GUILHERME AUGUSTO MARTINS SANTOS[1]

(Orientador)

RESUMO: O estudo a seguir tem o objetivo de fazer uma abordagem jurídica acerca das decisões do tribunal de contas. A caracterização jurídica do Tribunal de Contas é uma forma de explicar de onde estes institutos surgiram, quais são os seus princípios básicos e quais são os elementos que os formam. Os Tribunais de Contas são órgãos previstos na Constituição Federal com a finalidade de auxiliar o Poder Legislativo no exercício do controle externo da Administração. Tais cortes especializadas não integram a estrutura administrativa do Parlamento nem com ele mantém qualquer relação hierárquica. Destaca-se que o papel primordial do Tribunal de Contas é o de servir de instância de julgamento administrativo dos atos de administração do ente federativo e de gestão dos recursos públicos praticados pelos três poderes e, ainda, pelo Ministério Público. O controle externo exercido pelo tribunal de contas como forma de tutelar patrimônio público atua com um órgão fora da Administração responsável pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e patrimônio público, bem como a fiel execução do orçamento. A pesquisa que segue é de natureza exploratória realizada a partir do levantamento de referências teóricas já analisadas, e publicadas por meios escritos e eletrônicos, como livros, artigos científicos, páginas de web sites e doutrinas.

Palavras-chave: Tribunal de Contas. Patrimônio Público. Controle Externo.

ABSTRACT: The following study aims to take a legal approach to the court of auditors' decisions. The legal characterization of the Court of Auditors is a way of explaining where these institutes came from, what their basic principles are, and what elements form them. The Audit Courts are bodies provided for in the Federal Constitution with the purpose of assisting the Legislative Power in the exercise of external control of the Administration. Such specialized courts do not form part of the administrative structure of Parliament, nor do they maintain any hierarchical relationship with it. It is noteworthy that the primary role of the Court of Auditors is to serve as an instance of administrative judgment of the acts of administration of the federative entity and management of public resources practiced by the three powers and also by the prosecutor. The external control exercised by the Court of Auditors as a means of safeguarding public assets acts with a body outside the Administration responsible for the controlled act and aims to prove the probity of the Administration and the regularity of custody and use of assets, values ​​and public property, as well as as the faithful execution of the budget. The research that follows is exploratory in nature based on the survey of theoretical references already analyzed, and published by written and electronic means, such as books, scientific articles, web pages and doctrines.

Keywords: Audit Office. Public Equity. External control.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO - 2. TRIBUNAL DE CONTAS E SUAS COMPETÊNCIAS - 2.1 NATUREZA JURIDICA E DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS - 3 O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS COMO FORMA DE TUTELAR PATRIMÔNIO PÚBLICO - 4 CONCLUSÃO - REFERÊNCIAS

INTRODUÇÃO

No âmbito da administração pública, conforme preconiza a Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida mediante o Controle Externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Nessa perspectiva, os Tribunais de Contas têm como função essencial realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da Administração Pública direta e indireta. As empresas públicas e sociedades de economia mista também estão sujeitas à fiscalização dos Tribunais de Contas.

Diante as informações acima este estudo pretende responder a seguinte problemática: Qual a natureza jurídica das decisões do tribunal de contas nas formas adotadas para tutelar patrimônio público?

Com efeito, todas as decisões tomadas pelo tribunal de contas no que se refere ao patrimônio público, resultam de processos que tramitam segundo os procedimentos previamente estabelecidos na legislação, convém observar então se todas essas decisões contribuem para a tutela do patrimônio público.

A dimensão acadêmica dessa pesquisa se apresenta com significativa relevância, pois apresenta novas perspectivas sobre o tribunal de contas no controle do patrimônio público.

Apesar da literatura sobre esse assunto ainda é escassa é clara a necessidade da existência de mecanismos de controles recíprocos entre os poderes constituídos de forma a permitir sua convivência independente e harmônica, em consonância com as normas jurídicas, esse é o principal argumento para realizar esta pesquisa sobre o tribunal de contas no controle patrimonial público. Dessa forma esse estudo pretende analisar a natureza jurídica das decisões do tribunal de contas nas formas adotadas para tutelar patrimônio público.

Os procedimentos metodológicos utilizados partiram de uma pesquisa bibliográfica realizada a partir do levantamento de referências teóricas já analisadas, e publicadas por meios escritos e eletrônicos, como livros, artigos científicos, páginas de web sites e doutrinas.

