RESUMO: O Estado, com fulcro na sua supremacia do interesse público em detrimento do interesse privado, dispõe de mecanismos para efetivação de seu poder. Assim sendo, pretende-se com o presente trabalho demonstrar tais formas de intervenção no direito de propriedade privada, tais como a desapropriação, a limitação administrativa, a servidão, o tombamento, a requisição administrativa e a ocupação temporária de bens.

Palavras-Chaves: Intervenção na propriedade. Supremacia do interesse público. Desapropriação. Limitação administrativa. Servidão. Tombamento. Requisição administrativa. Ocupação temporária de bens.

1 INTRODUÇÃO

A bipolaridade do Direito Administrativo pauta-se, de um lado, no princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e, de outro, no princípio da legalidade.

De acordo com o primeiro, à Administração Pública é permitido restringir direitos e garantias em prol da coletividade, desde que a referida intervenção se dê razoavelmente. Por sua vez, de acordo com o princípio da legalidade, mais precisamente a legalidade estrita, é vedado à Administração Pública praticar atos que não estejam previamente determinados em lei, razão pela qual o administrado somente poderá ser um direito seu restringido se e quando houver previsão legal.

Nessa ambiência, surgem as formas de intervenção no direito de propriedade privada, ora se apresentando de modo supressivo, ora restritivo. É a desapropriação a única modalidade supressiva, sendo as demais (limitação administrativa, servidão, tombamento, requisição administrativa e ocupação temporária de bens) formas restritivas do direito de propriedade. Inicia-se o presente estudo com a primeira e mais gravosa delas.

2. A DESAPROPRIAÇÃO

A desapropriação consiste em uma modalidade supressiva do direito de propriedade privada, através da qual o proprietário se vê privado permanentemente do seu direito em prol do interesse público, do interesse social ou, ainda, em casos de necessidade pública, consoante preconiza o art. 5º, XXIV, da CRFB/88. Fundamenta-se, assim, no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Caracteriza-se, ainda, por se tratar de aquisição originária da propriedade, ou seja, a propriedade transmite-se sem ônus e desembaraçada. Nesses termos, qualquer direito que porventura recair sobre o bem ficará sub-rogado no valor da indenização paga ao particular.

No tocante à possibilidade de a desapropriação recair sobre bens públicos, é perfeitamente admitido, desde que seja respeitada a chamada hierarquia federativa. De acordo com a hierarquia federativa, o ente de maior abrangência poderá desapropriar bens do ente de menor abrangência, contudo, este não poderá desapropriar bens daquele. Em qualquer caso, deverá ser precedida de autorização legislativa e o pagamento da indenização correspondente.

A competência para legislar é privativa da União Federal, nos moldes do art. 22, II, da CRFB/88, no entanto, a competência para proceder à desapropriação é de qualquer ente federado, salvo nas desapropriações especiais.

Conforme afirmado alhures, a desapropriação, em regra, dá-se nas hipóteses de necessidade ou utilidade pública ou, ainda, quando evidente o interesse social. As duas primeiras caracterizam-se por serem de interesse da própria Administração Pública, a qual ficará responsável pela utilização do bem. Já a última hipótese (interesse social), será realizada com vistas a garantir a função social da propriedade, caso em que o Estado poderá ceder o bem a terceiros.

Cumpre registrar que, com a alteração promovida no ano de 2015, passou-se a admitir a cessão do bem pelo Estado a terceiro, ainda que a desapropriação tenha se dado por interesse ou necessidade pública, desde que a cessão seja devidamente fundamentada.

A par das hipóteses ordinárias, existem formas especiais de intervenção supressiva da propriedade privada. São elas: desapropriação especial urbana, a desapropriação especial rural e a desapropriação confisco (art. 243 da CRFB/88), também chamada de expropriação. Elas se particularizam precipuamente em razão das hipóteses autorizadoras, bem como pela forma de pagamento da indenização, que não se dá, em regra, de forma prévia e em dinheiro, consoante exigido pela CRFB/88. Na expropriação sequer há que se falar em indenização.

A desapropriação especial urbana encontra-se prevista no art. 182 da CRFB/88 e na Lei nº10.257/01 e é cabível quando o proprietário não confere função social à sua propriedade nem atende às medidas sucessivas impostas pelo Poder Público, o parcelamento ou edificação compulsórios e o IPTU progressivo. A indenização dar-se-á mediante pagamento em títulos da dívida pública, resgatáveis no prazo de 10 anos. Ademais, é de competência exclusiva dos municípios que possuem plano diretor, na medida em que será este o instrumento responsável por definir os requisitos necessários ao preenchimento da função social da propriedade urbana.

