RESUMO: O presente trabalho refere-se à avaliação de medidas de integridade e compliance adotadas pela administração pública, especialmente no que tange à Lei 12.846/13, tendo em vista que diversas dessas medidas dialogam com o direito administrativo sancionador, tendo ainda o escopo de promover uma gestão mais ética e eficiente, em respeito aos preceitos constitucionais que devem direcionar a atuação dos administradores na gestão da coisa pública. Nesse diapasão, a regulamentação do artigo 7º, inciso VIII da Lei 12.846/13, por parte dos entes públicos pretende ser eficaz para implementar a cultura de governança corporativa de conformidade ou reveste-se apenas de aplicação de multa pecuniária. Destaca-se ainda a Lei 13.303/2016 que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e exige a implantação de programas de integridade tanto no âmbito das estatais, quanto em relação às empresas que pretendem licitar e contratar com as empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias.

PALAVRAS CHAVE: Compliance. Integridade. Público. Garantias. Governança.

ABSTRACT: The present work refers to the evaluation of integrity and compliance measures adopted by the public administration, especially with regard to Law 12.846 / 13, considering that several of these measures dialogue with the sanctioning administrative law, still with the scope of promoting a more ethical and efficient management, respecting the constitutional precepts that should direct the performance of administrators in the management of public affairs. In this tuning fork, the regulation of article 7, item VIII of Law 12.846 / 13, by the public entities intends to be effective to implement the corporate governance culture of conformity or it only involves the application of a monetary fine. Law 13.303 / 2016, which provides for the legal status of public companies and their subsidiaries, the Federal District and the Municipalities, also requires the implementation of programs integrity both in the scope of state-owned companies and in relation to companies that intend to bid and contract with public companies, mixed-capital companies and their subsidiaries.

KEYWORDS: Compliance. Integrity. Public. Guarantees. Governance.

Sumário: Introdução. 1. Integridade Pública. 1.1 Integridade pública no contexto de compliance. 2. Implantação do programa de integridade. 3. Compliance Público: Impactos na gestão moderna e nas relações com o setor privado. 3.1. Princípios que norteiam as boas praticas de governança. 4. Prevenção e combate a corrupção. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

As organizações têm prezado cada vez mais pela integridade no ambiente profissional, que passou a constituir-se como um dos pilares da boa administração. Entendida, em linhas gerais, como a aderência a um código de valores, a integridade refere-se ao alinhamento entre o comportamento e o conjunto de valores da instituição.

No Brasil, nos últimos anos, notou-se que fomentar uma postura íntegra do corpo funcional promove impactos positivos tendentes a perdurar no ambiente organizacional, impactando na construção de relacionamentos mais saudáveis, ganho de eficiência, produtividade e aumento da credibilidade da instituição.

Tem-se que a integridade começou como prática gerencial no setor privado. A partir da década de 1970 o debate em torno da ética empresarial ganhou muita força e, ao longo dos anos, consolidou-se a ideia de que o comportamento íntegro de uma empresa reforça sua boa imagem no mercado, o que representa vantagem competitiva.

Atualmente, percebe-se uma tendência do setor público em acompanhar os passos adotados pelo setor privado. Nesse diapasão, o estímulo à integridade é pauta que vem recebendo destaque no âmbito da Administração Pública e consequentemente, de sua legislação.

Considerando a relevância do tema e as ações ainda incipientes no fomento de práticas de integridade no setor público, o presente estudo pretende demonstrar que a construção de uma cultura íntegra, além de necessária e importante, é mandamento constitucional, tendo em vista que o administrador público deve atuar sempre com o intuito de concretizar o bem da coletividade.

A Constituição Federal elencou, em seu artigo 37, caput, os princípios regentes da Administração Pública, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Tomadas em conjunto, essas máximas acabam por prescrever uma atuação íntegra por parte da administração pública.

Este trabalho consiste avaliar as medidas de integridade e compliance adotadas pela administração pública, especialmente no que tange à Lei 12.846/13, tendo em vista que diversas dessas medidas dialogam com o direito administrativo sancionador, tendo ainda o escopo de promover uma gestão mais ética e eficiente, em respeito aos preceitos constitucionais que devem direcionar a atuação dos administradores na gestão da coisa pública.

