RESUMO: O fenômeno da corrupção é cambiante, multifacetado, difuso e complexo. Para a sua compreensão impõe-se perscrutar vários vieses e neste trabalho se levou a cabo as suas vertentes histórica, conceitual, econômica, sociológica e psicocomportamental. A nossa herança adveniente dos tempos da colonização do Brasil pelos portugueses ainda se encontra arraigada na sociedade. Em razão dela, o brasileiro possui uma crença de desonestidade. A análise conceitual do fenômeno revela o âmago da corrupção. Nesse sentido, por um ponto de vista baseado no viés econômico, a corrupção é um crime de cálculo, em que o agente, racionalmente, leva a cabo uma equação para decidir se praticará o ato corrupto. Mas, por outro lado, a partir de metodologia do componente da irracionalidade, os custos e os benefícios da trama corrupta perdem o seu protagonismo.

Palavras-chave: Corrupção. Conceito. Vertentes de análise.

ABSTRACT: The phenomenon of corruption is changing, multifaceted, diffuse and complex. For its understanding, several biases must be examined and in this work its historical, conceptual, economic, sociological and psychobehavioral aspects were carried out. Our heritage from the colonization of Brazil by the Portuguese is still ingrained in society. Because of it, the Brazilian has a belief in dishonesty. The conceptual analysis of the phenomenon reveals the core of corruption. In this sense, from a point of view based on economic bias, corruption is a crime of calculation, in which the agent, rationally, carries out an equation to decide whether to practice the corrupt act. But, on the other hand, based on the irrationality component methodology, the costs and benefits of the corrupt plot lose their role.

Keywords: Corruption. Concept. Strands of analysis.

1.    INTRODUÇÃO

É de palmar sabença que a corrupção se trata de um fenômeno inarredavelmente cambiante, multifacetado, difuso e complexo. Bem por isso a sua compreensão demanda uma análise interdisciplinar. Nessa tangente, este trabalho intenciona esquadrinhar as premissas fulcrais desse fenômeno, sob os ângulos histórico, conceitual, econômico, sociológico e psicocomportamental.

Pois bem. Apurações estatísticas revelam um cenário deveras alarmante da corrupção no Brasil. Com o fito de principiar essa temática, eis alguns dados:

(a) a Fundação Getúlio Vargas (FGV) estimou, em estudo divulgado em 2009, que o custo da corrupção no Brasil gira em torno de 1 (um) a 4% (quatro por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), ou seja, a economia brasileira perdeu, naquele ano, como consectário da corrupção, um importe superior a 30 (trinta) bilhões de reais;[1]

(b) a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), em pesquisa elaborada em 2012, asseverou que o custo da corrupção no país é de 1,38 (um vírgula trinta e oito) a 2,3% (dois vírgula três por cento) do PIB, que encerrou em 4,4 (quatro vírgula quatro) trilhões de reais, isso equivale a, no mínimo, uma perda nominal entre 61,7 (sessenta e um vírgula sete) e 101,2 (cento e um vírgula dois) bilhões de reais naquele ano.[2]

(c) um estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI), em 2013, demostrou que cada um real desviado pela corrupção significa um dano para a economia e para a sociedade de três reais[3]

(d) o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), em apuração de 2019, aponta que a corrupção consome 8% (oito por cento) de tudo que é arrecadado no país, portanto, os brasileiros trabalham 29 (vinte e nove) dias no ano para pagar os custos com a corrupção, é dizer, cerca de 180 (cento e oitenta) bilhões de reais.[4]

(e) o Departamento de Justiça dos Estado Unidos (DOJ em sigla inglesa)[5], por ocasião do detalhamento do acordo de leniência encetado com a Odebrecht e a Braskem, considera que esse esquema foi “o maior caso de suborno internacional da história”.[6]

Prima facie, a partir da análise dos encimados dados estatísticos, poder-se-ia imaginar que a corrupção vem crescendo vertiginosamente no Brasil. Por óbvio, cuida-se de uma tarefa por demais laboriosa – quiçá, impossível – indicar com precisão se, realmente, o nível de corrupção no país que vem aumentando.[7]

Noutro sentir, somos partidários da corrente defensora de que a corrupção não aumentou.

A bem da verdade, o que houve foi a consolidação de um círculo virtuoso em que as instituições de controle preventivo e repressivo à corrupção aplainaram mecanismos mais efetivos de controle, logo mais casos de corrupção foram detectados; a impunidade diminuiu, porque, nos últimos anos, inúmeros corruptos (agente passivo) e corruptores (agente ativo) foram condenados em diversas esferas (civil, administrativa, criminal), o que, diga-se de passo, nem sempre foi assim no Sistema de Justiça brasileiro, que, historicamente, só era, de fato, efetivo em desfavor dos mais pobres e, por elastério, um tanto quanto leniente com os ilícitos do colarinho branco[8];[9] e, por consectário natural, proliferou a repercussão midiática, já que está “na ordem do dia” dos noticiários divulgar casos de corrupção, informando e despertando no brasileiro um sentimento de repulsa a esse ignóbil e abjeto fenômeno: a corrupção.