Já a desapropriação especial rural, de competência exclusiva da União, está disposta nos arts. 184 a 186 da CRFB/88 e tem lugar quando o imóvel rural não atende à sua função social, hipótese em que será desapropriado para fins de reforma agrária. Não poderá incidir sobre a pequena e média propriedade rural, que seja a única do indivíduo, nem sobre a propriedade produtiva. Quanto à indenização, será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo máximo de 20 anos, contado a partir do segundo ano de emissão, com exceção das benfeitorias necessárias e úteis, as quais serão pagas em dinheiro.

Na expropriação, por sua vez, o bem é retirado das mãos do particular em razão de este estar utilizando-o para fins de plantação de psicotrópicos ilícitos ou para a exploração de trabalho escravo. Cumpre registrar que essa última hipótese, prevista em norma de eficácia limitada, ainda não contém regulamentação legal, razão pela qual não poderá ainda ser executa. Em tais hipóteses, a própria Constituição Federal confere destinação obrigatória ao bem desapropriado: em se tratando de imóveis, serão destinados para fins de reforma agrária ou programas de habitação popular e, no caso dos móveis, nos fundos de combate ao tráfico e recuperação de viciados. Ainda, consoante recente entendimento do STF, toda a propriedade utilizada para os fins ilícitos será desapropriada, malgrado a ilicitude restrinja-se a parte do bem. Não há, ademais, que se falar em pagamento de indenização.

O procedimento desapropriatório é dual, isto é, composto de suas fases, a declaratória e a executória.

Na declaratória, primeiramente o Estado declara a utilidade ou necessidade públicas ou o interesse social sobre o bem, sendo ela de competência exclusiva dos entes federativos e, excepcionalmente, da ANEEL e DNIT. Poderá ser efetivada mediante decreto do poder executivo ou, ainda, por meio de lei de efeitos concretos. Quando a declaração é efetiva, o bem não passa imediatamente para as mãos do Estado, visto que deve ser antecedido o pagamento da indenização, contudo, ela já é capaz de gerar consequências para o bem, sujeitando-o à força expropriatória do Estado.

Nessa toada, são impostas as seguintes restrições: a) o Estado já poderá ingressar no bem, para medir, avalia-lo, definir o valor indenizatório, entre outras medidas antecipadas; b) fixação do estado do bem, isto é, o bem deverá ser entregue no estado em que se encontra no momento da declaração, sendo irrelevantes quaisquer melhorias feitas posteriormente, salvo quanto às benfeitorias necessárias e úteis, desde que estas últimas tenham sido autorizadas (súmula 23 do STF)[u1] .

Não se pode deixar o bem eternamente sujeito à força expropriatória do Estado, caso em que, se a declaração se der por utilidade ou necessidade pública, ela caducará em 05anos, ao passo que, se de interesse social, em 02 anos. É possível, todavia, que se faça uma nova declaração sobre o mesmo bem, desde que respeitado o período de carência de 01 ano. O que se impede é a execução seguida da declaração originária. Decaindo a declaração, a nova implicará nova fixação do estado do bem, sendo a indenização recalculada com base neste momento.

A fase executória, por sua vez, consiste no poder de promover a desapropriação através do pagamento da indenização previamente estipulada e tomada para si da propriedade do bem. A competência executória é mais ampla, podendo ser efetivada pelos entes federativos, mas também pelas entidades integrantes da Administração Indireta, consórcios públicos, concessionárias de serviço público (concessão comum e PPP), desde que permitida por lei ou pelo contrato, e pelas entidades privadas que estejam executando obras por meio da contratação integrada ou da empreitada integral. Poderá se dar na via administrativa[u2] , quando não há controvérsia quanto ao valor indenizatório, ou na via judicial, caso não haja acordo ou quando a Administração desconhece o proprietário do imóvel.

A ação judicial é proposta pelo ente expropriante, isto é, pelo ente que está executando a desapropriação, sendo a única matéria de defesa meritória[u3]  que pode ser sustentada pelo particular será, em regra, a referente ao quantum indenizatório. Caso ele deseje discutir a legalidade da declaração, pela existência de vícios ou pela ausência dos requisitos autorizadores, deverá fazê-lo em ação direta. Daí a expressão “bloco de constitucionalidade”.