Nesse sentido, mister avaliar as ações de integridade e compliance aplicáveis a administração pública em geral, especialmente no que tange à Lei 12.846/13, em especial:

• Demonstrar as ações de integridade aplicáveis aos entes públicos;
• Levantar a legislação e instrumentos existentes;
• Avaliar os desdobramentos dos programas de integridade e ações de compliance em alguns Estados.

1.INTEGRIDADE PÚBLICA

A integridade pública deve ser compreendida como “o conjunto de arranjos institucionais que visam a fazer com que a Administração Pública não se desvie de seu objetivo precípuo: entregar os resultados esperados pela população de forma adequada, imparcial e eficiente”. Ou seja, uma instituição íntegra é aquela que consegue manter, em todas as suas atividades, coerência e conformidade com seus princípios e valores.

Se por um lado a persecução da integridade pública é um dever da Administração, por outro, a sua efetivação é direito dos cidadãos, que exercem controle social das políticas públicas, conforme estabelece a “Lei de responsabilidade fiscal-LRF” (Lei Complementar nº 101/2000), aprimorada pela “Lei da Transparência” (Lei Complementar nº 131/2009) e a “Lei de Acesso à Informação” (Lei n°12.527/2011).

1.1 Integridade pública no contexto de compliance

No contexto de compliance, temos os seguintes dispositivos da Lei anticorrupção, que foi aprovada em 2013, após mais de 03 anos de tramitação do Projeto de Lei nº. 6.826/2010, proposto pela Controladoria Geral da União em 18 de fevereiro 2010: responsabilidade objetiva de pessoas jurídicas; programas de integridade para mitigação de penalidades; acordo de leniência e Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP

Um levantamento recente realizado pelo Tribunal de Contas da União, sobre avaliação da governança da administração pública federal direta, verificou algumas defasagens que afetam o desempenho dos órgãos e entidades. Assim, seguindo as recomendações do Tribunal, a Controladoria-Geral da União e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão formalizaram a Instrução Normativa (IN) nº 001/2016, que traz uma série de medidas a serem adotadas pelos entes do Poder Público Federal para implementação de uma política de boa governança, controle interno e gestão de riscos.

Interessa notar que a integridade aparece, no normativo, como princípio comum a nortear a implantação de mecanismos de aprimoramento das três frentes supracitadas. Ao abordar o controle interno da gestão dos órgãos/entidades, prescreve o art. 8º, inciso I que:

Art. 8º Os controles internos da gestão do órgão ou entidade devem ser desenhados e implementados em consonância com os seguintes princípios:

I - aderência à integridade e a valores éticos;

Ao disciplinar a estrutura da gestão de riscos, a integridade é mais uma vez abordada:

Art. 16. Na implementação e atualização do modelo de gestão de riscos, a alta administração, bem como seus servidores ou funcionários, deverá observar os seguintes componentes da estrutura de gestão de riscos:

I - ambiente interno: inclui, entre outros elementos, integridade, valores éticos e competência das pessoas, maneira pela qual a gestão delega autoridade e responsabilidades, estrutura de governança organizacional e políticas e práticas de recursos humanos. O ambiente interno é a base para todos os outros componentes da estrutura de gestão de riscos, provendo disciplina e prontidão para a gestão de riscos;  

A temática também é trazida no capítulo referente à governança:

Art. 21. São princípios da boa governança, devendo ser seguidos pelos órgãos e entidades do Poder Executivo federal:

[...]

II - integridade: tem como base a honestidade e objetividade, elevando os padrões de decência e probidade na gestão dos recursos públicos e das atividades da organização, com reflexo tanto nos processos de tomada de decisão, quanto na qualidade de seus relatórios financeiros e de desempenho;

Perceptível, portanto, que a pauta da integridade é extremamente pertinente, permeando todos os âmbitos da gestão pública e, como já visto, é decorrência das disposições constitucionais. Não obstante as regras acima terem sido traçadas especificamente para a Administração Pública Federal, através de uma interpretação analógica é possível dizer que as diretivas estabelecidas nesta instrução normativa irradiam-se também para os estados e municípios, uma vez que os princípios norteadores da atividade administrativa são unos, ou seja, não variam de ente para ente da Administração.

