RESUMO: O presente artigo busca mostrar a possibilidade do uso do Fundo Judiciário para pagamento de despesa com pessoal dentro do próprio Poder Judiciário à luz do artigo 98, § 2º da Constituição Federal e, arts. 41 a 43 da Lei Estadual n. 3.896 de 24/08/2016, bem como a Lei n. 1.963/08, que em seu art. 2º, parágrafo único, regulamentou o fundo especial. Além disso, traz levantamento do uso do fundo especial para pagamento de despesa com pessoal em outros Estados. A finalidade do presente trabalho é estabelecer reflexões sobre a questão, sem, contudo, esgotar o tema.

Palavras-chave: Constitucional; Vinculação de receitas; Fundo Judiciário; Despesa com Pessoal; Legislação do Estado de Rondônia.

ABSTRACT: This article aims to show the possibility of using the Judiciary Fund to pay expenses with personnel within the Judiciary itself in light of article 98, § 2 of the Federal Constitution and, arts. 41 to 43 of State Law no. 3,896 of August 24, 2016, as well as Law no. 1,963 / 08, which in its art. 2, sole paragraph, regulated the special fund. In addition, it provides a survey of the use of the special fund to pay personnel expenses in other states.

Keywords: Constitutional; Revenue linking; Judicial Fund; Personnel Expense; Rondônia State Legislation.

1. INTRODUÇÃO

Trata-se o presente estudo acerca da possibilidade de uso de percentual do Fundo de Informatização, Edificação e Aperfeiçoamento dos Serviços Judiciários – FUJU, para pagamento de pessoal, bem como suas implicações legais.

Sobre o tema, tem-se a seguinte legislação: Lei Estadual n. 301/90 de 21/12/90 que instituiu o Regime de Custas, e dispôs sobre a despesa forense, criando em seu art. 12 o FUJU, tendo como receita, entre outras, as custas judiciárias. Esta lei foi totalmente revogada pela Lei Estadual n. 3.896 de 24/08/2016, mantendo-se a previsão do FUJU nos arts. 41 a 43 que estabelecem sua destinação e atualização.

Por sua vez, visando a regulamentação deste Fundo Especial, foi publicada a Lei n. 1.963/08, que em seu art. 2º, parágrafo único, fixou vedação de uso deste Fundo para pagamento de despesas com pessoal.

Concomitantemente a isto, a EC nº 45 de 2004, incluiu o § 2º no art. 98 da CF, que determinou que “as custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça”.

Nesse contexto, este estudo se presta a examinar as limitações de utilização da receita do FUJU impostas pela Constituição Federal bem como pelas Leis Estaduais, sob os aspectos da vinculação desta receita diante de circunstância de crise e ausência de recurso orçamentário para pagamento de verba alimentar de pessoal.

Assim, passa-se a análise sob a ótica do direito financeiro.

1. VINCULAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS

A vinculação de receitas públicas é mecanismo de controle de certas despesas, que, no entanto, podem causar engessamento da prática orçamentária, diminuindo sua flexibilidade, além de reduzir a eficiência no gasto público.

A vinculação pode se dar tanto com relação a um tributo específico como com uma receita geral ou pool de receitas (fonte) para um serviço específico ou uma área de atividade. A liberdade do administrador em matéria financeira engloba ampla margem de discricionariedade dada pelas normas orçamentárias. Dessa forma, as vinculações viriam para reduzir essa discricionariedade na atuação do administrador.

Com uma eventual vinculação de receitas e a respectiva participação dos indivíduos na determinação destas afetações, poderia ocorrer maior racionalidade e eficiência das escolhas individuais nos gastos públicos, no entanto, esse modelo está dissociado das experiências políticas reais.

Há quatro funções da vinculação de receitas: a) conceder maior reforço ao crédito público; b)limitar o montante de uma despesa ou receita; c) afetar uma receita temporária a uma operação determinada; d) garantir um serviço q se queira personalizar com patrimônio próprio.

Classifica-se em forte (a receita do tributo determina a quantidade de gasto existente para o serviço afetado), fraco (não há determinação do gasto por meio da receita do tributo vinculado), ampla (destinada para um total de gasto de forma genérica), estreita (a vinculação é feita a fundos com gastos dentro de um programa específico).

