RESUMO: Para o atendimento das demandas sociais, políticas e econômicas o Estado necessita de recursos financeiros para custear suas despesas públicas. A principal parcela desses recursos é captada da própria sociedade, na forma de tributos. A tributação é um fenômeno que transcende a vontade individual. Toda a sociedade tem o dever fundamental de manter financeiramente o Estado. Em contrapartida, possui o direito fundamental de ser destinatária e de controlar a aplicação dos recursos públicos. É dentro do contexto de similitude entre esforço individual na manutenção do Estado e contraprestação estatal, que emerge a expressão cidadania fiscal. Uma das expectativas do regime democrático era que produzisse cidadãos-educados. Contudo, é no âmbito da fiscalidade que se observa nitidamente o distanciamento da cidadania em relação à educação. Emerge, então, a seguinte questão: como a educação fiscal interfere na construção da cidadania? Qual a relação entre tributação e presença social do Estado? Um primeiro resultado teórico mostra que o exercício efetivo da cidadania fiscal exige que as leis tributárias sejam de fácil compreensão e que seja garantida a simetria informacional, especialmente nos impostos indiretos porque a carga tributária recai sobre o consumidor final. O resultado mais imediato dessa impossibilidade de mensuração do ônus tributário individual traduz-se no desinteresse coletivo capaz de afetar, inclusive, os mecanismos de controle social sobre a adequada aplicação dos recursos públicos.

PALAVRAS-CHAVE: Tributação. Educação fiscal. Cidadania.

ABSTRACT: To meet social, political and economic demands, the State needs financial resources to cover its public expenses. The main portion of these funds is obtained from society itself, in the form of taxes. Taxation is a phenomenon that transcends the individual will. The whole of society has a fundamental duty to maintain the State financially. On the other hand, it has the fundamental right to be the recipient and to control the use of public resources. It is within the context of similarity between individual effort in maintaining the State and state consideration, that the term fiscal citizenship emerges. One of the expectations of the democratic regime was that it would produce educated citizens. However, it is in the scope of taxation that the distance between citizenship and education is clearly observed. The following question then arises: how does tax education interfere in building citizenship? What is the relationship between taxation and the state's social presence? A first theoretical result shows that the effective exercise of tax citizenship requires that tax laws are easy to understand and that informational symmetry is guaranteed, especially in indirect taxes because the tax burden falls on the final consumer. The most immediate result of this impossibility of measuring the individual tax burden translates into the collective disinterest capable of affecting, even, the mechanisms of social control over the adequate application of public resources.

KEYWORDS: Taxation. Fiscal education. Citizenship.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA. 2.1 Democracia e cidadania. 2.1.1 Os custos da cidadania. 2.1.1.1 A participação individual nas decisões coletivas. 2.1.1.2 O sacrifício individual na manutenção financeira do Estado social. 2.2 A cidadania fiscal. 2.2.1 A questão da intransparência da atividade financeira do estado. 2.2.2 A imperfeita identificação do ônus tributário. 3. CONCLUSÕES. REFERÊNCIAS.

1.INTRODUÇÃO

O Estado é um incidente artificial. Através dele o homem se agrupa socialmente sob a égide de um ente que se sobrepõe à autonomia individual. Com o Estado a “humanidade organizar-se politicamente” (BASTOS, 1996, p. 4), ou seja, determinado grupo social passa a ter domínio sobre os demais. Contudo, na atual fase do Estado constitucional, como afirma Bonavides (2007, p. 41), “o poder já não é mais das pessoas, mas das leis. São as leis, e não as personalidades, que governam o ordenamento social e político”. Aliás, a constitucionalização dos limites aos poderes social e econômico sintetiza a relevante passagem do Estado liberal para o Estado social. Esta passagem indica o reconhecimento de demandas coletivas antes desprezadas pelo processo democrático. Com a ampliação da participação política (universalização do sufrágio) e a conseqüente emergência de novas demandas, as cartas políticas tornam-se susceptíveis às mais diversas influências coletivas. Neste contexto, a constituição adquire nova feição, passando a ter por objeto “estabelecer a estrutura do estado, a organização dos órgãos, o modo de aquisição do poder e a forma de seu exercício, limites de sua atuação, assegurar os direitos e garantias dos indivíduos, fixar o regime político e disciplinar os fins sócio-econômico do Estado, bem como os fundamentos dos direitos econômicos, sociais e culturais” (SILVA, 2006, p. 46). Nesse percurso histórico, o Estado passa a assumir cada vez mais funções, passando a prover diversos bens, serviços e equipamentos públicos à sociedade. Evidentemente que para o atendimento das demandas sociais, políticas e econômicas, o Estado necessita de recursos financeiros para custear as despesas públicas. A principal parcela desses recursos é captada da própria sociedade, na forma de tributos. São as denominadas receitas derivadas.