E como resultado desse círculo virtuoso, avulta-se a percepção da corrupção do brasileiro, que vem crescendo ano a ano, senão vejamos:

A ONG Transparência Internacional criou o Índice de Percepção da Corrupção (IPC), que é uma ferramenta de medição da corrupção no mundo existente desde o ano de 1995 e reúne apurações de 180 (cento de oitenta) países e territórios. A pontuação revela o nível percebido de corrupção no âmbito do setor público numa escala de 0 (zero) a 100 (cem), sendo que 0 (zero) significa que o país é considerado altamente corrupto e 100 (cem) corresponde que o país é considerado sobremodo íntegro.

O Brasil tem piorado a cada ano a sua posição no ranking. Em síntese, eis os mais recentes desempenhos do nosso país: 2012 (69ª posição); 2013 (72ª posição); 2014 (69ª posição); 2015 (76ª posição); 2016 (79ª posição); 2017 (96ª posição); 2018 (105ª posição) e 2019 (106ª posição).[10]

Assim, o Brasil, nos últimos 5 (cinco) anos, vêm piorando, vertiginosamente, a sua posição no IPC. E por qual motivo? Sem réstia de dúvida, não se pode deslembrar que a operação lava-jato começou em 17.3.2014, portanto, exerceu papel determinante para redundar nessa curva ascendente de percepção da corrupção.

Por conseguinte, a publicização dos resultados das investigações (acordos de leniência, colaborações premiadas, condenações administrativas dos tribunais de contas, criminais e de improbidade administrativa e, por corolário, vultosas multas e valores bilionários ressarcidos aos cofres públicos, pessoas influentes e poderosas encarceradas temporária, preventiva e definitivamente etc.), aumentou, gradativamente, o índice de percepção da corrupção no país.

Aliás, qual o cenário brasileiro atual verificado no IPC 2019? Nos estritos termos das conclusões da ONG Transparência Internacional[11], verificou-se, às escâncaras, que a corrupção continua obstando o nosso desenvolvimento econômico e social.

Nesse toar, após as eleições de 2018 – demasiadamente influenciadas pelos discursos anticorrupção de diversos candidatos –, o Brasil experimentou um sem-número de retrocessos alusivos ao arcabouço legal e institucional anticorrupção[12], bem como sofreu importantes obstáculos para o avanço de reformas substanciais em seu sistema político.

A título exemplificativo, a ONG Transparência Internacional aponta um provimento liminar do Ministro Dias Toffoli do Supremo Tribunal Federal (STF), que praticamente paralisou o sistema de combate à lavagem de dinheiro do país[13] e um inquérito reputado por ela (ONG Transparência Internacional) ilegal que, secretamente, buscaria constranger agentes da lei[14].

Por derradeiro, a prestigiosa ONG infere, dentre os desafios atuais, a progressiva interferência política do presidente Jair Messias Bolsonaro nos órgãos de controle e a aprovação de legislação, que ameaça a independência dos agentes da lei e a accountability dos partidos políticos, no caso, a Lei nº 13.877, de 27 de setembro de 2019.

Com todos esses alertas, pois, torna-se premente a adoção de políticas preventivas anticorrupção, com o escopo de inibir e impedir a ocorrência de casos de corrupção no Brasil.

Em linhas gerais, o que fazer para inibir/impedir a corrupção? De acordo com a ONG Transparência Internacional (no IPC 2019, p. 6)[15]:

“o atual estado da corrupção em vários países aponta a necessidade de maior integridade política. Para que haja alguma chance de se cercear a corrupção, os governos precisam fortalecer os freios e contrapesos, limitar a influência do dinheiro na política e garantir ampla participação nos processos de tomada de decisão. Políticas e recursos públicos não devem ser determinados pelo poder econômico ou pela influência política, mas sim por consultas íntegras e alocações orçamentárias imparciais.”

Sem embargo, o objetivo específico deste trabalho reside no eixo preventivo à corrupção no serviço público, que se afigura à feição de política apriorística no combate ao fenômeno da corrupção[16]. E como alcançar esse objetivo? Decerto, por conduto de programas de integridade públicos (public compliance), os quais, se bem estruturados e realmente aplicados, pavimentarão o resgate da eticidade no serviço público brasileiro, fomentando, dessarte, uma nova cultura de integridade e zelo pelo bem público e pelo bem comum da sociedade, no exercício das funções públicas apta a irromper a herança cultural do brasileiro prevalente desde a nossa colonização de tirar proveito de tudo, ainda que enganando, trapaceando e prejudicando outrem.

Ora, se essa herança cultural promoveu e chancelou, séculos a fio, uma “prática social” de tolerância a esse comportamento “malandro” do brasileiro – externando-se uma subliminar permissividade social –, sobreleva-se a imperiosidade de romper com esse lastimável histórico e, noutra senda, estimular uma “nova prática social” consubstanciada na mais pura e lídima ética conducente à construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantindo o desenvolvimento nacional; erradicando a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais; promovendo o bem de todos à mingua de quaisquer espécies de discriminação.

Não por ocaso, todos esses desideratos em busca de construção, ostentam índole de objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil insculpidos no artigo 3º da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB). E mais: o maior ou menor grau de consecução desses objetivos fundamentais, em grande medida, são determinados pelo nível de corrupção no país. Logo, quanto menos corrupção, mais nos aproximaremos do que o constituinte originário traçou para a nossa República.  

