RESUMO: Trata-se de estudo acerca da possibilidade de implementação de recomposição salarial dos servidores ativos e inativos no âmbito do Poder Judiciário do Estado de Rondônia, tendo em vista a vedação disposta no artigo 21, parágrafo único da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), bem como as diretrizes estabelecidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondônia na Decisão Normativa N. 002/2019/TCE-RO.

Palavras-chave: Recomposição salarial; Lei de Responsabilidade Fiscal; Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia.

ABSTRACT: This is a study about the possibility of implementation of salary recomposition of active and inactive employees within the scope of the Judicial Branch of the State of Rondônia, in view of the prohibition provided for in article 21, sole paragraph of Complementary Law 101/2000 (Responsibility Law As well as the guidelines established by the Court of Auditors of the State of Rondônia in Normative Decision No. 002/2019 / TCE-RO.

Keywords: Salary recomposition; Fiscal Responsibility Law; Rondônia State Court of Justice.

INTRODUÇÃO

A Lei Complementar (LC) n.º 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a disciplina na gestão fiscal, bem como instituiu diretrizes visando a organizar a gerência dos recursos públicos. Apresentou também instrumentos que estabelecem mecanismos de responsabilização dos agentes pela execução orçamentária e a devida aplicação das finanças públicas[1].

Para tanto, a referida lei implementou mecanismos que contribuem para a obtenção do equilíbrio das contas públicas, de modo que haja o devido equacionamento entre as receitas e as despesas estatais, conforme as boas práticas da gestão fiscal e orçamentária. A fim de garantir tal resultado foi conferido aos gestores públicos o dever de aplicar os limites previsto na LC 101/2000 quanto à destinação dos recursos, bem como previu-se a possibilidade de responsabilização dos agentes quando necessário.

Trata-se de estudo acerca da possibilidade de implementação de recomposição salarial de servidores ativos e inativos, integrantes do Poder Judiciário do Estado de Rondônia, tendo em vista tanto a vedação disposta no artigo 21, parágrafo único da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), quanto as diretrizes estabelecidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondônia na Decisão Normativa N. 002/2019/TCE-RO.

Preconiza o artigo 21, parágrafo único, da LRF:

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento de despesa com pessoal e não atenda:

[…]

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

A fim de estabelecer diretrizes para a fiscalização da obediência à vedação disposta no referido artigo, o TCE/RO editou a Decisão Normativa N. 002/2019/TCE-RO, que será objeto de análise no presente estudo, especialmente quanto aos seguintes pontos:

Art. 1.º A ofensa ao art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/00 pressupõe a prática de ato expedido nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder ou órgão autônomo que resulte em aumento da despesa com pessoal no período do final do mandato ou em período posterior.

[…]

§2º Para efeito do caput, considera-se ato quaisquer medidas legislativas ou administrativas publicadas no período de vedação e que impliquem na geração de despesa ou na assunção de obrigação.

Art. 2º […]

§1º Constitui encargo do titular do Poder ou órgão autônomo comprovar, no processo de Prestação de Contas anual, que o aumento da despesa com pessoal ocorrido no período vedado ou em período posterior, decorre de ato praticado anteriormente aos últimos 180 (cento e oitenta) dias do mandato ou de ato que constitua exceção à regra.

Art. 5º Constituem exceções à regra prevista no art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/00 as seguintes despesas com pessoal, ainda que decorrentes de atos editados no período vedado:

I - acréscimos salariais decorrentes de lei publicada antes do período vedado, inclusive a revisão geral anual e o denominado “crescimento vegetativo da folha”;

Pois bem.

Como visto, os dispositivos acima impõem um limite de ordem temporal às despesas com pessoal, a ser observado pelo titular de Poder ou órgão em final de mandato.

Do texto supratranscrito pode-se chegar a uma conclusão objetiva: a norma tem cunho de moralidade pública e visa a coibir a prática de atos de favorecimento aos quadros de pessoal, mediante concessões em final de mandato, no sentido de evitar o crescimento das despesas com pessoal, o consequente comprometimento dos orçamentos futuros e a inviabilização das novas gestões.

