RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo apresentar ao leitor o funcionamento do processo de julgamento de um Estado pela Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH). Para tanto, serão analisadas as competências dos principais órgãos do SIDH, bem como os requisitos para que a Corte interamericana julgue um Estado-membro e os efeitos de uma possível responsabilização internacional para o país.

Palavras-chave: Direitos humanos. Proteção Internacional. Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Jurisdição Contenciosa.

Sumário: 1. Introdução; 2. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos; 3. A Corte Interamericana de Direitos Humanos e sua competência contenciosa; 4. Requisitos de admissibilidade para julgamento de Estado-Membro pela Corte Interamericana de Direitos Humanos; 5. Os efeitos da responsabilização do Estado no plano internacional; 6. Conclusões; 7. Referências.

1. INTRODUÇÃO

Os direitos humanos têm como algumas de suas características principais a historicidade e a mutabilidade, uma vez que estão em constante evolução, tal qual a própria existência humana. Durante décadas a sociedade preocupou-se em identificar e definir esta classe de direitos, contudo, atualmente a atenção volta-se para uma questão muito mais prática: como garantir a efetividade plenas destes direitos.

Da necessidade de garantir a proteção e promoção destes direitos, foram criados diversos mecanismos internacionais, dentre os quais, destacam-se os sistemas regionais de proteção, que buscam internacionalizar os direitos humanos no plano regional.

Neste contexto, temos o Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos (SIDH) que, como o nome já esclarece, atua no continente americano e foi formalizado em 1948, com a aprovação da Carta de Organização dos Estados Americanos (Carta da OEA)^[1] e da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem.^[2]

Trata-se de um órgão da Organização dos Estados Americanos (OEA) que conta com diversos instrumentos de proteção aos direitos humanos, tais como Protocolos e Convenções sobre temas especializados, regulamentos e estatutos de seus órgãos. Contudo, o principal diploma do SIDH é a Convenção Americana de Direitos Humanos, popularmente conhecida como Pacto San José da Costa Rica, tendo em vista que foi assinado nessa localidade.

Além de apresentar um catálogo de direitos humanos, a Convenção estabeleceu a competência de alguns órgãos para supervisionar a implementação dos direitos por ela tutelados nos Estados que a integram, quais sejam, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH).

Para entender o papel do Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos junto aos Estados-membros, serão analisadas as competências dos principais órgãos do SIDH, bem como os requisitos para que a Corte interamericana julgue um Estado e os efeitos de uma possível responsabilização internacional para o país.

2. A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

Em 1959, com a adoção da Resolução de Santiago, surge no Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos a figura de uma entidade autônoma cujo objetivo era promover o respeito pelos direitos humanos.^[3] Trata-se da Comissão Interamericana de Direitos Humanos. A função da CIDH, bem como o seu status dentro do Sistema, foram modificados ao longo do tempo, de modo que o papel original da Comissão era bem restrito em relação à sua posição atual.

A partir de 1965, com a edição da Resolução do Rio de Janeiro, a CIDH passou a receber petições individuais retratando violações de direitos humanos tutelados pela Carta da OEA e pela Declaração Americana, modificando seu papel que, inicialmente, resumia-se a resguardar a promoção dos direitos humanos.^[4] Outra importante alteração ocorreu em decorrência do Protocolo de Buenos Aires, em 1979, que emendou a Carta da OEA e transformou a Comissão, de entidade autônoma, em principal órgão da OEA.^[5]

Com o advento da Convenção Americana foram criadas novas atribuições para a Comissão, que adquiriu um papel dúplice: além de suas funções anteriores desempenhadas junto à OEA, passou a analisar petições individuais e interestatais e a interpor, perante a Corte IDH, ações de responsabilidade internacional contra os Estados-partes que violarem direitos tutelados pela Convenção Americana.

