IGOR DE ANDRADE BARBOSA

(Orientador)

RESUMO: O trabalho trata da Lei municipal nº 2.294/2017, que atualizou a Planta de Valores Genéricos de Palmas - TO. A referida normatização foi suspensa por decisão do Supremo Tribunal Federal, que manteve decisão do Tribunal de Justiça do Tocantins, em sede de representação de inconstitucionalidade com concessão de medida liminar suspendendo a supracitada norma e mantendo a lei de nº 2018/2013. A falta de estudos técnicos aprofundados para elaboração da PVG (Planta de Valores Genéricos) trouxe consequências ao valor venal usado como base de cálculo do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), vez que o aumento descomunal desse imposto na capital violou diretamente a constituição através de seus princípios tributário-constitucionais. O presente artigo tem como objetivo compreender as alterações na cobrança do IPTU para o ano de 2018, a importância dos princípios tributário-constitucionais dentro sistema tributário, além de discorrer sobre as principais características do imposto. Para alcançar esses objetivos, foram utilizadas metodologias científicas, pesquisa descritiva e abordagem qualitativa. O método utilizado para essa pesquisa é o hipotético-dedutivo. O procedimento usado para coleta de dados teve como base a revisão da literatura específica e a análise documental.

Palavras-chave: Planta de Valores Genéricos, IPTU, princípios tributário-constitucionais, majoração.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Direito constitucional tributário: 2.1. A constituição federal e a matéria tributária; 2.2 A relevância dos princípios tributário-constitucionais. 3. IPTU: principais características. 4. Matéria tributária in loco: sistematização do IPTU em palmas: 4.1. Aplicação do IPTU no município de palmas e resultados práticos; 4.2. A violação de princípios tributário-constitucionais na capital. 5. Conclusão. 6. Referências.

1.     INTRODUÇÃO

O IPTU é imposto que costuma causar revolta em relação à sua forma de apuração, pois o mercado imobiliário é o mais instável e mais afetado pela crise financeira atualmente incidente no Brasil. A elaboração de um cálculo justo ao contribuinte deve levar em conta os valores do metro quadrado de residências, bem como a situação econômica do país e as características do imóvel e da cidade na qual está localizado. Essa avaliação individual e metódica possibilita um valor venal mais adequado para fins de contribuição tributária.

As atualizações feitas na Planta de Valores Genéricos no município de Palmas trouxeram aumento indevido na arrecadação tributária. Anteriormente, a PVG em exercício no município arrecadou a quantia de R$ 24.799.236,19 e, após a atualização indevida da referida planta de cálculos (aprovada em 2013 com exercício no ano de 2014), a arrecadação do IPTU da Capital saltou para impressionantes  R$ 49.617.466,80.

No município de Palmas observou-se uma mudança brusca em relação aos índices de cálculo para IPTU, pois a população passou a arcar com valores que não correspondiam à real valorização econômica de seus imóveis. A lei 2.294/2017, que passou a viger em 2018 não contou com uma efetiva aplicação, isso porque o Supremo Tribunal Federal suspendeu a eficácia do referido diploma legal, mantendo a lei 2018/2013, que era até então praticada.

Diante de tais constatações pode-se observar que as consequências trazidas pela não observância dos princípios tributário-constitucionais causa grande insegurança jurídica. Isso se deve ao fato de que os estudos desenvolvidos acerca da matéria são restritos ao conhecimento de determinados grupos de estudiosos, causando estranheza e descontentamento para o cidadão comum, que não goza de conhecimento técnico-jurídico suficiente acerca de tais práticas.

Este trabalho visa proporcionar conhecimento técnico voltado não só para aquelas pessoas responsáveis pela fiscalização da correta aplicação dos ditames legais, mas também busca, de forma clara e coesa, propiciar ao cidadão comum conhecimento técnico capaz de identificar e combater os abusos praticados pelos legisladores tributários.

2.     DIREITO CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO

2.1 A Constituição Federal e a matéria tributária

A Constituição Federal é uma compilação de normas supremas de observação geral, encontrando-se no topo da pirâmide de nosso ordenamento jurídico. Logo abaixo tem-se as leis infraconstitucionais, leis orgânicas municipais e constituições estaduais, que devem ser editadas segundo regimento previsto na Carta Maior, não podendo infringir as normas gerais, sob pena de ser considerada inconstitucional.

