Resumo: Este artigo tem por finalidade discorrer sobre os direitos sociais e sua imbricação com a assistência social em tempos de neoliberalismo. Os direitos sociais são direitos inerentes a todos os seres humanos, independentemente de raça, sexo, nacionalidade, etnia, idioma, religião ou qualquer outra condição. A Constituição Federal de 1988 reitera esses direitos de forma clara e concisa. Inclui também a Seguridade Social que traduz expresso o direito à Saúde, Previdência e Assistência Social. Neste enfoque a Assistência Social tem por objetivo garantir os mínimos sociais, vigiar e proteger os direitos de cidadania e dignidade. Com isso a Assistência Social enquanto política pública de direito pode contribuir como um instrumento importante para efetivação dos direitos humanos na perspectiva da universalização do acesso aos bens e serviços.

Palavras chave: Assistência Social. Direitos Sociais. Política Social.

Abstract: This article aims to discuss social rights and its overlap with social assistance in times of neoliberalism. Social rights are rights inherent to all human rights, race, sex, nationality, ethnicity, language, religion or any other condition. The Federal Constitution of 1988 reiterates the rights in a clear and concise manner. It also includes Social Security which translates the right to Health, Social Security and Social Welfare rights. This approach to Social Assistance aims to guarantee social rights, monitor and protect the rights of citizenship and dignity. With this, Social Assistance as a public policy of law can constitute an important instrument for the realization of human rights in the perspective of universal access to goods and services.

Keywords: Social Assistance. Social rights. Social Policy.

Sumário: 1. Introdução; 2. Princípios constitucionais; 3. Estado democrático de direito; 4. Dignidade humana; 5. Universalidade, igualdade e seletividade; 6. Descentralização e participação popular; 7. Reserva do possível; 8. A Proibição do Retrocesso; 9. Segurança Jurídica; 10. Uniformidade e Diferenciação regional; 11. Proporcionalidade ou proibição de excessos; Conclusão; Referências.

INTRODUÇÃO

Desde o fim da Primeira Guerra Mundial (1918), vimos o aumento acentuado de problemas relacionados a questões sociais e os países começaram a sentir a necessidade de reconfigurar suas funções, principalmente em relação a encargos ligados às políticas econômicas e sociais. No Brasil, a construção da proteção social estatal, remonta aos anos 1930, mostrando que a regulação do Estado brasileiro, no campo das políticas sociais, tem, historicamente, se efetivado mediante programas e ações fragmentadas, eventuais e descontínuas (SILVA, YASBEK, GIOVANNI, 2008).

A histórica e profunda concentração de renda decorrente dos modelos de desenvolvimento econômico adotados ao longo da construção do capitalismo industrial no Brasil e a sobre-exploração da força de trabalho vêm se aprofundando, apesar da adoção de um conjunto amplo de programas sociais que são marcados por um caráter essencialmente compensatório, pouco contribuindo para amenizar as condições de pobreza e largo contingente da população brasileira. Isso ocorre apesar do volume elevado de recursos aplicados e da grande quantidade e variedade de programas (DRAIBE et al 1995; DRAIBE,1990).

Esse sistema tem situado, historicamente, a população beneficiária no campo do não direito ou da cidadania regulada, deslocando o espaço do direito para o terreno do mérito, além de servir como instrumento para a corrupção, demagogia, fisiologismo e clientelismo político. Por conseguinte, Silva, Yasbek e Giovanni (2008) asseveram que, enquanto economia subdesenvolvida, o Brasil não conseguiu construir uma sociedade salarial, nem o que se convencionou denominar de Welfare State, o que marcou as sociedades salariais dos países desenvolvidos. Há que se considerar, todavia, que o processo de rearticulação da sociedade civil brasileira, que marcou os anos 1980, colocou em pauta a luta política por direitos sociais básicos.

Nesse contexto de efervescência popular, é destacada a questão da cidadania, cujo marco foi a ampliação dos direitos sociais na Constituição Federal de 1988, que introduziu a noção de Seguridade Social. Ampliam-se os deveres do Estado para com os cidadãos bem como se vivencia maior visibilidade política e acadêmica sobre as questões sociais (SILVA, YASBEK, GIOVANNI, 2008). O discurso popular, que coloca a necessidade do resgate da dívida social, é apropriado pelo Estado. Parece que se estava caminhando para a possibilidade de universalização de direitos sociais básicos, com garantia de mínimos sociais. Todavia, a partir dos anos 1990, com a crise fiscal do Estado e a opção do Governo brasileiro pelo projeto neoliberal, no plano da intervenção estatal, foram impostas limitações para os programas sociais, acompanhadas do desmonte dos direitos sociais conquistados, o que se concretizou nas reformas da Constituição Federal de 1988.