No caso de vinculação stricto sensu, a afetação é definida para dedicar receita específica para o financiamento de serviços públicos específicos.

Como instrumento jurídico-econômico, a vinculação de receitas é alvo de diversas críticas, pois promove ineficiência e engessamento da gestão orçamentária, devendo-se abandonar a “vontade única” e começar a considerar as imperfeições das finanças públicas.

A doutrina econômica elenca desvantagens na utilização de vinculações de receitas, fazendo com que o princípio da não afetação ganhe força, tais como: distorções nas escolhas e alocações públicas, inadequação à dinâmica orçamentária, comprometimento do papel do orçamento como instrumento de política fiscal, dentre outros.

Ainda, há menção quanto a rigidez causada no sistema orçamentário, com restrições impostas ao ordenador de despesa, pois a mesma mão que permitiria maior controle de gastos é a mesma que impede em determinadas ocasiões, uma gestão racionalizada dos recursos públicos (caráter duplice), operando assim, vantagem de uma despesa em detrimento de outra.

A forma mais comum de vinculação de receitas é aquela instrumentalizada por fundos específicos e finalidades previamente determinadas, de forma a se mitigar o princípio da não afetação de despesa.

A doutrina adaptando-se à realidade orçamentária pátria – que utiliza os fundos apenas para que seja possível vincular receitas e despesas a fins específicos, de forma a não cair na restrição contida no princípio da não vinculação de receitas – conceitua fundo “como um conjunto de recursos utilizados como instrumento de distribuição de riqueza, cujas fontes lhe são destinadas para uma finalidade ou para serem redistribuídas segundo critérios preestabelecidos” (José Maurício Conti, Direito financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998, fl. 199).

2. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS

O princípio da não vinculação respeita regra geral que deve permear os orçamentos públicos: o orçamento deve revelar uma unicidade de receitas e destinação não discriminatória às despesas. Segundo Findlay Shirras, o princípio geral que cumpre seguir, é o de atender à despesa, qualquer que ela seja, com as rendas gerais e não com o produto de uma fonte particular, especialmente destacada para esse fim (André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações, disponível em file:///C:/Users/205654/Downloads/Carvalho_Andre_Castro_dissertacao_completa.pdf ).

As receitas e despesa mostram dois blocos distintos entre si no orçamento, de acordo com José Mauricio Conti, deve haver observância fiel ao referido princípio considerando que “seu descumprimento reduz a capacidade do administrador alocar os recurso onde se mostrem mais oportunos e convenientes, o que prejudica a administração Pública e os interesses da coletividade” (José Maurício Conti, Direito financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998).

A finalidade do princípio é obrigar que todos os recursos sejam alocados em um “caixa único” de cada um dos entes federativos, sem que sejam carimbados a certa despesa ou fundo especial já determinado. Inclusive, a técnica do orçamento-programa exposta por José Afonso da Silva é reticente quanto as vinculações, levando em conta que a sua premissa orçamentária basilar é a liberdade de recursos para suprir as necessidades prioridades da Administração (André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações).

Sabe-se que a regra de não vinculação de receitas esculpido no art. 167, IV, da CF diz tão somente aos impostos, no entanto, cabe no presente caso, um olhar sob o aspecto dos princípios, pois seu espectro de incidência é muito mais amplo do que as regras.

Além disso, ainda que positivado constitucionalmente, o princípio da não afetação da receita de imposto não configura cláusula pétrea, de forma que poderão ser criadas exceções por via de emendas constitucionais.

Assim, se o Fundo Especial possui, em seu favor, receitas superiores ao necessário, a tendência é que a Administração equilibre esta relação receitas/custos, favorecendo com que os recursos sejam menos eficazmente utilizados, e ainda, que seja revertido em favor do custeio de necessidades urgentes. Em homenagem ao princípio da eficiência na Administração Pública, essa consequência, presumidamente deveria ocorrer, pois validaria a prescrição principiológica da não vinculação.

