RESUMO: A presente pesquisa tem como foco a função consultiva realizada pelos Tribunais de Contas que ainda produz diversas indagações sobre sua importância. Ademais, deve-se mencionar que a consulta é bastante questionada, pois não está prevista explicitamente no texto constitucional e não possui caráter vinculante.  No entanto diante desse contexto foi elaborada a seguinte problemática: qual a importância da função consultiva dos Tribunais de Contas? Ao evidenciar a hipótese do estudo alguns entendem que se trataria, na verdade uma antecipação do mérito. O próprio Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, em seu artigo 264 prevê que o TCU responde as consultas feitas em tese sobre aplicação de leis e regulamentos de assuntos ligados às competências que possui. Assim, por ser em tese a consulta formulada não pode tratar de caso concreto e fato específico. A resposta do tribunal tem caráter normativo. Muitos tentam usar tal artifício, entretanto, para forçar o tribunal a fazer uma espécie de pré-julgamento de um fato concreto, o que é terminantemente proibido.  A relevância do estudo deve-se a importância dos pareceres prévios emitidos pela Corte de Contas, que não possuem natureza decisória, constituindo apenas de natureza optativa, observando qual sua eficácia e efeitos práticos, ressaltando como estes são importantes no exercício do controle externo. Dessa forma o estudo tem com objetivo geral identificar a importância da função consultiva dos Tribunais de Contas e mais especificadamente abordar os aspectos conceituais da administração pública; analisar o controle na Administração Pública; evidenciar a contribuição dos Tribunais de Contas para o controle da Administração Pública e evidenciar a função consultiva do Tribunal de Contas.  O presente trabalho foi planejado e executado de acordo com as normas metodológicas exigidas pela ABNT, para tanto, buscou-se na literatura pertinente informações que viabilizassem a execução deste trabalho, através de um estudo bibliográfico, visto que, para a realização do mesmo, as fontes de informações foram obtidos através de livros. Através do estudo verificou-se a importância dos pareceres prévios, dando ênfase também ao processo e consulta, que são questionamentos feitos ao Tribunal de Contas sobre matérias de sua competência com repercussão financeira, contábil, orçamentária operacional e patrimonial nas contas públicas.

Palavras – Chave: Tribunal de Contas. Função Consultiva. Controle Externo.

ABSTRACT: This study focuses on the consultative function performed by the courts of accounts that still produces several inquiries about its importance. Furthermore, it should be mentioned that the query and pretty much unquestioned, as it is not provided for explicitly in the constitutional text and has no binding character. However in this context was elaborated the following problem: what is the importance of the Advisory function of the Court of accounts? To demonstrate the hypothesis of the study some think it would be, actually an anticipation of merit. The own internal rules of the Court of Auditors, in its article 264 provides that the TCU answers queries in thesis rises application of laws and regulations of matters related to the skills you possess. So, for being in theory the query formulated cannot handle concrete case and fact specific. The reply of the Court have normative character. Many try to use such fireworks, however, to force the Court to make a kind of pre-trial suit concrete, which strictly prohibited. The relevance of the study due to the importance of the previous opinions issued by the Court of Auditors, that do not have decision-making nature, constitute only minor in nature, noting which its effectiveness and practical effects, as these are important in exercising external control. Thus the study with overall objective to identify the importance of the Advisory function of the Court of accounts and more specifically addressing the conceptual aspects of public administration; analyze the control in public administration; highlight the contribution of the Court of Auditors for the control of the public administration and the Advisory function of the Court of Auditors. The present work was planned and executed in accordance with the methodological standards required by ABNT, for both, sought in literature pertinent information that would ensure the implementation of this work, through a bibliographical study, whereas, for the same, the sources of information were obtained through books. Through the study it was found the importance of previous opinions, giving emphasis to the process and consultation, which are questions made to the Court of Auditors on matters of its competence with financial repercussions, accounting, operating budget and assets in the public accounts.

Key-words: Court of Auditors. Consultative Function. External Control.

SUMÁRIO: 1.  INTRODUÇÃO. 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 2.1 ASPECTOS CONCEITUAIS; 2.2 PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; 2.2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E IMPESSOALIDADE; 2.2.2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE; 2.2.3 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE; 2.2.4 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA; 3 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; 3.1 DIVERSAS CLASSIFICAÇÕES PARA O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; 3.2 CONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS; 4 A CONTRIBUIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DA UNIÃO – TCU PARA O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; 4.1 A COMPOSIÇÃO DO TCU COMO ÓRGÃO FISCALIZADOR; 4.2 O PODER DO TCU NO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; 5 A FUNÇÃO CONSULTIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS; 6 CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS

1  INTRODUÇÃO

Este estudo tem como foco a função consultiva realizada pelos Tribunais de Contas que ainda produz diversas indagações sobre sua importância. Ademais, deve-se mencionar que a consulta e bastante questionada, pois não está prevista explicitamente no texto constitucional e não possui caráter vinculante.

O Tribunal responde ás Consultas, na forma de parecer, que tem valor normativo e forma prejulgamento de tese, não de fato ou de caso concreto, mas a direção dada aproveitará quando do exame do caso concreto correspondente. A tese será considerada revogada ou reparada sempre que o Tribunal firmar nova interpretação acerca do mesmo objeto, devendo o parecer conter expressa remissão às consultas anteriores.

No entanto diante desse contexto foi elaborado a seguinte problemática: qual a importância da função consultiva dos Tribunais de Contas?

Ao evidenciar a hipótese do estudo alguns entendem que se trataria, na verdade uma antecipação do mérito. O próprio Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, em seu artigo 264 prevê que o TCU responde as consultas feitas em tese sobe aplicação de leis e regulamentos de assuntos ligados às competências que possui. Assim, por ser em tese a consulta formulada não pode tratar de caso concreto e fato específico. A resposta do tribunal tem caráter normativo. Muitos tentam usar tal artifício, entretanto, para forçar o tribunal a fazer uma espécie de pré-julgamento de um fato concreto, o que terminantemente proibido.

A relevância do estudo deve-se a importância dos pareceres prévios emitidos pela Corte de Contas, que não possuem natureza decisória, constituindo apenas de natureza optativa, observando qual sua eficácia e efeitos práticos, ressaltando como estes são importantes no exercício do controle externo.

Os controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); os controles de contas, que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas, subsidiando os legislativos; e os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades. Já em relação ao Poder Executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, são órgãos independentes da administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.

Dessa forma o estudo tem com objetivo geral identificar a importância da função dos Tribunais de Contas, abordando os aspectos conceituais da administração pública; analisar o controle na Administração Pública; evidenciar a contribuição dos Tribunais de Contas para o controle da Administração Pública e evidenciar a função consultiva do Tribunal de Contas.

O presente trabalho foi planejado e executado de acordo com as normas metodológicas exigidas pela ABNT, para tanto, buscou-se na literatura pertinente informações que viabilizassem a execução deste trabalho, através de um estudo bibliográfico, visto que, para a realização do mesmo, as fontes de informações foram obtidos através de livros.

Quanto à estrutura do trabalho foi dividido em quatro capítulos: o primeiro aborda os aspectos conceituais da Administração Pública com base nos princípios, o segundo evidencia o controle na Administração Pública diante das classificações, o terceiro aborda a contribuição dos Tribunais de Contas para o controle da Administração Pública com base no poder do órgão e por fim o quarto trata da função consultiva do Tribunal de Contas.

2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 ASPECTOS CONCEITUAIS

Diante da temática apresentada inicialmente faz-se necessário compreender qual o real sentido de Administração Pública. O verbo administrar significa gerir negócios públicos ou particulares, seguindo a lei e utilizando de forma adequada, bens pertencentes a outras pessoas, ou a coletividade. Administração Pública é a gestão de bens e interesses pertencentes à coletividade, que devem ser conservados e utilizados sempre seguindo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum[1].

A principal finalidade da Administração Pública seria zelar e proteger o bem comum, pertencente à coletividade administrada. O agente público que se afastar desse objetivo, estará contrariando a função em que foi investido, devendo os atos por ele praticados serem considerados nulos e sem nenhum efeito expresso.

De acordo com Di Pietro[2] o termo Administração Pública divide-se em dois sentidos distintos:

Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa: compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida elos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.

A Administração Pública é estruturada de forma hierarquizada de forma autoritária. Assim, de acordo com Carvalho Filho[3] “em um sentido objetivo o verbo administrar indica gerir, zelar, algo relacionado a uma supervisão, e o adjetivo “pública” significaria não só algo ligado ao Poder Público, como também os direitos da coletividade como um todo, ou seja, trata-se da própria gestão dos interesses públicos executados pelo Estado em todas suas atribuições.

Em um sentido subjetivo a expressão Administração Pública significa o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Desse modo, todos os órgãos e agentes, que em qualquer dos três Poderes, estejam exercendo função administrativa, serão integrantes da Administração Pública.

A Administração pública é baseada em uma estrutura de poder com base na subordinação entre os órgãos agentes com distribuição de funções e graduação de autoridade de cada um, e como se sabe, no poder judiciário e no poder legislativo não há hierarquia, portanto esta é privativa na função executiva, como elemento típico da organização e ordenação dos serviços administrativos. De acordo com Meirelles[4]:

A Administração Pública: em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em uma acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos próprios serviços do Estado ou por ele assumidos em benefícios da coletividade. Numa visão global, a Administração é pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas.

Observa-se que a Administração Pública é baseada à Lei em todas as suas manifestações, dessa forma, o poder administrativo é viabilizado através da autoridade pública que tem limites e forma legal de utilização.

2.2 PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle tem por finalidade observar se o administrador público está agindo obedecendo aos princípios fundamentais da Administração Pública. Tais princípios são os elencados na Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, caput:

Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Constata-se que os princípios são incidentes não apenas sobre os órgãos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se os três Poderes, seja ele Executivo, Legislativo e Judiciário, mas também de preceitos genéricos que integram a Administração Indireta, ou seja, autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações governamentais ou estatais.

Estes são os princípios expressamente previstos no texto constitucional, que devem ser observados por todas as pessoas administrativas de qualquer dos entes federativos. Observa-se que as diretrizes da Administração são consideradas a partir da compatibilidade da conduta administrativa. Além desses princípios expressos, a Administração Pública ainda se orienta por outras diretrizes que apesar de não se encontrarem expressos no texto constitucional, a doutrina e a jurisprudência já reconheceram sua fundamental importância. São eles: Princípio da Supremacia do Interesse Público; Princípio da Autotutela; Princípio da Indisponibilidade; Princípio da Continuidade do Serviço Público; Princípio da Segurança Jurídica; Princípio da Razoabilidade; Princípio da Proporcionalidade.