A tributação é um fenômeno que transcende a vontade individual. Toda a sociedade e entes privados são impelidos a contribuir com a manutenção do Estado através do pagamento de tributos. A sociedade tem o dever fundamental de manter financeiramente o Estado, mas também possui o direito fundamental de ser destinatária dos recursos arrecadados pelo Estado e de controlar, em última instância, a aplicação dos recursos públicos dentro de uma conjuntura que melhor represente o bem-comum. É dentro do contexto de similitude entre esforço individual na manutenção do Estado e contraprestação estatal, que emerge a expressão cidadania fiscal, entendida como a capacidade de apropriação (através da via política) e do controle social dos recursos públicos. O exercício da cidadania depende de elementos externos à própria democracia, dentre eles a educação. De forma genérica, Bobbio (2000, p. 43) coloca que o fenômeno da cidadania se desenvolve concomitante ao da educação.

Esperava-se que o exercício da cidadania nos âmbitos político, civil e social produzisse cidadãos-educados. Contudo, Bobbio não deixa de expressar este fracasso: a coexistência da democracia com o cidadão não-educado ou mal educado (BOBBIO, 2000, p. 43). No âmbito da fiscalidade também se observa o distanciamento da cidadania em relação à educação. É neste contexto que emerge a seguinte questão: como a educação fiscal interfere na construção da cidadania? Qual a relação entre tributação e presença social do Estado?

2.FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1  Democracia e cidadania

Bobbio (2000) indica que a vida em sociedade exige regras mínimas de convivência entre indivíduos. Tais regras apresentam duas características básicas: i) são impostas pelo próprio grupo social; e ii) vinculam todos os membros do grupo. Evidentemente que decisões coletivas são tomadas por indivíduos. A questão, então, gira em torno de saber por que e quando as decisões coletivas tomadas por indivíduos tornam-se vinculatórias para todos os membros do grupo social. De início, faz-se necessário distinguir “decisões coletivas tomadas por indivíduos” de “adesão mental dos membros do grupo social”, entendida como uma aceitação direta ou indireta, expressa ou tácita. Com isso, é possível identificar que só a partir da adesão mental dos membros de uma sociedade – mensurada através da regra da maioria – é que decisões coletivas tomadas por indivíduos vinculam todos os membros. Para Bobbio as regras democráticas, por um lado, representam um instrumento procedimental que garante a mensuração do nível de aceitação dos membros a uma determinada decisão tomada por indivíduos; por outro, indicam “[...] quais são os indivíduos autorizados a tomar as decisões vinculatórias para todos os membros do grupo [...]” (BOBBIO, 2000, p. 31). Para Bobbio (2000, p. 22) “Por regime democrático entende-se primariamente um conjunto de regras de procedimento para a formação de decisões coletivas, em que está prevista e facilitada a participação mais ampla possível dos interessados”.