Admite-se a concessão de liminar de imissão provisória na posse do bem, na medida em que a perda do objeto é medida inafastável. Para imitir-se na posse, o poder público deverá fazer uma declaração de urgência, que já pode vir no próprio decreto expropriatório ou na petição inicial, seguida do depósito em juízo do valor incontroverso. A declaração de urgência, não renovável, tem validade de 120 dias, após a qual deverá o poder público requerer a imissão provisória e realizar o depósito. Depositado em juízo o valor incontroverso, o proprietário possuirá o direito de levantar 80% do valor, permanecendo o remanescente como garantia do juízo. Se ele levantar 100% presume-se que concordou com o valor, hipótese em que o acordo será homologado judicialmente.

É perfeitamente possível que a entidade expropriante desista da desapropriação, ainda que após o trânsito em julgado da ação desapropriatória Para tanto, exigem-se dois requisitos: que ainda não tenha havido o pagamento integral do preço, uma vez que o pagamento integral consolida a propriedade nas mãos do ente expropriante, e que não tenha havido alteração substancial do imóvel, que impeça a continuidade de seu uso. Diante da desistência, surgem ao expropriado três opções: a) concordar com a desistência, entendendo que não sofreu nenhum prejuízo; b) concordar com a desistência, mas pleitear perdas e danos em virtude de ter sofrido prejuízos; c) não concordar com a desistência, em razão de ter havido alteração substancial no imóvel, cabendo a si o ônus da existência fato impeditivo do direito de desistência da desapropriação.

Derradeiramente, cumpre registrar que é a sentença final, transitada em julgado, que ensejará a aquisição da propriedade pelo poder público. O registro no cartório de imóveis dar-se-á somente para efeitos de publicidade e oponibilidade em face de terceiros.

3. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA

A limitação administrativa consiste em uma forma de intervenção restritiva no direito de propriedade privada, de caráter geral e abstrato. Devido ao fato de possuir caráter geral e abstrato, não se destina a bens imóveis específicos, abrangendo uma quantidade indeterminada de bens que se encontrem na situação fática descrita no ato. Caracteriza-se, ainda, por possuir efeito ex nunc, ou seja, não retroativos.

Essa modalidade de intervenção afeta o caráter absoluto do direito de propriedade, e não o exclusivo. Assim sendo, serão impostas limitações ao uso do bem, de modo que o seu titular não poderá desfrutá-lo como bem entender, mas sempre nos moldes definidos pelo Estado e com vistas à garantia do bem público.

Nesse diapasão, o art. 25 do Estatuto da Cidade define o chamado direito de preempção, o qual consiste na possibilidade de um município, mediante lei, determinar o direito de preempção do poder público municipal. Nesse caso, os proprietários, caso queiram alienar o bem, deverão oferecê-lo primeiramente ao poder público, o qual deverá se manifestar no prazo máximo de 30 dias. O direito de preempção nada mais é do que exemplo de limitação administrativa.

4. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

Consiste, de igual modo, em modalidade restritiva do direito de propriedade privada, todavia, diferentemente da limitação administrativa, caracteriza-se por possuir um caráter específico, incidindo sobre bens determinados. Constitui direito real de natureza pública, que recai sobre bem imóvel, devendo, pois, ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis. A servidão afeta o caráter exclusivo do direito de propriedade, e não restritivo, na medida em que o Estado passará a usufruir do bem ao lado do proprietário.

Nessa modalidade, primeiro o Estado declara a utilidade pública ou o interesse social acerca da necessidade de instituir uma servidão sobre o bem. Não há que se falar propriamente em indenização prévia, mas somente se ao bem sobrevier danos. No entanto, logo quando o poder público declara seu interesse, ele já prevê a ocorrência de danos e, assim, fica desde logo o valor indenizatório, que deverá ser pago em dinheiro. Se o particular não concordar com o valor da indenização, será ela instituída mediante decisão judicial. Se concordar, a instituição será mediante acordo.

A servidão caracteriza-se por ser permanente, isto é, poderá o Estado utilizar o bem por prazo indeterminado, razão pela qual, não subsistindo o interesse estatal, a servidão administrativa será retirada e o bem voltará livremente às mãos do seu titular. Assim sendo, a permanência da servidão não se confunde com a sua eternidade.

Por fim, cumpre mencionar o enunciado da súmula 56 do STJ, que dispõe, in verbis: “na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação de uso da propriedade”.