Este capítulo não se dedica ao estudo dos princípios administrativos, mesmo porque é um tema bem amplo, merecendo destaque no nosso tema na medida em que o controle dos atos da Administração Pública está focado na estrita observância dos citados princípios, expressos ou reconhecidos. No entanto para direcionarmos os estudos discorreremos brevemente sobre os tais princípios.

2.2.1 Princípio da Legalidade e da Impessoalidade

O princípio da legalidade administrativa não é, no direito brasileiro, mera decorrência lógica do dever de submissão do Estado à ordem jurídica, tendo sido previsto explicitamente pela Constituição. De fato, o art. 37, caput, diz que a administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, entre outros, ao “princípio de legalidade”. Ademais, o art. 5º, II, esclarece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Disso decorre que os decretos regulamentares editados pelo Chefe do Poder Executivo servem apenas para “fiel execução das leis”, como insiste o art. 84, IV, do texto constitucional. Portanto, o mais elevado dos atos administrativos é, também ele, um mero comando complementar da lei.

Dispõe o art. 5º, caput, da Constituição Federal que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”. Trata-se da consagração do princípio da igualdade (ou isonomia).

Esse princípio está na base de inúmeras outras normas, também dispostas no Texto Constitucional: a) do art. 5º, I, segundo o qual “homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações”; b) do art. 5º, XLI, segundo o qual “a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais”; c) do art. 37, caput, que consagra a “impessoalidade” como princípio da Administração.

2.2.2 Princípio da Moralidade

Descendem do princípio segundo o qual as competências dos agentes estatais se ligam às finalidades públicas a exigência de razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e boa-fé na atuação estatal, especialmente relevante quando a norma jurídica concede certa margem de liberdade para o agente decidir quanto ao modo como vai exercer sua competência.

A competência do agente estatal está, por definição, ligada a uma finalidade pública; quando, porém, a norma jurídica, tomada isoladamente, não forneça elementos suficientes para se precisar, de modo objetivo, o fim a ser perseguido, nem por isso este será indiferente. O direito, mesmo nos casos da maior discricionariedade, fornece sempre os elementos para a identificação, por via negativa (isto é, dizendo o que ela não pode ser), da finalidade do ato. E o faz através de idéias como as da razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e boa-fé, das quais deriva a interdição dos atos cujos fins sejam irracionais, imorais ou consagradores da má-fé.

A razoabilidade proscreve a irracionalidade, o absurdo ou a incongruência na aplicação (e, sobretudo, na interpretação) das normas jurídicas. É inválido o ato administrativo que concede a individuo desprovido de bens pessoais, mas filho de família abastada ajuda financeira reservada aos pobres; a medida liminar concedida em ação movida por alunos de escola particular, para suspender a cobrança das mensalidades enquanto não se resolve a discussão em torno do valor efetivamente devido. Tais medidas, fugindo de qualquer padrão de razoabilidade, são inidôneas para alcançar as finalidades a elas impostas pela ordem jurídica.

A proporcionalidade é expressão quantitativa da razoabilidade. É inválido o ato desproporcional em relação á situação que o gerou ou à finalidade que pretende atingir. São os casos da ação de tropa de choque armada de metralhadora e carros blindados para desimpedir o tráfego de via secundária de circulação obstruída por passeata promovida por meia dúzia de crianças; da ordem, expedida pelo juiz da execução, de que seja removido para o depósito público todo o maquinário da indústria executada, que, com isso, fica impedida de funcionar; da lei que proíba a produção de qualquer espécie de ruído, ainda que ínfimo, em todas as vias públicas da cidade, para preservar o sossego dos doentes.

A idéia de moralidade interdita comportamentos estatais que, apesar de hipoteticamente legítimos em decorrência da flexibilidade da norma jurídica, contrariem os padrões éticos vigentes na sociedade. A moralidade foi, pela Constituição brasileira de 1988, elevada ao grau de princípio jurídico expresso, de observância obrigatória pela Administração pública (art. 37, caput.), sendo cabível ação popular para anular atos a ela lesivos (art. 5º, LXXIII).

Por fim, o Poder Público deve agir de boa-fé, sendo inválidos os atos que produza fora das pautas de lealdade que os particulares dele poderiam esperar. É irregular, por trair a confiança do cidadão – gerando por isso a responsabilidade do Estado – a decretação, pela autoridade monetária, de gigantesca desvalorização da moeda nacional em relação ao dólar, produzida logo após a implantação de programa estatal de incentivo ao endividamento externo das empresas (com efeito, é desleal lançar alguém na insolvência pelo fato de haver confiado na recomendação das autoridades públicas).

2.2.3 Princípio da Publicidade

Outro princípio mencionado na Constituição é o da publicidade. Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administradores, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só coma transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.

De acordo com Carvalho Filho[5] o princípio da publicidade pode ser reclamado através de dois instrumentos básicos:

O direito de petição, pelo qual os indivíduos podem dirigir-se aos órgãos administrativos para formular qualquer tipo de postulação (art. 5º, XXXIV, “a”, CF); e

As certidões, que, expedidas por tais órgãos, registram a verdade de fatos administrativos, cuja publicidade permite aos administradores a defesa de seus direitos ou o esclarecimento de certas situações (art. 5º, XXXIV, “b”, CF).

Negado o exercício de tais direitos, ou ainda não veiculada a informação, ou veiculada incorretamente, terá o prejudicado os instrumentos constitucionais para garantir a restauração da legalidade – o mandado de segurança (art. 5º, LXIX, CF) e o habeas data (art. 5º, LXXII, CF). Na verdade, não se deve perder de vista que todas as pessoas têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo, com exceção das situações resguardadas por sigilo (art. 5º, XXXIII, CF), e o exercício de tal direito, de estatura constitucional, há de pressupor necessariamente a obediência da Administração ao princípio da publicidade.

Por fim, é importante que não se deixe de fora o registro de que ao princípio da publicidade devem submeter-se todas as pessoas administrativas, quer as que constituem as próprias pessoas estatais, quer aquelas outras que, mesmo sendo privadas, integram o quadro da Administração Pública, como é o caso das entidades paraestatais (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas).

Por oportuno, cabe ainda dar destaque ao fato de que a publicidade não pode ser empregada como instrumento de propaganda pessoal de agentes públicos. De acordo com o art. 37, § 1º, da CF, a publicidade de atos, programas, serviços e campanhas dos órgãos públicos tem por objetivo somente educar, informar e orientar. É vedado às autoridades que se valham do sistema de divulgação de atos e fatos para promoção pessoal, muito embora seja comum referido desvio, numa demonstração de egocentrismo incompatível com o regime democrático. Vulnerar aquele mandamento representa, ao mesmo tempo, ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade, como já têm decidido os nosso Tribunais, exigindo rigorosa necessidade de coibir semelhantes práticas.

2.2.4 Princípio da Eficiência 

A Emenda Constitucional n. 19/98, que guindou ao plano constitucional as regras relativas ao projeto de reforma do Estado, acrescentou, ao caput do art. 37, outro princípio: o da eficiência (denominado de “qualidade do serviço prestado” no projeto da Emenda). De acordo com Carvalho Filho[6] com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos usuários dos diversos serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e estabelecer obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que a inserção desse princípio revela o descontentamento da sociedade diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causou aos usuários. De fato, sendo tais serviços prestados pelo Estado ou por delegados seus, sempre ficaram inacessíveis para os usuários os meios efetivos para assegurar seus direitos. Os poucos meios existentes se revelaram insuficientes ou inócuos para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder Público na execução desses serviços.

Para Carvalho Filho[7] “a inclusão do princípio, que passou a ser expresso na Constituição, suscitou numerosas críticas por parte de alguns estudiosos”. Uma delas consiste na imprecisão do termo. Ou seja: quando se pode dizer que a atividade administrativa é eficiente ou não? Por outro lado, afirma-se ainda, de nada adianta a referência expressa na Constituição se não houver por parte da Administração a efetiva intenção de melhorar a gestão da coisa pública e dos interesses da sociedade. Com efeito, nenhum órgão público se tornará eficiente por ter sido a eficiência qualificada como princípio na Constituição. O que precisa mudar, isto sim, é a mentalidade dos governantes: o que precisa haver é a busca dos reais interesses da coletividade e o afastamento dos interesses pessoais do administrativo público. Somente assim se poderá falar em eficiência.

O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.

Incluído em mandamento constitucional, o princípio pelo menos prevê para o futuro maior oportunidade para os indivíduos exercerem sua real cidadania contra tantas falhas e omissões do Estado. Trata-se, na verdade, de dever constitucional da Administração, que não poderá desrespeitá-lo, sob pena de serem responsabilizados os agentes que derem causa à violação. Diga-se, entretanto, que de nada adiantará a menção a tal princípio se não houver uma disciplina precisa e definida sobre os meios de assegurar os direitos dos usuários, a qual, diga-se por oportuno, já há muito deveria ter sido instituída se tivesse sido regulamentado o art. 37, § 3º, da Constituição Federal, que, mesmo antes da alteração introduzida pela mencionada Emenda Constitucional, previa expressamente a edição de lei para regular as reclamações relativas à prestação de serviços públicos. Fora daí, o princípio, tanto quanto tem sido esse último mandamento, tornar-se-á letra morta.

Vale a pena observar, entretanto, que o princípio da eficiência não alcança apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser observado também em relação aos serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas. Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las. Tais objetivos é que ensejam as recentes idéias a respeito da administração gerencial nos Estados modernos (public management), segundo a qual se faz necessário identificar uma gerência pública compatível com as necessidades comuns da Administração, sem prejuízo para o interesse público que impele toda a atividade administrativa.

A Emenda Constitucional n. 45, de 8.12.2004 (denominada de “Reforma do Judiciário”), acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição, estabelecendo: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. O novo mandamento, cuja feição é a de direito fundamental, tem por conteúdo o princípio da eficiência no que se refere ao acesso à justiça e estampa inegável reação contra a insatisfação da sociedade pela excessiva demora dos processos, praticamente tornando inócuo o princípio do acesso à justiça para enfrentar lesões ou ameaças a direito (art. 5º, XXXV, CF). Note-se que a nova norma constitucional não se cinge aos processos judiciais, mas também aqueles que tramitam na via administrativa, muitos destes, da mesma forma, objeto de irritante lentidão. Não basta, porém, a inclusão do novo mandamento; urge que outras medidas sejam adotadas, em leis e regulamentos, para que a disposição possa vir a ter densa efetividade.