A matéria tributária em âmbito constitucional possui como principal escopo a proteção do indivíduo mediante a aplicação de normas e princípios que regem a organização tributária em macro e micro aspecto.

Os princípios e imunidades tributários são garantias individuais consideradas pétreas, e estão previstas no artigo 60, §4, inciso IV, da Constituição Federal. Assim: “§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: IV - os direitos e garantias individuais.”.

É importante mencionar ainda os artigos 145 a 162 da Carta Maior, que tratam do Sistema Tributário Nacional. Estes dispositivos trazem normas acerca dos tipos de tributo, competência para instituição e cobrança, características, limitações ao poder de tributar e repartição tributária.

 Por outro lado, em âmbito infraconstitucional, tem-se o Código Tributário Nacional, legislação voltada para a efetiva aplicação e cumprimento das normas e princípios tributário-constitucionais gerais, ditando regras que devem ser seguidas pelos Estados brasileiros e seus referidos Municípios.

2.2 A relevância dos princípios tributário-constitucionais

Os princípios, enunciados normativos genéricos, são responsáveis por orientar o aplicador do direito na correta compreensão do ordenamento jurídico vigente, auxiliando-o na criação, aplicação, integração ou modificação das normas jurídicas. Segundo Miguel Reale (2002), os princípios podem ser classificados como: princípios omnivalentes, válidos para todas as formas de saber; princípios plurivalentes aplicáveis a maioria dos campos de conhecimento, mas não todos; princípios monovalentes válidos para apenas uma ciência, como exemplo, os princípios gerais do Direito.

A generalidade das previsões legais dos princípios ou a sua restrição ao âmbito doutrinário não os caracterizam como flexíveis. São passagens enrijecidas que fornecem amparo à legislação. Sua expressa previsão legal não é obrigatória, entretanto, existem alguns artigos que trazem os princípios em sua forma expressa.

Alguns deles se revestem de tamanha importância que o legislador lhes confere força de lei, com a estrutura de modelos jurídicos, inclusive no plano constitucional. Consoante dispõe a nossa Constituição sobre os princípios de isonomia (igualdade de todos perante a lei), de irretroatividade da lei para proteção dos direitos adquiridos etc. A maioria dos princípios gerais do direito, porém, não constam de textos legais, mas representam contextos doutrinários [...] (REALE, 2002, p.305),

As limitações constitucionais ao poder de tributar, dispostas na Constituição Federal, são um campo menos abrangente que os princípios tributários. Entretanto, existem princípios que limitam o poder de tributar: para o sujeito ativo da relação tributária (Estado) as limitações são restrições, para o sujeito passivo da relação qual seja o contribuinte, são garantias individuais e servem como uma forma de blindar seus direitos diante do Estado-Juiz. 

Para o Direito Tributário, princípios englobando as limitações ao poder de tributar são essenciais na aplicação da norma jurídica, possuindo mais ênfase na matéria tributária. De acordo com Ricardo Alexandre (2017), os princípios constitucionais tributários quando entram em conflito com outros princípios, não podem ser ponderados, elevando para o status de regras. Entretanto também recebem caráter principiológico por serem basilares do referido ramo jurídico.

A não observância destes princípios acarretam a mitigação as Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, trazendo insegurança ao contribuinte. O Estado como sujeito ativo nas relações tributárias, possui dever de observar tais princípios para proporcionar ao máximo uma contribuição mais justa ao sujeito passivo da relação tributária.

3.     IPTU: principais características  

O Imposto Predial e Territorial Urbano é de responsabilidade dos municípios e Distrito Federal, incidindo diretamente sobre a propriedade imobiliária. Seu contribuinte é o proprietário do imóvel ou território, e não o mero possuidor, como erroneamente muitos o acreditam ser. Este tributo é exclusivo para zonas urbanas, podendo ainda ser em áreas urbanizáveis ou de expansão urbana.

Como todo imposto, o IPTU tem como fato gerador uma manifestação de riqueza, podendo esta exprimir-se na aquisição de propriedade, de domínio útil ou a posse de bem imóvel. Esta aquisição, portanto, configura surgimento da obrigação tributária.

Consoante disposto no artigo 33 no Código Tributário Nacional, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel, senão: “art. 33. A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.”. Na prática, para se chegar ao valor final do imposto, é necessário que se apure o valor venal de cada área, quadra ou zona, ou seja, o valor do metro quadrado, devendo considerar ainda a situação econômica do país, características da cidade, características do imóvel, situação do mercado imobiliário entre outros critérios a ser observado pelo responsável pela avaliação.