Estamos, por conseguinte, no contexto de profunda crise do padrão intervencionista do Estado, constituído nos anos 1930 e aprofundado durante o período da Ditadura Militar, com maiores consequências para a área social. Como já foi dito, mesmo durante a vigência do padrão intervencionista do Estado brasileiro, não chegamos a construir um Estado de Bem-Estar Social, pautado pela cidadania. O mais grave é que, mesmo com a redemocratização da sociedade, a possibilidade de constituição de um Estado de Bem-Estar Social, orientado pela cidadania, é colocada na contramão da história, com o estabelecimento da hegemonia do projeto neoliberal. Chega-se, portanto, ao início do século XXI, com um Sistema de Proteção Social marcado pelos traços da reforma dos programas sociais, sob a orientação de organismos internacionais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, expresso pela descentralização, privatização e focalização dos programas sociais. Os programas de transferência de renda têm-se tornado fundamental como política social em muitos países com elevado número de famílias pobres, cujo objetivo é o de criar uma rede de proteção social para as populações mais carentes. Todavia, muitos países ricos também já adotaram ou ainda possuem programas que transferem recursos para famílias que vivem num determinado patamar de pobreza (AFONSO, 2006).

 O modelo de proteção existente na América Latina, desde a década de 1930 até a década de 1970, baseava-se no emprego formal que garantia aposentadorias, pensões e benefícios por acidentes de trabalho e assistência à saúde, tendo como pré-requisito a contribuição prévia. Os não contribuintes dependiam da assistência social. Os programas de transferências monetárias foram criados sem este vínculo. Além disso, os programas estabeleceram condicionalidades com o intuito de elevar os níveis de educação, reduzir a evasão escolar e o trabalho infantil e, também, melhorar os indicadores de saúde e nutrição. Nos países que apresentam o programa, os mesmos não têm necessariamente a mesma formatação. Todavia, os seus beneficiários são focalizados nas famílias extremamente pobres ou pobres, com crianças ou adolescentes. No Brasil, programas de transferência de renda nos moldes estrangeiros, foram criados, inicialmente, em alguns municípios e estados a partir de 1995.

2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

Em sua tese de doutorado em Políticas Públicas, intitulada “POLÍTICAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: releitura de uma constituição dirigente” Gonçalves (2005) registra e elenca alguns princípios que regem constitucionalmente as políticas sociais, os quais são elencados sucintamente:

3. ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Em fins do século XVIII e durante o século XIX, o liberalismo econômico trouxe à tona o modelo do Estado de Direito para fazer frente ao absolutismo. De maneira bem simples, tinha como objetivo conformar os poderes públicos aos ditames da lei. No caso do Brasil, a Constituição Federal de 1988, segundo as diretrizes do constitucionalismo atual, integralizou, no caput do seu artigo 1º, um novo paradigma – Estado Democrático de Direito −, a partir das seguintes configurações: trata-se de um Estado estruturado no interior de uma Constituição que redefine o pacto político, reiterando a primazia de homens e mulheres no seu cotidiano histórico. Daí a relevância dada aos direitos fundamentais, a partir da noção jus política da dignidade humana; o Estado Democrático de Direito deve visar, por conseguinte, à garantia dos direitos fundamentais, contemplando as liberdades individuais, assim como os direitos sociais e políticos enquanto conquistas da sociedade, e não como favores do Estado. nesse tipo de configuração constitucional, não há prevalência entre as mediações dos direitos fundamentais; todas são igualmente importantes e interligadas. o pluralismo, enquanto possibilidade de manifestação das diferenças, é também traço marcante do Estado Democrático de Direito. a atualidade dos direitos fundamentais sociais, no interior do Estado Democrático de Direito, impede que a Constituição seja instrumento legal a serviço de poucos.

Desse modo, o diálogo e as lutas políticas não restam esmorecidas, mas podem verdadeiramente alargar-se. Em suma: o Estado Democrático de Direito exige que a Constituição simultaneamente assegure: a separação de poderes; a garantia dos direitos fundamentais (individuais, sociais, coletivos, políticos e difusos); a possibilidade de participação popular não apenas nos certames eleitorais, mas também na própria gestão e controle das políticas públicas; e, ainda, a multiplicidade de meios de tutela dos direitos fundamentais. Enfim, o Estado Democrático de Direito é princípio cuja existência facilmente depreende-se da Constituição e, nela, portanto, deve encontrar mecanismos de sua própria eficácia.