Exatamente por esse motivo é que o art. 7º da citada E.C. n. 45/2004 determinou a instalação pelo Congresso Nacional de comissão especial mista, com o objetivo de elaborar, em cento e oitenta dias da promulgação da Emenda, os projetos de lei para a regulamentação do que nela foi disciplinado. Cominou-se, ainda, à mesma comissão a obrigação de promover alterações na legislação federal, no intuito de ampliar o acesso à justiça e tornar mais célere e efetiva a prestação jurisdicional, como constitui anseio de toda a sociedade.

De acordo com Carvalho Filho[8] a eficiência não se confunde com a eficácia nem com a efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa: a idéia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental.

Finalmente, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. O desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível admitir que haja condutas administrativas produzidas com eficiência, embora não tenham eficácia, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível administrar que condutas eficientes e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão despidas de efetividade.

3 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A necessidade de controle da Administração Pública deriva da própria constituição que possui uma série de instrumentos que viabilizam uma harmonização da atuação dos órgãos estatais no exercício de suas funções. Trata-se do sistema de freios e contrapesos (checks and balance) que prevê que cada órgão do Poder deverá exercer um controle sobre o outro, para que se evite a ocorrência de abusos e arbitrariedades no exercício das funções.

A Administração Pública atua por meio de seus órgãos e seus agentes, os quais são investidos no exercício das funções públicas, ou seja, da atividade administrativa. A função administrativa existe em todos os Poderes, mas é exercida tipicamente apenas pelo Poder Executivo e atipicamente pelos demais (Legislativo e Judiciário). Em nosso sistema constitucional não é o povo que diretamente administra o Estado, escolhendo para essa função seus representantes, que irão editar normas que os agentes públicos, como administradores, deverão aplicar para alcançar o tão sonhado interesse da coletividade, interesse público.  No uso de suas atribuições e poderes, na busca do interesse público, podem os agentes ultrapassarem os limites legais, cometendo assim abusos e ilegalidades, sendo necessária uma fiscalização e controle dos atos das pessoas que gerem o patrimônio público. Para Meireles[9]:

A Administração Pública, em todas as suas manifestações, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realização. Até mesmo em atos discricionários, a conduta de quem os pratica há de ser legítima, isto é, conforme as opções permitidas em lei e as exigências do bem comum. Assim, controle, em tema da Administração Pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.

Constata-se que a Administração Pública deve atuar com base em mecanismos jurídicos e administrativos, os quais devem fiscalizar e revisar a atividade administrativa nas esferas do poder.

A peculiaridade da função de controle reside na sua vocação de fiscalização e orientação da atuação dos outros órgãos administrativos. Essa tendência apresenta natureza muito positiva, mas envolve a necessidade de aperfeiçoamento da sua disciplina jurídica. Embora seja o Estado o responsável direto pela realização do controle de seus agentes, o administrado, pessoa física, também participa ativamente utilizando o seu direito de petição. Baseado no direito por princípios, o controle da Administração Pública é conceituado conforme Carvalho Filho[10]:

Como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. No exercício de suas funções, a Administração Pública sujeita-se ao controle por parte dos poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma o controle de seus atos. Tal controle não abrange somente os órgãos do Poder Executivo, mas também os dos demais Poderes, quando exercem função tipicamente administrativa.

A Constituição outorgou a particulares vários instrumentos para que se realize um controle exercido diretamente pela população. Um desses instrumentos é o Mandado de Segurança, que permitirá a qualquer pessoa, inclusive independentemente de representação, que se questione determinados atos praticados por autoridades administrativas, que não estejam sendo praticados em conformidade com a lei, ou seja, seja praticado com ilegalidade ou abuso de poder, ameaçando ou ferindo direito líquido e certo, individual ou coletivo.

Assim o mandado de segurança é um instrumento hábil e eficaz para o controle dos atos da Administração Pública, dentre outras possibilidades previstas no texto constitucional.

3.1 DIVERSAS CLASSIFICAÇÕES PARA O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A doutrina apresenta diversos tipos e formas de classificar os controles, variando de acordo com aquilo que fundamenta a classificação, que pode ser: o órgão  ou a autoridade que o exercita; o posicionamento dos órgãos controlado e controlador; o momento em que se efetivar a forma de instrução; a extensão do controle, ou, ainda, a natureza das pessoas e dos fatos controlados.

Pretender–se-á adotar, no presente estudo, uma classificação que se considera mais adequada aos propósitos que se almeja, procurando enfatizar sempre o controle exercendo pelos Tribunais de Contas do Brasil.

Deste modo, uma tradicional classificação é aquela quanto à posição ocupada pelo controlador e controlado, podendo, neste sentido, o controle ser interno o externo. O controle interno é feito pela própria estrutura interna da administração Pública, sendo realizado por qualquer um dos poderes (seja Legislativo propriamente dito, Executivo, Judiciário, Ministério Público ou Tribunal de Contas) sobre sua própria estrutura administrativa.

A determinação da existência do controle interno nos três poderes do Estado é feita pela Constituição Federal em seu art. 74, tendo a finalidade de acordo com Furtado[11]:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Determina ainda o §1º do artigo acima citado que “os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem reconhecimento de qualquer irregularidade ou legalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União sob pena de responsabilidade solidária”.

São exemplos do Controle interno aquele que decorre do poder hierárquico e aquele realizado pelos órgãos denominados Corregedorias. Outro bom exemplo e controle interno é aquele exercido pelo Conselho Nacional do Ministério Público órgãos criados pela Emenda Constitucional nº 45 e que realizam o controle sobre a atividade administrativa e financeira do Poder Judiciário e do Ministério público respectivamente, e sobre o cumprimento dos deveres funcionais de seus membros.

 O controle externo é aquele realizado por outro órgão não pertencente à administração daquele que sofrerá o controle. Assim é o controle realizado diretamente pelo parlamento sobre o executivo (controle legislativo direto ou parlamentar direto) ou indiretamente com o auxílio do Tribunal de Contas; o controle realizado pelo Judiciário sobre os atos do Executivo e da administração dos demais órgãos do estado e sobre os atos legislativos em face das constituições; o controle exercido diretamente pelos Tribunais de Contas; o controle exercido pelo Ministério Público.

O controle parlamentar direto decorre da previsão do art. 49 X da Constituição Federal, segundo Barbosa[12], compete ao Congresso Nacional “fiscalizar e controla diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo incluídos os da administração indireta”. O controle parlamentar direto é previsto em diversos dispositivos da Constituição Federal, tais como: art. 49, incisos I, II, IV, V, IX, XII, XIII, XIV, XVI, e XVII; art. 50, caput, e §2º do mesmo dispositivo; art.52 incisos de I a XII; art.58, §2º, incisos de III a VI e §3º. A mais importante decorrência deste controle é a possibilidade de perda do mandato do Presidente da República, Vice-presidente, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador da Republica e Advogado Geral da União pela pratica de crimes de responsabilidade (arts. 51, I; 52; I; 85 e 86 da Constituição Federal).

O controle parlamentar indireto é aquele realizado pelo parlamento com o auxilio dos Tribunais de Contas; conforme previsto no art. 70, caput da Constituição Federal e abrangendo a fiscalização contábil financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública. Tal controle não exclui as competências diretamente atribuídas aos tribunais de Contas pela Constituição Federal nãos se confundindo com o controle diretamente exercido por estes e tem referencia nos seguintes dispositivos constitucionais: art. 49 IX, conforme o qual compete ao Congresso Nacional ‘julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da república e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo” (julgamento este realizado após o parecer prévio ofertado pelo Tribunal de Contas previsto no art. 71, I); art. 71, IV, que possibilita à Câmara dos Deputados ou Senado Federal, a solicitação ao Tribunal de Contas para realização e inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e judiciário, e demais entidades referidas no inciso II do mesmo dispositivo; art. 71 §1º que menciona a possibilidade de, após comunicação do Tribunal de Contas, haver sustação de contratos diretamente pelo Congresso Nacional que solicitará, imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis; art. 72, conforme o qual “a Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º diante de indícios de despesas não autorizadas ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá  solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, prestes os esclarecimentos necessários”. 

O Controle exercido diretamente pelos Tribunais de Contas decorre das competências especificas atribuídas ao TCU pelo art. 71 da Constituição Federal, extensíveis,na forma cabível,aos Tribunais de Contas dos Estados do Distrito Federal, bem como, onde houver aos Tribunais, e Conselheiros de Contas dos Municípios, conforme disposto no seu art. 75.

Apesar de ter a Constituição Federal mencionado que o controle externo está a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com auxílio do Tribunal de Contas (art. 71, caput), todas as atividades de controle externo enumeradas pelos incisos I a X do referido art. 71 são conferidas diretamente a estas Cortes, sendo uma exceção nos referidos incisos a menção ao Congresso Nacional. Estas competências ainda podem ser ampliadas pelas respectivas leis infraconstitucionais.

O controle jurisdicional é aquele realizado pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos do executivo e da administração dos demais órgãos do Estado e sobre os atos normativos. Tal controle decorre do prescrito no art. 5º, XXXV, conforme Justen Filho[13] o qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

O controle jurisdicional tem evoluído nos últimos tempos, verificando-se uma postura mais ativa especialmente do STF, em diversas matérias, como já mencionado anteriormente. Constata-se também uma judicialização da política, já que estas questões estão sendo tratadas como verdadeiras questões de direito. Observa-se uma postura de se dar maior efetividade às normas constitucionais e, no que tange aos atos que não podem ser objeto de controle, se vem passando a uma visão de controle de juridicidade e não mais de estrita legalidade.

Apesar de nem sempre ser mencionado pelos autores, o controle pelo Ministro Público também merece referência, face às relevantes funções institucionais atribuídas ao órgão pelo art. 129 da Constituição Federal e às garantias a ele conferidas (art. 128, 5º, I da CF), na “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. Na seção 4.5 tratar-se-á com mais detalhe acerca do Ministério público de Contas (art. 130 da CF).

De acordo com Barbosa[14]:

É importante enfatizar que, os mencionados que, controles também são exercidos pelos respectivos órgãos dos poderes dos Estados e municípios, acaso existentes, forma estabelecida nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos municípios, obedecendo-se aos princípios da Constituição Federal, em razão do poder constituinte decorrente.

