RESUMO: O presente trabalho envolve a controvérsia jurídica sobre o acesso pelo Ministério Público aos dados do Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos (SISPATRI) criado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (TCE/RN), reunindo informações sobre patrimônio dos declarantes, como ferramenta ao controle da evolução patrimonial e do enriquecimento ilícito dos agentes públicos. A partir de pesquisa bibliográfica e legislativa, busca-se explorar o conflito aparente existente entre o direito ao sigilo de dados patrimoniais dos declarantes do banco de dados estadual e os poderes requisitórios do Ministério Público. A jurisprudência pátria confere primazia ao tratamento legal conferido pelo art. 198 do Código Tributário Nacional, de modo que sejam observadas as suas restrições para a transferência de informações para resguardo do direito à intimidade.

Palavras-chave: Banco de dados patrimoniais. Sigilo fiscal. Ministério Público.

SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos – SISPATRI do TCE/RN. 2.1 A proteção dos dados do SISPATRI pelo sigilo fiscal. 3 Os Limites dos poderes requisitórios do Ministério Público. 4 Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

A questão jurídica discutida no presente trabalho envolve os poderes requisitórios do Ministério Público e a proteção do sigilo fiscal dos dados mantidos pelo Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos (SISPATRI), banco de dados estadual criado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (TCE/RN) para análise da evolução patrimonial das autoridades e dos servidores públicos.

O Ministério Público, com fundamento no art. 8º, inciso VIII, da Lei Complementar nº 75/1993, em tese, pode ter acesso ao Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos – SISPATRI em prol do desenvolvimento de suas atividades institucionais.

A discussão será desenvolvida a partir de estudo por pesquisa bibliográfica sobre a doutrina, legislação e jurisprudência que norteiam o assunto, sendo que imperioso destacar alguns pontos para apreciação, a saber: (i) a natureza dos dados mantidos pelo SISPATRI, (ii) o acesso do Ministério Público a dados sigilosos e (iii) a orientação sobre o pleito contido no ofício do Parquet federal.

1 Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos – SISPATRI

O Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos – SISPATRI está regulamentado na Resolução nº 030/2016 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (TCE/RN)[1], que dispõe sobre os procedimentos referentes às Declarações de Bens e Rendas a serem apresentadas pelas autoridades e servidores públicos a que aludem as Leis Federais nº 8.429, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), e nº 8.730, de 10 de novembro de 1993[2] e a Lei Complementar Estadual nº 464, de 05 de janeiro de 2012 (Lei Orgânica do TCE/RN), bem como sobre a forma de fiscalização dessas declarações, para fins de controle da variação patrimonial e de sinais de enriquecimento ilícito de agentes públicos.

O banco de dados está restrito ao Estado do Rio Grande do Norte, ainda que com o alcance de todos os entes federados submetidos ao controle externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, como o próprio estado-membro e os municípios que o integram.

O sistema concentra as informações sobre o patrimônio dos declarantes, revelando, de modo individual, o conjunto de bens e obrigações integrantes do acervo patrimonial das pessoas indicadas no rol do art. 3º, que, de maneira universal, contempla as autoridades e servidores públicos, inclusive de cargos em provimento em comissão, de todos os poderes dos entes federados submetidos à jurisdição do TCE/RN.

As informações são prestadas em periodicidade anual, através de uma declaração, para fins de registro da universalidade de bens possuída por cada agente, consoante se vislumbra a partir do art. 4º, caput, da Resolução 030/2016:

rendimentos, imóveis, veículos, semoventes, joias, depósitos bancários, ações e quotas de sociedades comerciais ou civis, títulos de crédito, certificados de depósitos lastreados em dinheiro ou metais preciosos, aplicações financeiras que, no país ou no exterior, constituem, separadamente, o patrimônio do declarante e de seus dependentes e quaisquer outros papéis ou bens que possam ser expressos em moeda

Em seu conteúdo, a declaração do SISPATRI corresponde a imagem e semelhança da Declaração de Ajuste Anual de Imposto de Renda Pessoa Física.