4. DIGNIDADE HUMANA

A Constituição Federal de 1988 principia sua normatividade (artigo 1º, III), estabelecendo, dentre os fundamentos da República Federativa do Brasil, a dignidade da pessoa humana. É certo, por conseguinte, que bastaria esse comando constitucional para que estivessem, em igual medida, garantidas as necessidades humanas básicas, haja vista que a dignidade não é, no interior do sistema constitucional brasileiro, qualidade ou atributo de alguns, fixada por discussões meta-jurídicas; expressa-se e materializa-se, antes e acima de tudo, pelo conjunto dos direitos fundamentais. Com efeito, a dignidade humana ou conjunto dos direitos fundamentais não representam meras abstrações legislativas; antes pelo contrário, traduzem os carecimentos cotidianos de homens e mulheres inseridos em seus contextos históricos. Em outros termos isso quer dizer: Em primeiro lugar a dignidade da pessoa é da pessoa concreta na sua vida real e cotidiana; não é de um ser ideal e abstrato. É o homem ou a mulher tal como existe, que a ordem jurídica considera irredutível, insubstituível e irrepetível, e cujos direitos fundamentais a Constituição enuncia e protege (MIRANDA, 2000, p.184).

De toda sorte, cumpre verificar que a imensa dívida social brasileira, assim como os longos anos de instabilidade institucional (Estado Novo, Regime Militar de 1964), impeliram o constituinte, sobretudo através das demandas populares, a explicitar o conteúdo constitucional da dignidade humana. Defende-se, aqui, portanto, que as necessidades humanas básicas e os meios materiais para sua consecução, estabelecem o perfil da dignidade humana no interior do constitucionalismo brasileiro (GONÇALVES, 2005). Lembremos ainda que as diversas mediações da luta política, no plano infraconstitucional, podem alargar o conteúdo da dignidade − o que tende a ocorrer −, não, contudo, reduzi-lo. Essa, portanto, é a proteção que a Carta de 1988 assegura a todos.

5. UNIVERSALIDADE, IGUALDADE E SELETIVIDADE

A própria Constituição Federal de 1988, em seu artigo 194, I, III, respectivamente, consagrou os princípios da universalidade de cobertura e de atendimento, assim como da seletividade e da distributividade dos benefícios e serviços. Pois bem, os princípios da não contrariedade das normas constitucionais e da harmonização, ou concordância prática, impõem ao tema a seguinte reflexão proposta por Gonçalves (2005): A Carta Política de 1988, transmuta as necessidades humanas básicas em direitos fundamentais, o que, por via reflexa, desconstitui a ideia de favor, de caridade ou concessão que fortemente marcou – e, em alguns casos, ainda marca - as políticas sociais no Brasil. Desse entendimento, decorre que as necessidades humanas básicas, enquanto mediações dos direitos fundamentais, são igualmente atingidas pelo princípio da universalidade.

Contudo, citado princípio, enquanto mandato de otimização, submete- se a ponderações e, por conseguinte, não se constitui enquanto comando absoluto. Ou seja: universalidade significa que todos têm direito e deveres e, bem por isso, são sujeitos de direito constitucionalmente reconhecidos. Contudo, o próprio princípio da igualdade relativiza o conteúdo e o alcance da universalidade, já que traz à tona o dever de serem estabelecidas diferenças entre pessoas e grupos que se encontrem em determinadas situações fáticas desfavoráveis ao exercício dos direitos fundamentais. Feitas essas considerações, evidencia-se que: Todos têm todos os direitos e deveres – princípio da universalidade; todos (ou, em certas condições ou situações, só alguns) têm os mesmos direitos e deveres – princípio da igualdade. O princípio da universalidade diz respeito aos destinatários da norma, o princípio da igualdade ao seu conteúdo (MIRANDA, 2000, p. 215).

Deste modo, o princípio da universalidade das políticas dos direitos fundamentais sociais tem, assim, seu alcance relativizado pelo princípio da igualdade que suscita, deste modo, o direito à diferença e o dever de estabelecê-la, enquanto instrumento de redução das desigualdades regionais e sociais (artigo 3º, III da Constituição Federal). O princípio da universalidade não significa, por exemplo, que todos tenham acesso a todos os benefícios e serviços da assistência social, de moradia básica, de distribuição de livros e de merendas escolares, além do ensino fundamental, de alimentos, ou de suplementação nutricional. O princípio da igualdade focaliza necessariamente os destinatários desses programas sociais, a fim de que possa se efetivar a redistribuição de riquezas e, por via reflexa, a ruptura das desigualdades regionais e sociais, de acordo com o que estabelece, por exemplo, o artigo 3º, III da Constituição Federal.