Sobre a função dupla da Comissão, Ramos ensina que “a atuação da Comissão é idêntica nos dois âmbitos, entretanto, apenas no âmbito da Convenção há possibilidade de processar o Estado infrator perante a Corte IDH”.^[6] Só é possível interpor esse tipo de ação em face dos Estados reconheceram a jurisdição obrigatória da Corte, nos casos dos demais Estados, a Comissão pode apenas acionar a Assembleia Geral da OEA.^[7] Nesse sentido, esclarece Piovesan:

A competência da Comissão Interamericana de Direitos Humanos alcança todos os Estados-partes da Convenção Americana em relação aos direitos humanos nela cosagrados. Alcança ainda todos os Estados-membros da Organização dos Estados Americanos, em relação aos direitos consagrados na Declaração Americana de 1948.^[8]

Atualmente, a Comissão acumula diversas funções, o art. 18 de seu Estatuto^[9] elenca algumas delas, tais como: estimular a consciência dos direitos humanos nos povos da América, formular recomendações aos Governos dos Estados no sentido de que adotem medidas progressivas em prol dos direitos humanos, preparar os estudos ou relatórios que considerar convenientes, solicitar aos Governos dos Estados informações sobre as medidas que adotarem em matéria de direitos humanos; atender às consultas e prestar assessoramento; apresentar relatório anual à Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos, fazer observações in loco em um Estado, com a anuência ou a convite do Governo respectivo.

Contudo, sua função primordial é receber petições e outras comunicações que contenham denúncia de violações a direitos tutelados pela Convenção Americana. Cabe a Comissão, portanto, decidir sobre a admissibilidade de uma denúncia e, uma vez admitida, fica a seu encargo buscar uma solução amistosa para o litígio. Caso considere necessário, a CIDH pode requerer do Estado denunciado à adoção de medidas cautelares para evitar danos irreparáveis.^[10]

Importante destacar que, apesar de receber as petições individuais, a Comissão não possui competência judicial, ou seja, não emite sentenças, e sim relatórios nos quais pode fazer recomendações ao Estado. Muito embora não exista determinação expressa sobre o caráter vinculante dessas recomendações, Diego Rodríguez-Pinzón e Claudia Martin entendem que “ao adotar e/ou ratificar os instrumentos interamericanos de direitos humanos, os Estados estão obrigados a cumprir de boa vontade com as condições neles estabelecidas.”^[11]

Segundo os autores, uma vez que as recomendações da Comissão buscam garantir a efetividade dos instrumentos protetores de direitos adotados pelo Sistema, os Estados são, consequentemente, compelidos a acatar essas recomendações. O argumento é corroborado pelo entendimento da Corte expresso na sentença do caso Loayza Tamayo VS Peru:

80. Sin embargo, en virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que tiene como función “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111).

81. Asimismo, el artículo 33 de la Convención Americana dispone que la Comisión Interamericana es un órgano competente junto con la Corte “para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes”, por lo que, al ratificar dicha Convención, los Estados Partes se comprometen a atender las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes.^[12]

Caso o Estado não siga as indicações constantes nos relatório da Comissão e o quadro de violações se mantenha, a instituição poderá submeter o caso à Assembleia Geral da OEA ou a Corte IDH, a depender se o referido Estado reconheceu, ou não, a competência contenciosa da Corte.

3. A CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS E SUA COMPETÊNCIA CONTENCIOSA

Criada como o único órgão judiciário do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, a Corte IDH é uma instituição autônoma, não sendo órgão da OEA, mas, sim, da Convenção Americana de Direitos Humanos, que tem por objetivo zelar pela aplicação desse instrumento, bem como interpretar suas normas.^[13] Para alcançar seus objetivos, foi atribuída à Corte uma competência dupla: consultiva e contenciosa.

Consoante dispõe o artigo 64.1 da Convenção Americana, a competência consultiva está relacionada com a capacidade da Corte de emitir – a pedido de qualquer membro da OEA, incluindo seus órgãos – pareceres e opiniões sobre a interpretação tanto da própria Convenção, quanto de qualquer outro tratado de direitos humanos nos Estados americanos. Ainda em relação à função consultiva, a Corte pode emitir pareceres sobre a compatibilidade entre quaisquer leis internas dos Estados-membros e os mencionados instrumentos internacionais, de modo a realizar o controle de convencionalidade.^[14]

Já a competência contenciosa da Corte pode ser definida como a jurisdição para adjudicar casos relacionados a supostas violações à Convenção Americana por parte dos Estados que ratificaram esse instrumento.^[15] Contudo, apenas os Estados que reconheceram expressamente essa competência contenciosa da Corte sujeitam-se a sua jurisdição, conforme determina o artigo 62 da Convenção.

