Resumo: Este trabalho científico foi elaborado com a finalidade de esclarecer a dicotomia que o Estado, ao exercer função administrativa, enfrenta ao decidir convalidar ou invalidar um ato administrativo eivado de vício. O poder-dever que a Administração Pública possui em controlar seus próprios atos ora se transmuda na obrigação de convalidá-los, ora na de invalidá-los, pois não há critério objetivo que possa definir a fronteira entre esses dois institutos, uma vez que o juízo a ser adotado pela autoridade pública responsável pelo controle de legalidade deverá estar vinculado ao grau de repulsa do vício pelo interesse público. Porém, o ato administrativo viciado pode ser estabilizado ou preservado em razão de critério objetivo, isto é, de transcurso de tempo por motivo de segurança jurídica.

Palavras-Chave: Controle de legalidade. Convalidação. Invalidação.

Abstract: This scientific work was elaborated with the purpose of explaining the dichotomy that the State, when exercising administrative function, faces when deciding to authenticate or to invalidate a stained administrative action of addiction. Can-owing that  Public Administration possesses, fex when it transmutes in the obligation of authenticating or invalidating their own actions, happens because there is objective criterion defining the border among those two institutes, once the judgement is adopted by the public authority responsible for the legality control anot is linked to the degree of rejection of the addiction by the public interest. However, drug addict can administrative action be stabilized or preserved depending on objective criterion on the course of time by reason of juridical safety or by the impossibility of the discontinuation of the act.

Keywords: Legality control. Authenticate. Invalidate.

Sumário: 1. Introdução – 2. A correlação entre o vício e a necessidade de invalidar o ato administrativo. 2.1. Comentários à distinção entre a invalidação e a revogação. 3. A relação entre o momento da invalidação e a prescrição. 4. Os diversos pontos da anatomia do ato que o vício pode atingir. 5. A prescrição do poder-dever de invalidação. 6. Considerações finais. 7. Referências.

1. Introdução

A teoria das nulidades ainda não possui base sólida no Direito Administrativo contemporâneo. Ainda existem acirradas discussões doutrinárias a respeito da hipótese de existência de vícios na estrutura constitutiva do ato administrativo, tendo relevo duas correntes: a monista e a dualista.

Para a monista, sustenta-se que o ato administrativo é nulo ou válido, sendo inadmissível a possibilidade de convalidação, uma vez que a presença de vício na constituição do ato nulifica-o em sua plenitude.

Em defesa dessa corrente, a clássica doutrina de Hely Lopes Meirelles afirma que o vício acarreta sempre nulidade do ato, pois a legitimidade da atividade decorre da estrita obediência à lei e aos princípios constitucionais implícitos e explícitos. Por exemplo, se a atividade do Estado desgarrar-se da lei por erro, culpa, dolo ou interesses escusos de seus agentes, divorciando-se dos referidos princípios, é dever da Administração invalidar o ato[1].

Já para a dualista – sustentada por Tito Prates da Fonseca e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello[2] -, o ato administrativo contaminado de vícios pode ser nulo ou anulável, dada a constatação de diversas reações frente às várias hipóteses de invalidade[3], conforme a escala de gravidade do vício[4], à semelhança do que ocorre no Direito Civil[5].

Celso Antônio Bandeira de Mello, perfilhando essa linha de pensamento, afirma que a ordem normativa pode repelir com intensidade variável atos praticados em desobediência às disposições jurídicas, estabelecendo, destarte, uma gradação no repúdio a eles[6].

A validade do ato administrativo, para essa corrente, depende da verificação de seu conteúdo, da intenção das partes, dos valores realizados, sobretudo. Logo, a nulidade deriva da incompatibilidade do ato administrativo com valores jurídicos relevantes[7], e não com irregularidades superáveis.

Nesse sentido, Marçal Justen Filho estrutura a nulidade como um defeito complexo, formado pela discordância formal com um modelo normativo e que é instrumento de infração aos valores consagrados pelo Direito[8].

