidas. É importante salientar que a LOAS foi alterada pela Lei nº 12.435, de 2011, e que constantemente vem sendo aplicada por nossos tribunais, responsáveis por dizer o direito e aplicar em cada caso concreto o efetivo direito a seguridade social.

2.1 CONCEITO

Partindo dessas notas introdutórias sobre a assistência social no Brasil é fundamental trazer o conceito doutrinário e legal dessa ferramenta disponível ao Estado em proteção aos que mais precisam na sociedade. Amado (2016, p.44) conceitua a assistência social do seguinte modo:

É possível definir a assistência social como as medidas públicas (dever estatal) ou privadas a serem prestadas a quem delas precisar, para o atendimento das necessidades humanas essenciais, de índole não contributiva direta, normalmente funcionando como um complemento ao regime de previdência social, quando este não puder ser aplicado ou se mostrar insuficiente para a consecução da dignidade humana.

Como se observa a assistência social funciona como uma complementação da previdência social. A característica de destaque é o caráter não contributivo, ou seja, não existe a obrigação da contribuição ao sistema de previdência tendo em consideração que o constituinte originário assegurou seu alcance a todos de que dela precisarem. A legislação específica que trata da assistência social só foi estabelecida em 1993 com a publicação da Lei nº 8.742/93, a conhecida Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).

Como bem leciona Martins (2016, p. 698) a “Assistência vem do latim adsistentia. É o ato ou efeito de assistir, de proteger, de amparar, de auxiliar em estado de necessidade”. E ainda, define o mesmo doutrinador acerca da assistência social como sendo:

[...] um conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer uma política social aos hipossuficientes, por meio de atividades particulares e estatais, visando à concessão de pequeno benefício e serviços, independente de contribuição por parte do interessado.

Sob o aspecto do conceito legal da assistência social vale destacar a Lei nº 8.212/91, que dispõe de forma geral a organização da seguridade social, em seu título IV existe previsão no sentido de que se trata de política social para o atendimento de necessidades básicas com fito na proteção integral dos diversos grupos vulneráveis da sociedade. É o que está expresso no artigo 4º da referida Lei abaixo transcrito e que revela o seu caráter não contributivo:

Art. 4º A Assistência Social é a política social que provê o atendimento das necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência, independentemente de contribuição à Seguridade Social (BRASIL, 1991).

Dessa maneira, a assistência social está intimamente ligada ao direito fundamental da dignidade humana, quando se revela ser um instrumento dotado de programas e estruturas assistenciais promovidos pelo Poder Estatal, com objetivo de amparar as pessoas necessitadas sem condições de subsistência para uma vida minimamente digna.

Como já apontado, a assistência social não detem caráter contributivo, sendo mantida e custeada pelo Estado com o auxílio de particulares. A própria Constituição Federal determinou essa característica da assistência social, como se observa do artigo 203, caput:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (BRASIL, 1988).

Assim, a assistência social tem seu assento na busca efetiva pela manutenção das condições mínimas de sobrevivência àqueles que não tiverem condição de subsistir, como os idosos, menores abandonados e pessoas com deficiência física, mental, intelectual e sensorial, sempre com o objetivo maior de facilitar a promoção de uma vida mais digna aos que se encontram em situação de miserabilidade.

2.2 BREVE HISTÓRICO EVOLUTIVO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A doutrina especializada frisa que não havia anteriormente a Constituição Federal de 1988, legislação específica para a Assistência Social. Esta era explorada conjuntamente com a Previdência Social. Ainda muito se debatia sobre o estudo conjunto da Assistência com o Direito do Trabalho, sendo considerada uma parte do Direito do Trabalho, sem autonomia própria. Somente em 1977 foi editada a Lei nº 6.439 a qual em seu artigo 9º, determinou que a Legião Brasileira de Assistência (LBA) deveria prestar assistência social à população carente, através de programas de desenvolvimento social, assim como, o atendimento das pessoas independentemente de vinculação (MARTINS, 2016 p. 697).

Entretanto, foi apenas com a Constituição Federal de 1988 que a Assistência Social passou a ser tratada em âmbito constitucional, mais precisamente nos artigos 203 e 204, sendo a posteriori regulamentada pela LOAS (Lei nº 8.742/93), a qual traz regras e é o documento norteador, o estatuto legal da organização da assistência social no Brasil (MARTINS, 2016 p. 697).