Para o Tribunal de Contas da União, uma gestão íntegra, portanto, está estreitamente ligada a uma administração ética da coisa pública e à boa governança, isto é, a um gerenciamento que se mantenha fiel aos princípios e valores atinentes à Administração Pública.

2.IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA DE INTEGRIDADE

A regulamentação do artigo 7º, inciso VIII da Lei 12.846/13, por parte dos entes públicos mostra-se eficaz para implementar a cultura de governança corporativa de conformidade. As Leis Lei 7.753/2017 (RJ) e Lei nº 6.112/2018 (DF) que estabelecem como exigência para contratação pública (dispensável para participar da licitação) com o ente federado, a implantação de um programa de integridade (compliance). Recentemente Pernambuco sancionou a Lei de Integridade nas Contratações Públicas (16.722/2019), com objetivo de promover a política de integridade e buscar prevenir a prática da corrupção.

Também temos o exemplo do Estado de Minas Gerais que através do Decreto 47.185/2017, dispôs sobre o Plano Mineiro de Promoção da Integridade. Cumpre destacar que o Estado de Minas Gerais disponibiliza em um hotsite todas as informações relativas ao PMPI.

Os programas de compliance, embora relativamente recentes no Brasil, surgiram há mais de meio século nos Estados Unidos, mais precisamente, de acordo com Gabardo e Castella (2015, p. 134), em 1950, através da criação da Prudential Securities e da regulação, em 1960, da Securities and Exchange Comission, na qual há menção expressa acerca da necessidade de institucionalização de programas de compliance.

No plano internacional, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE tem desenvolvido uma agenda voltada para governança pública e a Organização das Nações Unidas - ONU busca estabelecer diretrizes para promover a integridade e a ética nos negócios.

3.COMPLIANCE PÚBLICO: IMPACTOS NA GESTÃO MODERNA E NAS RELAÇÕES COM O SETOR PRIVADO

Considerando o compliance público como ferramenta importante na gestão moderna e nas relações com o setor privado, citamos que a avaliação de seus impactos vem sendo realizada, em especial por organismos internacionais.

Em 2011, a organização realizou a Avaliação do Sistema de Integridade da Administração Pública Federal, através da qual analisou-se, com base em princípios estabelecidos pela própria OCDE, a implementação, coerência de instrumentos, processos e estruturas de salvaguarda da integridade na Administração Pública Federal brasileira:

Na última década o Governo Federal Brasileiro promoveu uma série de reformas em seu setor público. O aprimoramento da governança pública é elemento chave da agenda de reforma política do país. O objetivo é tornar o governo mais eficiente, aperfeiçoar a prestação de contas e responsabilização e prevenir a corrupção

(...)

A importância desse relatório é global. Esta é a primeira avaliação do sistema de integridade da administração pública federal de um Estado-Membro do G20. O trabalho é parte da contribuição da OCDE na implementação do Plano de Ação Anticorrupção do G20 (G20 Anti-Corruption Action Plan), aprovado na Reunião de Cúpula de Seul, em novembro de 2010. Também é complementar a outras atividades de apoio a convenções internacionais e regionais contra a corrupção. Por fim, mas não menos importante, a iniciativa do Brasil de ser avaliado por seus pares em uma questão sistêmica importante destaca seu papel crescente e sua relevância nos debates internacionais e nos processos de tomada de decisão.

O relatório incorpora a atual colaboração entre a OCDE e o Brasil no campo da governança pública. O trabalho foi precedido de três avaliações realizadas no Brasil, quanto ao Orçamento Público (2003), à Reforma Regulatória (2008) e à Gestão de Recursos Humanos no Governo (2010). Como participante ativo do Comitê de Governança Pública da OCDE (OECD Public Governance Committee), o Brasil desempenha um papel central na construção de estruturas públicas robustas de boa governança. Todos estes esforços contribuem para nossa meta comum de melhores políticas para melhores vidas.