Contudo, embora perfeitamente correta a conclusão acima, não se pode ter uma visão simplista e linear, no sentido de assumir, como pressuposto, que todo o ato que implique em aumento de despesa com pessoal, realizado nos últimos seis meses de mandato, esteja eivado de nulidade. A questão é mais complexa do que parece e já suscita controvérsias de entendimento no tocante ao alcance da norma, face tanto à circunstância de mandatos diferenciados conferidos aos gestores públicos quanto aos vários tipos de despesa com os quadros de pessoal, que são necessários e imprescindíveis à atividade pública.

Os gestores públicos não possuem situação igualitária de mandato. Chefes de Poder Executivo e Parlamentares têm mandato político, com funções de Estado, adquirido via processo eleitoral, mas que se distinguem no pertinente à atividade administrativa e à de gestão fiscal.

Os Chefes de Poderes Executivos – Prefeitos, Governadores e Presidente da República – têm mandato político de 4 anos (arts. 28; 29, II e 82 da C.F.), em cujo período também ocorrem a gestão administrativa e a gestão fiscal. De outra parte, os Parlamentares – Vereadores, Deputados Estaduais, Distritais, Federais e Senadores – possuem mandato político de 4 anos, com exceção dos senadores - 8 anos, para o exercício da atividade legislativa (27, §1º; 29, II, 44, § único e 46, §1º da C. F.). Em relação ao Poder Legislativo, a função executiva de gestão administrativa e fiscal é exercida por somente um parlamentar, eleito como Presidente do Legislativo, para um período que é fixado em Regimento Interno de cada Casa Legislativa (normalmente o período é de 1 ou 2 anos de mandato).

No que toca aos integrantes do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, estes não são detentores de mandato auferido mediante processo eleitoral, mas sim de cargos públicos com preenchimento na forma constitucional determinada, cujas chefias são exercidas por um de seus membros, para a atividade executiva de gestão administrativa e fiscal, mediante eleição por seus pares, na conformidade do respectivo regime jurídico e para o período fixado legalmente, que no caso do Estado de Rondônia é de 2 anos.

A interpretação literal do artigo da lei nos levaria à conclusão de que é proibida a prática de todo e qualquer ato que acarrete aumento de despesa com pessoal nos últimos 180 dias do mandato do gestor público, o que acabaria por eliminar toda a indagação crítica do aplicador do Direito de dificultaria o alcance da finalidade da lei.

A LRF não traz expressamente exceções à regra imposta no art. 21. Trata-se, portanto, de uma norma genérica que deve ser interpretada de modo sistemático, compreendendo os demais dispositivos da LRF, abrangendo, inclusive, a Constituição Federal, com a observância ainda, do princípio da proporcionalidade.

I - DA INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA E TELEOLÓGICA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 21 DA LRF

Na interpretação sistemática afasta-se a análise isolada dos dispositivos legais, da literal letra da lei, devendo-se verificar o contexto em que está inserida, priorizando-se a intenção prática pretendida. Por sua vez, a interpretação teleológica busca compreender a finalidade política para qual a norma foi editada. No caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, apregoa-se a instituição de um regime de gestão fiscal responsável.

Não é possível que, em nenhuma destas formas de intepretação, os operadores do Direito se afastem dos princípios da moralidade, eficiência e legitimidade, elencados no art. 37, caput, da CF, nem tampouco da supremacia do interesse público. Isto pois o alvo do legislador é a despesa nova, sem contrapartida de novos recursos, criada no apagar das luzes de uma administração e que imprudentemente onera exercícios financeiros futuros, os quais são responsabilidade de outro gestor.

Se analisada a norma em consonância com o princípio da proporcionalidade, chega-se ao entendimento de que somente devem ser alcançadas pela vedação legal as elevações da despesa com pessoal que destoem dos objetivos políticos da norma. Este é o entendimento de vários mestres doutrinadores, como é o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[2], em seu livro Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, que defende a tese de que a rigorosidade da proibição compromete a consecução dos interesses públicos.

Como visto, o que afasta o ato administrativo da vedação do parágrafo único do art. 21 da LRF é a urgente satisfação do interesse público, que compreende, também, a continuidade dos serviços prestados pelo Órgão ou Poder, pois estando a Administração a necessitar de pessoal para a prestação de serviço (art. 175, caput, da CF/88), havendo dotação orçamentária para tanto e ainda não extrapolando os limites das despesas com pessoal nem prejudicando orçamentos futuros, não há porque a elevação de despesa ser barrada pela vedação da norma, tampouco poderá implicar na responsabilização do gestor (TCE/MT, Processo nº 10.055-4/2014, Parecer  nº 53/2014).