Embora muitos possam ser os meios seguidos pelas políticas públicas para alcançarem esse escopo, uma observação é determinante: seletividade e distributividade dos benefícios e serviços (artigo 194, III da Constituição) devem ser interpretados enquanto focalização e não como políticas residuais, ou seja, políticas sociais que, em seu conjunto, a médio e longo prazos, não visem à redistribuição de riquezas, mas contentem-se ad infinitum em distribuir prestações mínimas, incapazes de restituir autonomia aos beneficiários através da satisfação de suas necessidades humanas básicas (GONÇALVES, 2005).

6. DESCENTRALIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO POPULAR

O Texto Constitucional mantém, hoje, não obstante, os impactos da globalização, sua centralidade enquanto Estatuto Político não apenas do governo, mas também da sociedade civil. Entretanto, não se pode deixar, aqui, de mencionar que o constitucionalismo recebe, agora, muito mais que antes, influxos da ordem internacional − notadamente no que concerne aos direitos humanos −, assim como dos poderes locais, levando, nesse último caso, a execuções de políticas sociais bem mais descentralizadas, visando torná-las, pois, participativas.

No que tange à descentralização, referido princípio acha-se consagrado na Carta de 1988, quando, por exemplo, o Texto Constitucional confere aos Municípios status de unidade político-administrativa autônoma (artigos 1 e 18 e respectivos, caput). Acha-se igualmente contemplada a descentralização na disciplina constitucional das políticas de saúde (artigo 118, I), de assistência social (204, I), de educação (ensinos infantil e fundamental, prioritariamente implementados pelos municípios e ensinos fundamental e médio de competência sobretudo dos Estados Membros e do Distrito Federal (artigo 211, parágrafos 2 e 3, sem prejuízo, por certo, das demais políticas sociais (moradia, alimentos, geração de emprego e renda etc.) que se constituem também em competências comuns da União, dos Estados Membros, do Distrito Federal e dos Municípios.

Até fins do século XVIII, o constitucionalismo revolucionário reinante era inspirado na ideia de que a lógica da racionalização, legado do Iluminismo, propiciaria justiça e equidade, de acordo com as disposições das leis. Não obstante, a participação popular, aí, contentava-se basicamente com o processo eleitoral e com a garantia dos direitos políticos. Por outro lado, as experiências do socialismo racionalizaram ainda mais o poder, reiterando a prevalência da burocracia estatal sob o conjunto da sociedade civil. Hoje, contudo, a ideia de pluralismo, enquanto espaço e possibilidade concreta de exercício e discussão das diferenças, passa a ser a marca de políticas sociais que desejam se ver livres das amarras do autoritarismo. Concordamos com Gonçalves que a ideia não é defender que o Estado se desvincule de suas obrigações sociais, nem se pretende tomar o termo “participação popular” e solidariedade enquanto encarecimento exagerado da sociedade civil, no interior da qual, aliás, historicamente tem se produzido sérias violências e exclusões. O Estado, portanto, deve continuar sendo ente privilegiado na gestão das políticas dos direitos fundamentais sociais, sob pena de se trocar a conquista dos direitos por favores e, bem por isso, o dever jurídico pela consciência moral de cada um, revivendo-se, desse modo, a total exclusão imposta pelo individualismo liberal.

Nesse sentido, a Constituição de 1988, consagra a descentralização político-administrativa. Em um país com grandes dimensões geográficas e marcantes diferenciações culturais, tal opção não apenas é benéfica, mas também necessária. Ou seja: como se pode, a partir de uma concepção democrático-pluralista, admitir, por exemplo, que políticas de moradia, alimentação, educação e até mesmo de saúde desconheçam a realidade histórica das comunidades locais? O costume, por conseguinte, torna-se valor constitucional a ser observado sobretudo pelos Poderes Executivo e Legislativo na implementação, gestão e avaliação das políticas sociais. O dito acima nos leva a perceber que a participação popular depende da descentralização político-administrativa, isto é: estando o poder mais próximo do cotidiano das pessoas, em tese, mais facilmente se estabelece o diálogo entre sociedade civil e Estado.

A necessidade de participação da sociedade civil no conjunto das políticas públicas trouxe à tona a noção de um constitucionalismo moralmente reflexivo, ou seja: Um dos desafios com que se defronta este constitucionalismo moralmente reflexivo, consiste na substituição de um direito autoritariamente dirigente, mais ineficaz, através de outras fórmulas que permitam completar o projeto da modernidade − onde não se realizou − nas condições complexas da pós-modernidade. Nessa perspectiva, certas formas de “eficácia reflexiva” ou de “direção indireta” − subsidiariedade, neocorporativismo, delegação − podem apontar para o desenvolvimento de instrumentos cooperativos que, reforçando a eficácia, recuperem as dimensões justas do princípio da responsabilidade, apoiando e encorajando a dinâmica da sociedade civil. Além disso, devem-se considerar superadas as formas totalizantes e planificadas globais abrindo caminho para ações e experiências locais (princípio da relevância), e dando guarida à diversidade cultural (princípio da tolerância) (CANOTILHO, 2001).