Para facilitar a realização do cálculo, é estabelecida uma tabela de valores chamada “Planta de Valores Genéricos” onde estão dispostos o valor do metro quadrado da área construída respeitando os índices inflacionários. A planta é criada por comissões que avaliam, através de estudos técnicos, o valor venal dos imóveis, afastando quaisquer resquícios de subjetividade.

As alíquotas do IPTU são percentuais que variam de acordo com a lei municipal e incidem no valor venal, podendo estas variar de acordo com a localidade, uso do imóvel, valor do imóvel ou percentuais fixos.

Assim, a alíquota pode variar com o uso do imóvel, existindo alíquotas diferentes para imóveis comerciais, industriais e residenciais. Também é possível a variação da alíquota de acordo com a localização do imóvel, o que permite, por exemplo, a criação de tabelas diferentes de alíquotas de IPTU para bairros de classe alta, média e baixa. (ALEXANDRE, 2017, p.744).

Destarte, o IPTU é calculado através de uma multiplicação entre o valor venal do imóvel apurado por estudos científicos, expostos na chamada Planta de Valores Genérico, vezes, alíquotas que são porcentagens que podem variar de acordo com os critérios estabelecidos em lei.

4.     Matéria tributária in loco: sistematização do IPTU em palmas

4.1 Aplicação do IPTU no município de palmas e resultados práticos

Em conformidade com o CTN, a capital usa como base de cálculo o valor venal, assim aduz o Código Tributário do Município de Palmas - CTMP “Art. 8º - A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel”. Com as crescentes mudanças no mercado imobiliário, necessário se faz, a atualização desses valores venais apresentados na PVG, por meio de leis municipais.

A lei orgânica municipal nº 2.294 de 1 de março de 2017, responsável por atualizar a PVG para o ano de 2018, foi aprovada pelo Prefeito de Palmas em 2017 que diz “Art. 1º Fica aprovada a Planta de Valores Genéricos para apuração do valor venal de imóveis localizados nas áreas urbanas, urbanizáveis e de expansão urbana do Município de Palmas.”. Na lei 2.294/17, em seu art. 4º, ainda oferece as porcentagens referentes as alíquotas cobradas em acordo com a região do município de Palmas-TO:

Art. 4º O valor da base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU será obtido com a aplicação, sobre o valor venal obtido na forma desta Lei, nos seguintes índices:

I - para os imóveis localizados na Zona Fiscal 1, 75% (setenta e cinco por cento);

II - para os imóveis localizados na Zona Fiscal 2, 65% (sessenta e cinco por cento);

III – para os imóveis localizados na Zona Fiscal 3, 55% (cinquenta e cinco por cento):

IV - para os imóveis localizados na Zona Fiscal 4, 45% (quarenta e cinco por cento);

Parágrafo único. Para os imóveis classificados como glebas, a base de cálculo do IPTU corresponderá a 100% (cem por cento) do valor venal atribuído nesta Lei. (PALMAS, Lei nº 2.294, de 01 de janeiro de 2017)

A elaboração da PVG contou com a Comissão de Revisão de Valores Genéricos e Tabela de Preços de Construção do Município de Palmas oficializada pelo Decreto nº 832 de 12 de agosto de 2014. Esta comissão deveria contar com metodologias pautadas em normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas- ABNT, entretanto, de acordo com a ata nº 003/2016 da sessão que discutia as mudanças, não foi possível a devida apuração.

O Sr. Presidente Roberto, colocou que entende que, para ser feito um trabalho completo, realmente deveria utilizar as normas da ABNT, porém, pelo curto tempo de trabalho definido no Decreto, sua sugestão é que utilize o conhecimento de valor de mercado dos profissionais presentes para a revisão dos valores que a Prefeitura está usando como valor venal. (Ata nº 003/2016)

Esses estudos aprofundados não foram realizados, resultando no aumento do valor do metro quadrado em relação a PVG do ano de 2013, relativa à Lei nº 2018/2013. Além disso em comparação com a lei de 2013, algumas zonas chegaram a aumentar as alíquotas em até 20%, a 1ª zona da lei nº 2018/13 tem índices de 55%, enquanto a mesma zona na lei nº 2294/17 tem índices de 75%.