Os tópicos elencados no trabalho foram divididos em três proposições de assunto o primeiro fez uma abordagem do Tribunal de Contas e o seu conceito, que segundo o texto constitucional, um típico Tribunal de Contas de Estado auxilia a Assembleia Legislativa Estadual e todas as Câmaras de Vereadores dos Municípios do respectivo Estado.

O segundo tópico fez uma explanação sobre a natureza jurídica e decisões do Tribunal de Contas, que no art. 70 da CF prevê que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

E por fim o terceiro tópico elucidou sobre o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas como forma de tutelar patrimônio público, este é definido como um órgão fora da Administração responsável pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e patrimônio público, e consequentemente a fiel execução do orçamento.

1. TRIBUNAL DE CONTAS E SUAS COMPETÊNCIAS

Os Tribunais de Contas são órgãos previstos na Constituição Federal com a finalidade de auxiliar o Poder Legislativo no exercício do controle externo da Administração. Tais cortes especializadas não integram a estrutura administrativa do Parlamento nem com ele mantém qualquer relação hierárquica.

A título argumentativo, registra-se que, segundo o texto constitucional, um típico Tribunal de Contas de Estado auxilia a Assembleia Legislativa Estadual e todas as Câmaras de Vereadores dos Municípios do respectivo Estado.

A Constituição Federal de 1988 preservou a estrutura de organização dos Tribunais de Contas vigente nos diversos entes da federação à época de sua promulgação, restando proibida a criação de novos tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4.º).

Seguindo essa diretriz, no plano federal tem-se o TCU (Tribunal de Contas da União); no plano estadual temos os Tribunais de Contas dos Estados (cada ente estadual tem o seu) e no Distrito Federal, o TCDF; na esfera municipal, contudo, a organização dos tribunais de contas não é uniforme. Como a maioria dos municípios não havia criado até a CF/1988 o seu próprio Tribunal de Contas, a tarefa de auxiliar o Poder Legislativo municipal no exercício do controle externo é geralmente conferida ao Tribunal de Contas do respectivo Estado (órgão estadual), que possui atribuições de controle ao mesmo tempo da administração estadual e municipal. Em alguns locais, entretanto, foram criados dois órgãos estaduais de controle, um para controlar a administração estadual e outro para controlar a administração pública dos vários entes municipais.

No tocante à sua composição, pode-se afirmar que os Tribunais de Contas são órgãos colegiados, possuindo quadro de pessoal próprio (auditores, analistas, inspetores, procuradores, técnicos etc.), sendo que o TCU é integrado por nove ministros, enquanto as demais cortes de contas são compostas em regra por sete conselheiros (ARAUJO, 2016).

Órgão independente dos três Poderes constitucionais, de natureza administrativo-contábil, incumbido de fiscalizar a execução do orçamento. Não tem função jurisdicional, apenas emite parecer que pode ser reformado pelo Judiciário.

O texto constitucional prevê um Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal, integrado por nove ministros e com quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional. Os seus ministros são nomeados dentre os brasileiros com mais de 35 anos e menos de 65, com idoneidade moral e reputação ilibada, com notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros e administrativos da área pública. Deverá ter também mais de dez anos de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos acima citados. Eles serão escolhidos pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal (SANTOS, 2011).

No âmbito da administração pública, conforme preconiza a Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante Controle Externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Definiu ainda em seu artigo 71 que o Controle Externo das contas dos poderes constituídos será exercido pelo Tribunal de Contas da União. No art. 75, estendeu essa mesma regra aos demais Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal.

No tocante às contas do chefe do Poder Executivo, os tribunais de contas apenas têm atribuição para “apreciá-las”, mediante a emissão de parecer conclusivo, que deverá ser elaborado no prazo de 60 dias a contar de seu recebimento (art. 71, I). Quem julga tais contas é o Poder Legislativo de cada ente federado. Assim, as contas anuais do Presidente da República são julgadas pelo Congresso Nacional (art. 49, IX, CF/1988); as dos Governadores, pela Assembleia Legislativa do respectivo Estado; a do Governador do Distrito Federal, pela Câmara Legislativa do Distrito Federal; e as contas dos Prefeitos, pelas respectivas câmaras municipais.

Corroborando esta afirmação:

há uma particularidade em relação ao parecer que o tribunal de contas do Estado ou do município emite sobre as contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. De acordo com a previsão contida no art. 31, § 2.º, da CF/1988, o parecer prévio, emitido pelo tribunal de contas sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. É por esse motivo que parte da doutrina afirma que nessa hipótese o parecer prévio é relativamente vinculante. Não é absolutamente vinculante porque pode ser superado, mas, como a superação depende de quórum qualificado, tem-se uma relativa vinculação (ALEXANDRE, 2015 p. 81).