Outrossim, o princípio da não afetação está ligado ao princípio da unidade de caixa, pois este viabiliza a existência de não afetação de receitas. Este princípio é bem definido por Louis Trotabas:

Esta regra não proíbe a afetação de créditos, mas sim a afetação de dinheiro a uma despesa determinada. Ela obriga à contabilidade a ter somente um caixa, no qual são reunidos todos os fundos correspondentes aos seus diversos serviços. A contabilidade deve então prover a todas as despesas com os fundos dispostos, mesmo que eles tenham sido arrecadados sob o regime de afetação de receitas (André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações, p. 145)

James Giacomini explica que “recursos excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldade, pois podem significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade.” (James Giacomini. Orçamento Público. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2007).

Na realidade, como já dito acima, a afetação excessiva de recursos públicos possui duas facetas: a primeira é que a vinculação em demasia garante com que a alocação dos recursos não fique ao total alvedrio do gestor público, malversando-a de acordo com seus interesses em detrimento de setores viscerais da sociedade. Todavia, o lado negativo é justamente o engessamento dos recursos públicos, o que dependendo do grau, pode levar a nação a uma hecatombe na sua administração financeira, pois o administrador público não tem margem de manobra, de forma que pode ser extremamente prejudicial a outros setores que também necessitam de recursos, mas que não o recebem por não estarem suficientemente desvinculados. Assim, as despesas discricionárias acabam, “saindo por resíduo”. (André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações, p. 199/200)

3. DA VINCULAÇÃO ESTABELECIDA NO ART. 98, § 2º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Estabelece o dispositivo constitucional o seguinte:

Art. 98. […]

§ 2º As custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça.

Nesse contexto, cabe menção acerca da classificação tipológica da vinculação proposta por Marco Aurélio Greco, no qual há três hipóteses de vinculações intrínsecas: gerais, especiais e individuais.

As vinculações gerais delimitam apenas o campo no qual poderão ser instituídos os tributos, ensejando uma ampla margem de discricionariedade ao legislador quando da disposição da receita. As vinculações especiais ocorrem quando, dada a margem de atuação determinada, a Constituição limita parte deste campo que justificaria a instituição do tributo, por sua vez acarretando uma margem restrita de discricionariedade ao legislador. Já nas vinculações individuais, há a destinação expressa pela Constituição do produto da arrecadação, cerrando completamente o talante legislativo com a inexistência de margem de escolha (apud André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações, p. 44/45).

Ao que parece, da leitura do texto constitucional, a vinculação se mostra na forma individual, pois destina a exclusividade das receitas provenientes das custas e emolumentos ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça.

Nota-se de maneira evidente que a vinculação diz respeito ao Poder em que será empregado os recursos provenientes desta arrecadação que, não poderá ser nem ao Poder Executivo e, nem ao Poder Legislativo, direcionando tão somente ao Poder Judiciário. O intuito da norma é promover com maior eficiência a autonomia financeira deste Poder, em consonância com o que preconiza o art. 99, caput, da CF (“Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira”), não foi estabelecida a despesa a qual será paga com o recurso do fundo, mas tão somente sua destinação que são serviços e atividades afetos a Justiça (Poder Judiciário). A limitação é macro e não estrita.

Em uma interpretação sistemática, levando em consideração a localização topográfica do artigo 98, parágrafo 2º, da CF, qual seja, disposições gerais do capítulo dedicado ao Poder Judiciário, pode se concluir  que as custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas do Judiciário, ou seja, como já dito, o que a Constituição está vetando é o remanejamento dessas verbas para outro Poder.

No entanto, a legislação estadual impôs limitação extra, ou seja, dentro da restrição já imposta pela Constituição Federal, delimitou dentro do próprio Poder Judiciário o uso da receita proveniente das custas e emolumentos os quais compõe o Fundo Especial – FUJU, direcionando seu uso para determinadas atividades, vedando sua utilização com despesa com pessoal.

Assim, a Lei n. 1963/08, estabeleceu o seguinte:

Art. 2º. O FUJU tem objetivo dotar o Poder Judiciário com recursos financeiros necessários ao processo de modernização e reaparelhamento do Poder Judiciário, por meio de:

I – informatização das dívidas judiciárias;

II – edificação e aparelhamento da Justiça Estadual;

III – aperfeiçoamento dos serviços judiciários, compreendendo aspectos materiais e recursos humanos.