Assim, o dispositivo em comento deve ser interpretado de forma sistêmica e teleológica, sem que se afaste dos valores constitucionais, caso contrário poderia inviabilizar a prática de atos de continuidade administrativa, já que desses atos resultariam aumento de despesa com pessoal. Pelo contrário, na correta interpretação, sobressaem os princípios da indisponibilidade do interesse público, da eficiência e da continuidade do serviço público.

Outro aspecto que deve ser considerado é que, diferentemente do abordado no art. 73 da Lei nº 9.504/97, o parágrafo único do art. 21 da LRF não é norma de direito eleitoral que vise a manter a lisura do processo eleitoral, mas sim norma dirigida à proteção do princípio da moralidade pública, no sentido de impedir a prática de favorecimento ilícito, em final de mandato gerencial, às custas do erário.

Assim, para que haja a incidência da norma proibitiva, com decretação da nulidade ali prevista, o ato de admissão de pessoal tem de apresentar três aspectos indispensáveis e exigíveis de forma conjunta: resultar em aumento da despesa com pessoal, refletir ato de favorecimento indevido e ser praticado nos 180 dias anteriores ao final do mandato. A falta de qualquer um desses aspectos retira a mácula de nulidade do ato[3].

Desta feita, a norma tem cunho de moralidade pública, no sentido de ser evitado o favorecimento indevido em final de mandato, o crescimento das despesas com pessoal e o consequente comprometimento dos orçamentos futuros, o que reduziria as opções de planejamento para os planos das futuras administrações.

A restrição não atinge, entretanto, as ações realizadas para o alcance das metas previstas no planejamento governamental – Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual – tendo em vista que a ênfase legal se dá, sobretudo, no planejamento da ação governamental, procurando garantir que os gastos públicos obedeçam tanto a uma orientação qualitativa quanto quantitativa previamente estabelecidas.

Assim, se os gastos previstos com diárias e ajuda de custo estão de acordo com as metas fixadas no planejamento governamental, dirigidos por uma ação prevista para o exercício, inexiste impedimento para a sua realização porque atendidos os princípios orientadores e diretivos da Lei: planejamento e continuidade administrativa, consoante os recursos existentes, com busca de equilíbrio entre receita e despesa.

Dessa forma, a questão da nulidade prevista no parágrafo único, conforme o acima especificado, tem de ser visualizada consoante o princípio constitucional da proporcionalidade, com o ato praticado pelo administrador sendo entendido na correlação que deve existir entre a consequência prevista, a finalidade buscada pela norma e os meios utilizados pelo agente[4].

Egon Bockmann Moreira[5], valendo-se da classificação elaborada por Canotilho, conclui:

Assim, o princípio da proporcionalidade determina que a aplicação da Lei seja congruente com os exatos fins por ela visados, em face da situação concreta. É descabido imaginar que a Constituição autorizaria condutas que submetessem o administrado para além do necessário, ou inapropriadas à perseguição do interesse público primário, ou ainda, detentoras de carga coativa desmedida.

Conclui-se, portanto, que o dispositivo do parágrafo único do art. 21, da LRF, não contém norma expressando nulidade absoluta. A nulidade que decorre do regramento é relativa, alcançando somente os atos que resultem em aumento da despesa com pessoal, expedidos nos 180 dias anteriores ao final do mandato, que estejam em contrariedade com o princípio da moralidade pública.

Por isso, como consequência lógica, a nulidade prevista deixa de incidir sobre os atos de continuidade administrativa que, guardando adequação à lei orçamentária anual, sejam objeto de dotação específica e suficiente, ou que estejam abrangidos por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício, com compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 16)[6].

Assim, se a leitura do referido dispositivo fosse efetuada somente sob o viés da literalidade do texto da norma, ter-se-ia que a lei impediria todo e qualquer ato que acarretasse aumento de despesa com pessoal nos últimos 180 dias do mandato do gestor público responsável. Isto significaria, portanto, reduzir o respectivo mandato em seis meses, haja vista que, a partir daí, nada mais caberia gerir, restando ao administrador somente manter o statu quo ante.