De maneira distinta, os tribunais de contas possuem competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (CF/1988, art. 71, II).

Outro aspecto a se considerar é que, ao julgar as contas dos gestores públicos e demais agentes que causarem dano ao erário, em muitos casos os tribunais de contas imputam débito (para ressarcir o Nacional (art. 49, IX, CF/1988); as dos Governadores, pela Assembleia Legislativa do respectivo Estado; a do Governador do Distrito Federal, pela Câmara Legislativa do Distrito Federal; e as contas dos Prefeitos, pelas respectivas câmaras municipais.

Não obstante há uma particularidade em relação ao parecer que o tribunal de contas do Estado ou do município emite sobre as contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. De acordo com a previsão contida no art. 31, § 2.º, da CF/1988, o parecer prévio, emitido pelo tribunal de contas sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. É por esse motivo que parte da doutrina afirma que nessa hipótese o parecer prévio é relativamente vinculante. Não é absolutamente vinculante porque pode ser superado, mas, como a superação depende de quórum qualificado, tem-se uma relativa vinculação.

De maneira distinta, os tribunais de contas possuem competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (CF/1988, art. 71, II).

Outro ponto importante é que, ao julgar as contas dos gestores públicos e demais agentes que causarem dano ao erário, em muitos casos os tribunais de contas imputam débito (para ressarcir o dano) ou multa (com caráter punitivo). As decisões das cortes de contas que imputam débito ou multa terão eficácia de título executivo (CF/1988, art. 71, § 3.º).

Em termos menos congestionados, se a pessoa a quem foi imputada a multa ou o débito não pagar a referida importância dentro do prazo estipulado, poderá sofrer a cobrança judicial da importância diretamente por meio de uma ação de execução, não sendo necessário o ajuizamento de uma ação de conhecimento para rediscutir a matéria que já foi objeto de decisão da corte de contas (BRASIL, 2011).

Como as decisões definitivas dos tribunais de contas que imputam débito ou aplicam multa têm, por si sós, força de título executivo, sua execução não depende da inscrição em dívida ativa (procedimento que tem como principal objetivo conferir presunção de liquidez e certeza à dívida, possibilitando a emissão de um título executivo, qual seja, a certidão de dívida ativa). No entanto, os entes federados têm a praxe de inscrever praticamente todos os seus créditos passíveis de execução em dívida ativa, o que ocorre basicamente por dois motivos. Em primeiro lugar, a inscrição possibilita que a execução siga o rito estabelecido na Lei 6.830/1980 (Lei das Execuções Fiscais), o que traz um conjunto de vantagens para o exequente. Em segundo lugar, a inscrição submete o crédito a um maior controle, na medida em que ele fica registrado em sistemas informatizados especialmente criados para a administração, controle de prazos e cobrança dos valores inscritos (ARAÚJO, 2016 p. 154).

O artigo 41 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União define que, para resguardar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o Tribunal de Contas realizará a fiscalização dos atos administrativos que resulte receita ou despesa, competindo-lhe, para tanto, a execução de várias atividades de controle, dentre as quais, a realização de inspeções e auditorias. Este controle praticado pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de contas é externo, em função de ser efetuado por órgãos alheios à administração responsável pelo ato.

Após apresentar a estrutura normativa e a competência dos Tribunais de Contas o próximo capítulo fará uma exposição sobre a natureza jurídica e decisões do Tribunal de Contas.

2 NATUREZA JURIDICA E DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

É fundamental relembrar que a atividade administrativa se verifica não apenas no âmbito do Poder Executivo – que é o poder administrativo por excelência, mas também na intimidade estrutural dos Poderes Legislativo e Judiciário. Nesses casos, tais poderes não estarão exercendo suas funções típicas (fiscalizatória e legiferante, no contexto do Legislativo; jurisdicional, na seara do Judiciário), mas sim a atípica função administrativa, o que se verifica, a título exemplificativo, quando nomeiam servidores, realizam licitações, celebram contratos administrativos etc.

Pode-se assim afirmar que o controle da atividade administrativa é exercido sobre a administração direta e indireta dos três Poderes de todos os entes federativos (incluídos o Ministério Público e os Tribunais de Contas, por alguns considerados “Órgãos Autônomos” que, a rigor, não poderiam ser enquadrados na seara administrativa de qualquer dos tradicionais “Poderes”).