A legislação regulamentadora trouxe ainda, os Decretos nºs 1.330, de 08 de dezembro de 1994, que dispôs acerca do benefício de prestação continuada, e 1.744, de 08 de dezembro de 1995, que trata do benefício de prestação continuada à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, porém, foram posteriormente revogados pelo Decreto nº. 6.214, de 26 de setembro de 2007, sendo esta a nova legislação que disciplinou o benefício de prestação continuada (MARTINS, 2016 p. 697).

3 CABIMENTO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO E PROCESSO JUDICIAL PREVIDENCIÁRIO

A relação jurídica previdenciária é constituída, de um lado, pelo segurado, e de outro, pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que é uma autarquia federal responsável por gerenciar e administrar a Previdência Social no Brasil.

Por se tratar de órgão da Administração Pública Indireta, admite e utiliza princípios e bases do processo administrativo, que na prática possuem o papel de controlar e adequar os procedimentos para concessão de benefícios assistenciais. De acordo com o próprio Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em seu artigo 658 da Instrução Normativa 77/2015 de 21 de janeiro de 2015 o processo administrativo previdenciário é “o conjunto de atos administrativos praticados nos Canais de Atendimento da Previdência Social, iniciado em razão de requerimento formulado pelo interessado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo”. Essa decisão é dada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por meio do parecer dos peritos médicos no caso do critério deficiência ou perito social no caso de hipossuficiência.

No processo administrativo podem surgir nuances aplicáveis exclusivamente a essa espécie processual, e ela como todo procedimento se divide em fases: a fase inicial, instrutória, decisória, recursal e a fase do cumprimento das decisões administrativas (AMADO, 2016 p. 995). Cada uma das fases será apreciada no momento oportuno. Por outro lado, temos o processo judicial previdenciário, que após a decisão final administrativa negativa do pedido do interessado, o mesmo poderá ingressar com pedido judicial, sujeitando-se a todas as aplicações e características do processo judicial.

Assim, após o requerimento administrativo cujo resultado foi o indeferimento da assistência, o requerente poderá propor a ação previdenciária cabível para a concessão do benefício.

3.1 FASES PARA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO ASSISTENCIAL

A Constituição Federal garante em seu artigo 203, inciso V, um salário mínimo mensal ao idoso e ao deficiente desde que comprovem não auferir renda superior a ¼ (um quarto) do salário mínimo. Foi com o objetivo de regulamentar tal dispositivo constitucional que a Lei nº. 8.742/93 criou o Benefício de Prestação Continuada.

Trata-se de um benefício personalíssimo e intransferível, somente podendo requerê-lo administrativamente quem realmente necessite, não gerando, por conseguinte qualquer direito a pensão pelo fato de sua intransmissibilidade. Porém, em se tratando de morte do beneficiário os herdeiros legais receberão a título de herança o que em vida aquele deixou de receber, apenas como exceção a regra da intransmissibilidade. Ainda obedecendo aos ditames da Lei, o benefício ora em comento não gera qualquer tipo de abono anual, não podendo ser cumulado com nenhum outro da previdência ou assistência social, exceto a assistência médica (BRASIL, 1993).

É necessário destacar ainda, que para a concessão do benefício de prestação continuada, a declaração de renda a ser auferida deve ser por cada membro da família discriminadamente. Essa obrigação deve ser apresentada pelo próprio requerente ou por seu representante legal, sob pena de não atender aos requisitos impostos pela LOAS, e ver o benefício ser administrativamente indeferido. Isso se dá para a comprovação do requisito econômico de renda per capita inferior ¼ (um quarto) do salário mínimo para a percepção do amparo (BRASIL, 1993).

Diante disso, a própria lei trata de elucidar quem se encaixa como família, ou seja, cônjuges, companheiros, filhos ou equiparados até 21 (vinte um) anos (art. 16 da Lei nº. 8.213/91). Tais membros familiares devem viver efetivamente sob o mesmo teto (art. 20, § 1º da Lei nº. 8.742/93) e constar expressamente na declaração outrora referida. Por óbvio, o Poder Judiciário cuidou de tornar mais abrangente o conceito de família, considerando também todas as pessoas que vivam sobre o mesmo teto, como tios, sobrinhos, noras e genros.

O Decreto nº. 7.617 de 17/11/2011 traz ainda, o conceito de família, que muito embora tenha sofrido diversas novas interpretações, serve para delinear a composição da renda per capita do grupo:

Artigo 4ª [...] V - família para cálculo da renda per capita: conjunto de pessoas composto pelo requerente, o cônjuge, o companheiro, a companheira, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto;

É fundamental ressaltar que o conceito de família tem sofrido diversas mutações, e para tanto, deve conduzir o aplicador do direito para dar maior efetividade aos ideais constitucionais de 1988.

