RESUMO: O presente artigo tem por finalidade apresentar reflexões acerca da aplicabilidade do instituto da requisição administrativa. Nesse particular, busca examinar as possibilidades e os limites jurídicos dessa forma de intervenção na propriedade privada pela Administração Pública, especialmente no contexto de enfrentamento à pandemia da Covid-19. A análise é realizada à luz do que dispõe a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88), a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020.

PALAVRAS-CHAVE: requisição administrativa, bens e serviços particulares, intervenção do Estado na propriedade, Covid-19.

SUMÁRIO: Introdução. 1. Dos fundamentos constitucionais da requisição administrativa. 2. Da requisição administrativa em tempos de paz. 2.1 Das hipóteses de requisição relacionadas à saúde. 3. Da (im)possibilidade de requisição administrativa sobre serviços. 3.1 Da incidência da requisição administrativa sobre o patrimônio particular e seus reflexos na prestação de serviço. Conclusão. Referências bibliográficas.

INTRODUÇÃO

Em 30 de janeiro de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) classificou o surto da doença Covid-19, causada pelo novo coronavírus (Sars-Cov-2), como uma Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional[1], que, de acordo com o Regulamento Sanitário Internacional (RSI), consiste em “um evento extraordinário que constitui risco para a saúde pública para outros Estados, devido à propagação internacional de doença, potencialmente exigindo uma resposta internacional coordenada”.[2] No dia 11 de março de 2020, a OMS elevou a classificação da Covid-19 à condição de pandemia.[3]

No Brasil, diversas iniciativas já foram adotadas visando a mitigar os impactos da pandemia sobre o sistema de saúde nacional, a fim de assegurar a maior preservação de vidas no país. As ações foram implementadas em todos os níveis federativos, por meio de uma miríade de instrumentos jurídico-normativos editados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.

Dentre as novidades normativas, chama atenção a Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020[4], que “dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”. Isso porque o seu art. 3º, VII, prevê a “requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas”, como possível providência a ser adotada pelas autoridades públicas no enfrentamento da emergência pública decorrente da Covid-19. Por sua vez, o § 7º do mesmo artigo estabelece a possibilidade de que as medidas previstas no inciso VII sejam adotadas pelo Ministério da Saúde e pelos gestores locais de saúde.

Em vista dessa disposição legal, o presente estudo busca realizar a análise jurídica do instituto da requisição administrativa – no contexto da emergência pública de saúde –, desenhando seus limites a partir das disposições legais e constitucionais sobre a matéria.

1.DOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

A intervenção estatal na propriedade funda-se na ideia de que o direito à propriedade não é dotado de natureza absoluta, sendo sua garantia condicionada à efetiva concretização de sua função social (arts. 5º, XXIII, e 170, III, ambos da CRFB/88).

Nessa toada, a requisição administrativa, como forma de intervenção do Estado na propriedade, recebeu previsão expressa no art. 5º, XXV, da CRFB/88:

Art. 5º [...]

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;

Pela leitura do dispositivo, já é possível destacar algumas características marcantes do instituto: a) trata-se de limitação temporária e circunstancial (pois depende da ocorrência de iminente perigo público); b) depende de ato de autoridade competente (ou seja, em vista do princípio da legalidade delineado no art. 37 da CRFB/88, a competência deve ser prevista em lei); c) incide, na hipótese prevista no dispositivo, sobre propriedade privada; e d) em caso de dano, enseja a ulterior percepção de indenização pelo particular.