Eis, pois, em rápidas pinceladas, a missão deste estudo: trazer à colação o public compliance como instrumento preventivo à corrupção apto a resgatar a eticidade no serviço público brasileiro e, por corolário natural, alcançar os tão idealizados objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. 

2.  PRESSUPOSTOS DA CORRUPÇÃO NO BRASIL

2.1 NASCEDOURO E NUANCES

Em priscas eras, precisa e nomeadamente no ano VI a.C., o estadista ateniense Sólon da Grécia pretendia perdoar todas as dívidas das pessoas com entes públicos e privados, com o fim de inibir que elas se tornassem escravas, acaso deixassem de honrar as suas dívidas, conforme imperativo à época.

Não obstante, antes de editar a referida lei, antecipou o teor do projeto a “amigos do rei”[17] que, valendo-se da informação privilegiada, contrataram consideráveis empréstimos e compraram demasiadas terras. Por consequência, após a lei perdoando as dívidas, seus amigos se locupletaram às expensas do “ato do governante”.[18]

Dita situação escancara o âmago da corrupção: particularizar os bônus e socializar os ônus, mediante procedimentos egocêntricos e antiéticos, no afã de maximizar os ganhos privados em detrimento do bem comum da sociedade, em face da ambiência permissiva do Estado e da própria sociedade!

De mais a mais, lança luzes no conceito de patrimonialismo capitaneado pelo sociólogo alemão Max Weber[19], cujo desiderato é compreender um modo específico de dominação ou de poder, que se correlaciona aos âmbitos econômico e sociopolítico.

Como sugere a sua etimologia, que provém de “patrimônio” e “patrimonial”, o termo patrimonialismo se define como uma concepção de poder, por meio do qual as esferas pública e privada confundem-se entre si e, não raro, apresentam-se indistintas e indivisíveis.

Em bom vernáculo, o móvel (razão de ser) da atuação pública é a satisfação de interesses privados. O Estado, por esse ângulo, nada mais é do que uma extensão do foro privado do detentor do poder.

Por isso, o Estado governado com o viés monolítico de patrimônio, manifesta-se como obstáculo intransponível à eficiência e à eticidade da gestão pública, uma vez que impede o exercício do agir estatal, com arrimo na racionalidade impessoal,  i. e., à falta de interferências pessoais. Para tanto, num Estado em que não há impessoalidade, os interesses públicos são sempre prejudicados para satisfazer interesses privados. Já no nosso contexto nacional, sobreleva-se um “patrimonialismo à brasileira”, cujas nuances são por demais interessantes.[20] 

Por um vértice, Sérgio Buarque de Hollanda (1995) assevera que o problema do patrimonialismo brasileiro não se limita ao Estado, pois, também é um problema societal. Por conseguinte, no Brasil predominaria:

"(...) certa incapacidade, que se diria congênita, de fazer prevalecer qualquer forma de ordenação impessoal e mecânica sobre as relações de caráter orgânico e comunal, como o são as que se fundam no parentesco, na vizinhança e na amizade"[21]

Para HOLLANDA (1995), portanto, esse comportamento seria uma herança da nossa colonização pelo mundo ibérico, que resultaria em uma verdadeira inaptidão do brasileiro em constituir uma ordem pública e uma democracia.

Ocorre que tal interpretação – totalmente inapelável e estática – associa, umbilicalmente, o fenômeno da corrupção no país ao caráter do brasileiro e sua inerente herança desonesta. Noutro vértice, a referida conclusão, com a devida vênia, se fosse verdadeira, impediria sequer o mínimo avanço no combate à corrupção, visto que se a corrupção fosse intrínseca ao brasileiro, de nada adiantaria adotar políticas anticorrupção, só nos restando conformar com a sua existência no seio da nossa sociedade.

Às avessas, porém, reputar a corrupção como algo inseparável do brasileiro transmuda-se em conjectural justificativa para a manutenção incólume de uma sociedade que foi, sim, marcada pela corrupção desde a sua origem, mas que não precisa, muito menos deve perenizar essa trajetória. Compete-nos, isto sim – enquanto brasileiros –, escrever um futuro diferente, engendrando uma “nova prática social” marcada pela intolerância à corrupção, sepultando a histórica permissividade social, e passando a combater a corrupção em vez de buscar justificá-la e de se conformar com a sua existência.    

Ademais, por outro ângulo, espancaria uma de suas características essenciais: a corrupção é cambiante, ou seja, reinventa-se a cada dia; mudam-se os modus operandi; alteram-se as técnicas dos órgãos de controle do Estado; surgem novas leis, instrumentos jurídicos e tecnologias; a sociedade aumenta a sua percepção/repulsa e – máxime – práticas antes socialmente toleradas passam a ser repreendidas pela população etc. Enfim, diversos fatores cambiam dia a dia e nenhum deles justifica a eternização do fenômeno da corrupção no país.

Assim sendo, à toda clareza, verifica-se que o patrimonialismo brasileiro não possui o mesmo matiz conceitual do pensamento de Weber[22], notadamente pela nossa herança cultural, que muito embora não tenha o condão de moldar definitivamente o caráter do brasileiro[23], é inegável que influenciou e continua influenciando o modo como o brasileiro lida com a corrupção desde o período colonial até os tempos atuais, com reflexos na permissividade social. 