A Constituição de 1988 ampliou substancialmente a jurisdição e a competência do TCU para, em auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, estabelecendo, ainda, que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU (CAMPBELL, 2012).

Esse mandato constitucional atribui ao TCU a delicada missão de monitorar as relações de accountability [2]que se estabelecem entre os administradores públicos e o Congresso Nacional e, em última instância, os cidadãos que delegam os recursos e poderes para que o Estado execute as ações que atendam à vontade geral de realização do bem comum. Cabe, pois, ao TCU assegurar que o dinheiro e os demais recursos públicos colocados à disposição dos gestores sejam usados de maneira adequada e com bons resultados.

Nesse propósito,

Os administradores públicos, por sua vez, têm a responsabilidade de responder à sociedade e ao Parlamento sobre como os recursos e poderes que lhes foram confiados estão se traduzindo em ações para concretizar as políticas públicas aprovadas. A auditoria governamental realizada pelo TCU é um elemento primordial para assegurar e promover o cumprimento do dever de accountability que os administradores públicos têm para com a sociedade e o Parlamento, dado que a Constituição lhe atribuiu a missão explícita de examinar, como instituição independente de controle, as ações governamentais, cobrar explicações, impor penalidades e limites aos agentes estatais quando exercerem atividades impróprias ou em desacordo com as leis e os princípios de administração pública (FURTADO, 2015 p. 20).

A atividade de auditoria governamental exercida pelo Tribunal de Contas da União se reveste de um acentuado caráter social, portanto, as normas que a regulam têm uma importância inegável e a sua observação interessa não só ao TCU, mas aos auditores e a todos aqueles que são destinatários dos resultados de seus trabalhos. Elas representam os requisitos básicos para assegurar que os auditores sejam independentes, íntegros, imparciais, objetivos e competentes no desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, de modo que esses alcancem a qualidade mínima necessária para que sejam considerados irretocáveis, não suscitem quaisquer suspeitas e sejam dignos de respeito e confiança (ARAÚJO, 2016).

O Poder Legislativo, as entidades auditadas, a sociedade e os diferentes públicos que utilizam informações e resultados dos trabalhos produzidos no TCU têm necessidade de que eles tenham credibilidade e deverão ter plena garantia da justiça e imparcialidade com que foram produzidos. Assim, estas normas trazem exigências mínimas para prevenir deficiências na conduta profissional ou ética dos auditores, que possam prejudicar a reputação de qualidade e de validade de seu trabalho de auditoria, a imagem de integridade dos auditores e da própria entidade que eles representam, o TCU.

Os Tribunais de contas são instituições importantes e fundamentais no processo de sustentação da democracia, agindo na defesa da boa e regular aplicação dos recursos públicos. Destaca-se que o papel primordial do Tribunal de Contas é o de servir de instância de julgamento administrativo dos atos de administração do ente federativo e de gestão dos recursos públicos praticados pelos três poderes e, ainda, pelo Ministério Público.

O artigo 71 da Constituição Federal ainda elenca as competências do Tribunal de Contas da União, sendo elas:

I – Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II- Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III- Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV- Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V- Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI- Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII- Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII- Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX- Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X- Sustar se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI- Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (CF. art. 71, 1988).

As competências do Corpo Deliberativo do Tribunal de Contas são respectivamente:

Presidente: As principais competências do presidente são dirigir e representar o Tribunal, praticando os atos de administração orçamentária, financeira e patrimonial necessários ao funcionamento do órgão. Conselheiro: O conselheiro é o fiscal do uso de recursos públicos pelo Estado e pelos municípios. Sua atuação visa assegurar que os recursos oriundos dos impostos sejam bem aplicados e evitar irregularidades como fraudes, desvios, desperdício e atos de corrupção. A atuação compreende desde a fiscalização da prestação de contas do governador, dos chefes dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público e do próprio Tribunal de Contas, além dos prefeitos e presidentes de câmaras municipais. Também as contas dos chamados “ordenadores de despesas” – como secretários estaduais e municipais, presidentes de autarquias, presidentes de câmaras municipais, fundos e fundações, entidades do terceiro setor, dentre outros órgãos – são fiscalizadas pelos conselheiros. Auditores: Os auditores, aprovados em concurso público, substituem os conselheiros em seus impedimentos e ausências por motivo de licença, férias, vacância do cargo ou outro afastamento legal. Possuem as mesmas garantias e impedimentos do titular. Procuradores: Os procuradores integram o Ministério Público de Contas. São Bacharéis em Direito com, no mínimo, três anos de atividade jurídica comprovada. Promovem a defesa da ordem jurídica, emitindo pareceres preliminares e sobre o mérito, nos processos, denúncias e representações julgados pela Casa. São chefiados pelo procurador-geral junto ao Tribunal de Contas, que possui o mesmo tratamento jurídico e protocolar dos conselheiros. Corregedor Geral: Tem como atribuição determinar a correição em todos os órgãos e unidades administrativas do Tribunal, instaurar processo administrativo disciplinar e promover os serviços de Ouvidoria, conforme estabelece o Regimento Interno (LEI n. 8443/92).