A definição mínima de democracia leva em consideração o procedimento formal que incorpora uma forma de governo i) “contraposta a todas as formas de governo autocrático”, ii) “caracterizada por um conjunto de regras que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com quais procedimentos” (BOBBIO, 2000, p. 30). Mas, Bobbio reconhece as diferenças entre a democracia ideal e a democracia real. A partir daí coloca em discussão o futuro da democracia. Neste sentido, Bobbio afirma que inexiste crise na democracia, mas apenas transformações: “A democracia é dinâmica. O estar em transformação é seu estado natural” (2000, p. 19). O futuro da democracia para Bobbio envolve necessariamente o confronto entre ideais democráticos e a democracia real. Desse confronto emergem as promessas não-cumpridas e os obstáculos não-previstos. Dentre as primeiras, Bobbio indica: i) o nascimento da sociedade pluralista; ii) a revanche da representação dos interesses; iii) a persistência das oligarquias; iv) o espaço limitado; v) o poder invisível; vi) o cidadão não-educado ou mal-educado. Evidentemente que o tema é bastante amplo, por isso faz-se necessário realizar um recorte de forma a direcionar nossa pesquisa ao objetivo apontado na introdução, em outras palavras, isso significa dizer que teremos que nos restringir a apenas à última promessa não-cumprida: o cidadão não-educado ou mal-educado (BOBBIO, 2000, p. 43). A educação para a cidadania deveria ter surgido concomitantemente ao exercício da prática democrática. Supostamente, as discussões políticas na esfera cotidiana teriam o condão de afetar as decisões coletivas tomadas na arena política. Mas, ao contrário do esperado, a apatia política atinge até mesmo as democracias mais consolidadas. Por isso, Bobbio (2000, p. 46) questiona se a democracia poderia realmente satisfazer as promessas não-cumpridas? Para Bobbio (2000, p.46) “[...] o projeto político democrático foi idealizado para uma sociedade muito menos complexa que a de hoje”. Por isso, algumas promessas, melhor dizendo, expectativas, não foram e nem poderiam ser cumpridas pelo ideal democrático porque a realidade é uma variável externa, dada apenas pelas transformações ocorridas no seio da sociedade civil. Essas transformações compõem uma realidade material, concreta, que faz surgir obstáculos à democracia que nem mesmo poderiam ser previstos, especialmente o baixo rendimento do sistema democrático.

A emancipação da sociedade civil, resultante universalização dos direitos políticos, implica na exteriorização das demandas da sociedade anteriormente reprimidas: A quantidade e a rapidez destas demandas, no entanto, são de tal ordem que nenhum sistema político, por mais eficiente que seja, pode a elas responder adequadamente. Daí derivam a assim chamada “sobrecarga” e a necessidade de o sistema político fazer drásticas opções. Mas uma opção exclui a outra. E as opções não-satisfatórias criam descontentamento (BOBBIO, 2000, p. 48). Emerge, então, aquela situação denominada de ingovernabilidade da democracia: inesgotáveis demandas da sociedade civil que o sistema político não consegue dar respostas adequadas, resultando em sobrecargas e, em muitas situações, opções excludentes. Depara-se, então, com a defasagem entre demandas sociais e atendimento dessas demandas, que é acentuada pela “[...] lentidão que os complexos procedimentos de um sistema político democrático impõem à classe política no momento de tomar as decisões adequadas” (BOBBIO, 2000, p. 48). Subjacente a discussão sobre a ampliação da participação política emerge uma relevante questão: o exercício da cidadania desdobra-se em custos para os indivíduos. A democracia, por um lado, exige a participação individual nas decisões coletivas e na luta pelo reconhecimento de direitos sociais ainda desprezados; e, de outro, requer que cada membro da sociedade contribua, dentro de sua capacidade econômica, com a manutenção financeira do Estado. Neste contexto, os sacrifícios individuais podem ser denominados de custos da cidadania.

2.1.1 Os custos da cidadania

A delimitação da cidadania a meros direitos políticos encontra sérias dificuldades de apresentar respostas hábeis a multiplicidades de deveres e obrigações individuais. Em sentido contrário, a teoria da cidadania de Marshall expande o conceito de cidadania para abarcar, além do elemento político, os elementos civil e social. Barcellona (1995, p. 52) descreve esse conceito mais amplo: Segundo Marshall, a cidadania se compõe de três momentos: a “cidadania política”, que corresponde ao reconhecimento do direito de eleger representantes nos órgãos do Estado, nas assembléias legislativas; a “cidadania civil”, que coincide, mais ou menos, com a capacidade de agir, isto é, com a capacidade de estipular contratos e de vincular-se, mediante consenso próprio, a empenhos e prestações nos confrontos com outros sujeitos, e, enfim, a “cidadania social”, que designa o conjunto de expectativas que cada cidadão exprime perante o Estado, para obter a garantia de segurança de vida e de trabalho, que são, de vez em quando, necessárias para dar conteúdo de dignidade e de liberdade à existência individual.