Sob tal aspecto, impende sublinhar uma considerável mudança de paradigma. Durante o século XX, o nosso país adotou um viés modernizador, com o objetivo de racionalização e transformação cultural, de modo a projetar uma ordem pública consoante as regras do capitalismo e do desenvolvimento político.

Para tanto, a bússola do patrimonialismo brasileiro passou a apontar para o futuro, adotando um projeto modernizante que o encobrisse, de modo a não se legitimar pelo passado, é dizer, por essa herança cultural do mundo ibérico.[24] 

Dessarte, desde os anos 1930, o tema da administração e da gestão pública passou a ser sobranceiro no debate desse projeto modernizador do Estado. A partir de então, sobrevieram inúmeras reformas institucionais e administrativas, com a missão de romper com a nossa herança patrimonialista.        

E mais recentemente, importantes leis e instrumentos jurídicos[25] foram criados e vêm sendo aplicados com substancial efetividade. Todo esse “pacote de instrumentos jurídicos de combate à corrupção” já registra salutares resultados práticos, mas, obviamente, urge que aprimoremos e coloquemos em prática ainda mais outros programas anticorrupção, mormente o public compliance, pois que se trata de uma poderosa ferramenta preventiva à corrupção, consonante restará demonstrado, à saciedade, em linhas adiante. 

2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA E SISTEMÁTICA CONCEITUAL MULTIFACETADA

Quando começou a corrupção no Brasil? Supõe-se que a corrupção tenha chegado ao país no mesmo passo das 13 (treze) primeiras caravelas portuguesas, que descobriram o Brasil em 22 de abril de 1500. 

A colônia recém-descoberta era vista como detentora de inúmeras riquezas; entrementes, a coroa portuguesa não estava disposta a vir ao Brasil, tampouco tinha interesse em abrir mão das novas terras, motivo que ensejou a delegação dessa missão a outras pessoas que detinham a incumbência de ocupar o território e organizar as instituições locais[26].

Mas, para esse intento, a coroa portuguesa tinha que tornar atrativa a vinda ao Brasil dos fidalgos portugueses, e assim o fez com base em promessas de vantagens de toda sorte. Eis que exsurge os primeiros passos do nosso país, a partir de uma inexcedível permissividade da coroa portuguesa para que os nossos colonizadores vivessem, se relacionassem e trabalhassem sem nenhum tipo de vigilância ou controle.    

Criava-se, pois, um ambiente conveniente e estimulante para a corrupção arraigada no dia a dia desde o princípio da nossa sociedade, em que o poder e a pessoa eram tidos como um só, indivisível: uma verdadeira autocracia, assim entendida como a apropriação privada do poder.  

À vista disso, tem-se que o Brasil nasce por concessão, com essa trajetória de intensa permissividade, seja estatal ou social no que tange à corrupção. Já se disse com acerto: “a palavra convence, o exemplo arrasta”[27]. Aqui o Estado foi o primeiro a dar o mau exemplo e a sociedade captou a mensagem em seu modo de viver, se relacionar e trabalhar nos anos que se sucederam, razão pela qual ainda temos prevalente um ambiente de permissividade estatal e social.  

Na mesma esteira, mas por outro viés, em 1627, Frei Vicente Salvador, ao descrever cronologicamente os fatos ocorridos de 1500 a 1627 no Brasil, lastimava que “nenhum homem nesta terra é repúblico, nem zela, ou trata o bem comum, senão cada um do bem particular.[28]

Tal constatação revela que desde o nascedouro da nossa sociedade o brasileiro não é repúblico, ou seja, não é zeloso com o bem público. Essa característica possui intrínseca relação com o “patrimonialismo brasileiro” e com o clientelismo[29].

Já na primeira metade do século XIX, período em que o Brasil ainda era uma monarquia, um verso foi propalado nas ruas do Rio de Janeiro, a saber: “Quem furta pouco é ladrão / Quem furta muito é barão / Quem mais furta e esconde / Passa de barão a visconde”. 

No início do século XX, ressoava uma canção de autoria desconhecida, que ressaltava a relação nada republicana entre o delegado de polícia e o jogo ilícito: “O Chefe da Polícia / Pelo telefone / Manda me avisar / Que na Carioca / Tem uma roleta / Para se jogar”.

Por outro lado, na ditadura militar, os registros públicos de insatisfação do brasileiro à corrupção eram escassos, tendo em vista a censura à imprensa que vigia àquela época.

Em contraponto, é ressabido que nas operações do “mensalão” e, em especial da “lava jato”, a imprensa deu destaque especial para essas coberturas, bem como houve dezenas de condenações dos envolvidos (pessoas físicas, pessoas jurídicas e agentes públicos).

Assim, a conjugação de publicidade e sancionamento elevaram significativamente o IPC (Índice de Percepção da Corrupção) do Brasil, nos últimos anos. Aqui o Estado começa a dar o bom exemplo de que a corrupção não deve mais ser tolerada, tampouco varrida para debaixo do tapete, como sói acontecer em nossa história[30].

É nessa vereda que deve caminhar o nosso país, continuar conferindo publicidade e sancionar os atos de corrupção exemplarmente; mas não só isso. Faz-se mister ter em mira as “raízes” da corrupção, e não só cortar as “folhas”.