No tocante ao momento em que é exercido, o controle pode ser prévio, concomitante a posterior. O controle prévio, ou preventivo (ou “priori”) é aquele que se efetua previamente a prática do ato objeto do controle, ou antes que opere os seus efeitos, como é o caso do prescrito no art.  49, II da Constituição Federal. O controle concomitante ou sucessivo é aquele realizado conjuntamente prática do ato, sendo um bom exemplo a possibilidade da feitura de auditorias pelos Tribunais de Contas, conforme competência prevista no art. 71,IV do Texto Fundamental. O controle a posterior ou subsequente ou corretivo é aquele que se realiza posteriormente à pratica do ato com o objetivo de corrigir defeitos acaso existentes, declarar sua nulidade, se viciado, ou reconhecer sua plena eficácia. O registro a que são submetidos os atos de admissão de pessoal e concessão de aposentadoria pelos Tribunais de contas (art. 71, III) é, normalmente feito a posteriori.

No que diz respeito a esta classificação ou forma de atuar, o controle concomitante é tido pelos críticos em geral como o mais eficaz para a consecução dos objetivos pretendidos pelo controle, tendo em vista que ocorre quando o gestor ainda está a praticar o ato, a temo de corrigi-lo  os vícios porventura existentes.

Neste sentido, os Tribunais de Contas têm ampliado no decorrer do tempo, a realização deste tipo de controle, havendo, todavia a necessidade de enfatizá-lo ainda mais, principalmente em se tratando do acompanhamento de grandes despesas, como é o caso da realização de obras vultosas. Para França[15]:

O controle prévio é a modalidade de controle mais antiga realizada pelos Tribunais de Contas e Controladorias; entretanto, esta forma de atuar do controle foi sendo diminuída no decorrer do tempo, por ter-se verificado que retardava e burocratizava ainda mais o normal andamento das atividades administrativas, principalmente com o crescimento da Administração Pública e a consequente expansão de seus serviços. Quanto à utilização apenas do controle a posteriori, tal fato tem sido alvo de criticas ao órgãos de controle, tendo em vista que, muitas vezes, não terá mais utilidade para prevenir ou corrigir a prática do ato ilegal.

Por sua vez, nem todos os atos administrativos necessitam de controle concomitante. Apesar de ser este controle o mais útil e eficaz na correção dos vícios administrativos, o controle a posteriori não é de todo ruim, podendo ainda, ocasionar o desfazimento dos atos viciados e punição dos responsáveis.

Além disso, há que haver sempre a obrigação de prestar contas que é posterior à pratica do ato. Logo, o que deve ser feio é ampliar cada vez mais o controle concomitante sem descartar o controlar a posteriori.

Os Tribunais de Contas agem, normalmente de oficio, sendo exemplos desta atuação o art. 71, II e IV da CF/88 conforme os quais têm competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e realizar auditoria e inspeções por iniciativa própria.

O controle por provocação, ao contrario, instaura-se nestas Cortes, como o nome indica, por solicitação, seja do interessado seja d algum outro órgão da administração, que, para tanto, possua legitimidade. Pode ocorrer, também no âmbito dos Tribunais de Contas, a provocação pelos cidadãos, conforme art. 74,  §4º da Constituição Federal, de extrema importância e segundo o qual “qualquer cidadão partido político, associação ou sindicato é parte legitima para, na forma da lei denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. No caso do controle jurisdicional, este somente pode ocorrer PR provocação, tendo em vista que a inércia é uma das características da jurisdição.

Além destas classificações mencionadas, é também bastante citada pela doutrina aquela que diz respeito à extensão do controle, muito discutida, principalmente no que tange do controle, jurisdicional. Neste sentido, o controle pode ser de legalidade ou de mérito de acordo com Justen Filho[16].

O controle de legalidade, em sentido atual diz respeito não apenas à estrita legalidade do ato, mas à juridicidade, conceito mais abrangente que engloba a avaliação da conformidade do ato com o direito, envolvendo os princípios abraçados pelo sistema. O controle de mérito é aquele que diz respeito que diz respeito ao juízo de conveniência oportunidade na pratica do ato abrangendo, também conforme alguns, o controle de resultados.

No que tange à discussão de poderes ou não os Tribunais de Contas exercer o controle de mérito, também há divergências na doutrina considerando à própria divergência sobre o que vem a ser mérito.  Far-se-á ainda maior referência a este controle especificando melhor acerca do controle a cargo dos Tribunais de Contas conforme o tópico a seguir.

3.2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TRIBUNAL DE CONTAS

O Tribunal de contas tem como mister a verificação técnica dos dispêndios e investimentos da Administração Pública. Exemplo de exaltação da saudável  tecnicidade objetiva da atuação estatal, o controle exercido pelo Tribunal de Contas deve ser acolhido como meio operacional voltado a afastar a análise subjetiva dos atos administrativos – muitas vezes rotulada como ofensiva ao mérito do executivo, conforme Rachid Junior[17].

 As contas; a adequação entre o recebido e o gasto; a correção do dinheiro público empregado de acordo com políticas de Estado factíveis, impessoais e com verdadeiras finalidades de atingir o maior bem comum possível devem ser feitas por um órgão técnico, como o Tribunal de Contas. Da mesma que os demais meios de controle da Administração chaves-mestra para  a realidade de um estado forte, promotor do cidadão.

Observa-se o tão elevado prestigio conferido ao controle externo e a quem dele mais se ocupa, funcionalmente, é reflexo direto do principio republicano. Isso porque, mediante a analise de sua doutrina,numa república impõe-se responsabilidade jurídica pessoal a todo aquele que tenha por competência  (e consequente dever) cuidar de tudo que é de todos, assim ocorre com prisma e decisão como pelo prisma de gestão.

E tal responsabilidade implica o compromisso da melhor administração possível donde a exposição de todos eles (os que decidem sobre a res publica e os que a gerenciam) a comprovação do estrito cumprimento dos princípios constitucionais e preceitos legais que lhes sejam especificamente exigidos.

A começar, naturalmente pela prestação de contas das sobreditas gestões orçamentárias, financeiras, patrimonial, contábil e operacional. É essa responsabilidade jurídica pessoal (verdadeiro elemento conceitual da República como forma de governo) que demanda ou que exige, assim, todo um aparato orgânico-funcional de controle externo. É participando como órgãos de impeditivos do desgoverno e da ’desadministração’.

Tendo em vista o texto constitucional, o Tribunal de Contas é vinculado ao Poder Legislativo, pois é órgão de auxílio e de orientação deste Poder. Possui atribuições que o caracterizam como ente controlador da administração dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, deste modo, em que pese seu vinculo ao Poder Legislativo, não se observa qualquer hierarquia na relação com essa função do Estado, em virtude da natureza de fiscalização imparcial de suas atividades.

No seguimento de sua visualização tem-se a previsão constitucional de um alto grau de autonomia e prerrogativas que asseguram a independência das funções que desempenham. Desse modo, teoricamente, não ocorre imaginar a atuação global da Administração sem a segurança da fiscalização imparcial exercida pelo Tribunal de Contas.

Nesse ditame, embasado nos arts. 7071 e SS. da CF de 1988, a Administração Pública não pode se eximir do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas. Cabe a este órgão fiscalizador, na forma da lei, vigiar e controlar os dispêndios oriundos das licitações contratação de pessoal e demais atos da Administração que envolvam o erário publico  tal como ocorre com as demais entidades públicas.

Para Lima[18]:

Em síntese, a Carta Maior orienta o controle contas das entidades públicas; verificar a consonância legal doa atos de admissão de pessoal público; quando entender necessário, realizar inspeções e auditorias de natureza contábil financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos partícipes da máquina estatal; na verificação de ilegalidades, cabe ao Tribunal de Contas, também, aplicar aos agentes públicos sanções administrativas, tais como, multas proporcionais ao dano causado ao erário; determinar ao ente público a correlação  de eventual ilegalidade cometida, indicando o prazo correspondente para tanto; sustar o ato administrativo impugnado, caso não se atenda à determinação deste aos ditames  da legalidade e direito, conforme verificação –  por meio de um devido processo legal – de competência do Tribunal de Contas, com a necessária comunicação do ato de sustação à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; finalmente, cabe ao Tribunal de Contas representar ao Poder competente acerca das irregularidades ou abusos apurados.

Contudo, em que pese o dever controlador supra destacado, importante frisar que o mérito dos atos administrativos das agencias, no âmbito de suas especificas competências, não são passiveis de revisão pelo Tribunal de Contas, uma vez que tais atos envolvem a discricionariedade própria do Executivo e pelo fato de ausência de força jurisdicional de suas decisões técnica. Isto é, a análise subjetiva do mérito dos atos das agencias reguladoras independentes cabe apenas ao controle interno da respectiva representante da Administração.

No entanto, na eventualidade de tal ato trazer reflexos econômicos que estrapolem a legalidade, moralidade, ou seja, desconformes ao interesse público, encontra-se certamente a necessidade da atuação efetiva do Tribunal de Contas, verificando e apurando a suposta ilegalidade encontrada no respectivo ato regulatório rotulado como discricionário. Nesse sentido Lima[19] expõe que:  

O ministro do Tribunal de Contas da União – Walter Alencar Rodrigues – afirma a atuação do controle externo do processo regulatório deve buscar identificar as falhas e as oportunidades de melhoria de procedimentos, evitando que a entidade reguladora se desgarre de atuação, tomando decisões tecnicamente inconsistentes e questionáveis não direcionadas ao implemento da finalidade legal,ou resultantes da captura do ente regulador por interesses das entidades reguladas.

Ainda, sublinha o fato do aumento da demanda social em favor da atuação do Tribunal de Contas da União, na seara do controle da atuação das agencias reguladoras, em que o Congresso Nacional tem solicitado a realização de auditorias, relacionadas com os mais diversos aspectos da atuação pratica dessas entidades. Adiante, lembra que não são raras as solicitações dos próprios envolvidos no processo de regulação, aí incluídos os prestadores de serviços, os licitantes interessados, o Poder Executivo e, por vezes, até mesmo o próprio órgão regulador, a regular-se  a cumprir suas atribuições sem o prévio placet do TCU.

Ressalta o ministro do TCU de acordo com França[20] que:

Ao proceder à fiscalização das atividades-fins das agências reguladoras, o Tribunal não pretende substituir-se aos órgãos que controla, pois ao controlador se transmudaria em regulador; não pode estabelecer o conteúdo do ato regulatório, que vai ser aditado pelo órgão competente, nem impor a adoção das medidas que considerar adequadas, salvo quando verificadas considerações de legalidade, erros, ou a omissão da autarquia em dar fiel cumprimento.

De acordo com o mencionado ministro do TCU, de qualquer modo, é esse, talvez, o maior desafio do Controle Externo, distinguir o comportamento arbitrário da autoridade reguladora do uso adequado de suas faculdades. A abrangência das falhas consideradas pelo TCU reforça a imperiosa necessidade de aprimoramento e fortalecimento do sistema das agências reguladoras. Sobretudo com relação a fundamental conformação e aprimoramento dos seus quadros técnicos especializados, cuja instabilidade – propiciada pela ausência de quadros efetivos, pela elevada rotatividade dos contratos temporários, pelas trocas dos cargos em comissão; pelo sistemático contingenciamento de recursos e pela ausência de cursos de formação e aprimoramento – dificulta e compromete todas a atividade regulatória.