Isso porque a legislação de regência do Imposto de Renda é adotada como parâmetro para definição dos bens que devem constar no documento a ser enviado ao sistema. É o que se infere do artigo 5º, a seguir transcrito:

Art. 5º Os agentes públicos a que se refere o art. 3º desta Resolução disponibilizarão ao Tribunal de Contas, de 1º de abril até o dia 31 de maio do ano subsequente ao ano de referência, as declarações de bens e rendimentos, por um dos seguintes meios: (Redação dada pela Resolução nº 004/2018-TCE)

I - sistema eletrônico de registro de bens e valores, em formato a ser disponibilizado no portal do Tribunal de Contas, mediante o preenchimento das informações relativas aos dados pessoais, bens e valores, inclusive de dependentes, se existentes;

II - sistema eletrônico de registro de bens e valores, remetendo cópia da declaração anual de bens apresentada à Receita Federal do Brasil, mediante envio do arquivo (.dec) gerado pelo programa disponibilizado pela Receita Federal do Brasil para a Declaração de Ajuste Anual de Imposto de Renda Pessoa Física, na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações.

§ 1º A remessa da declaração ao Tribunal de Contas se dará, também, em até trinta dias da posse ou, inexistindo esta, da entrada em exercício, bem como em até trinta dias após deixarem de serem ocupados os cargos, empregos ou funções, ou ainda quando solicitada, a critério do controle interno respectivo ou do Tribunal de Contas, por qualquer dos meios previstos neste artigo.

§ 2º O agente público que estiver dispensado de apresentar a Declaração de Ajuste Anual de Imposto de Renda Pessoa Física, na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, deve apresentar sua declaração de bens ao Tribunal de Contas por meio do sistema eletrônico descrito no art. 5º, inciso I desta Resolução.

§ 3º O cumprimento das obrigações constantes no caput deste artigo deve observar as regras de transição consignadas nos arts. 18 a 20 desta Resolução. (destaques acrescidos)

Nem se diga que a previsão do art. 5º, inciso I, refuta a afirmação anterior, na medida em que as características da declaração a ser prestada por quem se amolda na situação do art. 5º, § 2º, acima reproduzido, possuem os mesmos contornos jurídicos da Declaração de Ajuste Anual de Imposto de Renda Pessoa Física, consoante leitura sistemática do regulamento. Com efeito, é o que se vislumbra no último considerando, na descrição do conteúdo da declaração no art. 4º supramencionada e no disposto no art. 5º, § 2º, todos da resolução citada.

Portanto, o conteúdo da declaração envolve bens, rendimentos, direitos e obrigações que compõem o patrimônio do declarante.

Sob o ponto de vista sumário, limitado ao regulamento do sistema, não seria possível assegurar a outros órgãos o acesso à base de informações do SISPATRI, na medida em que, na concepção desse sistema, a análise da evolução patrimonial e do enriquecimento ilícito seria restrita ao TCE/RN. A esse respeito, o art. 17 da resolução permite a celebração de convênios para facilitar a importação dos dados.

1.1 A proteção dos dados do SISPATRI pelo sigilo fiscal

É cediço que o sigilo fiscal resguarda o direito fundamental à intimidade, encontrando assento constitucional no artigo 5º, inciso X[3], tendo o art. 198, caput, do Código Tributário Nacional conferido-lhe densidade normativa, nos seguintes moldes:

Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.

Em acréscimo, a legislação tributária acrescenta o alcance da proteção à liberdade individual, através da Portaria nº 2.344, de 24 de março de 2011, da Receita Federal do Brasil[4], contemplando os dados abarcados:

Art. 2º São protegidas por sigilo fiscal as informações sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades, obtidas em razão do ofício para fins de arrecadação e fiscalização de tributos, inclusive aduaneiros, tais como:

I - as relativas a rendas, rendimentos, patrimônio, débitos, créditos, dívidas e movimentação financeira ou patrimonial;

II - as que revelem negócios, contratos, relacionamentos comerciais, fornecedores, clientes e volumes ou valores de compra e venda;

III - as relativas a projetos, processos industriais, fórmulas, composição e fatores de produção.

Assim, por envolver o patrimônio pessoal dos indivíduos, é imperiosa a conclusão de que as declarações prestadas ao SISPATRI têm o conteúdo protegido pelo sigilo fiscal.

2 Os LIMITES DOS poderes requisitórios do Ministério Público

A Constituição Federal resguarda ao Ministério Público a faculdade de requisitar informações, dados e documentos para o desempenho de suas atividades institucionais. O incisos VI e VIII do art. 129 asseguram a possibilidade de requisitar informações em processos administrativos e em investigações criminais, respectivamente.