A invalidade de um ato não está condicionada apenas ao reconhecimento de vício em sua constituição, embora esse diagnóstico seja condição necessária, porém não suficiente, para sua consumação, pois.

Nesse sentido, a Suprema Corte, adotando expressamente a corrente dualista, editou as Súmulas:

Súmula n.º 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula n.º 473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Ao interpretar essas súmulas, o Superior Tribunal de Justiça, nas palavras do Ministro Gomes Barros, assim se manifesta:

[...]  a Administração pode declarar nulidade de seus próprios atos, desde que, alem de ilegais, eles tenham causado lesão ao Estado, sejam insuscetíveis de convalidação e não tenham servido de fundamento a ato posterior praticado em outro pleno de competência (RSTJ, a 3 (24), 195-259, agosto de 1991, rel. Min. Gomes de Barros). (grifos do autor)

2. A correlação entre o vício e a necessidade de invalidar o ato administrativo

Se bastasse o interesse genérico para restauração da legalidade, a exclusão do ato viciado do plano de validade seria atuação vinculante, pois a invalidação de ato administrativo deve estar fundada na existência de patologia na estrutura do ato, bem como em interesse público concreto e específico que lhe justifique a eliminação do mundo jurídico[9].

Porém, a dinâmica da fisiologia estatal moderna não se aglutina, nem mesmo se justapõe, ao automatismo da teoria monista, pois a evolução técnico-cultural do funcionamento do Estado tenta acompanhar as incalculáveis situações criadas ou modificadas pelo homem ou pela natureza.

A teoria dualista, expressamente adotada pelo ordenamento brasileiro por meio da Lei federal n.º 9.784/1999[10], alcança a dimensão da segurança jurídica, adotando o princípio da boa-fé como elemento basilar ao saneamento da legalidade, estabelecendo como regra a convalidação do ato.

À luz do princípio pas de nullité sans grief (não há nulidade sem dano), para o ato ser considerado inválido, a sua produção de efeitos deve gerar a possibilidade de dano em face de uma das partes da relação jurídica[11].

Sistematizando os graus de repulsa a patologias, o ato administrativo pode alcançar o nível de mera irregularidade, de nulidade relativa, de nulidade absoluta ou, até mesmo, de inexistência jurídica.

A mera irregularidade no ato não atinge interesse juridicamente relevante, não causa repugnância à ordem jurídica, a exemplo de erro de grafia ou da referência inexata ao ano de publicação de uma lei, configurando-se, assim, em vício absolutamente sanável.

Já a nulidade relativa, segundo Weida Zancaner[12], se divide em uma dicotomia: atos relativamente sanáveis e relativamente insanáveis. O vício relativamente sanável deve ser corrigido, a pedido de qualquer cidadão, sobretudo do interessado, ou até mesmo ex oficio pela Administração, pois se trata de defeito que afeta interesses disponíveis de sujeitos específicos[13]. 

Por sua vez, o ato relativamente insanável não pode ser convalidado, nem mesmo ser desconstituído, por possuir fundamento no interesse social, a exemplo do ato que, do ponto de vista social e econômico, sem obediência a preceitos legais, faz numerosas concessões de terras a colonos, com o fim de fixá-los em determinada região, apesar de vicioso, merecerá ser mantido se só após a instalação dos beneficiários se constatar a sua irregularidade[14].

Weida Zancaner (ao mencionar o posicionamento de Seabra Fagundes) registra que a manutenção do ato inválido pode, às vezes, prevalecer sobre sua eliminação, tendo em vista o interesse público[15]

Já em razão de ato absolutamente nulo, surge para a Administração Publica o dever de retirar do plano de validade o ato administrativo, desconstituindo toda alteração produzida no mundo jurídico, em outras palavras, gerando efeitos em regra ex tunc (retroativos).