Sobre a competência dúplice da Corte, merece destaque as lições do professor Valerio de Oliveira Mazzuoli:

A Corte detém uma competência consultiva (relativa à interpretação das disposições da Convenção, bem como das disposições de tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos) e uma competência contenciosa, de caráter jurisdicional, própria para o julgamento de casos concretos, quando se alega que algum dos Estados-partes na Convenção Americana violou algum de seus preceitos. Contudo, a competência contenciosa da Corte Interamericana é limitada aos Estados-partes da Convenção que reconheçam expressamente a sua jurisdição. Isto significa que um Estado-parte na Convenção americana não pode ser demandado perante a Corte se ele próprio não aceitar a sua competência contenciosa. Ocorre que, ao ratificarem a Convenção Americana, os Estados-partes já aceitam automaticamente a competência consultiva da Corte, mas em relação à competência contenciosa, esta é facultativa e poderá ser aceita posteriormente. Este foi o meio que a Convenção Americana encontrou para fazer com que os Estados ratificassem a Convenção sem receio de serem prontamente demandados.^[16]

Diversamente da Comissão, a Corte não emite relatórios ou recomendações, mas, sim, sentenças obrigatórias e vinculantes, consoante se extrai do artigo 68.1 da Convenção: “os Estados Partes na Convenção comprometem-se a cumprir a decisão da Corte em todo caso em que forem partes”. O mencionado dispositivo determina que as decisões tomadas pela Corte devem ser respeitadas e implantadas dentro do Estado. Ademais, as sentenças têm caráter definitivo e são inapeláveis.^[17]

4. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE PARA JULGAMENTO DE ESTADO-MEMBRO PELA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

Para que um Estado seja responsabilizado pelo Sistema Interamericano de Direitos Humanos, é necessário o preenchimento de alguns requisitos definidos no art. 46.1 da Convenção Americana, quais sejam: o esgotamento dos recursos internos, apresentação da petição em um prazo máximo de seis meses contados da data de ciência da última decisão e a inexistência de litispendência internacional.

A regra do esgotamento dos recursos de direito internos estabelece a subsidiariedade do sistema interamericano, ou seja, determina que apenas diante do insucesso do sistema jurídico interno se deve buscar uma solução no plano internacional. Nesse sentido, leciona o jurista Valério Mazzuoli:

Tal significa que não se retira dos Estados a competência primária para amparar e proteger os direitos das pessoas sujeitas à sua jurisdição, mas que nos casos de falta de amparo ou de proteção aquém da necessária, pode o sistema interamericano atuar concorrendo para o objetivo comum de proteger determinado direito que o Estado não garantiu ou preservou menos do que deveria.^[18] (grifo do autor)

Apesar de o SIDH exercer uma função complementar em relação ao Direito interno, a existência de uma jurisdição internacional mostra-se indispensável para efetivação dos direitos humanos, uma vez que o risco de uma possível responsabilização internacional compele os Estados a adotarem, por si só, as medidas internas necessárias para assegurar aqueles direitos.

Assim, é fundamental que as autoridades estatais busquem, cada vez mais, oferecer a população condições básicas para efetivação dos direitos humanos, especialmente aqueles relacionados ao mínimo existencial.

Há de se destacar, ainda, a possibilidade de flexibilização do requisito acima mencionado, a Convenção Americana prevê três exceções:

a. não existir, na legislação interna do Estado de que se tratar, o devido processo legal para a proteção do direito ou direitos que se alegue tenham sido violados;

b. não se houver permitido ao presumido prejudicado em seus direitos o acesso aos recursos da jurisdição interna, ou houver sido ele impedido de esgotá-los; e

c. houver demora injustificada na decisão sobre os mencionados recursos.^[19]

Configurada alguma das hipóteses acima elencadas é dispensado o preenchimento do requisito do esgotamento dos recursos interno e, por conseguinte, dispensada também a condição que impõe o prazo máximo de seis meses contados da data de ciência da última decisão para acionar o Sistema Interamericano, tendo em vista a inviabilidade de se ter acesso à justiça em âmbito nacional.

O órgão responsável por realizar esse controle e decidir pela admissibilidade ou não de um caso, é a Comissão Interamericana, que pode ser acionada por qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade não-governamental legalmente reconhecida, na forma do art. 44 da Convenção.