Realmente não se pode supor uma Constituição democrática e pluralista que não privilegie e dê relevância à participação popular e à descentralização política. Contudo, reitere-se: a sociedade civil não é o melhor dos mundos; ela é produto e, ao mesmo tempo, tem reproduzido também inúmeros espaços de intolerância e de exclusão; por conseguinte, a sociedade civil pode e deve dialogar com as instâncias do poder estatal, assim como controlar políticas públicas e realizar de forma autônoma ações e programas sociais; não deve, contudo, ser a substituta do Estado no seu mister de prover e de garantir que todos tenham acesso aos direitos fundamentais sociais (GONÇALVES, 2005).

7. RESERVA DO POSSÍVEL

A reserva do possível apresenta-se basicamente com as configurações de um princípio instrumental, ou seja, constitui-se enquanto mecanismo jurídico de aferição de constitucionalidade das políticas dos direitos fundamentais sociais. Ora, o que a sociedade pode esperar razoavelmente, no que concerne aos serviços sociais e bens que lhes sejam disponibilizados, condiciona-se, de um lado, ao grau de desenvolvimento econômico-social do país e, de outro, às opções políticas realizadas tanto pelos poderes públicos quanto pela sociedade civil. Cuidando-se de país economicamente desenvolvido, que tenha optado por políticas sociais baseadas no modelo Institucional Redistributivo, o princípio aqui estudado aproxima-se da universalização. Em outros termos: satisfeitas as necessidades humanas básicas de todos, os serviços sociais vão se generalizando para o conjunto da sociedade. Tal possibilidade, hoje, é mais restrita, considerando-se tanto os condicionantes fiscais quanto − e sobretudo − os influxos do neoliberalismo.

 O aspecto, aqui, suscitado, isto é, a universalização dos programas sociais do governo, é, contudo, uma dimensão muito mais política do que constitucional, sob pena de se configurar um Estado Social Totalitário que acabe por rechaçar a própria autonomia dos indivíduos e da sociedade civil como um todo (GONÇALVES, 2005). Ocorre, porém, que a reserva do possível é imposição constitucional, isto porque as necessidades humanas básicas, ou seja, os direitos fundamentais sociais, constituem o limite mínimo da reserva do possível, abaixo do qual podem se configurar situações de inconstitucionalidade. Assim, limitações de recursos não podem justificar que o Estado deixe de prestar serviços básicos de saúde aos que não podem pagar ou que deixe ao relento, expostas à desnutrição, pessoas que perambulem pela rua; que não garanta acesso à Justiça, à previdência social, ao ensino fundamental; que não fomente programas de assistência à maternidade, à infância, aos adolescentes, aos idosos e às pessoas portadoras de deficiência que necessitem de serviços sociais enquanto garantia de dignidade.

 No que tange às necessidades humanas básicas, a reserva do possível é muito mais garantia de dignidade do que de escusas dos poderes públicos. Em suma: somente acima do paradigma das necessidades básicas, cabe ao Legislativo, Executivo e à sociedade civil definirem a reserva do possível.

8. A PROIBIÇÃO DO RETROCESSO

É importante lembrar que o princípio em epígrafe é, acima de tudo, um avanço na busca de patamares mais justos e dignos de vida material. A proibição do retrocesso impede que direitos sociais já disciplinados e garantidos pela legislação infraconstitucional e implementadas através de ações e programas de políticas sociais sejam, ao livre-arbítrio dos Poderes Públicos, extintos, configurando o vácuo do direito. Referido princípio, desse modo, decorre da segurança jurídica enquanto um dos direitos fundamentais (artigo 5º, caput) que, hoje, diversamente do constitucionalismo liberal, não contempla apenas as mediações do direito de propriedade, mas ampara também as necessidades humanas básicas, sobretudo dos mais necessitados. É dizer-se: a segurança que emana das constituições é garantia que deve ser compartilhada verdadeiramente por todos. É garantia, portanto, do próprio princípio democrático. Sob o ponto de vista jurídico-constitucional, a consagração do princípio da democracia econômica, social e cultural abarca várias refrações:

 a) constitui uma imposição constitucional dirigida aos órgãos de direção política e da administração ativa em geral, no sentido de desenvolverem atividades conformadoras e transformadoras no domínio econômico, social e cultural, de modo a evoluir-se para uma sociedade democrática cada vez mais conforme aos objetivos da democracia social [...];

b) representa uma autorização constitucional no sentido de o legislador democrático e os outros órgãos encarregados da concretização político constitucional adotarem medidas necessárias a evolução da ordem constitucional, sob a óptica de uma “justiça constitucional” nas vestes de uma justiça social;