Devido ao aumento do metro quadrado na cidade, a base de cálculo também se altera, pois as alíquotas referentes as zonas aumentam comutativamente. Segundo Bazzoli (2018), a Prefeitura de Palmas negou o aumento do IPTU no ano de 2018, entretanto os documentos anexados no Plano Diretor asseguram ter elevado a arrecadação nominal do IPTU. O aumento do IPTU requer uma atenção especial por afetar direta e indiretamente a população como exemplo da Região Norte que recebeu avaliações imobiliárias irreais.

Diante dos fatos expostos, Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram interpostas fundamentadas em princípios tributário-constitucionais violados.

4.2  A violação de princípios tributário-constitucionais na capital

As mudanças proporcionadas pela lei 2.294/2017 foram capazes de infringir preceitos jurídicos fundamentais do Direito Tributário. Os princípios tributário-constitucionais e limitações ao poder de tributar foram mitigados diante das ações da Prefeitura de Palmas-TO, consoante, Bazzoli (2018, s/p) aduz que “d) o modos operandi dos trabalhos de revisão mostram claramente várias irregularidades registradas pelas atas transcritas.”

A padronização proporcionada em avaliações científicas para revisão da PGV assegura melhor confiabilidade ao contribuinte. A falta desses estudos culminou na violação ao princípio da segurança jurídica que busca evitar instabilidade nas relações jurídicas do Estado. Este princípio é basilar de qualquer Estado Democrático de Direito, pois o poder público tem o dever de aplicar justamente qualquer norma por se tratar de exemplo à sociedade.

Diante de outros princípios, este possui caráter universal e genérico, podendo ser classificado como um subprincípio por estar irradiado de forma implícita na legislação tributária. Outros doutrinadores o chamam de princípio da não surpresa, pelo fato de transmitir a certeza de um direito.

Existem, no texto constitucional, algumas diretrizes que não estão expressas, mas implícitas e que são fundamentais na aplicação e na interpretação da legislação tributária[...] b. Princípio da segurança jurídica: as normas tributárias, como regra, devem obedecer o princípio da segurança jurídica, que em outras palavras significa o respeito à estabilidade das relações ou a não-surpresa. Na dobra deste princípio, estão incluídos a legalidade, a irretroatividade, a anterioridade de lei e etc. (ICHIHARA, 2015, p.48)

A proteção a confiança fiscal ou princípio da confiança fiscal legítima é princípio que induz a segurança jurídica e justifica-se pela expectativa de direito que o fisco assegura, trazendo confiabilidade nos procederes estatais.  Segundo Heleno Taveira Torres (2013, s/p) “Vale assinalar que o princípio da proteção de expectativas de confiança legítima não se vê dotado de autonomia em relação ao princípio da segurança jurídica. Tampouco reduz-se à condição de derivado de Estado de Direito”. Portanto, para o Direito Tributário, a confiança nas condutas administrativas se mostra mais importante na legitimidade de atos do interesse público.

Como dito, a esperança de que a revisão estabelecida na lei de 2017 reparasse as incongruências com o atual mercado imobiliário, conferisse certeza aos contribuintes. Entretanto, essa promessa foi frustrada. As informações a respeito dos valores unitários de terrenos foram obtidas de forma empírica, dando margem a interpretações subjetivas, ferindo a proteção a confiança fiscal.

Neste ponto mister se faz lembrar dos valores desproporcionais e inconstitucionais da lei nº 2.294/2017, já que a interpelação desta aconteceu em momento inoportuno diante de crise econômica. A edição da referida lei, além de ser manifestamente desproporcional, propiciou a violação de princípios basilares em matéria tributária, quais sejam o da proporcionalidade e razoabilidade.

Princípio da Proporcionalidade: quem melhor desenvolveu e escreveu sobre este importante princípio foi Paulo Bonavides. Jellinek esclarece com simplicidade o conteúdo e a extensão deste princípio quando diz que “não se usa um canhão para matar uma mosca”, ou, em outras palavras, visa-se à proibição do excesso. Este princípio, apesar de implícito, aplica-se abundantemente na resolução das questões tributárias. (ICHIHARA, 2015, p.48)

Já o princípio da razoabilidade pode ser entendido como a coerência nas ações do Estado, o que não foi respeitado pela Prefeitura de Palmas. Segundo a interpretação de Pedro Bastos de Sousa (2008), José Afonso da Silva consagrou o princípio da proporcionalidade razoável como geral para toda legislação constitucional e explicito para o direito tributário já que o trecho da Constituição Federal referente à proibição do confisco se traduz como norma que propicia a razoabilidade.