Cabe pontuar que apenas a União Federal pode regular a requisição, já que tal competência legislativa é atribuída a esse ente de forma privativa, conforme o art. 22, III, da CRFB/88. Por outro lado, no que concerne à competência material para implementar a requisição, José dos Santos Carvalho Filho destaca que “autoridades das demais pessoas políticas podem praticar atos de requisição, desde que, é óbvio, presentes os requisitos constitucionais e legais”.[5]

Por fim, é de se notar que a Constituição também previu a possibilidade de requisição administrativa da União sobre bens públicos pertencentes a outros entes da federação. A fim de conciliar tal hipótese com a estabilidade do pacto federativo, o constituinte condicionou sua existência a situações excepcionalíssimas, quais sejam, a decretação de estado de defesa (art. 136, § 1º, II, CRFB/88) ou a decretação de estado de sítio (art. 139, VI e VII). O STF, no julgamento do MS 25.295/DF, manifestou-se nesse sentido.[6]

2. DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA EM TEMPOS DE PAZ

Conforme lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[7], no direito brasileiro, originalmente, as requisições só eram admitidas em tempo de guerra ou de comoção intestina grave (art. 80 da Constituição de 1891 e art. 591 do Código Civil de 1916). Tais requisições são regulamentadas pelo Decreto-lei nº 4.812, de 8 de outubro de 1942, que continua válido.

As requisições em tempo de paz passaram a ser aceitas no ordenamento jurídico brasileiro com a edição, por exemplo, da Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962, e do Decreto-lei nº 2, de 14 de janeiro de 1966. Nesse sentido, o requisito previsto na Constituição atual – reproduzido também no art. 1.228, § 3º, do Código Civil[8] – é o iminente perigo público, não sendo, pois, indispensável a situação de guerra ou de grave comoção intestina.

2.1 Das hipóteses de requisição administrativa relacionadas à saúde

O art. 15, item 8, do Decreto-lei 4.812/42[9] já previa a possibilidade de ocupação dos hospitais com todo o seu pessoal, instalações, dependências, instrumentos e medicamentos. Cabe frisar, no entanto, que o art. 1º da norma limitava seu âmbito de aplicação ao contexto de defesa e segurança nacional.

Pouco depois da promulgação da CRFB/88, a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990[10], que passou a ser designada com “Lei do SUS”, trouxe disposições específicas a respeito da requisição de bens e serviços de saúde:

Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: [...]

XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;

A partir da leitura do dispositivo, fica clara a intenção do legislador de atribuir ao Poder Público a faculdade de requisitar – em situações de perigo iminente, calamidade pública e irrupção de epidemias, ainda que em tempos de paz – bens e serviços de pessoas, sejam elas naturais ou jurídicas.

Mais recentemente, com a instauração do quadro de emergência em saúde pública decorrente da pandemia da Covid-19, a União Federal apresentou, por meio da Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, uma série de medidas de enfrentamento ao surto. Dentre elas, cabe destacar a requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, prevista no art. 3º, VII, da referida lei.

3. DA (IM)POSSIBILIDADE DE REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA SOBRE SERVIÇOS

De início, é preciso resgatar à lembrança que o inciso XXV do art. 5º da Constituição Federal faculta à autoridade competente, nas situações de iminente perigo público, “usar de propriedade particular”. Observa-se, assim, que o dispositivo constitucional é literal ao mencionar a propriedade particular, mas não faz qualquer menção à requisição de serviços.

Ora, se a doutrina, de forma uníssona, classifica a requisição como uma das formas de intervenção do Estado na propriedade, resta claro que o instituto seria vocacionado a relativizar exatamente o direito à propriedade. Não há, portanto, qualquer controvérsia relevante sobre a incidência da requisição sobre bens.

Por outro lado, é preciso notar que os serviços não se ligam ao seu prestador por meio de um vínculo jurídico de propriedade. Isso porque o direito de propriedade necessariamente pressupõe um sujeito que o titularize e uma coisa sobre a qual incida.  Seguindo essa lógica, o CC/02, em seu art. 1.228, conceitua o proprietário como aquele que “tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Além disso, o § 3º desse mesmo dispositivo preceitua que no caso de requisição, “o proprietário pode ser privado da coisa”.

Assim, uma vez que os serviços não se enquadram no conceito de coisa, não são objetos do direito de propriedade e, consequentemente, não fazem parte do patrimônio daqueles que os presta. Logo, não podem ser requisitados pelo Estado.