Essa espécie de vício tem por objeto a prática de um ato criminoso[16], é constatado quando o defeito lesiona interesses indisponíveis ou interesses disponíveis de sujeitos indeterminados, o que impõe o dever-poder de a Administração Pública pronunciar o vício de ofício, com efeitos geralmente retroativos à data em que se configurou o defeito[17].

Diferentemente de qualquer outro grau de defeito jurídico, o ato inexistente jamais pode ser convalidado, nem mesmo pelo tempo (pois são imprescritíveis), também não podem ser objeto de “conversão” (ao contrário dos atos nulos, haja vista em algumas hipóteses poderem ser “convertidos” em outros atos)[18], pois a transgressão é direta aos fundamentos elementares de constituição do ato.

Portanto, a necessidade de invalidar o ato administrativo viciado se dá diante da gravidade do dano produzido por ele e não por meras irregularidades na sua formação. O dever de invalidar o ato nasce com a lesão ao seu conteúdo, com prejuízo à finalidade específica voltada substancialmente ao interesse público. 

2.1. Comentários à distinção entre a invalidação e a revogação

A invalidação, como vista acima, pressupõe vício em sua constituição e pode ser ato de controle interno ou externo. Já a revogação, outra espécie de extinção, do ato administrativo se fundamenta nos critérios da conveniência e da oportunidade de sua existência. A revogação de ato administrativo, por outro lado, apenas pode ser feita pela própria Administração.

José dos Santos Carvalho Filho[19] ensina que a revogação vem exatamente ao encontro da necessidade que tem a Administração de ajustar os atos administrativos às realidades que vão surgindo em decorrência da alteração das relações sociais.

Essa liberdade de decidir o que é ou o que não é conveniente e oportuno advém do exercício discricionário do ato. Logo, a Administração só poderá revogar atos que tenha fundamento em poder discricionário, pois somente cabe juízo de valor em atos que não tenha sua atividade vinculada.

3. A relação entre o momento da invalidação e a prescrição

Todo ato administrativo possui presunção de legitimidade, fazendo com que a norma concreta do Estado-Administração se revista em verdadeiro título executivo, sem se fazer necessária a manifestação do Estado-Juiz.

A invalidade do ato se dá por meio de controle de legalidade, pois a desconformidade com a lei deve ser expressa e não presumida, uma vez que a presunção se configura em favor da validade do ato.

Conforme entendimento de Tito Prates da Fonseca e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello[20], o controle de legalidade do ato administrativo pode ser exercido em brevi temporis ou em longi temporis, dependendo do grau de repulsa ao ato viciado frente ao ordenamento jurídico.

Com efeito, considerando a analogia feita por esses autores aos prazos prescricionais de longo prazo esculpidos no Código Civil brasileiro, Celso Antônio Bandeira de Mello, com razão, justifica esse posicionamento afirmando que o estado de pendência eterna parece-nos incompatível com o objetivo nuclear da ordenação jurídica, que é a ordem, a estabilidade[21]. Desenvolvendo pensamento semelhante, Eduardo Espínola diz que o tempo também influi sobre os direitos, da mesma forma que sobre todas as coisas humanas[22].

4. Os diversos pontos da anatomia do ato que o vício pode atingir

A integridade do ato administrativo pode ser relativizada quando o agente público não observa quaisquer dos pressupostos elementares de constituição de sua estrutura previamente estabelecida pelo ordenamento jurídico. Quando isso acontece, nasce o poder de impugná-lo.

Nesse momento, forma-se uma linha tênue entre a invalidação e a convalidação do ato, quando, por meio de controle de legalidade, administrativo ou judicial, jugar-se-á a validade do ato e de seus efeitos.

4.1. Vícios de competência

A competência é a limitação da “jurisdição administrativa”, em outras palavras, é o conjunto de atribuições, dentre diversas advindas do poder de administrar, imputadas a órgão ou a agente da Administração Pública.

A relação entre a competência e o poder de administrar melhor seria ilustrada como a fatia de um bolo. A fatia representando o conjunto de atribuições e o bolo, por sua vez, o poder de administrar.