No âmbito federal, o art. 41 da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) (BRASIL, 1992) define que, para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o TCU efetuará a fiscalização dos atos de que resultem receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, competindo-lhe, para tanto, a execução de várias atividades de controle, dentre as quais, a realização de inspeções e auditorias. Diz-se que esse controle praticado pelo Congresso Nacional e pelo TCU é externo, em função de ser efetuado por órgãos alheios à administração responsável pelo ato controlado.

O art. 70 da CF prevê que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Nesse sentido prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Em breves considerações:

a coisa julgada é uma característica própria da jurisdição, podendo ser formal ou material. Ambas decorrem da impossibilidade de interposição de recurso contra a sentença, residindo a diferença entre elas no grau que alcançam dentro de um mesmo fenômeno (a inalterabilidade das decisões judiciais). Todo processo faz coisa julgada formal, que significa a imutabilidade da decisão dentro de um processo específico, quer porque não é cabível, mas nenhum recurso, quer porque os prazos para interposição se esgotaram. Ela atua dentro do processo em que a sentença foi proferida, sem impedir que o objeto do julgamento volte a ser discutido em outro processo, tratando-se, portanto, de uma preclusão endoprocessual. Já a coisa julgada material só se verifica quando há a apreciação do mérito, possuindo o condão de tornar a questão indiscutível e imutável após o seu trânsito em julgado, representando, assim, a verdadeira coisa julgada (MONTEIRO, 2016 p. 12).

O Tribunal poderá solicitar à Procuradoria Geral de Justiça ou outro órgão que a lei indicar, ou ainda, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam jurisdicionadas, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, devendo ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição,

Considerando-se o monopólio da função jurisdicional pelo Poder Judiciário, seria correto dizer que os Tribunais de Contas apreciam, para homologar ou rejeitar, as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e dinheiros públicos. A expressão "julgar", contida no inciso II, do artigo 71, da Carta Magna, não pode denotar atividade excludente de apreciação do Poder Judiciário, significando, apenas, que há preclusão administrativa. Ou seja, após o julgamento, não poderá a Administração ou o órgão fiscalizador se voltar sobre as despesas, inquinando-as de ilegais.

Em relação ao Patrimônio Público este é considerado como o conjunto de direitos e bens, tangíveis ou intangíveis, onerados ou não, adquiridos, formados, produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelas entidades do setor público, que seja portador ou represente um fluxo de benefícios, presente ou futuro, inerente à prestação de serviços públicos ou à exploração econômica por entidades do setor público e suas obrigações (RESOLUÇÃO CFC nº 1.129/08).

Respectivamente, o Patrimônio do Estado compõe-se de Bens Móveis, Semoventes, Imóveis, Valores pertencentes ao Estado, Créditos provenientes de dívida ativa e Saldos em poder dos responsáveis, sendo onerado pela Dívida Fundada e Flutuante.

Os elementos patrimoniais são classificados sob dois aspectos principais:

jurídico e contábil. Sob aspecto jurídico, classificam-se em Bens de Uso Comum do Povo, Bens de Uso Especial e Bens Dominiais.  Bens de Uso Comum do Povo: aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder público, exemplificado pelas ruas, praças, estradas, dentre outros. Bens de Uso Especial: aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e públicos em geral, como exemplos, repartições públicas, universidades, hospitais, veículos oficiais, material de consumo da administração. Bens Dominiais: aqueles que não têm destinação pública definida, exemplos, terras devolutas, terras sem destinação pública (TORRES; SILVA, 2013, p. 23).