Finalmente, assevera que “a atuação do TCU, coibindo, por um lado, comportamentos arbitrários e injustificáveis por parte do regulador, e, por outro, estimulando a ação do Estado, contribui para o aprimoramento das instituições. Ao invés de atentar conta modelo, essa atuação assegura-lhe o adequado funcionamento, impedindo na medida do possível dentro de sua especifica competência de fiscalização operacional, o abuso, o arbitro e o erro. No regime republicano, o Congresso e a sociedade  civil  demandam informações fidedignas sobre a atuação e o desemprego de todos os órgãos do governo.

Nesse mister tem o TCU competência constitucional, conhecimento técnico, imparcialidade política, acesso a informações atinentes à Administração Pública  estrutura administrativa organizada. “Esses fatores lhe permitem ajudar a suprir o Parlamento e a sociedade com todas as informações necessárias a fundamentar o debate democrático sobre a atuação estatal e, especial, sobre a das agencia reguladoras”.

Relevante para o estudo proposto a seguinte ótica jurisdicional sobre o tema, como segue de acordo com Martins Júnior[21]:

Os arts. 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle externo – contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial – da administração pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxilio do segundo que, por sua vez, detém competências que lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercidas independem da interveniência do Legislativo. O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das contas dos administradores gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal.

Consubstanciam-se, enfim nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem  ao parecer prévio do tribunal  de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71. I, c/c 49, IX, da CF/880. As segundas – contas de administradores e gestores  públicos, dizem respeito ao dever  de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos,captam receitas, ordenam despesas (art. 70, parágrafo único, da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputação de débito e multas (art. 71, II e § 3.º, da CF/88).

O Tribunal de Contas é órgão atento ao erário. Tratar-se de ente criado com especifico objetivo e aparato técnico voltado ao questionamento dos gastos. É dessa forma que sua atuação deve ser exercitada no questionário na busca da correção das contas publicas,na verificação constante dos valores  que enfrentam e saem dos cofres da Administração.

Sua performance é crucial para manutenção da estabilidade do Estado. Sem o selo de regularidade concedido pelo Tribunal de Contas, o cenário econômico do País tornar-se-ia instável o suficiente para inviabilizar as relações obrigacionais essenciais para manutenção de um Estado Democrático de Direito. O Tribunal  de Contas, então, é órgão republicano participe do Estado voltado ao desenvolvimento humano, comprometido com o bem do cidadão e dedicado ao zelo da sociedade.

Como posto, pela atuação do Tribunal de Contas, vislumbra-se um efetivo controle financeiro dos atos da máquina administrativa.

Trazendo à sociedade uma maior credibilidade e confiança no exercido de suas funções, tal como ocorre no controle exercido diretamente pelo Congresso Nacional. Dessa maneira, o desempenho deste órgão representa mais instrumento indispensável para o estrito cumprimento dos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública.

4  A CONTRIBUIÇÃO DO TRIBUNAIS DE CONTAS PARA O CONTROLE DA ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA

4.1 A COMPOSIÇÃO  DO TRIBUNAL DE CONTAS COMO ÓRGÃO FISCALIZADOR

Os Tribunais de Contas são órgãos de controle externo, incumbidos de relevantes competências de fiscalização financeira, contábil, orçamentária operacional e patrimonial da Administração Pública. São essenciais o regime democrático e tem  avocação de constituir poderosos instrumentos da cidadania, exercendo um papel de suma importância no campo das garantias da liberdade. Constata-se que fortemente prestigiado pela Constituição de 1988, vivenciam importante processo de modernização, buscando maior efetividade e tempestividade na sua atuação, de modo a contribuir para o aprimoramento da gestão pública, em beneficio da sociedade.

Para efeito de nosso estudo, importa considerar o art. 73 e seus parágrafos da Constituição da República conforme evidenciado por França[22]:

Art. 73, O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros,tem sede no distrito Federal quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas n art. 96.

§1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I – mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II – idoneidade moral e reputação ilibada;

III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV – mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I – um terço pelo presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios  de antiguidade e merecimento;

II – Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto a aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.

§4º O auditor, quanto em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura,as de juiz de Tribunal Regional Federal.

Em decorrência, são cinco os requisitos exigidos pela Carta Magna para a nomeação para Ministro do Tribunal de Contas da União (TCU) de acordo com Lima[23]:

I – nacionalidade: ser brasileiro; II – idade: possuir mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; III – idoneidade moral e reputação ilibada; IV – experiência: mais de dez anos de exercício de função de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos supramencionados.

Os requisitos de nacionalidade, idade e experiência são objetivos e não despertam controvérsia. Já os de formação e, principalmente, de idoneidade moral e reputação ilibada têm suscitado acesos debates, mormente por ocasião de indicações polêmicas.

Com efeito, em ações judiciais tem sido questionada a tradicional tese de que a ausência de condenação definitiva ou a posse de diploma são suficiente para assegurar tais requisitos. De um lado, há o preceito Constitucional de presunção da inocência na esfera penal; de outro, a reconhecida necessidade de fortalecer Oe órgãos de controle com seleções rigorosas do ponto de vista técnico e ético.

Para com Lima[24] por sua vez, a escolha de Ministros do TCU obedece a dois processos distintos:

I – dois terços são escolhidos pelo Congresso Nacional, na forma do Regimento Comum. II – um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento.

No primeiro caso, exige-se apenas o atendimento dos requisitos do §1º do art. 73 da Constituição.

Quanto aos escolhidos pelo Presidente da República, há um rito especifico e critérios adicionais. O nome indicado é submetido à aprovação do Senado em votação secreta, após arguição pública. Somente se confirmada a indicação, pode-se proceder à nomeação. No que concerne aos sérios critérios dos requisitos já descritos, um dos nomes deve ser escolhido a partir de lista tríplice de Auditores do TCU, elaborada pelo Tribunal; outro será indicado a partir de lista tríplice de membros do Ministério público junto ao Tribunal  também elaborada pelo TCU; e somente um nome será de livre escolha do chefe do Poder executivo. As listas tríplices deverão obedecer alternadamente aos critérios de antiguidade e merecimento.

A Constituição da República previu a existência do cargo de Auditor, com a função de substituir os Ministros do TCU, nas suas férias, licenças, afastamentos legais, bem como nas hipóteses de vacância ou impedimentos. O auditor,quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da Judicatura, as de Tribunal Regional Federal. Nos TCEs e TCMs, quando em substituição a Conselheiro, o Auditor equipara-se a Desembargador do Tribunal de justiça e nas demais funções a juiz de última entrância ou de entrância especial.

Destarte, com bem assinalado por Barbosa[25], os Auditores previstos na Constituição como substitutos de Ministros ou Conselheiros são magistrados por possuírem atribuições e garantias de judicatura.

É relevante sublinhar que o art. 75 da Constituição estipula que as normas estabelecidas para o controle externo na esfera federal aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos dos Municípios. O seu parágrafo único orienta as Constituições estaduais a dispor sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete conselheiros. Para Barbosa[26]:

No caso dos Tribunais de Contas dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, quando da elaboração das Constituições estaduais, em 1989, surgiu a seguinte dúvida: sendo este o numero de Conselheiros e não sendo sete um número múltiplo de três, como obedecer ao critério de indicação de dois terços pelo legislativo e um terço pelo Executivo? De fato, dois terços de sete são 4,7, e um terço são 2,3. Alguns estados optaram por atribuir indicações ao Legislativo e duas ao Executivo. Observa-se a controvérsia foi levada ao STF, que terminou por firmar jurisprudência, expressa na Súmula nº 653,no sentido de que nos Tribunais de Contas Estaduais, quatro Conselheiros devem ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo estadual cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público e um terceiro a sua livre escolha.

Ainda com relação à norma constitucional regente, vale destacar a observação de Furtado para quem cargo Auditor Substituto de Ministro ou de Conselheiro constitui exceção única à sistemática de aquisição de vitaliciedade: a investidura no cargo pressupõe prévia aprovação em concurso público, mas a vitaliciedade dá-se com a posse,.

Na festejada lição de Lima[27]:

É importante notar que o constituinte foi muito critério ao definir  atribuições ordinárias do auditor, qualificando-as, , de “Judiciária”, dada  feição judicial conforme das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas. Esse argumento reforça o fato de os Ministros e Conselheiros, e do próprio Tribunal de Contas, exercem funções jurisdicionais e outras funções. Assim, os Auditores, por força de dispositivo constitucional, têm atribuições ordinárias de judicatura, isto é, próprias de Juiz, do exercício da magistratura.

Por suposto, tal judicatura restringe-se aos processos de controle externo no âmbito da jurisdição especializada de contas públicas.

4.2 O PODER DO TRIBUNAL DE CONTAS NO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A seção IX do capítulo I do título IV da Constituição Federal estabelece as normas relacionadas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, regulamentando o tribunal de contas da União. Todas estas normas “aplicam-se, no que couber, à organização composição e fiscalização dos tribunais de contas dos Estados e do Distrito federal, bem como dos tribunais e conselhos de contas dos municípios” conforme redação do art. 75 da mesma constituição.

O art. 70 da constituição federal confere aos tribunais de contas um poder de ampla investigação sobre todos aqueles que manejam os recursos públicos, independentemente, inclusive, da qualidade da pessoa.

O referido dispositivo estabelece como deve ser efetuado o controle pelos tribunais de contas mencionando ainda que a fiscalização será “contábil, financeira, orçamentária operacional e patrimonial” e quanto à legitimidade e economicidade. Desta forma, são necessárias preliminarmente, algumas considerações acerca de cada uma destas expressões.

Ressalte-se que houve ampliação do texto constitucional no que tange às expressões legitimidade e economicidade, diz respeito à fiscalização operacional e patrimonial, quando antes somente se referia à fiscalização financeira e orçamentária.

A fiscalização contábil é aquela que diz respeito à fiscalização da contabilidade sendo que, com relação às entidades públicas, aplicam-se as normas da lei nº 4.320/64. A esta fiscalização cabe analisar as receitas e despesas públicas pelos registros contábeis feitos em valores monetários. Segundo observa Furtado[28], a fiscalização contábil, exercida no controle externo é a fiscalização de todos os atos e fatos da administração pública que possam ser expressos em moeda corrente nacional. É de extrema importância para o controle porque possibilita, por meios dos dados, inúmeras informações sobre as contas públicas sujeitas à análise permitindo a constatação da correta aplicação dos recursos públicos.