 c) implica a proibição do retrocesso, subtraindo à livre e oportunística disposição do legislador a diminuição dos direitos adquiridos, em violação do princípio de proteção e confiança e de segurança dos cidadãos no âmbito econômico, social e cultural (ex.: direito de subsídio de desemprego, direito a prestações de saúde, direito a férias pagas, direito ao ensino, etc) (CANOTILHO, MOREIRA, 1991). Especialmente no Brasil, para quebrar a lógica do favor em substituição ao direito, o princípio da proibição do retrocesso reitera que os direitos fundamentais sociais são garantias da Constituição que, no caso brasileiro, foi confeccionada inclusive com a participação de amplos segmentos populares. Os direitos fundamentais sociais, bem por isso, não são concessões paternalistas de governos, mas sim imposições constitucionais. Ou seja: a legislação brasileira que garante, por exemplo: o Sistema Único de Saúde; o ensino fundamental; a bolsa escola e a erradicação do trabalho infantil; o seguro desemprego; o fundo de garantia por tempo de serviço; condições de segurança e higiene no trabalho; previdência social; benefícios de prestação continuada para pessoas idosas e portadoras de deficiência que não possam manter seu sustento de forma autônoma ou com auxílio da família e a assistência jurídica pública.

São Legislações que podem ser alteradas, mas não revogadas, sem que, em seu lugar, promulguem-se novos dispositivos legais e programas de políticas públicas que continuem a preservar os direitos fundamentais sociais já disciplinados e implementados.

Assim, o sentido do princípio da proibição do retrocesso não é engessar a argumentação e os espaços democráticos, mas garantir, com segurança, condições materiais básicas para que a democracia não seja prerrogativa de alguns, especialmente hoje, quando as necessidades do pluralismo político desarticulam as noções de homogeneidade ideológica. Atente-se, por conseguinte, que o princípio da proibição do retrocesso, que decorre das configurações do Estado Democrático de Direito (artigo 1º, caput da Carta de 1988), assim como do princípio da segurança jurídica (artigo 5º, caput), visa a garantir a identidade do núcleo básico da Constituição, ou seja, os direitos fundamentais. A proibição do retrocesso, contudo, é um princípio passível de ponderação motivada do legislador, e não um direito absoluto (GONÇALVES, 2005).

9. SEGURANÇA JURÍDICA

É claro que o caput do artigo 5º da Constituição Federal de 1988, ao consagrar a segurança como um dos direitos fundamentais, contempla também o direito à segurança enquanto garantia de integridade física e do próprio direito à vida. Em se tratando das políticas sociais, contudo, a segurança jurídica, como já explicitado, aponta para a satisfação das necessidades humanas básicas, cujo eixo fundante decorre e, ao mesmo tempo, conforma o perfil jurídico da dignidade. Mais que isso, a segurança jurídica, sob o viés das políticas sociais, não visa restringir o pluralismo, o confronto ideológico ou a possibilidade de mudanças, antes pelo contrário, busca garantir que o debate, a interlocução e a luta política sejam realizados em bases materiais nos quais, todos, de forma estável, disponham de possibilidades concretas para o exercício da autonomia. A segurança que o núcleo dos direitos fundamentais sociais impõe é garantia, por conseguinte, de que a democracia não será confundida ou inteiramente identificada com as posições políticas de uma maioria que, eventual e transitoriamente, assuma a condução das políticas sociais. A segurança jurídica, por via reflexa, garante que, no plano das políticas públicas, maiorias e minorias participem do processo democrático, cujos requisitos formais, e as condições materiais para seu exercício, encontram-se já garantidos pela dicção constitucional dos direitos fundamentais. A democracia tem como suporte ineliminável o princípio majoritário, mas isso não significa qualquer “absolutismo da maioria” e, muito menos, o domínio da maioria. O direito da maioria é sempre um direito em concorrência com o direito das minorias com o consequente reconhecimento de estas se poderem tornar maiorias (CANOTILHO,1998).

Enfim, a segurança jurídica é princípio que, ao preservar as regras dos direitos fundamentais, não só das oscilações político- partidárias, mas também do próprio poder reformador (artigo 60, parágrafo 4º), propicia fecundos espaços para que a diversidade e o pluralismo político não destruam a identidade constitucional arduamente conquistada com o processo de redemocratização política do país que propiciou, inclusive, a participação de amplos movimentos populares na Constituinte de 1987/1988: Cumpre relembrar que a função precípua das assim denominadas ‘cláusulas pétreas’ é a de impedir a destruição dos elementos essenciais da Constituição, encontrando-se, neste sentido, a serviço da preservação da identidade constitucional, formada justamente pelas decisões fundamentais tomadas pelo Constituinte. Isto se manifesta com particular agudeza no caso dos direitos fundamentais, já que sua supressão, ainda que tendencial, fatalmente implicaria agressão (em maior ou menor grau) ao princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inc III, da CF).