Desse modo, no que pertine aos integrantes do Poder Judiciário, estes não são detentores de mandato auferido mediante processo eleitoral, mas sim de cargos públicos com preenchimento na forma constitucional determinada, cujas chefias são exercidas por um de seus membros, para a atividade executiva de gestão administrativa e fiscal, mediante a eleição de seus pares, na conformidade do respectivo regime jurídico e para o período fixado legalmente (em Rondônia, a legislação fixa o período em 2 anos).

 Assim, em remate, verifica-se que o dispositivo do parágrafo único do art. 21 não contém norma expressando nulidade absoluta. A nulidade, como dito anteriormente, que decorre do regramento é relativa, alcançando somente os atos que resultem em aumento da despesa com pessoal, expedidos nos 180 dias anteriores ao final do mandato, que estejam em contrariedade ao princípio da moralidade pública.

Por isso, como consequência lógica, a nulidade prevista deixa de incidir sobre os atos de continuidade administrativa que, guardando adequação à lei orçamentária anual, sejam objeto de dotação específica e suficiente, ou que estejam abrangidos por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício, com compatibilidade ao Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias[7].

Assim, por meio da interpretação sistemática e teleológica do dispositivo, conclui-se que, se há interesse público, atenção aos princípios norteadores da administração pública e orçamento suficiente, é o que basta para a prática do ato, ainda que esteja dentro do período vedado.

II - EXCEÇÕES APLICADAS AO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 21 DA LRF. CONCESSÃO DE REVISÃO GERAL ANUAL. PROIBIÇÃO DE AUMENTO REAL. ENCAMINHAMENTO DE PROJETO DE LEI ANTERIOR AO PERÍODO VEDADO. APROVAÇÃO DA LEI DE CONCESSÃO DENTRO DOS 180 DIAS. EXISTÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. POSSIBILIDADE.

Conforme já visto, o art. 21, Parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao tratar do controle da despesa total com pessoal, estabelece a nulidade do ato de que resulte aumento de despesa expedido nos 180 dias antecedentes ao final de mandato do titular de Poder.

Tal vedação busca a construção de uma Administração Pública pautada numa gestão responsável, aspirando a evitar que novas despesas sem contrapartida dos recursos correspondentes, criadas no final de uma administração, para atendimento de interesses próprios, venham onerar exercícios financeiros de responsabilidade de outro mandatário. Ademais, não se pode olvidar o dever de observância aos princípios constitucionais da moralidade, da razoabilidade e proporcionalidade. 

Observa-se que o dispositivo legal não consigna exceção à vedação imposta em seu texto. No entanto, quanto ao prazo limite para a concessão da revisão geral anual prevista na LRF, impende analisar sua peculiaridade frente a obrigação constitucional imposta.

A indispensabilidade da realização da revisão geral anual é manifesta. Isso pode ser observado da leitura do art. 22 da LRF, que permite a sua concessão até mesmo se a despesa total com pessoal estiver acima do limite prudencial de 95% nela estabelecida. Veja-se:

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.  

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I — concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

Sobre o tema, esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro[8]:

Essa revisão não pode ser impedida pelo fato de estar o ente político no limite de despesa de pessoal previsto no artigo 169 da Constituição Federal. Em primeiro lugar, porque seria inaceitável que a aplicação de uma norma constitucional tivesse o condão de transformar outra, de igual nível, em letra morta. Em segundo lugar, porque a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, em pelo menos duas normas, prevê a revisão anual como exceção ao cumprimento do limite de despesa: artigo 22, parágrafo único, I, e artigo 71.

Dessa forma, reconhece-se a aplicabilidade da norma constitucional do art. 37, X, e considerando sua natureza de preeminência no ordenamento jurídico, deve-se examinar sua interação com a norma presente em lei complementar federal, cuja interpretação pode resultar restrição à sua incidência, já que, lei não pode se apresentar em confronto com a ordem constitucional.

Sobre o tema, a Consulta nº 747,846 realizada pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE) de Minas Gerais[9]  conclui :

Importa reiterar que a norma estatuída no art. 37, X, da CR/88, garante reposição do poder aquisitivo dos vencimentos dos servidores públicos e subsídio dos agentes políticos como direito subjetivo. Nesse diapasão, o parágrafo único do art. 21 da LRF deve ser interpretado à luz da norma constitucional em comento, sendo a única exegese com ela compatível a de que a limitação imposta pelo dispositivo legal não alcança a revisão geral anual a que fazem jus os aludidos agentes públicos.