Sobre o tema do sigilo fiscal e o acesso aos dados pelo Ministério Público, o legislador infraconstitucional estabeleceu, de um lado, a previsão do art. 8º, VIII, § 2º, da Lei Complementar nº 75/93, que regulamenta o art. 129, VI, da Constituição, e, de outro, o art. 198 do Código Tributário Nacional, que esmiúça o tratamento do sigilo fiscal e o compartilhamento das informações em seu parágrafo.

As duas previsões normativas asseguram o acesso ao Ministério Público das informações fiscais. Vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral da matéria com relação à esfera penal, afetando-a ao Tema nº 990 – “Possibilidade de compartilhamento com o Ministério Público, para fins penais, dos dados bancários e fiscais do contribuinte, obtidos pela Receita Federal no legítimo exercício de seu dever de fiscalizar, sem autorização prévia do Poder Judiciário”. O recurso aguarda o julgamento de mérito. 

O art. 8º, § 2º, da Lei Complementar nº 75/93, ao afastar a oposição de sigilo pelo detentor dos dados, assegura o acesso incondicionado ao Parquet, o que vai de encontro à previsão do Código Tributário Nacional que exige algumas cautelas para resguardar a proteção à tutela da intimidade.

Diante dessa situação, a jurisprudência pátria confere primazia ao tratamento legal conferido pelo art. 198 do Código Tributário Nacional, de modo que sejam observadas as suas restrições.

Nesse diapasão, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região[5], analisando a possibilidade de o Ministério Público Estadual requisitar dados à Receita Federal entendeu pela possibilidade, consignando na ementa do julgado que

A Lei Complementar 75/93, no âmbito da União, regulamentou o preceito constitucional também em seu art. 8º, §2º, ao afirmar que "nenhuma autoridade poderá opor ao Ministério Público, sob qualquer pretexto, a exceção de sigilo, sem prejuízo da subsistência do caráter sigiloso da informação, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido."

(...)

Ademais, o art. 198, §1º, inc. II do Código Tributário Nacional dispõe que não se pode opor o sigilo fiscal quando houver solicitações de autoridade administrativa no interesse da Administração Pública, desde que seja comprovada a instauração regular de processo administrativo, no órgão ou na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a informação, por prática de infração administrativa.

A título ilustrativo, o posicionamento reproduzido alinha-se ao precedente julgado pelo Supremo Tribunal Federal, formado no Recurso Extraordinário nº 601.314 com repercussão geral reconhecida, em que foi assegurado ao Fisco o acesso a dados protegidos por sigilo bancário, sob o argumento de que a transferência de informações entre as esferas administrativas não representa quebra, mas transferência de sigilo.

De todo modo, não se pode desviar do tratamento legal conferido pelo Código Tributário Nacional – o que passa a ser analisado. Transcreve-se a previsão do art. 198 que rege a temática.

Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.

§ 1º Excetuam-se do disposto neste artigo, além dos casos previstos no art. 199, os seguintes:

I – requisição de autoridade judiciária no interesse da justiça;

II – solicitações de autoridade administrativa no interesse da Administração Pública, desde que seja comprovada a instauração regular de processo administrativo, no órgão ou na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a informação, por prática de infração administrativa.

§ 2º O intercâmbio de informação sigilosa, no âmbito da Administração Pública, será realizado mediante processo regularmente instaurado, e a entrega será feita pessoalmente à autoridade solicitante, mediante recibo, que formalize a transferência e assegure a preservação do sigilo.

§ 3º Não é vedada a divulgação de informações relativas a:

I – representações fiscais para fins penais;

II – inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública;

III – parcelamento ou moratória.

Até a Lei Complementar nº 104/2001, o sigilo fiscal submetia-se à reserva de jurisdição. Desde então, franqueia-se o acesso aos dados por solicitação de autoridade administrativa no interesse da Administração Pública (art. 198, § 1º, inciso II), além da solicitação judicial (inciso I).