Adicionalmente, é de se considerar que o art. 5º, XXV, da CRFB/88, é norma que possui natureza jurídica restritiva de um direito fundamental (qual seja, o de propriedade). Nessa situação, a interpretação ampliativa/extensiva do dispositivo é vedada, por relativizar um direito em medida que extrapola os limites constitucionalmente determinados. Essa regra hermenêutica encontra eco também na jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal.[11] Além disso, a relativização do direito à propriedade sem expressa autorização constitucional, a nosso ver, constitui uma forma de burlar a proteção concedida às chamadas cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, IV, CRFB/88).

3.1 Da incidência da requisição administrativa sobre o patrimônio particular e seus reflexos na prestação do serviço

Sem prejuízo dos argumentos acima apresentados, uma vez caracterizada a situação de perigo público iminente (inclusive no contexto de emergência sanitária), é possível, sim, que o Estado, com base no art. 5º, XXV, da CRFB/88, obtenha do particular a prestação de serviços. Nesses casos, entretanto, a requisição não incidirá sobre a prestação de serviços propriamente dita; na verdade, a requisição ocorrerá sobre o conjunto de bens empregados na prestação dos serviços demandados pelo poder público.

Uma vez reestabelecida a boa técnica no tratamento dos institutos, podemos adotar como exemplo a requisição temporária de um hospital privado (estabelecimento empresarial, contido no patrimônio de determinada sociedade empresária) nas situações emergenciais desenhadas pelas Leis nº 8.080/90 e nº 13.979/20. De tal requisição resultaria a prestação de serviços na forma demandada pelo Estado, utilizando-se, para isso, toda a estrutura física, de equipamentos e de alocação de pessoal, que são fatores de produção abarcados pelo conceito de estabelecimento[12]. Essa hipótese é também prevista por Carvalho Filho:[13]

Numa situação de iminente calamidade pública, por exemplo, o Poder Público pode requisitar o uso do imóvel, dos equipamentos e dos serviços médicos de determinado hospital privado.

Em relação aos serviços prestados por pessoa natural, no entanto, a situação se desdobra de maneira notavelmente distinta. Antes de aprofundarmos a análise desse ponto, é prudente rememorar que a requisição administrativa, sem dúvidas, pode recair sobre bens de propriedade de todos os particulares, sejam pessoas jurídicas ou naturais.

Contudo, a prestação de serviços pelas pessoas físicas, diferentemente do que ocorre com as pessoas jurídicas, não pressupõe a existência de uma universalidade de bens para materializar a prestação. Neste último caso, a requisição administrativa sobre a universalidade de bens relativiza o direito à propriedade da pessoa jurídica, e é instrumento suficiente para se obter os serviços por ela prestados. Já naquele primeiro caso, a prestação de serviço não depende da existência de um conjunto de bens afetados para esse propósito. Decorre, pois, diretamente da vontade e da ação da pessoa natural.

A título ilustrativo, é possível verificar que o exercício da medicina por um médico independe, para sua caracterização, da existência de um conjunto de bens. Ele até pode empregar instrumentos de sua propriedade para esse fim, fazendo uso, por exemplo, de uma maca e de um estetoscópio em suas consultas. Tais instrumentos poderiam ser objeto de requisição, mas a prestação em si, não. O conhecimento, a qualificação e a vontade livre para exercer a medicina, embora essenciais à atuação profissional do médico, juridicamente não são coisas e, destarte, não compõe o seu patrimônio.

De outro modo, se a requisição recai sobre um estabelecimento hospitalar, todos os bens corpóreos e incorpóreos formam um todo organizado à prestação de determinados serviços. Assim, todos os fatores de produção, inclusive vínculos contratuais vigentes, seriam englobados pela universalidade de bens requisitada pelo poder público. Dessa forma, no caso de um hospital privado ser objeto de requisição pela administração pública, o médico por ele contratado permaneceria obrigado a realizar os atendimentos no hospital. Nessa situação, a obrigação do profissional de saúde decorreria de vínculo contratual (de natureza privada), e não de uma imposição de natureza pública, já que esta recaiu sobre a instituição de saúde, e não sobre o indivíduo.