Nesse sentido, se a regra da competência for violada, surge imediatamente a ilegalidade orgânica (assim denominada por Ruy Cirne Lima) do ato administrativo[23]. Entretanto, há certas peculiaridades, em se tratando de constatação de vício no elemento competência. Em razão de atos de exercício vinculado, em regra, assiste à Administração o dever de convalidação. Já em virtude de atos de atividade discricionária, o poder-dever de convalidar se transmuda em faculdade, considerando sua natureza, uma vez inoportuno ou inconveniente a vigência do ato.

Segundo Weida Zancaner[24], no que tange a vinculatividade, o dever de convalidação se impõe, não havendo qualquer diferença entre absoluta ou relativa incompetência do agente, uma vez que não cabe a ele emitir juízo de valor. Por outro lado, essa autora ressalta que a questão se inverte quando a prolação do ato depende de juízo discricionário, pois o administrador não está compelido a acatar a decisão formulada pelo emissor do ato gravado pelo vício de competência.

No que tangencia a absoluta incompetência da autoridade pública, Lúcia Valle Figueiredo se manifesta de maneira expressamente contrária ao posicionamento de Weida Zancaner ao afirmar claramente que os atos praticados por esses agentes não podem ser convalidados[25].

4.2. Vícios de finalidade

 O détournement de pouvoir (desvio de finalidade), também conhecido como excès de pouvoir (excesso de poder), segundo Maurice Hauriou, é o fato de uma autoridade administrativa que, embora cumprindo um ato de sua competência, observando as formas prescritas, não cometendo nenhuma violação formal à lei, emprega o seu poder para outros motivos, diversos daquele em vista dos quais esse poder lhe foi conferido[26].

A doutrina é unânime no sentido de ser absolutamente nulo ou inconvalidável o ato administrativo que traga vício de finalidade em sua constituição anatômica. Na Alemanha, Ernst Forsthoff afirma que na definição do francês Maurice Hauriou se encontra o essencial daquilo que constitui a arbitrariedade[27], ultrapassando a fronteira do interesse público.

Celso Antônio Bandeira de Mello[28] ensina que o desvio de finalidade pode se manifestar de duas formas. A primeira, quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público. Isto sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si próprio ou a amigo. A segunda, quando o agente busca uma finalidade – ainda que de interesse público – alheia à categoria do ato que utilizou.

O desvio de finalidade, exemplificando a primeira hipótese, pode ser diagnosticado no ato administrativo que interdita um prédio com o motivo de falta de condições mínimas de segurança, porém a justificativa real da interdição é a inimizade evidentemente política do agente público prolator do ato com o proprietário do prédio. Ou, ainda, ilustrando a segunda hipótese, quando um agente remove um servidor subordinado a ele, a fim de castigá-lo. Todavia, esse servidor merecia uma punição e não a remoção, pois ela não é ato punitivo.

4.3. Vícios de forma

A forma é condição de existência de todo ato administrativo que se funda tanto na formalidade como no procedimento. Este, o procedimento, são os atos que devem, por imposição normativa, preceder a um determinado ato. Constituem em outros atos jurídicos, produzidos pela própria Administração ou por um particular, sem os quais um certo ato não pode ser praticado[29]. Já aquela (a formalidade) é a maneira pela qual um ato é externado[30].

Para Ruy Cirne Lima[31], o vício de forma produzirá sempre a nulidade do ato administrativo, pois não diverge o direito administrativo das disposições do direito civil, uma vez que a forma subordina a validade do ato jurídico ao estabelecido em lei.

Ao contrário, para Weida Zancaner[32], todo ato administrativo eivado com vício de forma deve ser convalidado, excepcionalmente quando a convalidação gerar desvirtuamento da finalidade em razão da qual o procedimento foi instaurado ou não seja essencial à validade do ato, visto que a segurança jurídica e a boa-fé dos administrados é que constituem o próprio sustentáculo do princípio da legalidade.