Em outras palavras: obviamente o combate repressivo (“cortar as folhas”), que é levado a cabo de forma posterior ao acontecimento dos atos de corrupção deve continuar sendo realizado, já que vem se demostrando sobremodo eficaz e também promove, em certa medida, efeito inibitório ao cometimento da corrupção, porém, a prioridade deve residir no combate preventivo (“mirar nas raízes da corrupção”), que possui um efeito inibitório e pedagógico mais esmerado do que no combate repressivo.

Afinal, sobreleva-se mais consentâneo impedirmos a ocorrência da corrupção em seu nascedouro, atacando a “raiz” do problema, do que permitirmos, ainda que parcialmente, a sua existência, para somente depois e, em alguns casos[31], buscarmos emprestar-lhe publicidade e, ao fim, sancioná-la.

Neste particular, para que tenhamos êxito e melhores resultados nas políticas anticorrupção, sobressaem-se 2 (duas) raízes da corrupção, que devem ser, estruturalmente, reformadas, quais sejam: (a) o sistema de representação política (para os cargos eletivos do Poderes Executivo e Legislativo) e (b) o serviço público. O primeiro posiciona-se em sentido lato enquanto o segundo em sentido estrito. Mas não custa repisar, por oportuno, que o foco deste trabalho se hospeda sob o prisma do serviço público.    

E como funciona a sistemática conceitual multifacetada? O termo promana do latim corruptione, que denota putrefação, decomposição e adulteração, bem como conservou, nos idiomas vernáculos, a sua origem latina[32].

Na língua portuguesa, o termo foi sintetizado como “estado da coisa corrupta ou corrompida” ou “alteração do que é reto ou bom, em mau e depravado”.[33] Sob tal aspecto vernacular, revela-se (i) a primeira faceta do âmago da corrupção: “particularizar os bônus e socializar os ônus”. 

No idioma castelhano, a seu turno, a palavra encontra semelhantes acepções, em que se preleciona que a corrupção advém da raiz latina corrumpo, contamino, vitio, destruo, apresentando-se 10 (dez) significados atinentes ora à “degradação biológica” ora à “corrupção moral”, enumeradas a seguir[34]:

“1. Corromper las buenas costumbres, estragarlas. 2. Corromper los jueces, cohecharlos. 3. Corromper los licores, estragarse, y ellos suelen corromperse. 4. Corromperse las carnes, dañarse. 5. Corromper las letras, falsarlas. 6. Corromper la doncella, quitarle la flor virginal. 7. Corrupta, la que no está virgen. 8. Corrupción, pudrimiento. 9. Corrupción de huesos, cuando se pudren hasta los huesos; enfermedad gravísima y mortal. 10. Corruptela, término forense.”

Já na língua francesa, na linha de Covarrubias Orozco, também há registros de uma distinção entre a corrupção num sentido biológico e outro moral, na obra de Jean Nicot[35].

Em tal abordagem, traz-se à colação (ii) a segunda faceta do cerne da corrupção: “o emprego de procedimentos egocêntricos e antiéticos têm índole de conditio sine qua non e de anteparo para a consecução de resultados corruptivos.”

No que tange à “degradação biológica”, tem-se a concepção de sociedade como um corpo, em comparação a um corpo humano, como aludido pelas teorias corporativas de poder, segundo as quais a corrupção coloca em xeque a saúde do corpo místico, malferindo o princípio da justiça, que deveria direcionar a atuação estatal.

Com efeito, as acepções de bom governante, governo justo, limites ao exercício do poder, afiguravam-se como estandartes do pensamento político desenvolvido na Segunda Escolástica[36].

Com esse esteio, o Estado advinha de um pacto social celebrado pelo povo, em que o detentor do poder concedido por Deus, dirigia-se, sobretudo, à consecução do bem comum. Se caso houvesse subversão desse princípio do bem comum, desiderato por excelência do Estado, surgiria uma tirania[37].

A corrupção, por assim dizer, derivaria do menoscabo pela conduta ética, solidária e justa, que, a seu turno, vulneram a obtenção do bem comum. A propósito disso, vem a calhar a seguinte explicação: “porque la corrupción que tiene um cuerpo sin alma, aquélla tiene uma república sin justicia”[38].        

A “corrupção moral”, por sua vez, compreendia os campos da justiça, dos costumes, da fidelidade e do pudor. Nessa abrangência conceitual, variados são os comportamentos corruptos, mas, trazemos um exemplo caricato apresentado por Furió Ceriol[39], que – segundo entendemos – seria o primeiro passo para prevenirmos a corrupção no serviço público:

“Es regla muy cierta que los cargos se dan por una de tres maneras, conviene a saber, o por merecimiento, o por favor, o por poder”.

(...)

“una de las más ciertas reglas para diferenciar un buen Príncipe de un tirano es ésta: que el Príncipe da los cargos por suficiencia, y el tirano solamente los da por favor o poder”.  