Nesse contexto, considerando os fins institucionais do Ministério Público, notadamente a “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, é possível inferir que a sua atuação amolda-se ao previsto no art. 198, § 1º, II, do CTN. Corroboram a afirmação Augusto Carlos Rocha de Lima e Luiz Henrique da Silva Freitas^[6] ao sustentarem que

A atividade investigativa do Ministério Público, garantidora dos interesses coletivos, individuais indisponíveis e socialmente relevantes, é típica função administrativa, portanto. Tanto é assim que o art. 6º da Lei 8.625/93 concebe como órgãos da Administração do Ministério Público as Procuradorias e Promotorias de Justiça, cujos Procuradores e Promotores de Justiça executarão suas funções.

(...)

o Ministério Público, como autoridade administrativa que é, pode se deparar em investigação regularmente instaurada para apurar infração administrativa (todo fato ilícito que não leve exclusivamente à responsabilização civil ou penal), com a necessidade de análise de dados fiscais a partir de seu poder de requisição – contra o qual nenhum órgão pode opor exceção de sigilo.

O próprio inciso II supracitado exige que “seja comprovada a instauração regular de processo administrativo, no órgão ou na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a informação, por prática de infração administrativa.”

Com isso, não se vislumbra óbice ao acesso dos dados do SISPATRI pelo Ministério Público, desde que algumas cautelas sejam observadas, tais como: (i) a identificação dos solicitantes através de procedimento de segurança para confirmação de identidade (certificação digital, acesso por login e senha, etc.), delimitando aos membros do Ministério Público Federal; (ii) a identificação do sujeito a ser investigado; (iii) a identificação do procedimento administrativo no âmbito do órgão solicitante em que as informações serão úteis; e (iv) o recibo, que formalize a transferência e assegure a preservação do sigilo.

Por derradeiro, é imperioso salientar que não há previsão legal para o acesso irrestrito ao banco de dados do SISPATRI e a prática é condenada pela jurisprudência dos tribunais brasileiros. Nessa direção, há tanto o julgado supracitado quanto o entendimento firmado pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região[7] que, após reconhecer a competência do Ministério Público para solicitação de informações, alerta que a prerrogativa não pode ser feita sem a existência de prévio processo administrativo investigativo, ao deixar claro na ementa que: “Fica claro, portanto, a imprescindibilidade de, ao menos, um procedimento investigatório de conduta ilícita.” 

Conclusão

A partir dos apontamentos apresentados, é imperioso afirmar que, embora as informações prestadas pelas autoridades e servidores públicos ao SISPATRI estarem protegidas por sigilo fiscal, não há violação ao sigilo fiscal pelo compartilhamento das informações do SISPATRI ao Ministério Público, desde que observadas as cautelas do art. 198, §§ 2º, II, e 3º, do Código Tributário Nacional, quais sejam, (i) a identificação dos solicitantes através de procedimento de segurança para confirmação de identidade (certificação digital, acesso por login e senha, etc.), delimitando aos membros do Ministério Público Federal; (ii) a identificação do sujeito a ser investigado; (iii) a identificação do procedimento administrativo no âmbito do órgão solicitante em que as informações serão úteis; e (iv) o recibo, que formalize a transferência e assegure a preservação do sigilo.

Conforme a disciplina legal, aos poderes requisitórios do Parquet não é oponível o sigilo da informação, no entanto, há de se observar, no caso em tela, as restrições do Código Tributário Nacional para assegurar a força normativa ao direito fundamental à intimidade dos declarantes ao SISPATRI.

REFERÊNCIAS

LIMA, Augusto Carlos Rocha de; e FREITAS, Luiz Henrique da Silva. Acesso Direto do Ministério Público às Informações Protegidas pelo Sigilo Fiscal – art. 198, § 1º, II do Código Tributário Nacional. Revista Jurídica do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte. Ano. 2, n. 1. Natal, 2014. pp. 13-42., jan./jun. 2014.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Portaria nº 2.344, de 24 de março de 2011. Disponível em: Acesso em: 21 jan. 2019.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. Resolução nº 30/2016. Disponível em: Acesso em: 21 jan. 2018.

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO. Remessa Necessária em Ação Cível nº 200651010200836. 5ª Turma Especializada. Rel. Desembargador Federal Marcus Abraham. j. 28/01/2014.

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO. Apelação Cível nº 00005909320104058101. Primeira Turma. Rel. Desembargador Federal José Maria Lucena. J. 05/06/2014.