Nesse sentido é o entendimento do Professor Rodolfo Viana Pereira[10] — Coordenador de Direito Eleitoral da Escola Superior de Advocacia da OAB/MG —, que, em artigo intitulado “Limites e possibilidades da revisão da remuneração de servidores em ano eleitoral”, assim pontuou:

Assim, a partir de 180 dias da data da eleição até a posse dos eleitos, fica proibido qualquer aumento, decorrente de revisão geral, aos servidores públicos, superior à perda de seu poder aquisitivo prevista para o próprio ano da eleição.

Nesses termos, se a proposta de aumento for superior à perda (prevista) do poder aquisitivo em 2010, por exemplo, o ato que o autorizar deveria ter sido completamente terminado antes de 6 de abril de 2010. Entretanto, se o aumento proposto for igual ou menor que a perda prevista, nada obstará a consecução do ato durante o período pré eleitoral. (grifo nosso)

Em outra Consulta, o TCE de Minas Gerais também se manifestou:

[…]

Não obstante, este Tribunal já teve oportunidade de se posicionar acerca do parágrafo único do art. 21 da LRF, em resposta à Consulta n. 751.530, de relatoria da Conselheira Adriene Andrade, apreciada na Sessão Plenária de 25/11/2009. Naquela assentada, ficou consignado que a vedação contida no mencionado dispositivo não é aplicável à revisão geral anual, havendo a relatora assim concluído seu parecer, aprovado por unanimidade:

Respondo negativamente ao primeiro quesito formulado, sendo indevido o aumento real da remuneração dos professores do ensino fundamental, de forma a aplicar 60% das verbas repassadas pelo FUNDEB, se realizado no período de vedação eleitoral, qual seja, nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores às eleições até a posse dos eleitos. Em caso de simples reajuste de remuneração, realizado apenas para efetivar a recomposição de perda salarial ocasionada pela desvalorização de moeda, entendo não haver tal impedimento[11].

O Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso aplicou o mesmo entendimento:

[...]

Desta forma, necessário se faz estabelecer um rol de situações especiais que considerando serem vinculadas e decorrentes de direitos já assegurados constitucional ou legalmente, podem escapar da incidência do parágrafo único do artigo 21 da LRF.

Assim, elenca-se:

a) a concessão de revisão salarial geral anual aos servidores públicos, prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, desde que existente política de revisão salarial prévia estabelecida, e a revisão não importe em aumento real ou na correção de perdas inflacionárias que ultrapassem o último ano base;

[…] (TCE/MT, Processo nº 14.055-4/2014, Relator Conselheiro Isaías Lopes da Cunha).

Igualmente, no Parecer/Consulta TC nº 046/2004, entendeu aquela Corte pela possibilidade de concessão da revisão geral anual prescrita pelo inciso X, do art. 37 da Constituição Federal, nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato, mesmo que dela resulte aumento da despesa com pessoal, desde que tal prática já houvesse ocorrido nos exercícios anteriores, no mesmo período do ano.

 O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul - TCE/RS, no Parecer nº 51/20013, estabeleceu rol de despesas com pessoal que podem ser assumidas pelo titular de órgão ou Poder nos 180 dias anteriores à vedação posta no parágrafo único do art. 21 da LRF, mesmo que impliquem em aumento de despesa. Dentre as hipóteses, fixou o seguinte:

[…]

14) Concessão de revisão salarial geral anual aos servidores públicos, prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, desde que existente política salarial prévia; […][12]

Portanto, a partir do que fora exposto, cabe delimitar como permitido o aumento da despesa dentro do prazo de 180 dias no final do mandato, que seja oriundo da recomposição salarial anual, somente em relação às perdas meramente inflacionárias, conforme se depreende dos precedentes mencionados.

Nesse ponto, considerando o art. 5º, I, da Decisão Normativa N. 002/2019/TCE-RO, em conjunto como entendimento acima disposto, verifica-se que ambos se encontram convergentes quanto à exceção à regra prevista no art. 21, parágrafo único, da LC nº 101/00, no que diz respeito a “revisão geral anual”. Porém, a Decisão Normativa restringe essa exceção somente em caso de “lei publicada antes do período vedado”.