10. UNIFORMIDADE E DIFERENCIAÇÃO REGIONAL

 O sistema federativo brasileiro estabelece certas particularidades no que tange à formulação e à execução de políticas sociais, ou seja, o princípio da uniformidade obriga a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios a não criarem diferenciações desarrazoadas entre as unidades federadas ou entre regiões e áreas geográficas do país. Tudo isso decorre, enfim, do princípio da igualdade que é parte integrante da própria estrutura jurídica do Estado Democrático de Direito (artigo 1º, caput da Constituição Federal). Tal princípio impõe que os benefícios pecuniários pagos pela União, em decorrência de programas de políticas sociais (benefícios da assistência e previdência social), sejam uniformes em todo território, haja vista o padrão unificado do salário mínimo, fixado por força do artigo 7 º, IV, da Carta Política de 1988.

Ou seja: se o salário mínimo que, constitucionalmente, visa à satisfação das necessidades básicas do trabalhador e de sua família (artigo 7º, IV), é unificado, as prestações pecuniárias decorrentes de programas federais de assistência social que objetivam auxiliar necessidades básicas, devem, por força da Constituição, ser também uniformes. Lembre-se, contudo, que a ilustração aqui esboçada é apenas um esforço retórico para explicitar o tema, já que não se admite a vinculação do salário mínimo para quaisquer fins (artigo 7º, IV) e, por conseguinte, podem haver programas sociais que paguem pecúnia abaixo do valor salário mínimo, sem que, sob esse aspecto, haja censura de inconstitucionalidade (GONÇALVES, 2005).

Por outro lado, deve-se observar que as diferenciações regionais, econômico-financeiras e culturais do extenso território brasileiro, de acordo com o que já foi inclusive analisado, ao se cuidar da descentralização e da participação popular, vinculam constitucionalmente (por exemplo, artigos 3º, III e 170, VII) os Poderes Públicos a ultrapassarem as diferenças econômico-financeiras que produzem entre regiões e áreas do território brasileiro agudas injustiças sociais. Não se cuida, contudo, de 

desconstituir as diferenças regionais que decorram da diversidade cultural; essas, aliás, devem ser preservadas até por força do pluralismo e do regime democrático assegurados pela Constituição de 1988.

11. PROPORCIONALIDADE OU PROIBIÇÃO DE EXCESSOS

Segundo Gonçalves (2005) não existem direitos − nem mesmo os fundamentais − absolutos, haja vista que esses podem estar em conflito entre si ou em colisão com outros bens constitucionalmente protegidos. Isso quer dizer que o direito de expressão de alguém pode conflitar, por exemplo, com o direito à proteção da honra de outrem, cabendo, por conseguinte, a limitação circunstancial e motivada do primeiro. A própria focalização (restrição) que a lei pode compor, no que concerne a alguns programas sociais em virtude das limitações financeiras do Estado − e, portanto, do interesse público −, também representa uma forma de ponderação do legislador, restritiva da abrangência de direitos fundamentais sociais. No Brasil, o Supremo Tribunal Federal já se valeu do princípio da proporcionalidade, concretizando, assim, a ponderação entre bens e direitos constitucionalmente protegidos. A título de exemplo, cite-se: Em face da atual Constituição, para conciliar o fundamento da livre iniciativa e do princípio da livre concorrência com os da defesa do consumidor e da redução das desigualdades sociais, em conformidade com os ditames da justiça social, pode o Estado, por via legislativa, regular a política de preços de bens e serviços, abusivo que é o poder econômico que visa ao aumento arbitrário de lucros. Logo, determinada lei não é inconstitucional pelo fato de só dispor sobre critérios de reajuste de mensalidades das escolas particulares. (ADIN n° 319/DF).

Assim, o princípio da ponderação ou da proibição de excessos é de relevante importância, pois impõe que restrições a direitos, inclusive aos direitos fundamentais, contenham embasamento objetivo, necessário, adequado, racional e, por via reflexa, não arbitrário. Seria o mesmo que dizer: não basta apenas alegar insuficiência de recursos financeiros para restringir direitos fundamentais sociais, é preciso, antes e acima de tudo, poder demonstrar, objetivamente, a situação financeira que justifique o resultado de uma determinada ponderação realizada no interior de uma lei restritiva do alcance ou do conteúdo de um direito fundamental social.