 Desse modo, aqueles que tiverem seus direitos humanos desrespeitados dentro do território de um Estado-membro, e não obtiverem no plano interno soluções judiciais suficientes para sanar as violações, podem recorrer ao SIDH e denunciar o país em um prazo de até seis meses contados da data da ciência da última decisão, ou seja, a decisão do Supremo Tribunal Federal.

Uma vez admitido, o caso é apurado pela própria Comissão na forma estabelecida pelos arts. 48 a 51 da Convenção Americana. Consoante dispõe o art. 48, a CIDH pode solicitar informações ao Estado denunciado, realizar investigações “in loco” – mediante prévio consentimento do Estado, propor uma solução amistosa e, caso essa seja rejeitada, deve seguir com a análise do mérito do caso. O art. 37.5 do Regulamento da Comissão determina ainda a possibilidade de se convocar as partes para uma audiência.

Após apurar todos os fatos, a Comissão deve emitir um relatório com suas conclusões, podendo, inclusive, formular proposições e recomendações que julgar adequadas. Se o Estado não adotar as medidas cabíveis para remediar a situação examinada, a Comissão deverá submeter o caso à Corte, salvo por decisão fundamentada da maioria absoluta dos seus membros.^[20]

Para que o caso seja analisado pela Corte Interamericana outros requisitos também devem ser preenchidos, é necessário aferir a competência em razão das partes (ratione personae), em razão da matéria (ratione materiae) e em razão do tempo (ratione temporis).

A competência em razão das partes deve ser analisada sob duas óticas: quanto à legitimidade passiva (o Estado processado) e quanto à legitimidade ativa (aquele que submete o caso a Corte). Em relação ao primeiro aspecto, deve ser considerado o art. 62.3 da Convenção, que assim dispõe:

A Corte tem competência para conhecer de qualquer caso relativo à interpretação e aplicação das disposições desta Convenção que lhe seja submetido, desde que os Estados Partes no caso tenham reconhecido ou reconheçam a referida competência, seja por declaração especial, como preveem os incisos anteriores, seja por convenção especial. (grifo nosso)

Ou seja, o primeiro requisito é que o Estado denunciado esteja sob jurisdição da Corte, sendo indispensável, para tanto, uma declaração expressa. Esse reconhecimento da competência contenciosa da Corte IDH acarreta total e irrestrita complacência do Estado para com as decisões e atos por ela emanados, o que implica na obrigação internacional de fazer cumprir internamente qualquer decisão proferida por aquela instituição.

Quanto ao polo ativo, ao contrário do que ocorre com a Comissão, apenas os Estados-membros e a própria Comissão podem submeter um caso a apreciação da Corte, nos termos do art. 61 da Convenção.

Embora os indivíduos não possuam capacidade processual para acionar a Corte (jus standi in judicio), é assegurada a participação das supostas vítimas ou de seus representantes durante todo o processo (locus standi in judicio), na forma do art. 23 do Regulamento da Corte.^[21]

Conferida a legitimidade ativa e passiva para propositura da ação, deve-se analisar a competência em razão da matéria. A Corte tem capacidade para conhecer qualquer caso relativo à interpretação e aplicação das disposições da Convenção, bem como de qualquer outro tratado de direitos humanos nos Estados americanos. Tal entendimento já foi consolidado na jurisprudência da Corte, senão, vejamos:

É pertinente recordar que, diante do argumento formulado por alguns Estados de que cada tratado interamericano requer uma declaração específica de aceitação de competência da Corte, esta determinou que pode exercer sua competência contenciosa a respeito de instrumentos interamericanos distintos da Convenção Americana, quando se trate de instrumentos que estabeleçam um sistema de petições objeto de supervisão internacional no âmbito regional. Assim, a declaração especial de aceitação da competência contenciosa da Corte segundo a Convenção Americana, e de acordo com o artigo 62 do mesmo instrumento, permite que o Tribunal conheça tanto de violações da Convenção como de outros instrumentos interamericanos que lhe atribuam competência.^[22]

Nesse diapasão, o desrespeito às determinações de qualquer desses instrumentos internacionais pode ensejar o controle jurisdicional pela Corte Interamericana.

Em relação à ratione temporis, é necessário o exame do momento exato em que o Estado denunciado reconheceu a competência contenciosa da Corte. Apenas os casos de violações ocorridas após essa data podem ser conhecidas.