No entanto, em que pese a respeitável decisão da Corte de Contas, a Administração do TJRO, a partir da interpretação sistemática e teleológica do art. 21, parágrafo único, da LRF, a qual foi manifestada no primeiro tópico deste estudo, entende de modo diverso. Repise-se, se há interesse público, atenção aos princípios norteadores da administração pública e orçamento suficiente não há óbice para a concessão da recomposição salarial, ainda que a lei seja publicada dentro do período vedado.

O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é moralizar a gestão da coisa pública e não paralisar a administração. Assim, a regra geral de proibição de aumento de despesas com pessoal no período circunscrito pelo parágrafo único do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal não veda a mera prática de atos administrativos vinculados, em razão de estarem previstos em comandos legais ou constitucionais anteriores àquele período, ou em legislação que tenha sido encaminhada ao Poder Legislativo antes do início daquele prazo, motivo pelo qual seu cumprimento é obrigatório, mesmo quando seus efeitos patrimoniais se estendam ao período de restrição.

O elemento que legitimará a edição de tais atos será, sempre, a urgente satisfação do interesse público e o dever de não paralisar a administração pública. Daí porque é imprescindível que esses atos sejam devidos e que sua instituição seja amplamente motivada, deixando clara a legitimidade e moralidade da despesa.

Em todos os casos, contudo, a realização de atos que impliquem aumento de despesas com pessoal no período previsto no parágrafo único do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal, fica condicionada, também, ao contido no caput e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal, bem como aos limites de despesas com pessoal previstos no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal e, ainda, ao disposto em seus arts. 15, 16 e 17, dentre outros.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, concluiu, em caráter meramente exemplificativo, ser possível a edição de uma série de atos de que resultam aumento de despesa nos últimos 180 (cento e oitenta) dias de mandatos, dentre os quais se destaca a “concessão de aumentos salariais previstos em norma legal editada anteriormente ao período de vedação, com repercussão, nele, de parcelas determinadas na respectiva lei reguladora” (Parecer nº 51/2001 – Processos n^os 5.010-02.00/01-6 e 4.971-02.00/01-6)[13].

Aplicando-se analogia quanto à vedação imposta pelo art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, que proíbe a revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º (180 dias antes da eleição) até a posse dos eleitos, o TSE manifestou-se pela possibilidade de aprovação de projeto de lei encaminhada antes do período vedado, vejamos:

REVISÃO GERAL DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS – CIRCUNSCRIÇÃO DO PLEITO – ART. 73, INC. VIII, DA LEI 9.504/97 – PERDA DO PODER AQUISITIVO – RECOMPOSIÇÃO – PROJETO DE LEI – ENCAMINHAMENTO – APROVAÇÃO.

1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional.

2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução/TSE nº 20.890, de 9.10.2001.

3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela lei eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral.

4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas[14].

No que concerne ao tema despesas com pessoal e revisão de remuneração de servidores públicos, concluímos que fica obstaculizada a propositura, bem como a aprovação de projetos de lei que tenham estes objetivos quando desrespeitados os limites temporais indicados pelos prazos fixados nas leis para referidas hipóteses, vale dizer, 180 dias antes do final do mandato (art. 21 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 ), para as despesas com pessoal e 180 dias antes da eleição (art. 7º da Lei Federal nº 9.504/1997) para a revisão de remuneração de servidores públicos, salvaguardados, apenas, os reajustes meramente inflacionários (inciso X do art. 37 da Constituição Federal)[15].

Conclui-se, assim, que não há embaraço para aprovação de projeto de lei encaminhado antes do período vedado, mesmo que esta se dê durante os 180 dias anteriores ao fim do mandato, desde que, restrito à recomposição salarial.

III – SITUAÇÃO ESPECÍFICA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RONDÔNIA - RECOMPOSIÇÃO SALARIAL DOS SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS 2019.

Partindo-se do entendimento acima exposto, analisar-se-á a situação concreta da recomposição salarial dos servidores ativos e inativos do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia (TJRO) para o ano de 2019, que se apresenta da seguinte forma:

Em 17/05/2019 o Presidente do TJRO aprovou minuta de Resolução que aprovava a referida recomposição, determinando a envio do documento aos seus pares para apreciação na Sessão Administrativa de 27/05/2019.   