À toda evidência, dessas 3 (três) maneiras elencadas de acesso a cargos públicos, 2 (duas) são injustas, egocêntricas e antiéticas: os cargos destinados por favor, o são com base no “patrimonialismo”, porquanto o detentor do poder crê que pode indicar quem bem entender – a seu exclusivo talante – como se o cargo público fosse sua propriedade privada; já os cargos conferidos por poder, o são com espeque no “clientelismo”, porque o detentor do poder pretende, com essa negociata correspondida, receber apoiamento político, para a sua manutenção no poder.

Doutra banda, se todos os servidores públicos ingressassem na máquina pública pela via do merecimento[40], a desdúvida teríamos um serviço público não só menos corrupto, mas também mais eficaz, profissional e zeloso pelo bem comum e pelo bem público, extirpando toda sorte de práticas escusas derivadas dos outros 2 (dois) meios de acesso ao serviço público correlativos ao “patrimonialismo” (por favor) e ao “clientelismo” (por poder).

Em ambos os métodos escusos há a caracterização de contínuos procedimentos egocêntricos e antiéticos, provindos dos 2 (dois) lados da moeda, tanto de quem ofereceu quanto de quem recebeu o injusto benefício (nomeação politiqueira a um cargo público à mingua de critérios técnicos), instaurando, assim, relações perenemente promíscuas, porquanto o nomeado, para se manter no cargo, transforma-se em um eterno devedor do nomeante, já que aquele tem a obrigação de seguir a cartilha deste, sob pena de ser sumariamente exonerado do cargo.

E assim se forma uma “seleção natural”, em que o nomeante partidário do patrimonialismo e/ou do clientelismo sempre buscará pessoas para nomear aos cargos públicos que tenham esse perfil de retribuição e obediência cegas e irrestritas, compactuando e aderindo aos procedimentos egocêntricos e antiéticos.

Essa relação entre corrupto (sujeito passivo) e corruptor (sujeito ativo), que no exemplo acima assumiram os papeis de nomeado e nomeante, respectivamente, caracteriza a realização de “práticas corruptivas”, já que, no caso, é uma via de mão dupla, em que ambos são egocêntricos e antiéticos. Por consequência, em vez de buscar o bem comum (é o que se espera do serviço público) maiormente se privilegia a satisfação de interesses eminentemente privados, mediante favorecimentos recíprocos (troca de favores).   

Seguindo na sistemática conceitual multifacetada da corrupção, passamos à sua (iii) terceira faceta: “afã de maximizar os ganhos privados[41] em detrimento do bem comum da sociedade”.

Nesse tocante, há a concatenação de um aspecto intrínseco e outro extrínseco em relação ao agente corruptivo. Sob o viés intrínseco, o agente nutre um desejo imoderado de amealhar bens, riquezas ou honras. Desse modo, as pessoas levadas pela cobiça, projetam os seus interesses e conveniências pessoais acima dos interesses da sociedade.

Tal vício atinge todos os estamentos da sociedade, afora possuir efeito deveras corrosivo, como apontava Luís Mendes de Vasconcelos: “a demasiada riqueza, estando nos príncipes, arruína os Estados, e nos súditos corrompe a República”[42]. Nessa senda, Furió Ceriol era taxativo ao asseverar que “todo hipócrita y todo avarento es enemigo del bien público”[43].

Não por acaso, a tradição cristã assenta que a avareza é a mãe de todos os males. Nessa perspectiva, um documento anônimo, de 1712, afirmava que os males que contaminavam o Peru[44]:

“brotam da infame raiz da avareza do ouro e prata (...) paixão entronizada no mando e acompanhada do poder, transforma de tal modo aos vice-reis, juízes e governadores (...) não têm mais movimento que seja o próprio interesse (...) nem conhecem mais bondade que o dinheiro, nem mais mérito que o regalo, nem mais justiça que os subornos.”        

Já a visão extrínseca é explicada pela vertente econômica da corrupção, compreendendo esse fenômeno como o resultado de conformações institucionais e, por consectário, o modo como elas permitem que agentes egocêntricos e tendenciosos maximizem seus ganhos privados, burlando as regras do sistema jurídico-político[45].

Nesse seguimento, a corrupção é elucidada pela teoria da ação formada pelo cálculo que os agentes racionais fazem dos custos e vantagens de vulnerar uma regra institucional do sistema jurídico-político, à vista de uma rotineira busca por vantagens.

Assim sendo, a conformação institucional cria um sistema de incentivos a práticas corruptivas, por conduto de comportamentos rent-seeking, porquanto permite que um agente malfira as regras do sistema, maximizando os seus ganhos privados em detrimento dos recursos públicos[46]. Dessa maneira, contextos de monopólio de poder e de recursos incentivam os agentes a cometerem a corrupção em vez de observar as regras do sistema.

Por derradeiro, insta aduzir (iv) a quarta e última faceta da essência da corrupção: “ambiência permissiva à corrupção tanto pelo Estado quanto pela sociedade”.

Conforme explicitado em linhas anteriores, desde a colonização do Brasil pelos portugueses instaurou-se no país um ambiente propício à corrupção, incialmente tolerada pelo Estado e, por via de consequência, contaminando a sociedade, que passou a permiti-la e a exercitá-la em sua “prática social”[47], a qual ficou conhecida como jeitinho brasileiro.