5. OS EFEITOS DA RESPONSABILIZAÇÃO DO ESTADO NO PLANO INTERNACIONAL

A responsabilidade internacional está ligada à existência de um critério mínimo de justiça, através do qual os Estados que assumiram obrigações no plano internacional são compelidos a honrar, de boa fé e sem prejuízo a outros Estados, esses compromissos. De acordo com Mazzuoli:

O Estado é internacionalmente responsável por toda ação ou omissão que lhe seja imputável de acordo com as regras do direito internacional público, e das quais resulte violação de direito alheio ou violação abstrata de uma norma jurídica internacional por ele anteriormente aceita.^[23]

Dessa forma, o Estado-membro pode ser responsabilizado tanto por uma ação positiva, como também por uma omissão estatal, ou seja, quando o Estado se omite ou deixa de praticar um ato que tinha o dever jurídico de realizar. É possível responsabilizar o País também pela tolerância aos atos praticados por terceiros.

Nesse contexto, é necessário, portanto, que o Estado busque adotar mecanismos que visem à garantia e à efetividade dos direitos tutelados pela Convenção Americana, conforme determina o artigo 1º desse diploma:

Artigo 1.  Obrigação de respeitar os direitos

1.  Os Estados Partes nesta Convenção comprometem-se a respeitar os direitos e liberdades nela reconhecidos e a garantir seu livre e pleno exercício a toda pessoa que esteja sujeita à sua jurisdição, sem discriminação alguma por motivo de raça, cor, sexo, idioma, religião, opiniões políticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição social.

2. Para os efeitos desta Convenção, pessoa é todo ser humano.

Ao responder uma ação de responsabilização, o Estado é obrigado a prestar contas à comunidade internacional acerca das suas práticas. Ainda que não venha a ser responsabilizado no final do processo, ao enfrentar a publicidade das violações de direitos humanos, o país já corre o risco de sofrer constrangimentos político e moral em suas relações internacionais, tendo em vista que muitos Estados, empresas e instituições internacionais que adotam um posicionamento mais progressista podem evitar associar-se a um país com imagem política de violador de direitos humanos.

Caso o Estado venha a ser, de fato, responsabilizado, a Corte poderá determinar a adoção das medidas necessárias para restaurar o direito violado, além da implementação de recursos efetivos na investigação e na condenação dos responsáveis pelas violações e, ainda, condenar o país ao pagamento de uma justa indenização para as vítimas ou seus familiares.  Nesse sentido, a Convenção Americana dispõe:

Artigo 63

1.  Quando decidir que houve violação de um direito ou liberdade protegidos nesta Convenção, a Corte determinará que se assegure ao prejudicado o gozo do seu direito ou liberdade violados.  Determinará também, se isso for procedente, que sejam reparadas as consequências da medida ou situação que haja configurado a violação desses direitos, bem como o pagamento de indenização justa à parte lesada.

Uma vez condenado, caso o Estado não venha a cumprir voluntariamente a sentença, cabe à Corte relatar o fato, em seu informe anual, à Assembleia-Geral da OEA, onde podem ser impostas outras sanções no plano internacional, políticas ou morais.

6. CONCLUSÃO

Através do presente estudo buscou-se apresentar o funcionamento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos através da análise da competência de seus principais órgãos, a Comissão e a Corte Interamericanas.

Por todo exposto, ficou evidenciado que o intuito da existência de um sistema regional de proteção dos direitos humanos é, justamente, fazer valer a responsabilidade internacional dos Estados de respeitar e garantir o pleno exercício daqueles direitos no âmbito de determinado continente.

Vimos que pela jurisdição contenciosa a Corte Interamericana pode analisar denúncias de violações de direitos feitas pelos Estados americanos. Assim, a partir do momento que o Estado membro do SIDH reconhece expressamente essa jurisdição, todas as violações a direitos humanos ocorridas em seu território passão a estar sujeitas ao julgamento da Corte, que pode declarar ou não a responsabilidade internacional do país pelas supostas violações.

A condenação do Estado pode culminar em sanções políticas, morais e econômicas, o que compele os Estados-membros a seguirem as recomendações emitidas pela Comissão e acatarem as decisões da Corte IDH. Trata-se, portanto, de um importante mecanismo na luta por uma maior efetivação dos direitos humanos e revela-se como um instrumento a mais de proteção do cidadão face aos atos e omissões do Estado.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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