Na Justificativa apresentada aos demais desembargadores, o Presidente havia aprovado recomposição no percentual de 3,75 (três virgula setenta e cinco por cento). Explicou que os créditos orçamentários de 2019 da unidade orçamentária 03.001 – Tribunal de Justiça, fonte de recurso 0100 - Recursos do Tesouro, aprovados por meio de Lei Orçamentária Anual (LOA) n. 4.455/2019, eram suficientes para suportar a recomposição no índice proposto.

Acrescentou, ainda, que o limite da despesa projetada para o exercício de 2019, com o reajuste de 3,75%, alcança 5,40% (cinco vírgula quarenta por cento) da Receita Corrente Líquida, também projetada para o mesmo período. Portanto, a despesa está 0,30% abaixo do limite prudencial (de 5,70%) e 0,60% abaixo do limite máximo (de 6%), determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - LC n. 101/2000).

A proposta, no entanto, por motivos internos, somente foi submetida à apreciação dos demais desembargadores da Corte na Sessão Extraordinária 1053 – A, em 17/06/2019, sendo que fora aprovada nos termos propostos pelo Desembargador Kiyochi Mori, vencidos os desembargadores Walter Waltenberg Silva Junior, Renato Mimessi e Isaías Fonseca Moraes.

Encaminhou-se então, em 24/06/2019 à Assembleia Legislativa o Projeto de Lei que concede a recomposição salarial dos servidores do TJRO aprovado pelo Tribunal Pleno Administrativo por meio da  Resolução n. 096/2019-PR.

Com as alterações propostas pelo Desembargador Kiyochi Mori, a recomposição salarial passou para o percentual de 2% (dois por cento), a ser implementado no mês de outubro de 2019.

Observa-se que houve redução de praticamente metade do percentual anteriormente proposto pelo Presidente. Assim, o limite da despesa projetada para o exercício de 2019, com o reajuste proposto de 2%, alcança 5,23% (cinco vírgula vinte e três por cento) da Receita Corrente Líquida, também projetada para o mesmo período. Portanto, a despesa projetada restou 0,47% abaixo do limite prudencial (de 5,70%) e 0,77% abaixo do limite máximo (de 6%), determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000).

Importante frisar que a recomposição salarial proposta apresenta adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual (LOA) n. 4.455/2019, compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

No entanto, tal projeto de lei encaminhado ainda não foi objeto de apreciação pela Assembleia Legislativa, o que ocorrerá fatalmente dentro do período vedado pela LRF com sua consequente implementação.

Dessa forma, o que se pretende demonstrar no presente estudo é a possibilidade de recomposição salarial, conforme previsto no art. 37, X, da CF, sem que seja caracterizada ofensa ao parágrafo único do art. 21 da LRF. Igualmente, ainda que ocorra aprovação da lei majoradora dentro do período vedado, não haverá irregularidade caso seu encaminhamento à Assembleia Legislativa tenha se dado em momento anterior. Aliado a isso, tal recomposição deve atender aos princípios norteadores da administração pública, restringir-se às perdas inflacionárias, além de haver previsão orçamentária para tanto.

CONCLUSÃO

No Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia as decisões administrativas em sua maioria, tal qual a que se apresenta no presente estudo (recomposição salarial de servidores), não são tomadas individualmente pelo Presidente, ora gestor, mas por órgão colegiado composto pelo Pleno Administrativo que delibera à unanimidade ou por maioria, a implementação ou não das questões que lhe são submetidas.

Nesse ponto, os órgãos de controle devem atentar-se a essa peculiaridade, ou seja, devem levar em consideração que “tanto o agente responsável diretamente pelo tema levado a conhecimento do colegiado, como os demais integrantes, seriam responsabilizados caso evidenciada alguma irregularidade”[16].

Importante mencionar, ainda, o art. 22, § 1º da LINDB, que preconiza:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.

Portanto, cada situação deve ser analisada à luz das suas próprias idiossincrasias, das peculiaridades do caso concreto levado à apreciação dos órgãos de controle, considerando toda a complexidade demonstrada neste estudo.

REFERÊNCIAS

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