Para que se obtenha a concessão do benefício assistencial é preciso passar por fases, sejam elas na via administrativa ou pelo meio judicial. Na primeira via, e tendo por base a legislação regulamentadora, o processo administrativo previdenciário terá as seguintes fases: a) fase inicial; b) fase instrutória; fase decisória; c) fase recursal e fase de cumprimento das decisões administrativas.

Na fase inicial cabe ao segurado ou o seu dependente requerer junto ao INSS a concessão da prestação previdenciária que entenda ter direito, bem como deve nesse momento prestar todos os esclarecimentos e documentos exigidos pela Previdência Social (AMADO, 2016 p. 996).

A fase instrutória são as atividades do INSS no sentindo de averiguar e comprovar os requisitos legais para o reconhecimento de direito aos benefícios e serviços oferecidos pela Previdência Social, seja o processo por meio digital ou físico, sendo que mesmo que o pretenso beneficiário não atenda aos critérios e requisitos legais deve a Previdência instruir o processo quanto a todas as pretensões requeridas. (AMADO, 2016 p. 1005)

Já na fase decisória, como o próprio nome já revela, é o instante que a autarquia previdenciária, por meio da decisão administrativa do perito médico e/ou social, dá uma resposta fundamentada ao requerimento que poderá levar a concessão ou indeferimento do benefício ou serviço. Deve-se se levar em conta a obrigatoriedade da fundamentação com a análise das provas e documentos diversos apresentados (AMADO, 2016 p. 1017).

A fase recursal compete ao Conselho de Recursos da Previdência Social julgar decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários impugnadas por recurso ordinário em 30 dias, para que apreciando o caso decidam pelo indeferimento ou concessão do benefício (AMADO, 2016 p. 1019).

Havia uma polêmica sobre a necessidade de prévio requerimento administrativo junto a autarquia previdenciária para a propositura da ação judicial. Contudo, já foi pacificada pelo Supremo Tribunal Federal que decidiu que a exigência não fere a garantia de livre acesso ao Judiciário, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, pois sem pedido administrativo anterior não fica caracterizada lesão ou ameaça de direito.

Por outro lado, assentou que não existe a necessidade de formulação de pedido administrativo prévio para que o segurado ingresse judicialmente com pedidos de revisão de benefícios, a não ser nos casos em que seja necessária a apreciação de matéria de fato e naqueles em que a posição do INSS seja notoriamente contrária ao direito postulado (RE nº 631.240, Plenário, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 27.8.2014, Dje 7.11.2014).

Superada essa antiga divergência o desenrolar do processo judicial previdenciário acontece obedecendo a todos os critérios e aplicações da lei processual civil. Deve-se ater a competência para julgamento das ações, a fase de conhecimento, instrução, julgamento e decisão final para somente com a sentença definitiva se possa obter o benefício pretendido pela via judicial.

3.2 CRITÉRIOS PARA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO ASSISTENCIAL EM DETRIMENTO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DE MISERABILIDADE

Como afirmado anteriormente o benefício assistencial consiste na garantia constitucional de assistência a deficientes e idosos de um salário mínimo mensal, a qual foi devidamente regulamentada pela Lei n. 8.742/93, desde que estes comprovem serem miseráveis economicamente, ou seja, a renda do grupo familiar não ultrapasse ¼ (um quarto) do salário mínimo vigente.

Ao requerente idoso o benefício assistencial somente é devido quando este tiver idade igual ou superior a 65 (sessenta e cinco) anos. Porém, nem sempre foi assim, quando da regulamentação por lei do benefício, isso porque na redação antiga do caput do art. 20 da Lei n. 8.742/93, que se refere aos critérios de concessão, previa a idade do idoso de 70 (setenta) anos entre os anos de 1996 a 1997. Com a CF/1988 até o ano de 2003 a idade mínima para o idoso era 67 (sessenta e sete) anos, em decorrência da Lei nº. 9.720/98. E em 2004 com a chegada do Estatuto do idoso (Lei nº. 10.741/03), a idade mínima do idoso passa a ser 65 (sessenta e cinco) anos (art. 34 c/c com o art. 118). Esse critério apenas se aplica ao benefício, já que este diploma mantém como idoso (art. 1º) a idade de 60 (sessenta) anos.