5. TOMBAMENTO

Mais uma modalidade de intervenção restritiva do direito de propriedade, o tombamento possui como finalidade a preservação do meio ambiente e a conservação do patrimônio histórico, artístico e cultural. Poderá recair sobre bens móveis e imóveis, mas desde que sejam corpóreos. Os imateriais, incorpóreos, são protegidos através do chamado registro ambiental.

Em se tratando de bens imóveis, o tombamento será registrado no livro do tombo e no cartório de imóveis; se móveis, somente no livro do tombo. Recaindo sobre bens públicos, exige-se uma simples notificação prévia ao proprietário do bem, a partir da qual o tombamento já produzirá seus efeitos. Assim sendo, conclui-se que, no caso de bens públicos, a notificação é condição de eficácia e não de validade do ato.

O STF sustenta que não há vedação legal de que o tombamento seja realizado pelo Poder Legislativo mediante a edição de lei, não havendo exigência de que o bem seja tombado tão somente por ato do Executivo.

Também será permanente e perpétuo, admitindo-se, ainda, o tombamento provisório[HO4] , o qual consiste em medida cautelar administrativa para assegurar sua eficácia.

Um mesmo bem poderá ser tombado pelo Município, caso de interesse local; pelo Estado, se de interesse regional; pela União, se nacional; e pela Unesco, se de interesse humanitário. Um tombamento não impede o outro. Neste ponto, o STF já afirmou que a hierarquia verticalizada dos entes federados prevista expressamente na lei de desapropriação não se estende ao tombamento, não havendo vedação a que Estado possa tombar bem da União, tampouco que Município possa tombar bem estadual ou federal.

Enseja ao particular obrigações de fazer (conservação do bem [u5] na forma em que se encontra), de não fazer (não pode modificar os aspectos, destruir[u6] , nem retirar o bem do país, salvo por espaço curto de tempo e com prévia autorização do poder público) e de tolerar (fiscalização do poder público – além da licença do município deve ter autorização especial quando se quer reformar).

Antigamente, o tombamento ensejava o direito de preferência no caso de alienação em favor do ente que tombou ou da União, se tombado pelos três entes. Ocorre que, o novo Código de Processo Civil revogou expressamente esse direito de preferência, subsistindo tão somente nas hipóteses em que a alienação se dá judicialmente. Agora, os bens tombados poderão ser alienados extrajudicialmente de forma livre.

No momento em que o bem é tombado, os prédios vizinhos ficam sujeito à servidão administrativa, pois eles não podem impedir a visualização do bem, nem o acesso ao bem tombado. Além disso, afeta, todavia, o caráter absoluto da propriedade, e não o caráter exclusivo. Seria uma servidão peculiar, pois instituída por lei, de caráter geral e abstrato e que afeta o caráter absoluto do direito de propriedade. Nesses termos, é possível afirmar que se aproxima muito da limitação administrativa.

6. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso XXV, preconiza que “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”. Expressa, nesses termos, a requisição administrativa como modalidade restritiva de intervenção na propriedade privada, cabível nas hipóteses de iminente perigo público.

Assim sendo, em caso de iminente perigo público, o Estado pode requisitar os bens do particular para resolver a situação de perigo, assegurada a indenização ulterior, em caso de dano, podendo recair sobre bens móveis, imóveis e até mesmo sobre serviços.

7. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA

Consiste em hipótese restritiva do direito de propriedade, todavia, diferentemente da requisição administrativa, na ocupação temporária de bens não há que se falar em iminente perigo público, ocorrendo todas as vezes que o Estado precisar utilizar o bem particular temporariamente com vistas a garantir o interesse público. Uma hipótese se dá quando o Estado está executando uma obra e necessita ocupar a área contígua temporariamente para fins de facilitar sua execução.

8. CONCLUSÃO

Da análise de tudo que foi exposto, vislumbra-se que o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado justifica a restrição (e até mesmo a supressão) de determinados direitos individuais, tais como o direito de propriedade.

No entanto, na medida em que o referido princípio se situa ao lado do princípio da legalidade estrita, observa-se que as modalidades de intervenção pelo Estado no direito de propriedade privada obedecem a determinados procedimentos e requisitos, tudo com vistas a garantir a compatibilização das searas pública e privada.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, volume único – 25ª ed. rev. e atual: Editora Método, 2017.

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo, volume único – 6ª ed. rev. E atual: Editora JusPodvim, 2018.