Por fim, é preciso atentar para o fato de que impor a prestação de serviço a uma pessoa natural além de não representar limitação ao direito de propriedade – o que seria autorizado pela CRFB/88 nos casos de iminente perigo público – configuraria indevida limitação à liberdade de exercício da profissão (art. 5º, XIII, CRFB/88). As distinções entre os direitos fundamentais em questão (propriedade e liberdade profissional) não podem ser extintas por mero malabarismo hermenêutico. No julgamento do RE 792.687/GO, o STF fixou o entendimento de que:

A norma que institui restrição ao livre exercício da profissão, constitui exceção no ordenamento jurídico, que tem como regra geral a liberdade do exercício da profissão. E, conforme as regras de hermenêutica jurídica, não se pode dar interpretação ampliativa à norma restritiva.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, verifica-se que o instituto da requisição administrativa é uma das modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada, encontrando aplicação em casos de iminente perigo público. Tal conceito também abarca situações que ocorram em tempos de paz, a exemplo de emergências públicas de saúde, como a que a sociedade vivencia atualmente em decorrência da pandemia da Covid-19.

Foram apresentadas algumas disposições infraconstitucionais em que o legislador pátrio previu a aplicação da requisição administrativa em quadros emergenciais atinentes à saúde pública. Interpretando tais dispositivos à luz da Constituição e de seus princípios, restou evidenciado que a aplicação da requisição é restrita ao conceito de propriedade particular, não abrangendo a prestação de serviços.

No caso de pessoas jurídicas, a incompatibilidade mostra-se aparente, uma vez que o conjunto de bens empregados em determinada prestação liga-se ao seu titular por vínculo patrimonial, de modo a ensejar a incidência da requisição administrativa diretamente sobre tais bens, e não propriamente sobre os serviços resultantes. 

Por outro lado, conclui-se pela impossibilidade de que a requisição que vise à prestação de serviços incida diretamente sobre a pessoa natural. Aplicando-se a técnica da interpretação conforme a Constituição aos arts. 15, XIII, da Lei nº 8.080/90, e 3º, VII, da Lei nº 13.979/20, constata-se que a obrigatoriedade de prestação de serviços por pessoa física poderia decorrer de eventual vínculo contratual (de direito privado) com a pessoa jurídica que teve seus bens requisitados. Entretanto, em razão da garantia de liberdade profissional e, pelo fato de que a capacidade de prestar determinado serviço não se enquadra no conceito de patrimônio, ficou evidenciado que não há sustentação jurídica para a requisição direta sobre os serviços prestados por pessoas naturais.

Por fim, as reflexões apresentadas levam à conclusão de que é justamente nos momentos de crise que a força normativa da Constituição demanda implacável reafirmação, impondo limites claros à atuação do Estado e garantindo os direitos fundamentais dos cidadãos.

REFÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Regulamento Sanitário Internacional (RSI). Brasília: 2009, p. 14. Disponível em: http://portal.anvisa.gov.br/documents/375992/4011173/Regulamento+Sanit%C3%A1rio+Internacional.pdf/42356bf1-8b68-424f-b043-ffe0da5fb7e5

BRASIL. Código Civil – Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm

BRASIL. Decreto-lei nº 4.812, de 8 de outubro de 1942. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/Del4812.htm

BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno. MS 25.295/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno. RE 792.687/GO, Rel. Min. Cármen Lúcia.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 33ª ed. – São Paulo: Atlas, 2019.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.

ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE. Folha informativa – COVID-19 (doença causada pelo novo coronavírus). Disponível em: https://www.paho.org/bra/index.php?option=com_content&view=article&id=6101:covid19&Itemid=875

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Organização Mundial da Saúde classifica novo coronavírus como pandemia. Disponível em: https://nacoesunidas.org/organizacao-mundial-da-saude-classifica-novo-coronavirus-como-pandemia/