O outro possível beneficiário é a pessoa com deficiências física, mental intelectual ou sensorial, as quais podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com os demais cidadãos, devendo passar por exame pericial médico e/ou social realizado na agência previdenciária, devendo ficar constatado a impossibilidade ao trabalho e à vida independente. O conceito encontrado na legislação, o §2º do art. 20 da Lei n. 8.742/93 revela bem o que é considerado deficiência:

§2º  - pessoa com deficiência: aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas;

Expressa muito bem esse conceito as palavras do doutrinador Sérgio Pinto Martins:

Pessoa com deficiência é a que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. MARTINS (2016, p. 718)

A questão da incapacidade está relacionada com as aptidões do indivíduo, ou seja, se ele possui condições de demonstrar controle sobre seus próprios desejos. Ao passo que ser deficiente não significa ser incapaz, já que diversas “deficiências” permitem que o indivíduo desenvolva atividades de uma pessoa considerada “normal”.

Outra definição legal encontra guarida na própria Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS no art. 20, § 2º, da Lei nº 8.742/93, mais recentemente modificada pela Lei nº 12.435/2011, que passou a dispor do novo conceito de deficiência:

§ 2o Para efeito de concessão deste benefício, considera-se:
I - pessoa com deficiência: aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas; II - impedimentos de longo prazo: aqueles que incapacitam a pessoa com deficiência para a vida independente e para o trabalho pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos.

Ora, essa nova definição leva em consideração dois aspectos principais:

I - o biológico (impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial); II - sociológico (interação dos impedimentos biológicos com barreiras, e a obstrução da participação plena e efetiva do deficiente na sociedade, em igualdades de condições com as demais pessoas).

A legislação pátria ampliou o conceito de deficiente, abrangendo dessa forma, a questão social deste. Por fim, cabe destacar o conceito sobre deficiência, visto através do Decreto nº 3.956, de 08 de outubro de 2001, que promulgou a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência, que trouxe em seu art. 1º o seguinte:

Artigo I - Para os efeitos desta Convenção, entende-se por: 1. Deficiência
O termo "deficiência" significa uma restrição física, mental ou sensorial, de natureza permanente ou transitória, que limita a capacidade de exercer uma ou mais atividades essenciais da vida diária, causada ou agravada pelo ambiente econômico e social.

Essa Convenção só tem a confirmar ainda mais o ideal proposto pela LOAS, tratando a deficiência não como uma incapacidade incurável, mas, como algo passageiro que deve ter o cuidado por parte do Estado em alguns casos. Não se olha a deficiência como falha no caráter físico ou mental, mas pelo contrário, envolve as limitações da pessoa tida como deficiente se equiparada às demais pessoas.

O critério de miserabilidade e hipossuficiência financeira para deficiente e idoso é obtido no texto legal § 3ª do artigo 20 da Lei 8.742/93, alterada pela Lei 12.435/11: “§ 3ª Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário-mínimo”.

Tendo em vista essa previsão legal, o Decreto 7.617/11 aborda como é feito o cômputo da renda per capita:

Art. 4 [...] VI - renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, seguro-desemprego, comissões, pro-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 19.§ 2º.

Para se comprovar a renda per capita será apresentando no INSS uma série de documentos dos componentes que constam na declaração do núcleo familiar e renda. Como por exemplo, pode ser: carteira de trabalho da previdência social com anotações atualizadas, carnê de contribuição para o Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, extrato de pagamento de benefício entre outros.

Insta observar que tanto o idoso, como o deficiente estão em situações semelhantes, observa-se, o idoso está em um momento da vida em que suas condições físicas e até intelectuais não condizem mais com as exigências do mercado, causando assim incapacidade relativa laborativa aliada à econômica de sua família.

Por outro lado o deficiente, jovem ou adulto, incapacitado ou não por tempo certo, possui restrições que lhe impede de trabalhar, razão esta que justifica a concessão do LOAS. Mas não somente por isso, geralmente a família que possui um deficiente em casa deixa de trabalhar fora de casa para cuidar deste, gerando, por conseguinte uma perda de renda na família, uma vez que com a dedicação exclusiva não poderá exercer outra profissão.

4 CONFRONTO ENTRE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 20, § 3º DA LOAS

A concessão do benefício assistencial de prestação continuada revela-se um instrumento pelo qual o constituinte possibilitou a inserção social e a garantia de uma mínima existência digna às pessoas deficientes e idosas de renda expressivamente baixa.

Todavia, o pretenso beneficiário deve preencher ao critério econômico da miserabilidade para a concessão da benesse estatal, uma vez que a legislação infraconstitucional regulamentadora exige a percepção de renda per capita familiar inferior a 1/4 do salário mínimo, para ter direito ao amparo.