4.4. Vícios de motivo

O ato administrativo só pode ser emanado quando existe um suporte fático que autorize sua edição ou determine sua prática[33]. Desse aperfeiçoamento entre os pressupostos jurídico e real surge o motivo como condição de existência do ato. Em regra, as razões justificantes da exteriorização do ato devem ser evidenciadas, explicitadas, pormenorizadas, a fim de legitimar a materialização da manifestação estatal.

As razões (bem como sua motivação, com fulcro na teoria dos motivos determinantes) vinculam-se a própria validade do ato, pois, ao justificar o seu ato, a Administração está demonstrando o motivo, ou os motivos que a levaram a tomar tal decisão, permanecendo dentro da racionalidade, característica do ser humano[34]. Esses motivos, nas palavras de Marcelo Caetano, devem aparecer como premissas donde se extraia logicamente a conclusão, que é a decisão[35].

À luz da Lei nacional n.º 4.717/65, o ato administrativo será plenamente nulo quando a matéria de fato ou de direito, em que se funda o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido[36]. Todavia, deve-se observar que o falso motivo só viciará a declaração de vontade quando expresso como razão determinante, do contrário, o ato deverá ser convalidado[37].

Por exemplo, em relação à congruência entre o motivo e o objeto do ato, a Administração Pública revoga várias autorizações de porte de arma, invocando como motivo o fato de um dos autorizados ter se envolvido em brigas. Em relação aos demais, que não tiveram esse envolvimento, o motivo não guarda pertinência lógica com o resultado do ato, qual seja, a revogação da autorização. Desse modo, a revogação só é válida em relação àquele que perpetrou a situação fática geradora do resultado do ato, assim ensina José dos Santos Carvalho Filho[38].

4.5. Vícios de objeto

O elemento objeto da estrutura do ato administrativo está relacionado à pretensão definida pela lei, ao efeito prático que, na órbita administrativa, o sujeito pretende alcançar através de sua ação direta ou indireta: é a própria substância do ato, seu conteúdo[39].

Weida Zancaner sustenta que tanto os atos que se referem a objeto ilícito ou impossível quanto aqueles em que a modificação pretendida pela ordem jurídica se apresentar defeituosa não podem ser reproduzidos validamente, já que o erro se repetirá quantas vezes tentarmos reproduzi-los[40].

Já José dos Santos Carvalho Filho diz que, quando a vontade administrativa se preordenar a mais de uma providência administrativa no mesmo ato, formando conteúdo plúrimo, a Administração Pública deverá convalidá-lo, suprimindo o conteúdo viciado[41].

Em contrapartida, Weida Zancaner, citando Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, afirma que essa supressão não se trata de convalidação, e sim de redução, assim justificando: “há o fenômeno jurídico da redução. Quando o vício de legitimidade do ato não compreende todas as suas partes, mas só algumas, e não têm caráter de proeminência com relação às outras, estas são conservadas, permanecem em vigor, e não ficam envolvidas na declaração de nulidade ou decretação de anulabilidade”[42].

No entanto, José Cretella Júnior[43], no mesmo sentido Maria Sylvia Zanella Di Pietro[44] e José dos Santos Carvalho Filho[45], declara que a convalidação, denominada por ele de terapêutica, do ato administrativo se apóia em três meios, a fim de saná-lo, quais sejam: a ratificação, a reforma e a conversão.  Sendo a redução, explicitada por Oswaldo Aranha, seguido por Weida Zancaner, o conteúdo da reforma que, por sua vez, é espécie do gênero convalidação.

5. A prescrição do poder-dever de invalidação

A prescrição do poder-dever de invalidação do ato administrativo viciado é, também, meio de preservação de seus efeitos, pois ela, como bem ensina Pontes de Miranda[46], em princípio, atinge a todas as pretensões e ações, quer se trate de direitos pessoais, quer de direitos reais, privados ou públicos, sendo a imprescritibilidade excepcional, pois, nos versos de Caio Mário[47], o tempo domina o homem, na vida biológica, na vida privada, na vida social e nas relações civis.