Com efeito, de acordo com o art. 83 da lei nº 4.320/64 a contabilidade evidenciará perante a fazenda pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

A fiscalização financeira diz respeito ao acompanhamento do ingresso e saída dos recursos públicos, na verificação de toda atividade financeira do Estado, que, como menciona Baleeiro, consiste em “obter, criar, gerir e despender dinheiro indispensável às necessidades”. Na fiscalização financeira, assume enorme importância a figura do ordenador de despesas que consoante o art. 80 § 1º do decreto-lei nº 200/67, “é toda e qualquer autoridade de cujos atos resumem emissão de notas de empenho autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda”.

Nesta fiscalização, deve ser verificada também a aplicação das subvenções e renúncia de receitas.As subvenções são auxílios que o poder público concede as empresas públicas ou privadas e, de acordo com a lei nº 4.320/64,podem ser sociais ou econômicas, sendo assim, de acordo com Jund[29]:

As primeiras são definidas no art. 16, como as que visam a prestação de serviços essenciais de assistência social médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica. Exigindo a lei que tal concessão seja feita fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras. Por sua vez, as subvenções econômicas são, conforme o art. 18 da mesma lei e seu parágrafo único aquelas que se destinam à cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas de natureza autárquica ou não”; as “destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda,pelo governo de gêneros alimentícios ou outros materiais”, e aquelas que visam “ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais”.

No caso da fiscalização das subvenções deve ser observada a correta aplicação dos recursos subvencionados, segundo a finalidade e objetivos estabelecidos.

No que tange à fiscalização das renúncias de receitas, é importante mencionar as novas exigências impostas pela lei de responsabilidade fiscal no sentido de que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação (art. 11). E que é vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput no que se refere aos impostos (parágrafo único). Há também, exigências para a concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita (art. 14). Ressalte-se que a renúncia de receitas deve ser vista com a mesma gravidade da aplicação indevida de recursos públicos, ocasionando prejuízos ao erário. A diferença é que aquela ocorre antes do ingresso dos recursos públicos e esta ocorre depois.

A fiscalização orçamentária diz respeito à verificação da obediência aos termos previstos na lei orçamentária quanto à aplicação dos recursos públicos, bem como aos programas previstos e sua adequação ao plano plurianual e à lei de diretrizes orçamentárias.

Vale enfatizar que o orçamento é peça fundamental para planejar uma administração em termos realísticos, permitindo a prévia definição de metas prioritárias sem depender de conveniências políticas momentâneas, sendo de extrema importância para o controle, principalmente para verificar se a administração cumpriu as metas a que se propôs e, ainda, observar se age com eficiência, economicidade eficácia.

Modernamente o orçamento é mais que uma consolidação de planos e recursos das mais variadas naturezas; é um instrumento de trabalho. Neste sentido é possível utilizar o orçamento como meio de descentralização administrativa, de delegação de competência e de apuração de responsabilidade,não só da organização, mas também dos gestores, de modo que a sua aprovação signifique a autorização para a ação e concomitantemente, o início de processo de controle. Teríamos então o orçamento geral do governo, não importando a esfera em que se situe expressão macro da posição das finanças governamentais e para cada projeto e atividade a expressão micro, base e autorização para a ação administrativa dos respectivos responsáveis.

Dessa forma Barbosa[30] ressalta que “o orçamento é também um instrumento de controle gerencial, por possibilitar informações para comparação e avaliações de caráter gerencial, tais como da economicidade eficiência eficácia e da efetividade”.

Desta forma principalmente nos tempos atuais face às novas exigências por uma administração pública gerencial o orçamento é fundamental para tal constatação, não mais se podendo admitir orçamentos meramente decorativos ou como meio exclusivo de se colherem dados estatísticos da atuação administrativa, mas devendo-se através dele, cobrar efetivamente uma atuação administrativa no sentido da consecução dos seus objetivos.

Neste sentido estabelece o art. 165 da Constituição Federal que serão de iniciativa do executivo as leis que estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

Na Prestação de Contas conforme Lima[31] é a espécie de processo, de periodicidade anual, com as contas dos administradores e responsáveis por órgãos da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades mantidas pelo Poder Público Federal, bem como dos fundos administrados ou geridos por órgão ou entidade federal, dos serviços sociais autônomos e as contas nacionais das empresas supranacionais, a serem submetidas a julgamento pelo Tribunal. 

Vale ressaltar que a Tomada de Contas é a espécie de processo, de periodicidade anual, com as contas dos administradores e responsáveis das unidades da administração direta dos poderes da União, a serem submetidas a julgamento pelo Tribunal.  

A Tomada de Contas Especial é um instrumento legal que a Administração Pública utiliza para ressarcir-se de eventuais prejuízos causados por agentes públicos responsáveis pela guarda e aplicação dos recursos públicos. No âmbito Federal está disciplinada pela Instrução Normativa nº 13, de 4 de dezembro de 1996, e alterações posteriores, do Tribunal de Contas da União, que dispõe sobre a instauração e organização de processos da espécie. O conhecimento da matéria, portanto, torna-se imprescindível para todos aqueles que, de alguma forma, tem suas atividades relacionadas ao tema, tais como: tomador de contas, gestor, contador, analista e outros, situação essa realçada em razão da importância do procedimento para a Administração Pública.

Ao relacionar a controle interno com o controle externo, vale ressaltar as atribuições dos órgãos  componentes dos Sistemas de Planejamento e Orçamento e de Contabilidade e   Finanças de acordo com Lima[32] são as seguintes:

I – coordenar as atividades relacionadas com o Sistema de Controle Interno do Município, promover sua integração operacional e expedir atos normativos sobre os procedimentos de controle; II – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, centralizando, em nível operacional, o relacionamento com o Tribunal de Contas do Estado, respondendo por: encaminhamento das prestações de contas anuais; atendimento aos técnicos do controle externo; recebimento de diligências e coordenação das atividades para a elaboração de respostas; acompanhamento da tramitação dos processos; e coordenação da apresentação de recursos; III – assessorar a Administração nos aspectos relacionados com os controles interno e externo e quanto á legalidade dos atos de gestão, emitindo relatórios e pareceres pontuais sobre os mesmos; XX – revisar e emitir relatório sobre os processos de Tomadas de Contas Especiais instauradas pelos órgãos da administração direta, pelas autarquias e pelas fundações, inclusive sobre as determinadas pelo Tribunal de Contas do Estado.

Ao evidenciar a fiscalização diversas normas estipulam regras relativas às tomadas e prestação de contas. As mais relevantes são a Lei nº 4.320/64, a LOTCU, a LRF, o RITCU e a IN TCU nº  47/2004 dispõe que as TCs e PCs serão constituídas de um conjunto de documentos comuns a todas as entidades e outro conjunto de documentos comuns a todas as entidades e outro conjunto que irá variar conforme a natureza, natureza, materialidade, risco e relevância. Nas tomadas ou prestações de contas devem ser incluídos todos os recursos, orçamentárias e extraorçamentários, utilizados, arrecadados, guardados ou geridos pela unidade ou pelos quais ela responda. (LOTCU: art. 7º, para. único).

Sobre a Prestação e Tomada de Contas ao TCU tem suas competências atuais previstas nos artigos 33, § 2º, 71 a 74 e 161, parágrafo único, da Constituição Federal. Além disso, em razão do exercício das competências constitucionais, outras incumbências lhe foram atribuídas por lei. Dentre as competências constitucionais do TCU destacamos as seguintes, relacionadas direta ou indiretamente ao exame e julgamento de contas, a saber:

QUADRO 1: COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS  

Fonte: BRASIL[33]

A partir do quadro acima observa-se a atividade de controle externo passa a ser um marco considerável em face da fiscalização e punição que imprime aos gestores públicos infratores, tendo função moralizadora da administração pública em suas três esferas, além de assumir postura pedagógica aos gestores, criando uma cultura de responsabilidade que vai ter reflexos em vários aspectos da vida nacional, entre eles o reconhecimento da sociedade que será a parte diretamente beneficiada diante das legislações vigentes.

De acordo com Lima[34]:

(...) o julgamento realizado pelo Tribunal de Contas, em jurisdição administrativa própria e privativa, é baseado em levantamentos contábeis, certificados de auditoria do controle interno e pronunciamento das autoridades administrativas, sem prejuízos das inspeções realizadas pelo próprio Tribunal de Contas, é procedimento de controle final que avalia a regularidade da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no sentido de dizer se os bens e os recursos, com direcionamento para o atendimento das necessidades coletivas. As contas serão julgadas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares.

Em determinadas hipóteses, poderá ser determinado o trancamento das contas, quando forem consideradas iliquidáveis; ou elas poderão ser sobrestadas ou diferidas. O critério para julgamento das contas será julgada de forma regulares de acordo com Maia[35]:

I – regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;

II – regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;

III – irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

omissão no dever de prestar contas; prática de ato de gestão, ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração a norma ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

Assim sendo, entendemos que a importância do controle externo para a prestação de contas deve-se ao fato de visualizar o atos administrativos com boa margem de segurança, de acordo com as peculiaridades do seu órgão, com fincas de prevenção, identificação e rápida correção de irregularidades ou ilegalidades, capaz de garantir o cumprimento dos planos, metas e orçamentos pré-concebidos. 

Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos, aos quais devem prestar contas permanentemente. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos recursos públicos e na prestação de contas.

 O Sistema de Controle Externo deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos.

Ao analisar a importância do Controle Externo para as prestações de contas ressalta-se o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal na Administração Pública que oferece à sociedade a transparência dos gastos públicos. 

Assim, conclui-se que a idéia de um Sistema de Controle Externo, pautado na missão do Tribunal de Contas, reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção. Percebe-se assim um grande avanço no que diz respeito ao trâmite do âmbito da Administração Pública, pelo fato de possibilitar a transparência da gestão como instrumento de controle social, baseado em dados fornecidos com a publicação de relatórios e demonstrativos da execução orçamentária, o qual, são apresentados ao contribuinte na utilização dos recursos que ele coloca à disposição dos governantes.

5. FUNÇÃO CONSULTIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS

Preliminarmente, deve-se ter em mente que controlar é uma função inerente ao poder e à administração, motivo pelo qual ocupa tantos ramos da filosofia, da política, quanto os mais técnicos compêndios e manuais que estudam o comportamento humano. 