O princípio da dignidade humana postulado fundamental previsto na Constituição Federal é perfeitamente cumprido quando se busca a concretude da igualdade entre os que se encontram em desigualdade. Como bem assevera NUNES (2002, p. 45):

É ela, a dignidade, o primeiro fundamento de todo o sistema constitucional posto e o último arcabouço da guarida dos direitos individuais. A isonomia serve, é verdade, para gerar equilíbrio real, porém visando concretizar o direito à dignidade. É a dignidade que dá a direção, o comando a ser considerado primeiramente pelo intérprete.

O requisito da miserabilidade de caráter econômico deve ser ponderado no que pesa a busca pela real isonomia, com fito em cumprir e concretizar o direito ao mínimo de dignidade humana àqueles mais fragilizados pelas desigualdades materiais e sociais existentes.

Dessa forma, existe um confronto evidente entre princípios de ordem constitucional e o critério meramente econômico sem a devida ponderação para se alcançar o mínimo existencial previsto no próprio texto constitucional. A análise do critério econômico precisa ser ponderado frente a real miserabilidade dos envolvidos no processo de concessão do amparo estatal.

4.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS

Os princípios constitucionais são verdadeiras vigas mestras, alicerce sobre o qual se edifica todo o sistema jurídico. Em relação a isso devem ser aplicados em todos os ramos do direito e ser obedecidos por todos os cidadãos e especialmente por todos os órgãos da Administração Pública.

O princípio da dignidade da pessoa humana é fundamento do Estado Democrático de Direito. É um instrumento de garantia do cidadão de ser e ter seus direitos respeitados, bem como de ter o mínimo de uma vida digna. O mesmo consta expressamente previsto no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal de 1988, sendo considerado no atual Diploma Constitucional, como o principal direito fundamental garantido pela Constituição (NUNES, 2010 p. 59).

É bem asseverado por CAMARGO (2002, p. 27), que:

Toda pessoa humana, pela condição natural de ser, com sua inteligência e possibilidade de exercício de sua liberdade, se destaca na natureza e se diferencia do ser irracional. Estas características expressam um valor e fazem do homem não mais um mero existir, pois este domínio sobre a própria vida, sua superação, é a raiz da dignidade humana. Assim, toda pessoa humana, pelo simples fato de existir, independentemente de sua situação social, traz na sua superioridade racional a dignidade de todo ser.

Dessa forma, se a Constituição Federal de 1988 garantiu o salário mínimo é porque o legislador entendeu que essa era a quantia indispensável à obtenção dos mínimos sociais (SANTOS, 2006 p. 42). Sendo assim, não pode nenhuma legislação complementar estipular um valor inferior ao salário mínimo, uma vez que o mesmo é garantia do trabalhador e do inativo para fins de garantir sua manutenção e de sua família, com o mínimo necessário à sobrevivência com dignidade, significando um quantificador do bem estar social mínimo a todos garantido.

O princípio aplicável a espécie é a isonomia, também chamado princípio da igualdade, o qual busca garantir direitos uniformes, na medida em que todos os cidadãos tenham o direito de tratamento isonômico pela legislação, sendo proibido qualquer tipo de discriminação.

Como destaca a doutrina especializada o princípio da igualdade consagrado constitucionalmente atua em dois planos distintos. Primeiramente, diante do legislador ou ao próprio executivo, na edição, respectivamente, de atos normativos, leis e medidas provisórias, obstando que se criem mecanismos que causem tratamentos abusivos a pessoas em situações idênticas. Em segundo plano, na obrigatoriedade ao intérprete, basicamente, a autoridade pública, de aplicar a lei e atos normativos de maneira igualitária, sem estabelecimento de diferenciações em razão de sexo, religião, convicções filosóficas ou políticas, raça, classe social (MORAES, 2009, p. 34).

Outro princípio a ser abordado é o mínimo existencial, o qual abrange todas as condições e elementos necessários para a manutenção de uma vida digna, livre e participativa, possuindo estreita relação com a realização dos direitos fundamentais, amplamente considerados. Tendo duas dimensões bem delineadas, sendo uma negativa, impeditiva do Estado e outros indivíduos na atuação contra a obtenção ou manutenção de condições materiais indispensáveis para uma vida digna e outra positiva, que abarca prestações materiais vocacionadas à realização deste mínimo (OLIVEIRA, 2016).