A partir do estudo feito, foram elaboradas propostas de ação para solucionar os gargalos identificados, os quais são, em maior ou menor grau, comuns à administração municipal, referindo-se ao fomento da transparência, à gestão do conflito de interesses e ao fortalecimento do controle interno e da gestão de riscos. Essa semelhança possibilita a utilização das orientações fornecidas pela OCDE como itens de avaliação acerca das ações de integridade para o município de Contagem.

Ainda para auxiliar na estruturação do presente trabalho, as obras produzidas pelo Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) são de grande valia, ao publicar um guia contendo critérios práticos e amplamente aceitos para o estabelecimento de controles internos, os quais possuem como fundamento a integridade, que é um pré-requisito para o comportamento ético em todos os aspectos das atividades de uma organização.  

A Controladoria-Geral da União – CGU elaborou o Guia de Integridade Pública, com orientações e sugestões:

A cultura organizacional dos órgãos e entidades públicos deve primar pelo respeito ao interesse público, promovendo valores que vão além do mero respeito às leis e que sejam construídos de acordo com os princípios da Administração Pública.

A alta administração, cujas ações e decisões são modelos para todo o corpo funcional, deve enxergar-se como a principal responsável pela promoção da cultura ética e pela integridade da organização.

3.1 Princípios que norteiam as boas práticas de governança

O compliance público e, de um modo geral, as boas práticas de governança são baseadas nos princípios da transparência e impessoalidade com foco na capacidade das organizações em gerar valor, atrair investimento e garantir uma operação sustentável de suas atividades, beneficiando todos os stakeholders.

A obrigação legal para instituição de programas de integridade é pedra fundamental da boa governança. Além disso, a adequada execução do programa de integridade nas agências públicas promove um clima de confiança, tanto internamente quanto na relação com terceiros, indispensável à construção e fortalecimento das redes colaborativas de políticas que fundamentam o novo modelo de governança pública do Estado (SCHMIDT, 2015).

O Tribunal de Contas da União (TCU) publicou o referencial básico de governança: aplicável a órgãos e entidades da administração pública.

Os programas de integridade devem ser considerados uma forma de reforçar a imagem e a reputação das organizações, já que o mercado e a sociedade demandam cada vez mais que as decisões sejam norteadas por valores como transparência, ética e integridade.

4. PREVENÇÃO E COMBATE A CORRUPÇÃO

A prevenção e o combate à corrupção são ações que interessam não só aos governos, mas aos cidadãos, às empresas e ao Estado como um todo.

Nesse sentido, de considerar a integridade e o compliance como uma ferramenta de combate e prevenção a corrupção, destacamos que após a Constituição Federal de 1988, o Brasil aprovou uma série de leis a fim de coibir a corrupção e promover a integridade nas agências públicas e corporativas.

Esse microssistema legal anticorrupção, que institui sanções de natureza civil, penal e administrativa, se desenvolveu no Brasil por meio de um conjunto de leis, entre as quais se destacam:

• a Lei de Licitação e Contratos Administrativos (Lei no 8.666/1992);

• a Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/1992);

• a Lei de Defesa da Concorrência (Lei no 12.529/2011); 173 Parte III: Integridade

• a Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei no 9.613/1998 e Lei no 12.683/2012);

• a Lei de Conflito de Interesse (Lei no 12.813/2013);

• a Lei Anticorrupção (Lei no 12.846/2013)

Atendo-nos melhor a Lei 12.846/2013, também denominada de “lei da empresa limpa”, esta tem o enfoque de no combate à corrupção, estabelecendo sanções para as pessoas jurídicas aos ilícitos praticados contra a Administração Pública nacional ou estrangeira.

Dentre as inovações trazidas pela lei, tem-se o art. 7º, inciso VIII que disciplina o instituto do Compliance, nos seguintes termos:

Art. 7º Serão levados em consideração na aplicação das sanções:

I - a gravidade da infração;

II - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;

III - a consumação ou não da infração;

IV - o grau de lesão ou perigo de lesão;

V - o efeito negativo produzido pela infração;

VI - a situação econômica do infrator;

VII - a cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações;

VIII - a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica; (grifo nosso)

IX - o valor dos contratos mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou entidade pública lesados; e

Parágrafo único. Os parâmetros de avaliação de mecanismos e procedimentos previstos no inciso VIII do caput serão estabelecidos em regulamento do Poder Executivo federal. (grifo nosso)

Ou seja, prevê a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica.