Segundo de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[36], ipsis litteris:

Há controvérsias sobre a etimologia da palavra controle, merecendo maior credito pois, significa, para muitos administrativistas, um marco considerável do mundo jurídico.    segundo a qual teria o vocábulo origem no “latim fiscal medieval”. Da contração de contra a rotulum surge, em francês, o termo contrerole, significando rol, relação de contribuintes a ser verificada pelos exatores.

Em breves verbetes, limitar o poder é a síntese do controle. Desde a época dos grandes iluministas, a destaque de Montesquieu, que elaborou brilhante s trabalhos sobre o tema, afirmando que todo homem que tem em mãos o poder é sempre levado abusar dele, e assim ira seguindo, até que encontre algum limite.

O art. 71 da Carla Magna elenca as competências atribuídas ao TCU que, baseando-se no principio da simetria, são as mesmas das cortes Estaduais no que lhe couberem. Segundo ilustríssimo professor Frederico Pardini, divide-as em: 1) função opinativa; 2) função fiscalizadora; 3) função corretiva; 4) função jurisdicional. Segundo as palavras do próprio autor[37]:

"As diversas tarefas e atividades do TCU podem ser classificadas em grupos principais conforme as características das funções exercidas: a) função opinativa, consultiva e informativa, pela qual o Tribunal aprecia sem julgar contas e atos, emite pareceres, responde a consultas e fornece dados e estudos realizados; b) função fiscalizadora, pela qual é exercida fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, verificando a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos e contratos; c) função corretiva, visando corrigir ilegalidades e irregularidades mediante aplicação de penalidades, impugnação e sustação da execução de atos e contratos; d) função jurisdicional, quando o Tribunal, com exclusividade, julga e liquida definitivamente as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, e as contas daqueles que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo financeiro, econômico ou material ao erário e ao patrimônio da União."

Para atender tais funções, Constituição Federal e as Leis Orgânicas dos Tribunais de contas preveem alguns tipos de procedimentos especiais. Como exemplo, cite-se a consulta elaborada pelas autoridades credenciadas pelo art. 264 do Regimento interno do TCU (art. 1º Lei nº 8.443/1992); a denuncia de irregularidades e ilegalidades formuladas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato (art. 74, §2º, CF); e a emissão de parecer prévio sobre a sobre as contas do Presidente da Republica (art. 71, inciso IV, da CF).

Segundo ilustríssimo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ipsis litteris[38]:

O Poder Legislativo, ao elaborar a Lei Orgânica que vai reger um Tribunal de Contas, dispensa, porém, a esse tema menor importância, transferindo para o poder regulamentar do Regimento Interno da Corte de Contas o disciplinamento dos requisitos. Muitas vezes, são tantos e de tal ordem, que inviabilizam o conhecimento da consulta; noutras os próprios Tribunais de Contas acabam por relevar o cumprimento dos requisitos, dada a relevância da questão subjacente envolvida e, finalmente, em outras, acabam por adotar engenhosa solução, no sentido de, não podendo superar os requisitos formais, remeter o estudo elaborado sobre o mérito da questão, embora formalmente não a conheça.

Assim, para realizar tais consultas frente aos Tribunais de Contas, devem ser observados requisitos, constantes em nas Leis Orgânicas e Regimentos Internos das Cortes de Contas. Entretanto, no geral, obedecem aos seguintes requisitos: ser formulada por autoridade competente; versar sobre matéria de competência do Tribunal de Contas; Dúvida na aplicação de normas; clareza na formulação da consulta; parecer técnico ou jurídico.

Com relação à autoridade competente, para evitar que as cortes se transformem em assessorias de níveis subalternos da Administração Pública, desvirtuando de suas finalidades primordiais elencadas pelo constituinte. Por isto, os tribunais de contas restringem o “rol” de autoridades competentes para formular as consultas. Dito isto, deve-se observar a diferença com relação ao Controle Interno, sendo que neste à uma legitimidade bem mais ampla para formular questionamentos. Assim, deve-se tomar cuidado a fim de evitar o risco de o Tribunal de Contas se transformar em setor de consultoria (e/ou de assessoria) das Prefeituras, Câmaras Municipais e Órgãos Estaduais e Municipais, situação esta que foge à própria natureza dos órgãos de fiscalização e inviabilizaria, em termos práticos, a atuação da Corte.

Com relação ao requisito referente à dúvida na aplicação de normas, se explica exatamente em virtude de um possível desvio de finalidade da consulta, para concretizar os princípios da segregação das funções entre controle e administração, e do devido processo legal. Ainda segundo Joge Ulisses Jacoby Fernandes: “a consulta deve versar sobre dúvida na aplicação de normas, e não no caso concreto”.

É essencial também que a matéria em questão verse sobre matéria de competência do Tribunal de Contas. É um requisito um tanto quanto lógico, tendo em vista que ocorreria, caso contrario, um desvirtuamento no próprio intuito do Tribunal de Contas.

Ainda, há a necessidade de clareza na formulação da consulta, não sendo duvidosa em relação ao seu objeto.

Por fim, e não menos importante, a necessidade de parecer técnico ou jurídico sobre o presente caso. Assim, ensina o professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[39]

Exatamente para evitar que o Tribunal de Contas se transforme em órgão consultivo, ou que seja criado um conflito de atribuições com outros órgãos de consultoria, as normas regimentais dos Tribunais de Contas, em geral, exigem que a consulta formulada se faça acompanhar de parecer da unidade jurídica ou técnica a que está afeta a estrutura do órgão consulente.

Não pretendem os Regimentos Internos das Cortes de Contas que exista equivalência entre o parecer jurídico e o parecer técnico, ao estabelecer a necessidade de um ou outro, mas ao contrário, têm em conta a questão debatida. Pode ocorrer, na prática, que a dúvida seja na interpretação de norma, cujo conteúdo não seja essencialmente jurídico, mas de finanças públicas, como ocorre com os que disciplinam normas de sistemas informatizados de administração financeira e orçamentária, ou inscrições em restos a pagar. Mesmo reconhecendo a amplitude do Direito Financeiro, não se pode pretender exagerado conhecimento da unidade jurídica. Desse modo, é a matéria que enseja dúvidas que definirá se o parecer a ser encaminhado ao Tribunal de Contas, subsidiando a consulta, será técnico ou jurídico.

Essa exigência pode ser abandonada pelos Tribunais de Contas, até porque as normas costumam colocá-las como "sempre que possível".

Em particular, em relação aos órgãos do Poder Judiciário, esse requisito não prevalece, por dois motivos: primeiro, porque normalmente, embora tenham órgãos de assessoramento interno, por normas externas, costumam-se encarregar da advocacia consultiva - estruturas integradas no Poder Executivo - ; segundo, por presunção de que seus membros conheçam o Direito.

Há registro também da dispensa dessa exigência quando há relevância e urgência na questão de fundo, envolvida na consulta.

O parecer pode não ser conclusivo e apenas indicar a dúvida existente, mas também não pode ser desmotivado, seja técnico ou jurídico. Nesse ponto, vale repetir o que foi, alhures, lembrado: o parecer técnico não pode ser contrariado por leigos ou mesmo por superior hierárquico. "Nessa modalidade de parecer ou julgamento não prevalece a hierarquia administrativa, pois não há subordinação no campo da técnica.(STF: RDA 80/136)."10

É possível, porém, que o parecer seja conclusivo e, mesmo assim, a autoridade superior tenha fundadas dúvidas, não sobre o teor do parecer - porque essas devem ser solucionadas interna corporis -, mas sobre a matéria de fundo debatida. Portanto, satisfeita a exigência de parecer no acompanhamento da consulta, deve essa ser conhecida, desde que fundamentado o parecer, independentemente de ser conclusivo ou não.

Entretanto, como mencionado anteriormente, tais requisitos são apenas gerais. Por óbvio, cada Tribunal de Contas, através de seu Regimento Interno, é livre para dispor sobre tais condições. Um clássico exemplo é com relação aos legitimados, onde podemos perceber a divergência de autoridades que possuem competência para a propositura dos questionamentos.

Ainda sobre a consulta frente às Cortes de Contas, estas possuem alguns efeitos, muito parecidos com às realizadas na Justiça Eleitoral.

Estas possuem como consequencia principal, o seu caráter de orientação para os gestores. O efeito principal que se espera de uma consulta, é justamente solucionar uma dúvida ocorrente e sirva de orientação para o consulente e para todos aqueles que encarem caso parecido.

Ainda, mister salientar também que outro importante efeito da resposta é no que diz respeito ao prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto. Assim, ensina o professor Jorge Ulisses Jocoby Fernandes, ipsis litteris[40]:

Tal efeito de prejulgamento da tese tem duas conseqüências. A primeira é o respeito ao princípio do due process of law - devido processo legal - que impede a firmação de juízo antes da ocorrência dos fatos. Por esse motivo é que a dúvida deve retratar normas e não fatos, pois do contrário estaria a Corte julgando sem observar o rito processual adequado, a contextualização completa e a produção de provas em favor ou prejuízo do próprio consulente. A segunda é que pode o consulente, fato não raro, interpretando a resposta da consulta, atribuir-lhe elastério ou concepção diversa da que seria normalmente considerada. Daí a cautela jurídica que resguarda o instituto da consulta.

Podemos observar, diante do exposto, o papel significativo das consultas no que tange a uma maior eficiência para a administração pública, respondendo os questionamentos, quando provocado, das autoridades competentes. Entretanto, como já mencionado anteriormente, tal atribuição não está expressa em nosso texto constitucional, é derivado da autonomia que os tribunais de contas tem em se auto organizarem. Assim, tal mecanismo de controle acaba sendo bastante criticado. Principalmente tendo em vista que encontram muitos adeptos à teoria de que as competências dos Tribunais de Contas estão todas elencadas na nossa Constituição.

Posteriormente, falaremos de um assunto bastante polêmico no que diz respeito a natureza jurídica do parecer prévio emitido pelos Tribunais de Contas no que tange as contas do chefe do executivo. Assim como em vários tribunais de contas do mundo ocidental, como por exemplo, Portugal, Itália, Alemanha, França, dentro outros, o responsável/titular pelo julgamento politico das contas anuais é do Poder Legislativo. Não há força vinculativa.

Inclusive, um exemplo disto, é justamente a emissão do parece prévio das contas de 2014 da então Presidente Dilma Rousseff, cuja relatoria ficou a cargo do Conselheiro Augusto Nardes. Em seu parecer, apesar de técnico, não vincula de forma alguma o julgamento do Congresso Nacional, titular do controle externo, no âmbito nacional. Ainda nas palavras do Ministro Ayres Britto “(...) o parecer do TCU não vincula, não obriga o Congresso Nacional a nada. O Congresso tem pleno poder para rejeitar o parecer. Por isso é importante frisar que o que pode acontecer hoje é uma análise, não um julgamento”. Assim, apesar do referido parecer ter embasado o processo de impeachment da então presidente, a decisão final fica a cargo do Poder Legislativo.