Em relação ao aspecto contábil, a Resolução CFC nº 1.129/08 demonstra o patrimônio público estruturado em três grupos, a seguir relacionados, segregados em “circulante” e “não circulante”, com base em seus atributos de conversibilidade e exigibilidade. Ativo: compreende os direitos e os bens, tangíveis ou intangíveis adquiridos, formados, produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelo setor público, que represente um fluxo de benefícios, presente ou futuro (FURTADO, 2015).

Os ativos devem ser classificados como circulante quando estiverem disponíveis para realização imediata ou a expectativa de realização até o término do exercício seguinte. Os demais ativos devem ser classificados como não circulante. Passivo: compreende as obrigações assumidas pelas entidades do setor público ou mantidas na condição de fiel depositário, bem como as contingências e as provisões. Os passivos devem ser classificados como circulante quando corresponderem a valores exigíveis até o término do exercício seguinte; a valores de terceiros ou retenções em nome deles, quando a entidade do setor público for a fiel depositária, independentemente do prazo de exigibilidade (ARAÚJO, 2016).

Em se tratando de controle patrimonial este consiste em ações que asseguram, por meio de registros e relatórios, a coleta de dados relativos a identificação, existência, quantidade, localização, condições de uso e histórico dos bens patrimoniais, desde a sua primeira inclusão no patrimônio, até a sua baixa final. A atividade de controle patrimonial, que deverá ser exercida pela seção de patrimônio, permite a esta funcionar como um centro de informações dos bens físicos (TCU, 2017).

Dessa forma, a fiscalização operacional do patrimônio público nas considerações de Furtado (2015) representa um estágio evolutivo no sistema de controle da atividade financeira do Estado, na medida que, além de visar à preservação das finanças e do patrimônio Público, passa a ter também o sentido do aperfeiçoamento das instituições administrativas, tendo em conta sua melhor produtividade, procedendo recomendações para tal fim.

No entanto, o mesmo autor afirma que não tem sido acolhida pelo Poder Público, resultando em um trabalho sem finalidade prática e, via de consequência, sem produzir qualquer influência no planejamento das políticas públicas e este é um aspecto que deverá ser objeto de constante busca dos Tribunais de Contas (FURTADO, 2015).

As atuações dos tribunais de contas e das controladorias, no âmbito administrativo, e dos ministérios públicos e das polícias judiciárias, na esfera criminal, dão grandes resultados no combate à fraude e à corrupção. Contudo, a moderna teoria de Linhas de Defesas aponta o administrador público como o principal agente nesse combate.

É importante destacar que os gestores das organizações públicas, em conjunto com os servidores, empregados e terceirizados, fazem parte do rol de pessoas que estão mais aptas a identificar os desvios e aplicar as correções necessárias relacionados ao patrimônio público.

O assunto subsequente apresentará os aspectos jurídicos referente ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas como forma de tutelar o patrimônio público.

3 O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS COMO FORMA DE TUTELAR PATRIMÔNIO PÚBLICO

O Tribunal de Contas não exerce função judicial, entretanto também não exerce função legislativa, devendo ser classificado como um órgão administrativo e independente de cooperação com o Poder Legislativo na fiscalização financeira e orçamentária, conforme determina a Constituição. Nessa perspectiva, o controle externo é considerado uma forma para tutelar o patrimônio público (MEIRELLES, 2008).

Meirelles (2008), define o controle externo como um órgão fora da Administração responsável pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e patrimônio público, bem como a fiel execução do orçamento.

O controle exercido pelo Tribunal de Contas, como se entende, é a fiscalização, quer dizer, inspeção, exame, acompanhamento, verificação, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando constatar o cumprimento do que já foi predeterminado ou comprovar eventuais desvios com fincas de correção, decidindo acerca da regularidade ou irregularidade do ato praticado. Então, controlar é fiscalizar, emitindo um juízo de valor (AZEVEDO, 2016).

No âmbito da administração pública, conforme indica a Constituição Federal, no que tange a tutela do patrimônio público cabe ao Tribunal de Contas realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante Controle Externo.

O Controle Externo é exercido mediante a fiscalização do Tribunal de Contas sob a forma predominante, por meio de auditorias e inspeções de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. A Constituição Federal impôs ainda a necessidade de realizá-las segundo normas técnicas apropriadas, desenvolvidas de acordo com padrões reconhecidos internacionalmente, a exemplo das Normas Internacionais de Auditoria das Entidades de Fiscalização Superior (ISSAI)[3], da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) e com as melhores práticas desenvolvidas por outras instituições superiores de controle de reconhecida experiência (LINO; AQUINO, 2018) .