Em vista disso, o Brasil possui a corrupção enraizada nas entranhas do Estado e da sociedade. E é exatamente essa arraigada cultura de corruptiva, que escreveu a história brasileira e caracteriza a corrupção como um fenômeno difuso, dada a sua capacidade de se espalhar em todas as direções.

É preciso, porém, romper com esse traço histórico e o antídoto se assenta no tripé de efetividade: gestão ética (alta administração); conformidade (operação) e estado de adesão (cultura organizacional), bem assim no quinteto de pilares trazido pela Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (United Nations Convention against Corruption, UNCAC)[48]: participação da sociedade; boa gestão dos bens e assuntos públicos; integridade; transparência e obrigação de prestação de contas (accountability). Todo esse arcabouço faz parte de um bom programa de integridade público (public compliance), que será delineado no capítulo 4.      

Portanto, didaticamente, eis a articulação da sistemática conceitual multifacetada da corrupção, com as suas respectivas perguntas norteadoras:

2.3 ASPECTOS SOCIOLÓGICOS E PSICOCOMPORTAMENTAIS

A corrupção induvidosamente é um fenômeno complexo, especialmente pela dificuldade de se estabelecer uma análise totalmente objetiva, já que, em certa medida, estão indissociáveis – em sua larga amplitude conceitual – aspectos subjetivos e comportamentais atinentes ao indivíduo e à sociedade em que se encontra inserido, os quais comportam diversas vertentes de análise.

É certo que a prática brasileira das políticas anticorrupção ainda prioriza a alteração legislativa e o aumento do rigor das sanções correspondentes, com o objetivo de desincentivar a ocorrência da corrupção. Na essência, tais medidas se baseiam na vertente econômica da teoria do principal-agente.

Nessa perspectiva, a intenção é equacionar o conflito de interesses entre os sujeitos intitulados principais e agentes, bem como a assimetria de informação. Nessa relação, o principal outorga poderes ao agente e este, como consequência do exercício de suas funções, passa a deter informações não acessíveis ao principal[49]. Por isso, com as interferências normativas no cálculo racional dos agentes, busca-se direcionar o comportamento humano, mediante instrumentos consentâneos pelo regulador desse comportamento.  

Por conseguinte, no âmbito da corrupção pública, tem-se que o Estado (no caso, o principal) intenciona o ótimo social entretanto que o servidor público (no caso, o agente) objetiva o ótimo privado, demonstrando, pois, um patente conflito de interesses[50].

De mais a mais, em virtude da assimetria de informações, exsurge um comportamento egocêntrico e antiético do servidor público, que se vale de tal contexto para maximizar os seus ganhos privados.

Em resposta a esse parâmetro de comportamento, eleva-se ao principal a missão de engendrar instrumentos de incentivo para os particulares e servidores públicos, outrossim, de pôr em prática sistemas eficazes de sanção e monitoramento[51].

Não obstante a isso, no cômputo geral, as integrações legislativas de políticas anticorrupção não renderam melhorias nos níveis de corrupção nos países detentores de corrupção sistemática, mormente em face da criação de novas oportunidades oriundas das tentativas malogradas de implantar reformas exclusivamente pela via legislativa[52]. Neste particular, o grande empecilho é a não correspondência entre os ditames legais e a “prática social”. 

Doutra sorte, de acordo com a bússola dos escólios doutrinários de PERSSON, ROTHSTEIN E TEORELL (2013), ditas reformas foram frustradas em decorrência do débil delineamento substantivo do problema da corrução, a partir da teoria principal-agente.  Isso deveu-se à premissa de que a corrupção se hospedava tão somente no agente enquanto, a bem da verdade, o próprio principal é partícipe do sistema corruptivo.

Por oportuno, vê-se que é rotineiro se ter notícias de discursos políticos tendentes ao fortalecimento do accountability e da integridade, mas que não passam de indefectível aleivosia. Ora, não é demasiado asseverar que tanto a classe política – tirante exceções – não está, de fato, comprometida com a prevenção, detecção e sancionamento exemplar dos atos de corrupção assim como a sociedade aparenta entrever, através de uma visão turva, uma “nova prática social” caracterizada pela eticidade em seu desenvolvimento.

Em bom vernáculo, considerando que a corrupção se trata de uma regra de comportamento, deduz-se que os sujeitos explicitados na teoria principal-agente sejam reciprocamente corruptos. Sob tal vértice, eventuais reformas legais e institucionais são impedidas, seja pela ausência de vontade de implementação pelos respectivos atores, seja pela contenção de iniciativas dessa natureza.

Como resultado prático, conquanto os efeitos positivos provenientes da erradicação da corrupção sejam incontestes, inexiste quem intencione exercer a função de principal. É, por assim dizer, um problema de ação coletiva, conforme a lição de PERSSON; ROTHSTEIN; TEORELL (2013). 

À vista disso, ressoa óbvia a premente necessidade de implantação de um sistema pedagógico apto a mudar as crenças sociais para sobrepujar esse estado de inércia ocasionado pelo problema de ação coletiva e, por corolário, escrever uma “nova prática social”. Logo, para se romper com essa ainda arraigada “prática social” de permissividade com a corrupção, impõe-se ir além da imposição de incentivos e sanções. 