Brilhantemente, o Professor Evandro Martins Guerra ensina[41]:

É polêmica a natureza jurídica do parecer emitido pelos Tribunais de Contas, principalmente quando se refere às contas do Chefe do Executivo Municipal. Neste caso, diferentemente do que ocorre no âmbito da União e dos Estados, após a elaboração da peça consultiva técnico-opinativa para alguns e princípio de julgamento para outros onde constará manifestação da Corte de Contas pela regularidade ou irregularidade das contas, será remetida cópia à Câmara Municipal, que deverá proceder ao julgamento das contas no prazo especificado em lei (no caso do Estado de Minas Gerais o prazo é de 120 dias, no termos do § único do artigo 54 da Lei Complementar n. 33, de 28/6/94, Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais). O não cumprimento do prazo ensejará a remessa dos autos ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, para que este exija o cumprimento da lei, sob pena de instauração de procedimento judicial. (GRIFO NOSSO)

O inciso I do art. 71 da Constituição Federal atribui aos Tribunais de Contas a emissão de um parecer opinativo sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República. Portanto, os Tribunais de Contas dos Estados, Municípios e Distrito Federal possui a atribuição à prestação de contas dos chefes dos respectivos Poderes Executivos, conforme disposto no art. 75 daquele mesmo Diploma. Conforme o inciso XXIV do art. 84 da CRFB, as contas presidenciais do ano anterior devem ser apresentadas para julgamento pelo Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa. Como consequência, o chefe do Executivo tem até o dia 15 de abril de cada ano para dirigir suas contas anuais ao Poder Legislativo.

Ao ser recebidas as contas pelo Congresso Nacional, elas são remetidas ao TCU para que um parecer prévio seja apreciado no prazo de sessenta dias a contar do recebimento. Realizada a análise no Tribunal são consignadas suas conclusões, as contas presidenciais são, finalmente, devolvidas ao Congresso Nacional. Antes de serem julgadas, porém, submetem-se a exame pela Comissão Mista de Orçamento, nos termos do art. 166, § 1º, I da Carta Política.

A análise dos dispositivos constitucionais disciplinadores dessa sistemática já conduz, por si só, à conclusão de que ao TCU – e, por via reflexa, aos demais Tribunais de Contas – não compete o julgamento das contas presidenciais; tal julgamento encontra-se na esfera de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49, IX da CRFB), o que lhe confere natureza essencialmente política. De acordo com Montebello[42]:

O Colegiado de Contas exerce, neste particular, função consultiva, consubstanciada na elaboração de parecer prévio de cunho eminentemente técnico, destituído de força impositiva ou vinculante em relação ao Congresso Nacional. É dizer: o conteúdo do parecer elaborado pelo órgão sindicante é subsídio indispensável para o julgamento político a cargo do Poder Legislativo, mas as conclusões finais dos dois órgãos não serão necessariamente coincidentes No entanto, essa natureza meramente enunciativa da deliberação do Colegiado é relativizada quando se cuida da apreciação das contas que os prefeitos devem anualmente prestar. Isso porque, nestas situações, o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas ou órgão equivalente tem o condão de vincular a Câmara dos Vereadores, só deixando de prevalecer se for rejeitado por dois terços de seus membros. Assim, para que a opinião do órgão fiscal seja desconsiderada, é necessária uma votação contrária de, no mínimo, dois terços dos representantes da Casa Legislativa Municipal; não sendo o quórum constitucional atingido, ter-se-á por válida e vinculante a apreciação externa.

Observa-se conforme o art. 31, § 2º, da Carta Magna o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o prefeito deve todo ano prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

No que refere aos argumentos relativos à apreciação das contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo, importa frisar de acordo com Montebello[43]:

(...) o conteúdo e as conclusões do parecer prévio acerca das contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, com supedâneo no art. 71, I, da Lei Maior, traduzem um núcleo de mérito técnico deixado à deliberação exclusiva do Tribunal de Contas, como tal impertubável pelos demais Poderes, até mesmo pela via da revisão judicial. No rigor jurídico, não creio se possa, a pretexto da tutela judicial quanto a direitos individuais ou coletivos, se pretender substituir esse parecer técnico, cuja emissão é privativa da Corte de Contas, por outro ato de apreciação opinativa da alçada de órgãos do Poder Judiciário.

Diante desse contexto, vale ressaltar que o julgamento das contas gerais do chefe do Poder Executivo é competência exclusiva do Parlamento, conforme art. 49, IX, da CF/88 (dispositivo que deve ser aplicado aos demais entes federados). No âmbito federal, o Presidente da República tem prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa para apresentar as contas. A não apresentação sujeita à Tomada de Contas pela Câmara dos Deputados.

Ao receber as contas o TCE têm sessenta dias para apresentar o parecer prévio, cuja eficácia e natureza deste parecer prévio tem, em nível federal, caráter meramente informativo, podendo ser rejeitado ou aprovado pelo Congresso Nacional, a quem cabe a última palavra sobre as contas do Presidente da República.

No entanto, na esfera municipal, o parecer prévio do Tribunal de Contas competente (Tribunal de Contas do Estado, Tribunal de Contas dos Municípios ou Tribunal de Contas do Município, conforme o caso) só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, §2°, CF/88).

 Ademais, conforme explanado anteriormente, a competência referente às consultas de caráter normativo acerca da aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência. Trata-se de competência legal prevista, como regra, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas (por exemplo, o art. 1°, inciso XVII, da Lei n° 8.443/92).

Tal consulta tem caráter normativo constituindo pré-julgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto (art.  1°, §2°, da Lei n° 8.443/92). Deve-se levar em conta que o Tribunal responde à consulta em caráter abstrato e a resposta à consulta é feita com base numa situação hipotética.

Isso quer dizer que o TCE vincula-se, nas suas decisões posteriores nos processos de diversas naturezas, à tese contida na deliberação consultiva até que seja reformada tal decisão, salvo se o caso concreto não se enquadrar na hipótese inicialmente considerada.

Tendo caráter normativo, a decisão em matéria de consulta sujeita-se à impugnação pela via do controle concentrado de constitucionalidade, pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, conforme já deliberou o STF na ADIN n° 1.691-DF (Informativo STF n° 90).

Observa-se a possibilidade da ocorrência de conflitos entre esta competência consultiva do TCU e a competência da Advocacia-Geral da União concernente à fixação da interpretação de normas aplicáveis à Administração Pública Federal, conforme art. 4°, inciso X e art. 11, III, da Lei Complementar n° 73, de 10.02.2003.

A solução deste conflito pode ser encontrada na lição de Di Pietro[44], para quem as decisões do Tribunal de Contas:

‘Embora não tenham caráter jurisdicional, não são também puramente administrativas, o seu fundamento é constitucional, sobrepondo-se às decisões dos órgãos controlados, por mais elevado que seja o seu nível na hierarquia administrativa, o seu descumprimento acarreta a responsabilidade administrativa do agente público.”

Conforme exposto, para atender a suas diversas funções, os tribunais de contas possuem muitos mecanismos. A função consultiva é apenas uma delas. Conglomera as respostas às consultas feitas por determinadas autoridades sobre assuntos relativos às competências do Tribunal de Contas, similar as realizadas nos Tribunais eleitorais.

Há quem diga que as máximas autoridades dispõem de um órgão de consultoria jurídica e de controle interno, que podem prestar serviço especializado nessas áreas, não sendo necessários a utilização das Cortes de Contas para estas funções.

Contudo dada a especificidade da ação do Controle Externo e a complexidade da matéria, por vezes, a previa interpretação da forma, ou da tese, torna-se extremamente recomendável. Em termos de eficiência da administração Pública, nada melhor para aqueles que lidam com finanças públicas do que ter previamente a interpretação do órgão de Controle Externo. Para esses, a ação preventiva resultante tem mais largo alcance, porque o controle orientador é muito mais eficiente do que o repressivo[45].

De mais a mais, pode-se observar que as consultas respondidas pelo Tribunal de Contas preenchem-se vasta relevância, em face à consignação legal de que as respostas publicadas fazem prejulgamento da tese. Assim, adquirem validez de informação geral[46].

Neste sentido, manifesta-se o professor Frederico Pardini[47], in litteris:

A publicação das respostas a consultas formuladas, com valor de prejulgado, informará da opinião do tribunal constituindo importante fator orientador para os órgãos instrutivos e deliberativos do próprio tribunal, assim como, para as pessoas, órgãos e entidades submetidos à sua fiscalização e ao seu controle externo.

Ademais, conforme ensinado pelo jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[48], para evitar que o tribunal de contas se transforme em órgão consultivo, ou que seja criado um conflito de atribuições com outros órgãos de consultoria, as normas regimentais dos tribunais de contas, em geral exigem que a consulta formulada se faça acompanhar de parecer da unidade jurídica ou técnica a que está afeta a estrutura do órgão consulente.

Conclui-se, por conseguinte, a importância do Tribunal de Contas na fiscalização da administração pública, não só em suas decisões vinculativas, mas também em seu papel de ensino e conselho à toda a administração pública, a fim de cada vez mais zelar e dar eficiência para a coisa pública, pertence a todos nós e da qual dependemos.

CONCLUSÃO

Neste trabalho foi abordado a importância da função consultiva dos Tribunais de Contas, à luz da Função Consultiva dos TC’s, discorrendo sobre pareceres prévios, destacando também ao processo e consulta, que são questionamentos feitos ao Tribunal de Contas sobre matérias de sua competência com repercussão financeira, contábil, orçamentária operacional e patrimonial nas contas públicas.

A partir de todos os conceitos que se pode subtrair dos estudos feitos visando o entendimento sobre o controle na administração pública que passa a ser um marco considerável em face da fiscalização, tendo função moralizadora da administração pública em suas três esferas criando uma cultura de responsabilidade que tem reflexos em vários aspectos da vida nacional, entre eles o reconhecimento da sociedade que será a parte diretamente beneficiada.

Percebe-se assim um grande avanço no que diz respeito ao trâmite do âmbito da Administração Pública, pelo fato de possibilitar a transparência da gestão como instrumento de controle social, baseado em dados fornecidos com a publicação de relatórios e demonstrativos da execução orçamentária, o qual são apresentados ao contribuinte na utilização dos recursos que ele coloca à disposição dos governantes.

Assim, conclui-se a missão do Tribunal de Contas, que reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável.

REFERÊNCIAS

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