A Constituição Federal (1988), em relação ao controle externo menciona em seu art. 31 que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da Lei. O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, quando houver. O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (BRASIL, 1988).

Nos ensinamentos de Lino e Aquino (2018), para a realização do Controle Externo, o Tribunal de contas realiza a Auditoria Governamental, vale destacar que a função desta Auditoria é preventiva e orientadora, pois está voltada não só sobre os fatos já passados, mas também a ter uma visão prospectiva de contribuir para o alcance de objetivos e para a melhoria do desempenho da administração pública.

Dessa forma, quando esta auditoria está direcionada ao sistema contábil ou sobre demonstrações financeiras de órgãos e entidades, o tipo de auditoria adotado pelo Tribunal é denominado simplesmente de auditoria contábil ou de conformidade contábil.

Segundo a International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI (2012), o termo Auditoria define “[...] o exame das operações, atividades e sistemas de determinada entidade, com vista a verificar se são executados ou funcionam em conformidade com determinados objetivos, orçamentos, regras e normas”.

Nesse sentido, a auditoria é um instrumento de fiscalização utilizado pelo tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, avaliar o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados (CASTRO, 2015).

No âmbito da auditoria para o setor público, pode-se então verificar que, além das técnicas de avaliação e confirmação do patrimônio, tem-se as auditorias de programas e a avaliação dos atos praticados pelos gestores, passando assim a tratar do controle e verificação física do governo programadas pelo orçamento (TCU, 2019).

As auditorias se classificam, quanto à natureza em:

[...] Auditorias de regularidade, que tem como objetivo examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à jurisdição do Tribunal quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. Compõem as auditorias de regularidade, as auditorias de conformidade e as auditorias contábeis. Auditorias operacionais, que objetivam examinar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeiçoamento da gestão pública (MILESKI, 2016, p. 09).

A classificação das auditorias como de regularidade ou operacional dependerá do objetivo prevalecente em cada trabalho de auditoria, já que elas constituem parte de um mesmo todo da auditoria governamental e, às vezes, integram o escopo de um mesmo trabalho de auditoria.

Dessa forma, as auditorias de regularidade visam examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à jurisdição do Tribunal, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. Compõem as auditorias de regularidade as auditorias de conformidade e as auditorias contábeis (BRASIL, 2010).

Já as auditorias operacionais objetivam examinar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeiçoamento da gestão pública (CASTRO, 2015).

Os tipos de auditoria mais encontrados são a auditoria contábil, a auditoria de conformidade e a auditoria operacional. A auditoria contábil consiste no exame objetivo, sistemático e independente, com base nas normas contábeis, das demonstrações contábeis. A finalidade desta auditoria é atestar a fidedignidade e adequação dos registros. Na auditoria contábil o auditor efetua a verificação das demonstrações contábeis enfocando as questões orçamentárias, financeiras, econômicas e patrimoniais (SALAZAR, 2019).

Em relação a auditoria de conformidade, esta busca verificar as demonstrações financeiras, e a obediência a normas e regulamentos. Para a International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI (2012), a entidade internacional que congrega as Entidades Fiscalizadoras Superiores EFS, da qual o Tribunal de Contas da União é membro, a auditoria de regularidade tem por objetivo:

Certificar que as entidades responsáveis cumpriram sua obrigação de prestar contas, o que envolve o exame e a avaliação dos registros financeiros e a emissão de parecer sobre as demonstrações financeiras; emitir parecer sobre as contas do governo; Auditar os sistemas e as operações financeiras, incluindo o exame da observância às disposições legais e regulamentares aplicáveis; Auditar o Controle Interno e as funções da auditoria interna; Auditar a probidade e a propriedade das decisões administrativas tomadas pela entidade auditada; Assim, a auditoria de regularidade aborda os aspectos financeiros, de certificação de contas, como também aspectos de conformidade ou legalidade (INTOSAI, 2012, p. 08).

É importante ainda citar que a auditoria de desempenho ou operacional, Segundo o que preconiza a INTOSAI (2012), tem como foco principal a verificação da economia, da eficiência e da eficácia, objetivando determinar se a administração desempenhou suas atividades com economia, de acordo com princípios, práticas e políticas administrativas corretas, determinar se os recursos humanos, financeiros e de qualquer outra natureza são utilizados com eficiência, incluindo o exame dos procedimentos de mensuração e controle do desempenho e as providências adotadas pelas entidades auditadas para sanar as deficiências detectadas.