Parágrafo único. É vedada a aplicação receita do Fundo Especial em despesas de pessoal.

Situação similar ocorreu na legislação do Estado de Santa Catarina que da mesma forma continha a mesma proibição, porém, restou vetado em 2004, não possuindo atualmente mais nenhuma restrição quanto a utilização dessa verba para apagamento de despesa com pessoal.

Dada a relevância, colaciono o artigo 2º, da Lei 8.067/90, com as alterações promovidas pela Lei Complementar 188, de 1999, do Estado de Santa Catarina.

Art. 2º O Fundo de Reaparelhamento da Justiça – FRJ, tem por finalidade o fortalecimento de recursos financeiros, destinados ao reequipamento físico e tecnológico do Poder Judiciário, Ministério Público, das unidades prisionais e dos estabelecimentos destinados a atendimento da política de proteção aos direitos da Criança e do Adolescente, principalmente na: (Redação dada pela LC 188, de 1999)

I – elaboração e execução de planos, programas e projetos;

II – construção, ampliação e reforma de prédios;

III – aquisição de equipamentos, veículos utilitários e outros materiais;

IV – implementação dos serviços de informática; (Redação dada pela LC 188, de 1999)

V – manutenção e conservação de edificações e no pagamento das demais despesas de custeio, observado o disposto no parágrafo único deste artigo; (Redação dada pela LC 279, de 2004)

VI – implementação da sistemática de aquisição e controle do selo de fiscalização, instituído pela Lei Complementar nº 175, de 28 de dezembro de 1998; (Redação dada pela LC 188, de 1999)

VII – contratação de estagiários para atuarem junto ao Poder Judiciário, ao Ministério Público, nas unidade prisionais e nos estabelecimentos destinados a atendimento da política de proteção aos direitos da Criança e do Adolescente; (Redação dada pela LC 188, de 1999)

VIII – capacitação de recursos humanos. (Redação dada pela LC 188, de 1999)

Parágrafo único. VETADO. (Redação dada pela LC 188, de 1999)

Assim previa o parágrafo único: “É expressamente vedada a aplicação de quaisquer recursos do Fundo de Reaparalhamento do Judiciário – FRJ, em despesas de pessoal” (disponível em: http://leis.alesc.sc.gov.br/html/1990/8067_1990_Lei.html).

Atente-se que, desde que utilizado para consecução das atividades relacionadas a estrutura do Poder Judiciário, não há impedimento, de ordem Constitucional, para alteração da destinação dos valores pertencentes ao Fundo Especial.

Nessa circunstância, é relevante mencionar precedente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que teve seu ato/lei suspensa pelo Supremo Tribunal Federal. Enfatizo que a situação é distinta, isso porque o que se tentou fazer naquele Estado foi, utilizar verbas destinadas ao Fundo Especial pertencente ao Judiciário para o Poder Executivo. Nesse caso, de fato, a negativa encontra respaldo na Constituição Federal, pois determina que sua utilização será exclusivamente nas atividades do Judiciário (disponível em:  http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=336212).

Da mesma forma, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, tentou a mesma manobra e teve sua lei suspensa liminarmente pelo STF   (disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=385266).

São latentes as diferenças, pois nos casos acima mencionados estariam se utilizando de um valor pertencente exclusivamente ao Judiciário para pagar conta que não diz respeito a sua atividade.

No presente estudo, o que se propõe é a utilização de um percentual do fundo pertencente ao Judiciário para pagar despesa relacionada diretamente com sua estrutura, em nada se assemelha com os casos retromencionados e não há falar em violação ao texto constitucional, repita-se, estará se utilizando exclusivamente de verbas pertencentes, por ordem constitucional, ao Judiciário para suprir suas próprias despesas.