Por outro lado, SARLET (2001, p. 36) alerta que o mínimo existencial não se trata apenas de garantir a sobrevivência do cidadão, mas deve lhe dar também condições de desenvolver dignamente sua autonomia:

O princípio da dignidade da pessoa humana assume, no que diz com este aspecto, importante função demarcatória, podendo servir de parâmetro para avaliar qual o padrão mínimo em direitos sociais (mesmo como direitos subjetivos individuais) a ser reconhecido.

Sendo assim, no momento que o legislador da LOAS fixou o conceito e critério de necessidade no importe de ¼ (um quarto ) do salário mínimo, na realidade, permitiu aos mais vulneráveis um padrão de bem-estar inferior ao que a própria Constituição Federal elegeu como mínimo necessário para a subsistência digna, violando gravemente o princípio da isonomia e até mesmo o postulado do mínimo existencial.

Outra discussão diz respeito à conhecida cláusula da reserva do possível que no Brasil o caso paradigma em que se empregou esse postulado foi a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 45/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, o qual o questionamento foi a legitimidade constitucional do controle e da intervenção do Poder Judiciário em relação à implementação de políticas públicas, quando configurada hipótese de abusividade governamental. Nessa assentada se conclui que "O mínimo existencial, com o se vê, associado ao estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível".

Sobre o instituto merece relevo as considerações que faz o constitucionalista SARLET (2008) sobre suas dimensões :

(...) há como sustentar que a assim designada reserva do possível, especialmente se compreendida em sentido mais amplo, apresenta pelo menos uma dimensão tríplice, que abrange a) a efetiva disponibilidade fática dos recursos para a efetivação dos direitos fundamentais; b) a disponibilidade jurídica dos recursos materiais e humanos, que guarda íntima conexão com a distribuição das receitas e competências tributárias, orçamentárias, legislativas e administrativas, entre outras, e que, além disso, reclama equacionamento, notadamente no caso do Brasil, no contexto do nosso sistema constitucional federativo; c) já na perspectiva (também) do eventual titular de um direito a prestações sociais, a reserva do possível envolve o problema da proporcionalidade da prestação, em especial no tocante à sua exigibilidade e, nesta quadra, também da sua razoabilidade.

Desta feita o titular do direito de prestação social, como é o caso do benefício assistencial advindo da LOAS, tem por argumento que não pode o Estado abusivamente alegar que não possui recursos suficientes para concessão do benesse que garante o mínimo de existência digna aos que delem necessitam.

4.2 CONSTITUCIONALIDADE DO § 3º DO ART. 20 DA LOAS E CRITÉRIO DA MISERABILIDADE PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS

No julgamento em 18 de abril de 2013 da Reclamação Constitucional nº 4.374, publicado o acórdão eletronicamente em 04/09/2013, tendo como reclamante o INSS contra Turma Recursal dos Juizados Federais do Estado de Pernambuco que concedeu a um interessado o benefício assistencial nos termos do art. 203, inciso V, da Constituição Federal o Supremo Tribunal Federal teve a possibilidade de expor seu novo entendimento acerca do parágrafo 3º do art. 20 da Lei nº. 8.742/93 que regulamentou o inciso V do art. 203 da Constituição Federal, é o que se segue:

BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. ANÁLISE DAS CONDIÇÕES SÓCIO-ECONÔMICAS DO AUTOR. REQUISITOS DO ART. 20 DA LEI 8.742/93. RENDA PER CAPITA. MEIOS DE PROVA. SÚMULA 11 DA TUN. LEI 9.533/97. COMPROVAÇÃO. RECURSO IMPROVIDO.
1. O artigo 20 da Lei 8.742/93 destaca a garantia de um salário mínimo mensal às pessoas portadoras de deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais, que comprovem em ambas as hipóteses, não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família. 2. Já o § 3 do mencionado artigo reza que, ‘considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo. 3. Na hipótese em exame, o laudo pericial concluiu que o autor é incapaz para as atividades laborativas que necessitem de grandes ou médios esforços físicos ou que envolvam estresse emocional para a sua realização. 4. Em atenção ao laudo pericial e considerando que a verificação da incapacidade para o trabalho deve ser feita analisando-se as peculiaridades do caso concreto, percebe-se pelas informações constantes nos autos que o autor além da idade avançada, desempenha a profissão de trabalhador rural, o qual não está mais apto a exercer. Ademais, não possui instrução educacional, o que dificulta o exercício de atividades intelectuais, de modo que resta improvável sua absorção pelo mercado de trabalho, o que demonstra a sua incapacidade para a vida independente diante da sujeição à ajuda financeira de terceiros para manter sua subsistência. 5. Apesar de ter sido comprovado em audiência que a renda auferida pelo recorrido é inferior a um salário mínimo, a comprovação de renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo é dispensável quando a situação de hipossuficiência econômica é comprovada de outro modo [...].