As relações jurídicas, no Estado de direito, se consolidam no tempo, proporcionando estabilidade, a fim de afastar a perpetuação do espírito de insegurança, pois o fundamento de existência do próprio direito é a garantia de pacificação social[48].

Há doutrinadores, como J. H. Meirelles Teixeira, que defendem a tese de ser possível, a qualquer tempo, a decretação de invalidade. Porém, no Brasil, é pacífico o entendimento, ratificado pelo Supremo Tribunal Federal, de que as relações jurídicas se cristalizam com o tempo, estabilizando-as, mesmo em se tratando de atos inconvalidáveis (RDA, 135:78).  Já o Superior Tribunal de Justiça, em razão da matéria da prescritibilidade administrativa, excepcionou a situação de venda de bem público sem autorização legislativa, não obstante o ato seja nulo (RDA, 197:143), pois o bem público é infenso ao usucapião[49].

Muito embora pouco se assemelhe com a prescrição disciplinada no diploma civil, a qual é definida como a perda de pretensão relacionada ao suposto direito da parte interessada, a prescrição administrativa busca elementos genéricos na teoria geral do direito, justapondo-se ao instituto da decadência, isto é, da extinção do próprio direito.

Em razão da impropriedade terminológica, Weida Zancaner[50] conclui que no direito privado a prescrição basta para garantir a segurança jurídica, o mesmo não se dá no direito público, pois o princípio da segurança jurídica só fica resguardado mediante o instituto da decadência, tratando-se de atos inconvalidáveis, devido ao fato de a Administração Pública não precisar valer-se da ação, ao contrário do que se passa com os particulares, para executar seu poder de invalidar.

No mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello[51] ensina que a distinção entre os institutos da prescrição e da decadência é importante porque a prescrição só pode ser argüida pelo interessado, ao passo que o juiz, nas ações submetidas a seu juízo, pode decretar de ofício a decadência de direito em razão do transcurso do prazo legal e – mais relevante que isto – o prazo prescricional pode ser suspenso ou interrompido, ao passo que o prazo de decadência é fatal: nem se interrompe, nem se suspende.

Em virtude das diretrizes gerais acerca de ato jurídico terem sido fertilizadas no solo do direito privado, e considerando o ato administrativo como espécie do gênero ato jurídico, as regras e os princípios acerca dos atos administrativos buscam fundamento, embora com certas peculiaridades voltada ao interesse público, na teoria geral do ato jurídico.

No âmbito administrativo, o prazo, para o exercício do direito pelo interessado, de requerer a invalidação do ato administrativo é de 1 (um) ano, a fim de desencadear procedimento administrativo, conforme estabelece o art. 6º do Decreto 20.910/1932.

Quando se tratar do poder-dever de autotutela da Administração Pública, esse prazo é diferente, pois, nas hipóteses de exame de legitimidade de uma anterior decisão sua, assevera Celso Antônio Bandeira de Mello, haver-se-á de entender, caso não haja outro prazo estabelecido, que o prazo de prescrição administrativa jamais excederá àquele correspondente ao da prescrição da ação judicial de que disporia. Explica o autor que é óbvio que o termo prescritivo de tal ação destina-se precisamente a proporcionar a estabilização das situações jurídicas[52].

Na seara judicial, a pretensão à tutela compositora em face do Poder Público prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originou, com fulcro no art. 1º do Decreto n.º 20.910/1932. A prescrição qüinqüenal foi, também, estendida às autarquias por meio do Decreto-Lei n.º 4.597/42.

Todavia, essas leis só alcançam, conforme entendimento jurisprudencial, as ações pessoais, estando as reais sujeitas a prazo diverso. A prescrição, no que tange as ações reais, em regra, ocorre em 10 (dez) anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor, assim prevê o art. 205 do Código Civil de 2002.