Ainda em relação ao Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, o Conselho Nacional de Justiça – CNJ manifestou-se negativamente a respeito, pois o repasse do Fundo foi para pagamento de despesas públicas ordinárias do Poder Executivo. Entendeu que, o TJGO deve utilizar os recursos do Fundo Especial de Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário apenas para “suprir e implementar as atribuições do Poder Judiciário, no Estado de Goiás, quanto ao atendimento das despesas de custeio, de investimentos e inversões financeiras”, finalidade para o qual foi criado. A decisão foi tomada durante a 6ª Sessão do Plenário Virtual.

[...]

2.  Diante disso, dar outra destinação aos recursos desse fundo, ou usar tais recursos com objetivos outros, como para pagamento de despesas públicas ordinárias do Poder Executivo Estadual, configura desvio de finalidade e viola a Constituição Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Federal n. 4.320/1964 e a Lei Estadual n. 12.986/1996.

3.  A atuação deste Conselho na espécie destina-se, precipuamente, a orientar, sob o prisma da legalidade, o comportamento futuro do tribunal à gestão dos recursos financeiros do Fundo Especial de Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário, a fim de evitar que atos dessa natureza voltem a ocorrer.

4.  Os recursos repassados foram devolvidos ao fundo, com exceção daquele objeto de remissão concretizada por Lei Estadual, razão pela qual a adoção de medidas para a recuperação desse valor está fora das atribuições do CNJ, porquanto importaria na necessidade de formalmente desconstituir ato emanado de outro Poder.

5. Pedido de Providências julgado parcialmente procedente.
(CNJ - PP - Pedido de Providências - Conselheiro - 0004331-64.2014.2.00.0000 - Rel. CARLOS EDUARDO DIAS - 6ª Sessão Virtual - j. 23/02/2016 ).

Ademais, o Poder Judiciário do Estado de São Paulo experimentou similar situação, sem previsão legal utilizou dos fundos especiais para pagamento de auxílio alimentação para servidores e magistrados, no entanto, em inspeção o CNJ apontou irregularidade, pois a lei que havia instituído o fundo não previu essa finalidade. Posteriormente a lei foi alterada para legitimar o ato e, doravante, vem sendo aplicado (disponível em: http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1994/alteracao-lei-8876-02.09.1994.html)

Outrossim, o próprio Poder Executivo do Estado de Rondônia já precisou utilizar recursos dos fundos especiais para dar aporte financeiro num momento de crise e, assim fazer frente as despesas já contraídas. Assim, flexibilizou-se a utilização de parte dos recursos dos fundos especiais, até o limite de 50% da receita arrecadada para complementar o pagamento de despesas de pessoal e custeio (disponível em: https://al-ro.jusbrasil.com.br/noticias/100045360/assembleia-autoriza-executivo-a-utilizar-recursos-dos-fundos-especiais).

4. CONCLUSÕES

Por todo exposto, conclui-se que:

É absolutamente vedado o repasse do Fundo Judiciário para outros Poderes;

Nos exemplos citados, foi possível observar que a falta de previsão legal para uso da receita de modo diverso da prevista em lei, ainda que dentro do próprio Poder Judiciário, também não é possível, havendo necessidade de lei autorizativa nesse sentido

Não há vedação constitucional para propor a alteração da lei nº 1.963/08 de modo a autorizar em situações excepcionais que o Fundo Especial  seja utilizado para pagamento de pessoal dentro do próprio Poder Judiciário é possível concluir que não há vedação constitucional para propor a alteração da Lei nº 1.963/08 de modo a autorizar em situações excepcionais que o Fundo Especial  seja utilizado para pagamento de pessoal dentro do próprio Poder Judiciário, no entanto, é absolutamente vedado o repasse para outros Poderes. Além disso, analisando situações similares nos Estados acima mencionados, foi possível observar que a falta de previsão legal para uso da receita de modo diverso da prevista em lei, ainda que dentro do próprio Poder Judiciário, também não é possível, havendo necessidade de lei autorizativa nesse sentido.

REFERÊNCIAS

André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações, disponível em file:///C:/Users/205654/Downloads/Carvalho_Andre_Castro_dissertacao_completa.pdf

José Maurício Conti, Direito financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998

André Castro Carvalho, Vinculação de receitas públicas e princípio da não afetação: usos e mitigações

James Giacomini. Orçamento Público. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2007