Ainda, analisando o referido julgado o Supremo Tribunal se posiciona sobre a inconstitucionalidade do critério meramente econômico sem considerar outros aspectos ou situações de miserabilidade:

[...] Assim, as provas produzidas em juízo constataram que a renda familiar do autor é inferior ao limite estabelecido na Lei, sendo idônea a fazer prova neste sentido. A partir dos depoimentos colhidos em audiência, constatou-se que o recorrido não trabalha, vivendo da ajuda de parentes e amigos. 8. Diante de tais circunstâncias, pode-se concluir pela veracidade de tal declaração de modo relativo, cuja contraprova caberia ao INSS, que se limitou à impugnação genérica. 9. Quanto à inconstitucionalidade do limite legal de renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, a sua fixação estabelece apenas um critério objetivo para julgamento, mas que não impede o deferimento do benefício quando demonstrada a situação de hipossuficiência. 10. Se a renda familiar é inferior a ¼ do salário mínimo, a presunção de miserabilidade é absoluta, sem que isso afaste a possibilidade de tal circunstância ser provada de outro modo. 11. Ademais, a Súmula 11 da TUN dispõe que mesmo quando a renda per capita for superior àquele limite legal, não há óbices à concessão do benefício assistencial quando a miserabilidade é configurada por outros meios de prova.
[...]. Recurso a que se nega provimento.

Como se observa na citada Reclamação o Ministro Relator declara repercussão geral, e ao mesmo tempo a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social Lei 8.742/1993), que prevê como critério para a concessão de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo, por considerar que esse critério está ultrapassado para efetivamente caracterizar a situação de miserabilidade.

Tem se por base de fundamentação a decisão da Suprema Corte na edição de leis que inovaram nos critérios de renda para outros benefícios de caráter continuado, como é o caso do Programa Bolsa Família, a Lei n.º 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Que inclusive em sua regulamentação pelo Decreto n.º 5.209, adotou como cálculo concessório o percentual de ½ salário mínimo.

É o que se extrai do julgamento dos Recursos Extraordinários n. 580963/PR e 567985/MT pelo Supremo Tribunal Federal que acabou por admitir as consideráveis mudanças econômicas e sociais dos possíveis beneficiários:

Como a lei permaneceu inalterada, elaboraram-se maneiras de se contornar o critério objetivo e único estipulado pela LOAS e de se avaliar o real estado de miserabilidade social das famílias com entes idosos ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis que estabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais, tais como: a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. O Supremo Tribunal Federal, em decisões monocráticas, passou a rever anteriores posicionamentos acerca da intransponibilidade dos critérios objetivos. Verificou-se a ocorrência do processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado brasileiro).

De fato, somente o critério aritmético, não representa a realidade do Estado Brasileiro e os objetivos pretendidos pela assistência social, nem tampouco condiz com o mínimo existencial digno para cada indivíduo que necessite da benesse estatal para a sobrevivência. É preciso auferir em cada caso concreto critérios de miserabilidade mais adequados à realidade e necessidade dos requerentes do benefício.

O entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto serviu para confirmar o que os Tribunais Federais Regionais já haviam sedimentado, é o que se percebe do julgado do TRF-3 - AGRAVO DE INSTRUMENTO: A I 1250 SP nº. 0001250-92.2013.4.03.0000:

AGRAVO LEGAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. CONSTATAÇÃO DE RENDA PER CAPITA SUPERIOR A ¼ DO SALÁRIO MÍNIMO. DESCONTOS NO BENEFÍCIO ASSISTENCIAL A TÍTULO DE RESTITUIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 20, § 3º, DA LEI 8.742/93 E DO ART. 34 DO ESTATUTO DO IDOSO. 1. A inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei n.8.742/93 foi confirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na Reclamação nº 4374. Também foi reconhecida a inconstitucionalidade do artigo 34 da Lei n. 10.741/2003 (Estatuto do Idoso). 2. A retirada do ordenamento jurídico dos mencionados artigos pela Suprema Corte somente veio a confirmar a posição que vinha sendo adotada pela jurisprudência, no sentido de que o critério estabelecido pelos referidos dispositivos para a concessão de benefício a idosos ou deficientes, que previa que a renda mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo, estava defasado para caracterizar a situação de miserabilidade.
3. Os descontos efetuados pelo INSS baseados em norma cuja inconstitucionalidade foi reconhecida pelo C. STF devem ser cessados. 4. Agravo improvido. Acórdãos Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Sétima Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, negar provimento ao agravo, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. (TRF-3 - AI: 1250 SP 0001250-92.2013.4.03.0000, Relator: JUIZ CONVOCADO DOUGLAS GONZALES, Data de Julgamento: 20/05/2013, SÉTIMA TURMA)