Nesse seguimento, em que pese o estudo analítico da corrupção sob o ponto de vista comportamental seja principiante, o Banco Mundial publicou um relatório sobre essa temática[53], literalmente:

“The title of this Report, Mind, Society, and Behavior, captures the idea that paying attention to how humans think (the processes of mind) and how history and context shape thinking (the influence of society) can improve the design and implementation of development policies and interventions that target human choice and action (behavior). […] The findings also enhance the understanding of how collective behaviors – such as widespread trust or widespread corruption – develop and become entrenched in a society (WORLD BANK, 2015, p. 2).”          

Hodiernamente, os estudos do comportamento produzem as primeiras conclusões, a partir da metodologia do componente da irracionalidade[54].

A propósito disso, a referida metodologia rechaça as explicações do fenômeno da corrupção pelo ângulo da verificação do custo-benefício, porquanto defende que o cálculo racional e autoconsciente de detecção e sanção seria uma resposta imprecisa para justificar a tomada de decisão humana[55].

Para ARIELY (2012), a verificação do custo-benefício é mera expressão do simplório modelo racional de crime, que engloba 3 (três) partes: (i) benefício oriundo do crime; (iii) probabilidade de detecção; e (iii) a probabilidade de sancionamento após detectado o crime. Assim, a decisão humana racional se alicerçaria na comparação d primeiro componente (benefício) com os outros dois (custos).

Ocorre que os achados de pesquisa capitaneados por ARIELY (2012) revelam um padrão um tanto quanto intrigante: os indivíduos desonestos, igualmente e a um só tempo, tencionam preservar a boa imagem que fazem de si próprio e obterem os benefícios da corrupção. Nessa vereda, a revelação desses 2 (dois) interesses inconciliáveis desmonta a análise dos custos, porquanto ainda que em situações de menores custos (portanto, mas favoráveis à corrupção), os indivíduos desonestos se corrompem em um nível menor, mas não se afastam do comportamento corrupto.

Essa constatação se fundamentou em seus achados, a saber: (i) o nível de desonestidade não aumenta na razão direta elevação do benefício financeiro; (ii) o desenvolvimento das condições de controle e de fiscalização não influencia significativamente no grau de desonestidade; (iii) os indivíduos desonestos tem a propensão a serem mais corruptos em situações em que o benefício não é obtido diretamente em pecúnia, em que pese possa ser economicamente mensurável (ARIELY, 2012). 

De tal maneira, os estudos apontam que existe um limite moral para a prática de atos desonestos, ainda que os indivíduos estejam, genericamente, predispostos a cometer e/ou aceitar a ocorrência de “pecadilhos”, sob o ponto de vista ético. Nesse sentido, a análise comportamental pode auxiliar na diminuição da permissividade à corrupção.

Ainda nessa esteira, a vertente comportamental indica que os indivíduos intencionam nutrir orgulho de si próprios e assim também sucede no âmbito do trabalho. Desse modo, uma eficaz estratégia para propiciar a prevenção à corrupção seriam as políticas pedagógicas incentivadoras do pertencimento a um serviço público íntegro, baseado na ética profissional.

Nessa senda, tais políticas devem ser focadas em diagnósticos individualizados alusivos a situações que obstam a construção de um ambiente de ética profissional, de acordo com a realidade de cada órgão, já que cada um detém particularidades.

Outrossim, políticas consistentes na transparência pública mostram-se eficazes no processo de assimilação dos ditames das ciências comportamentais. Isso porque a ampla veiculação de informações públicas e em linguagem acessível a toda população têm o condão de impulsionar o potencial da sociedade civil de exigir a alteração dos comportamentos da Administração Pública, que venham a se afastar dos fins estatais e do interesse público. Logo, a transparência pública eleva-se como salutar instrumento para a superação da inércia do cidadão tolerante à corrupção.   

No Brasil, aliás, na esfera federal e em alguns outros entes federados, o Portal da Transparência é o exemplo da principal ferramenta de aplicação da transparência pública.

Em arremedo de conclusão, as estratégias metodológicas emanadas da ciência comportamental vêm se revelando verossímeis e podem ajudar a estabelecer uma “nova prática social”, a partir da mudança das crenças dos servidores públicos e dos cidadãos no que se refere ao fenômeno da corrupção e, quiçá, sejam o primeiro passo para desconstruir o problema de ação coletiva, que já frustrou um sem-número de reformas anticorrupção. Com isso, o foco do combate residiria na “raiz do problema” (para prevenir a corrupção) em vez de mirar no “cortar de folhas” (repreender a corrupção após a sua ocorrência).

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como se viu em linhas transatas, a corrupção possui várias matizes de análise, o que demonstra se tratar de um fenômeno bastante complexo. De todo modo, buscou-se trazer a lume os mais diversos pontos de vista e metodologias de estudo.

Nesse sentido, cremos que a importância de se entender os diversos aspectos da corrupção não deve se limitar apenas ao campo teórico, mas, sobretudo, impõe-se trazer para a prática, efetivando-se mecanismos de controle, com o fito de minimizar os atos de corrupção, que são tão presentes em nossa sociedade.

Espera-se, outrossim, que o estudo da corrupção possa, gradativamente, ser aprofundado, para que possamos ter um debate sério e abalizado sobre a temática. E mais: idealiza-se que no futuro tenhamos um país substancialmente menos tolerante à corrupção.

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