6. Considerações finais

A invalidação do ato administrativo, em regra, alcança retroativamente o momento de sua edição, desconstituindo o próprio ato ou apenas seus efeitos, desfazendo as relações jurídicas dele originadas. Em casos específicos, a invalidação deverá gerar efeitos a partir do momento que o ato for declarado nulo, resguardando-se os direitos adquiridos dos terceiros de boa-fé.

Dinamicamente o objeto da invalidação, segundo Jacintho Arruda Câmara[53], pode apresentar variação, qual seja:

a) quando o ato for ineficaz, a invalidação possuirá como único objeto o ato, seja ele abstrato ou concreto;

b) quando o ato for eficaz, a invalidação atingirá:

b.1) só os efeitos do ato, se este for concreto (uma vez que os atos concretos se extinguem com a produção dos efeitos);

b.2) tanto os efeitos do ato, como o próprio ato, se este for abstrato (visto que os atos abstratos são fontes perenes de efeitos jurídicos, o que obriga a invalidade a atingi-los para que cessem de produzir efeitos contrários ao direito).

Em regra, o objetivo do ato administrativo, como norma concreta, é romper a linha tênue entre os efeitos jurídicos e fáticos. Dependendo do momento, a invalidação poderá atingir conjuntamente os dois efeitos ou cada um isoladamente.

A extensão da invalidação está condicionada ao elemento exauriente da produção de efeitos, em outras palavras, se o ato concreto produzir efeitos jurídicos que se exaurem após uma só aplicação, a invalidação poderá atingir uma ou outra espécie de efeitos (ou jurídico ou fático, nunca os dois simultaneamente)[, por outro lado,] se o ato produzir efeitos que não se exaurem após uma aplicação, a invalidação poderá atingir tanto os efeitos jurídicos quanto os fáticos[54].

Na primeira situação, explica o professor Jacintho Arruda Câmara: se o ato já foi aplicado, isto é, produzido resultado, o alvo será o seu efeito fático. Caso contrário, antes de ter havido a execução do ato, a invalidação atingirá os efeitos jurídicos.

Já na segunda hipótese, diferentemente da regra - a invalidação ter por objeto ambos os efeitos jurídicos e fáticos-, existem casos que a invalidação albergará somente os efeitos jurídicos do ato administrativo viciado, em virtude dos efeitos fáticos estarem protegidos por outras normas jurídicas distintas da que deu origem ao ato, ou por não haver possibilidade material de desconstituição de seus efeitos.

Retomando os ensinamentos de Seabra Fagundes exarados e modelados por Weida Zancaner[55], a necessidade de harmonizar a materialização da pretensão produzida pelo ato e o ordenamento jurídico deve ser norteada por meio de princípios basilares do direito, fazendo com que a invalidação ceda espaço à segurança jurídica, à boa-fé e ao interesse público, sobretudo.

A exemplo daquela situação, anteriormente apresentada, em que a Administração Pública, sem obediência aos preceitos legais, faz numerosas concessões de terras a colonos, com o fim de fixá-los em determinada região. Embora eivado de vícios, o ato deverá ser mantido se só após a instalação e fixação dos beneficiários, constatar-se a sua irregularidade.

Nessa hipótese, por mais que a propriedade seja protegida por regra jurídica, há expresso interesse público em conceder a pessoas de baixa renda moradias adequadas. O próprio princípio da segurança jurídica justaposto ao da boa-fé do beneficiário, considerando o ponto de vista social e econômico, pende a manutenção dos efeitos fáticos da relação jurídica oriunda da norma concreta emanada pelo Estado.

A invalidação compreenderá, também, somente os efeitos jurídicos do ato, quando não houver possibilidade material de desconstituição dos efeitos fáticos, a exemplo do ato administrativo que determina a demolição de um prédio. A administração Pública, em contrapartida, deverá compensar a impossibilidade de desconstituição dos efeitos fáticos do ato com uma indenização ao proprietário do bem destruído equilibrando a relação jurídica.

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