Segundo pesquisa publicada na Revista Consultor Jurídico, de 29 de agosto de 2019, seis anos depois da publicação da Lei 12.846/2013, 8 estados e 17 capitais brasileiras ainda não têm regulamentação sobre o assunto. 

CONCLUSÃO

Há tempos o mundo inteiro vem atuando no enfrentamento a corrupção e melhoria da gestão pública. Esses fenômenos são amplamente observados no Brasil, o que vem exigindo uma mudança comportamental por parte do Poder Público, consequentemente suas instituições.

A integridade e governança pública estabelecem boas práticas e ações para melhoria da prestação dos serviços públicos e prevenção a corrupção, especialmente na busca pela gestão de riscos e da implantação e manutenção de Programas de Integridade, por força do contido na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013).

Eventualmente tem-se dissociados o conceito de compliance aplicado à I Administração Pública, como se essas normas fossem aplicáveis somente às sociedades (empresas) privadas.

Ocorre que essa visão é equivocada, pois o Poder Público não só deve observar a legislação e estar conforme, como deve dar o exemplo de boa-fé, legalidade e boa governança.

Ao longo dos últimos anos são inúmeros os escândalos de corrupção e ineficiência do serviço público, que culminaram com desvio e desperdício de dinheiro, tão escassos nos dias de hoje. Nesse sentido, a História mundial fez com que diversos países passassem a se preocupar com aspectos relacionados à governança.

A lei brasileira (12.846) editada em 2013, fruto de diversas convenções internacionais, em comento trouxe como um de seus pilares, normas sobre a Boa Governança por parte da Administração Pública em todas as esferas de Governo (Federal, Estadual e Municipal).

Entre as principais características para se alcançar a ideia de boa governança podemos citar: a transparência, a integridade, a responsabilidade dos gestores e o accountability (prestação de contas).

A Lei 12.846/2013, também denominada de “lei da empresa limpa”, dá enfoque ao combate à corrupção, estabelecendo sanções para as pessoas jurídicas aos ilícitos praticados contra a Administração Pública nacional ou estrangeira.

Dentre as inovações trazidas pela referida lei, tem-se o art. 7º, inciso VIII que disciplina o instituto do Compliance, enquanto a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica.

No Brasil a legislação em comento, que completa sete anos nesse exercício, está em fase de normatização e implementação nos entes públicos, diante de uma cobrança da sociedade.

Desta feita, segundo dados de agosto de 2019, 8 estados e 17 capitais brasileiras ainda não têm regulamentação sobre o assunto.

Com a implantação dos programas de Integridade, as empresas fornecedoras e o poder público passam a orientar todas as suas ações para os objetivos definidos, utilizando os recursos de forma mais eficiente, dado que as decisões passam a ser mais econômicas, pois ganham uniformidade e coerência em todos os seus atos e decisões, colaborando com a transparência dos processos.

Segundo Plates a sociedade possui direito a um governo honesto que “constitui corolário da cidadania e representa o direito de todas as pessoas que participam da comunidade política a ter suas instituições públicas administradas sob os atributos da honestidade, da boa-fé, da lisura” (PLATES, 2011, p. 86-87).

Por fim, é imperioso forçoso reconhecer o quão grande é o desafio da Administração Pública brasileira no que concerne a implantação de programas de Compliance de natureza pública, adequado a realidade estatal, participação efetiva dos gestores e servidores públicos, para a criação de uma cultura de integridade e governança.

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Lei 13.303/2016 - Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Lei 7.753/2017 - Dispõe sobre a instituição do programa de integridade nas empresas que contratarem com a administração pública do estado do rio de janeiro e dá outras providencias.

Lei nº 6.112/2018 - Dispõe sobre a obrigatoriedade da implantação do Programa de Integridade nas empresas que contratarem com a Administração Pública do Distrito Federal, em todas esferas de Poder, e dá outras providências.

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