Por ser garantia individual consagrada na Constituição Federal, a vedação ao confisco, além de princípio, é limitação ao poder de tributar, senão: “art.150 Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: IV – utilizar tributo com efeito de confisco.”. No caso do IPTU de Palmas-TO, a tributação acabou por exceder seu caráter contributivo, tornando-se confiscatório.

As contribuições tributárias não podem ser capazes de reduzir o patrimônio do contribuinte. Segundo Ricardo Alexandre (2017) um tributo com efeito confiscatório, seria aquele que incide de forma exagerada absorvendo parcela igualmente exagerada do patrimônio, atribuindo a sensação de punição para a sociedade. Para o doutrinador, existe o efeito confiscatório que está proibido consoante com o artigo 150 da Constituição da República Federativa do Brasil, já o tributo confiscatório, é tido como punição, defeso no artigo 3º do Código Tributário Nacional.

Junto ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade, a vedação ao confisco confere segurança ao contribuinte, atribuindo confiança aos entes públicos. Estes, em contrapartida, devem conferir a tributação de forma razoável e proporcional, desde que não sejam atribuídos efeitos confiscatórios.

Similar ao princípio da vedação ao confisco, a capacidade contributiva no município de Palmas foi violada. Esta capacidade contributiva está explícita na legislação como princípio geral, mais especificamente no artigo 145, §1º CRFB/88, pois o particular não arca em acordo com sua capacidade econômica, se imposta as alíquotas recém mudadas. De acordo com Ichihara (2015, p.47) “[...] é imanente ao tributo da espécie tributária (“imposto”), incidindo sempre sobre uma atividade [...]”.

A capacidade contributiva guarda íntima relação com a vedação ao confisco, pois o tributo não excederá a ponto de prejudicar o contribuinte, devendo ser o imposto proporcional a capacidade financeira pessoal do agente, sendo possível interpretar que se refere somente a impostos. Em conformidade, Baleeiro (2010) acredita que a nítida relação entre efeitos confiscatórios e capacidade econômica, obriga o legislador a estipular o tributo de acordo com a capacidade econômica de cada contribuinte, trazendo uma tributação proporcional.

5.     Conclusão

Fica evidente a grande importância que os princípios tributário-constitucionais possuem no cenário do Direito Tributário pátrio. Dessa forma conclui-se que houve a efetiva violação de princípios tributário-constitucionais mediante a edição da lei municipal nº 2.294/2017, devendo esta ser considerada inconstitucional. As regras expressas na legislação têm condão não só de proteger o pagante, mas também de limitar os poderes do sujeito ativo, de forma que proporcione um tributo mais justo ao contribuinte.

 Portanto é de se esperar que em futuras atualizações da referida lei, a prefeitura de Palmas conte com uma equipe multidisciplinar, afim de obter um Diploma Legal que respeite os princípios tributário-constitucionais e que tenha respaldo técnico-científico em sua elaboração.

6.     Referências

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário. 11ª ed. Salvador: Editora JusPodivm, 2017.

BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 8ª ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2010.

BAZZOLI, João Aparecido. Palmas: análise do IPTU e seus reflexos econômico, social e jurídico. Disponível em: < https://orlanoticias.com.br/wp-content/uploads/2018/02/Estudo-IPTU.pdf>. Acesso em: 27 out. 2018.

COMISSÃO DE REVISÃO DE VALORES GENÉRICOS E TABELA DE PREÇOS DE CONSTRUÇÃO DO MUNICÍPIO DE PALMAS PARA O ANO DE 2017. Ata nº 003/2016. Palmas, 2016. 2 p.

Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

ICHIHARA, Yoshiaki. Direito Tributário. 19ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2015.

PALMAS (TO). Código tributário do município de Palmas. Palmas, TO: Prefeitura Municipal, 1995, 48 p.

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REALE, Miguel. Lições preliminares de Direito. 27ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2002.

SOUZA, Pedro Bastos de. O princípio da razoabilidade e sua relevância em matéria tributária. 2008. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/11407/o-principio-da-razoabilidade-e-sua-relevancia-em-materia-tributaria>. Acesso em: 01 nov. 2018.

TORRES, Heleno Taveira. Consultor tributário: Boa-fé e confiança são elementares no Direito Tributário. 2013. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2013-abr-24/consultor-tributario-boa-fe-confianca-sao-elementares-direito-tributario>. Acesso em: 01 nov. 2018.