É importante que a norma que regulamenta a garantia constitucional de um salário mínimo mensal traga outros meios de comprovação de miserabilidade e necessidade com fito na concretização dos direitos sociais, onde se encaixa a assistência social, e o posicionamento do STF trouxe um grande avanço para que tais direitos possam ser alcançados.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Carta da República cuidou de garantir um salário mínimo mensal a duas grandes parcelas hipossuficientes da sociedade, idosos e deficientes, através da Assistência Social.

Para isso, a previsão de um salário mínimo a esses indivíduos tidos como deficientes e idosos é um ordenamento constitucional que se revela numa construção histórica dos direitos sociais, representada aqui pela trajetória da assistência social durante o tempo, e que uma vez estabelecida não pode deixar de cumprir seu fundamento maior, o de realmente assistir.

O benefício assistencial de prestação continuada criado através da Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social), na forma de um salário mínimo, à pessoa portadora de deficiência ou idoso que não possua condições de garantir a sua subsistência ou tê-la provida pela família, cuja renda per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo representa verdadeiramente em muitos casos a garantia do mínimo existencial. Por essa razão o procedimento para a concessão precisa ir além do requisito meramente econômico e realmente se considerar a miserabilidade de cada caso concreto. Deixar de conceder o amparo tendo-se em conta apenas um cálculo de valor é negar ao cidadão o direito ao mínimo existencial.

Não se trata apenas da negativa do benefício ao deficiente ou ao idoso porque a renda ultrapassa o limite legalmente estabelecido, mas sim de garantir o cumprimento do princípio fundante da dignidade humana. É necessário levar em consideração outras situações de vulnerabilidade e realidade de fato do caso concreto para o deferimento ou indeferimento do amparo.

O próprio Supremo Tribunal Federal já se posicionou que é necessário levar em consideração o critério da miserabilidade na concessão do benefício assistencial, justamente para poder garantir o cumprimento do princípio da dignidade humana como também do princípio da isonomia.

Finalmente, é preciso defender os direitos sociais fundados na dignidade humana garantindo o benefício assistencial a todos os idosos e deficientes hipossuficientes em cada caso concreto, que após análise e decisão pelo INSS apenas considerado o critério econômico de ¼ do salário mínimo vigente venha o Poder Judiciário para reafirmar em contrapartida a aplicação do real critério de miserabilidade e considerar o critério econômico como ½ do salário mínimo. Caso se afaste do Judiciário essa possibilidade estar-se-ia diante de um sufrágio das garantias constitucionais da dignidade da pessoa humana, da solidariedade e do bem estar social.

5. REFERÊNCIAS

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______. Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011 -
Altera a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da Assistência Social - Brasília: Congresso Nacional, 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12435.htm. Acessado em: 05.04.2018.

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Dispõe sobre a concessão do benefício de prestação continuada, previsto no art. 20 da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e dá outras providências, 1994. Brasília: Congresso Nacional, 1994. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/d1330.htm. Acessado em: 07.04.2018.

______. Decreto nº 1.744, de 8 de dezembro de 1995 -
Regulamenta o benefício de prestação continuada devido à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, de que trata a Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e dá outras providências - Brasília: Congresso Nacional, 1995. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d1744.htm. Acessado em: 07.04.2018.

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Promulga a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência - Brasília: Congresso Nacional, 2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/d3956.htm. Acessado em: 07.04.2018.

______. Decreto nº 6.214, de 26 de setembro de 2007 -
Regulamenta o benefício de prestação continuada da assistência social devido à pessoa com deficiência e ao idoso de que trata a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003, acresce parágrafo ao art. 162 do Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, e dá outras providências - Brasília: Congresso Nacional, 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6214.htm. Acessado em: 07.04.2018.

______. Decreto nº 7.617, de 17 de novembro de 2011 -
Altera o Regulamento do Benefício de Prestação Continuada, aprovado pelo Decreto no 6.214, de 26 de setembro de 2007 - Brasília: Congresso Nacional, 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/decreto/d7617.htm. Acessado em: 07.04.2018.

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