Por conseguinte, em face dos citados princípios que devem configurar as políticas dos direitos fundamentais sociais, ressalta-se que tais políticas, por força da Constituição de 1988, devem alicerçar-se simultaneamente nos seguintes padrões: Padrão Inclusivo: Ou seja, políticas sociais, notadamente as que concernem a direitos fundamentais, devem estar atreladas à finalidade de incluir o imenso contingente de pessoas que não têm satisfeitas suas necessidades humanas básicas (artigos 1, III, 3º, III, 170, VII e 193 da Constituição brasileira). Um exemplo é a credencial que a Carta de 1988 confere às políticas sociais que focalizam, sem tornar residual, determinados grupos que se encontram em situações materiais desfavoráveis à concretização da dignidade humana. Aliás, é preciso perceber, de outro lado, que as políticas públicas dos direitos fundamentais como um todo devem apresentar, ainda, programas e ações capazes de rechaçar discriminações de quaisquer natureza; permitindo, com efeito, que o exercício das diferenças, sejam elas de gênero, raça, origem, condições físicas ou mentais, idade, orientação sexual, não legitime violências e intolerâncias incompatíveis com o teor da dignidade humana (artigo 3º, IV, da Constituição de 1988).

Padrão Participativo : Em um Estado que não é somente social, mas é irrigado também pelos valores da democracia e do pluralismo, as políticas dos direitos fundamentais sociais devem estar atreladas sobretudo à participação popular e à descentralização político-administrativa, sob pena de permitirem que o dirigismo estatal rompa com os contornos do Estado Democrático de Direito constitucionalmente previstos e, em substituição ao diálogo, galvanize a estagnação das políticas públicas. O sentido participativo das políticas dos direitos fundamentais sociais, expresso, por exemplo, no interior do artigo 1º, da Constituição de 1988, é relevante para que, através do controle e das participações populares, o domínio tecnocrata não se sobreponha ao núcleo rígido da Constituição, expresso pelo conteúdo e pelo sentido dos direitos fundamentais.

Padrão Descentralizado: A estrutura federativa do país e a tendência municipalista, expressa na Constituição de 1988, impõem também ao conjunto das políticas sociais um padrão descentralizado, cujo escopo maior é, sem dúvida, permitir a participação popular nos processos de implementação, execução, avaliação e controle dos programas e ações de direitos sociais. Cabe ponderar, contudo, que não obstante os argumentos já inferidos, para a consecução do princípio constitucional da eficiência (artigo 37, caput, da Carta de 1988), a descentralização, respeitadas as particularidades regionais e locais, deve ter suas diretrizes básicas atreladas a uma Política Nacional de Direitos Fundamentais, para evitar desnecessárias superposições de programas. Tudo isso, enfim, deve conduzir o diálogo entre as unidades federadas e, acima de tudo, a participação popular na concretização do Texto Constitucional (GONÇALVES, 2005).

CONCLUSÃO

É possível através das analises, destacar que a assistência social enquanto política pública de direito é um avanço considerável para a efetivação dos direitos sociais no Brasil. Pois garante, sobretudo o direito à vida com dignidade. Aperfeiçoar os sistemas de promoção e proteção aos direitos sociais permanece como um dos desafios à consolidação das políticas sociais. O grande desafio dos direitos sociais é que estes permaneçam no topo das agendas de luta pelo progresso da humanidade, contudo é indispensável defender e garantir o que já se conquistou. E assim, realmente efetivar todas as propostas já elencadas em leis e declarações, pois se faz necessário fazer com que as intenções realmente se transformem em ações concretas e legítimas pelos estados na efetivação desses direitos aos cidadãos, garantindo desta forma o acesso aos serviços sócio assistenciais e consequentemente aos direitos sociais e que realmente o direito à inclusão social seja considerado como um direito social inalienável, instituindo a pobreza como uma forma de violação aos direitos sociais.

REFERÊNCIAS

AFONSO, J. R. Descentralização fiscal, políticas sociais, e transferência de renda no Brasil. Santiago do Chile: Naciones Unidas CEPAL, 2006 (Publicação Técnica).

CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da constituição. Coimbra: Coimbra, 1991.

DRAIBE, Sônia Miriam. As políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas. In: IPEA/IPLAN, Para a década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas. Brasília: 1990.

GONÇALVES, Claudia Maria da Costa. Políticas dos direitos fundamentais sociais na Constituição Federal de 1988: releitura de uma constituição dirigente. São Luis: Universidade Federal do maranhão, 2005. Tese de Doutorado.

MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. 3.ed. Coimbra: Coimbra, 2000.

SILVA, Maria Ozanira da Silva; YAZBEK, Maria Carmelita (Orgs.). Políticas públicas de trabalho e renda no Brasil. São Paulo, Cortez, 2006.