CONCLUSÃO

O presente estudo cuidou em identificar a natureza jurídica das decisões do tribunal de contas nas formas adotadas para tutelar patrimônio público. Observou-se que todas as decisões tomadas pelo Tribunal de Contas no que se refere ao patrimônio público, resultam de processos que tramitam segundo os procedimentos previamente estabelecidos na legislação, convém observar então se todas essas decisões contribuem para a tutela do patrimônio público.

A natureza jurídica do Tribunal de Contas é especificamente,  julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

As decisões tomadas pelo Tribunal de Contas no que tange a proteção ao patrimônio público está além da apreciação das contas prestadas anualmente mediante parecer prévio, a aplicação de as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

Nota-se pela pesquisa que uma das formas exercidas pelo Tribunal de Contas para tutelar o patrimônio público, como demonstrado no estudo, é por meio do controle externo realizado através das auditorias.

A fiscalização do patrimônio público é considerada uma etapa evolutiva no que tange ao controle da atividade financeira do Estado, pois foi observado que além de visar à preservação das finanças e do patrimônio Público tem também como objetivo levar o aperfeiçoamento das instituições administrativas levando em consideração a sua melhor produtividade.

Pela observação dos aspectos analisados e considerado o patrimônio como o conjunto de direitos e bens, tangíveis ou intangíveis, onerados ou não, adquiridos, formados, produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelas entidades do setor público, que seja portador ou represente um fluxo de benefícios, presente ou futuro, é de fundamental importância que o Tribunal de Contas proceda com recomendações pertinentes para sua melhor administração.

Em se tratando do patrimônio público, havendo a ocorrência de grave irregularidade ou dano ao patrimônio público, o Tribunal de Contas promoverá, as medidas necessárias à sustação do ato irregular ou danoso e à reparação do prejuízo. Essas medidas ocorrem por meio de registros e relatórios, a coleta de dados relativos a identificação, existência, quantidade, localização, condições de uso e histórico dos bens patrimoniais, desde a sua primeira inclusão no patrimônio, até a sua baixa final.

Dessa forma, pode-se afirmar também que se a inspeção, não constatar a ocorrência de grave irregularidade ou dano ao patrimônio público, o processo será remetido para a unidade competente do Tribunal para ser anexado às respectivas prestações de contas.

REFERÊNCIAS

AQUINO, André Carlos Busanelli; LINO, André Feliciano. A diversidade dos Tribunais de Contas regionais na auditoria de governos. R. Cont. Fin. – USP, São Paulo, v. 29, n. 76, p. 26-40, jan./abr. 2018.

ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos. Introdução à auditoria operacional. 3. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2016.

AZEVEDO, Jordana Morais. Tribunais de Contas e suas competências constitucionais: limites à atuação do Poder Judiciário. Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 16, n. 184, p. 59-67, jun. 2016.

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BRASIL. Lei n. 8443, de 16 de julho de 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm>.  Acesso em: jun. 2019

BRASIL. Regimento interno do Tribunal de Contas da União. Boletim do Tribunal de Contas da União Especial, Brasília, DF, ano XLIV, n.12, 5 de jul.2011. Disponível em:<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/fiscalizacao_controle/normas_auditoria/BTCU-ESPECIAL-12-2011%20Normas%20de%20Auditoria.pdf>. Acesso em: jun. 2019.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Auditoria governamental. Coordenador. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2011.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de auditoria operacional. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), 2019

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CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria e controle interno no setor público: integração das áreas do ciclo de gestão: contabilidade, orçamento e auditoria e organização dos controles internos, como suporte à governança corporativa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2015.

FLEISCHMANN, Roberto Silveira. Auditoria operacional: uma nova classificação para os resultados de seus monitoramentos. Rev. Adm. Pública vol.53 no.1 Rio de Janeiro Jan./Feb. 2019.

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MONTEIRO, Marília Soares de Avelar. A natureza jurídica dos julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas no Brasil. São Paulo: Editora, 2016.

PEDRA, Adriano Sant’Ana. (2007). Processo e pressupostos processuais. Disponível em:https://www.google.com.br/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF8#q=processo%20e%20pressupostos%20processuais%20adriano%20sant%27ana%20pedra. Acesso em: mai. 2019.

SALAZAR, Simone Valéria. Planejamento em auditoria: a utilização da matriz de planejamento de auditoria no Tribunal de Contas da União. Brasília: Instituto Serzedello Corrêa – TCU, 2019.