A cidadania, então, não deve ser apenas identificada de forma restrita, ou seja, a partir da atribuição do direito de votar e ser votado. Para Silveira (2002, p. 39) “ser cidadão é ser capaz de cumprir obrigações perante à sociedade da qual se faz parte, bem como exigir seus direitos”. A cidadania, então, deixa de vincular-se exclusivamente à participação política, para alcançar, acima de tudo, o comportamento do indivíduo no seio da sociedade. Neste sentido, Nabais (2005, p. 119) indica que “a cidadania pode ser definida como a qualidade dos indivíduos que, enquanto membros ativos e passivos de um Estado – nação, são titulares ou destinatários de um determinado número de direitos e deveres universais e, por conseguinte, detentores de um específico nível de igualdade”. De qualquer forma, a ampliação da participação política (universalização do sufrágio) e a conseqüente emergência de novas demandas civis e sociais exigem, de um lado, uma elevada participação individual nas decisões coletivas e, de outro, mais recursos públicos para a satisfação das demandas das parcelas da sociedade anteriormente excluídas dos processos políticos. Esses dois fenômenos podem ser, genericamente, denominamos de custos da cidadania, evidenciando, assim, a excessiva participação individual nas decisões coletivas, de um lado; e o sacrifício individual na manutenção financeira do Estado, por outro. É o que veremos a seguir.

2.1.1.1 A participação individual nas decisões coletivas

A democracia não apresenta um conceituo único. Pelo contrário, distingue-se em democracia antiga ou moderna; direta ou indireta; representativa ou participativa; em democracia nos espaços públicos ou nos espaços privados; democracia como mero conjunto de regras procedimentais ou como valor, dentre outras. Apesar disso, deve ser reconhecido que a multiplicidade de conceitos da democracia encontra na participação individual seu denominador comum, capaz, inclusive, de fornecer um traço de unicidade à democracia. De forma muito clara, é possível afirmar que inexiste democracia (em qualquer de seus conceitos) sem a participação individual na formação da vontade coletiva. Em muitas situações é possível até restringir a participação individual (como, por exemplo, ocorre com os menores de 16 anos ou os estrangeiros), mas não suprimi-la. Evidentemente que até mesmo a democracia pode portar restrições que alteram, apenas, o nível de participação individual (maior ou menor participação). De qualquer forma, “O objetivo principal da participação no plano conceitual é facilitar, tornar mais direto e mais cotidiano o contato entre os cidadãos e as diversas instituições do Estado e possibilitar que estas levem mais em conta os interesses e opiniões daqueles antes de tomar decisões ou de executá-las” (BORJA, 1998 apud JACOBI, 2000, p. 27). Uma discussão importante acerca do nível de participação individual é revelada a partir da distinção entre democracia representativa e democracia participativa. A democracia representativa contrapõe-se à democracia direta. A democracia moderna é preponderantemente representativa. A fim de habilitar a representação política do indivíduo são institucionalizadas regras de procedimentos destinados à mensuração da vontade coletiva (em Bobbio, regra da maioria; em Habermas, o consenso, etc.). Com isso, a democracia representativa vincula-se à democracia procedimental.

Para Bobbio (2000, p. 22) “Por regime democrático entende-se primariamente um conjunto de regras de procedimento para a formação de decisões coletivas, em que está prevista e facilitada a participação mais ampla possível dos interessados”. Quando “[...] se inclui no conceito geral de democracia a estratégia do compromisso entre as partes através do livre debate para a formação de uma maioria, a definição aqui proposta reflete melhor a realidade democrática representativa [...]” (BOBBIO, 2000, p, 22). Em contrapartida, se o procedimento democrático não tem a finalidade de formação do compromisso e os problemas são colocados de forma excludentes, então a definição coincide com a forma direta de democracia. Assim, a democracia direta “favorece o choque, e exatamente por isso é mais adequado para dirimir controvérsias sobre princípios do que para resolver conflitos de interesses” (BOBBIO, 2000, p. 22). A democracia representativa apresenta-se, então, como aquele processo que garante formalmente a participação individual isonômica nas decisões coletivas. Mas, a participação política em decisões coletivas ou na legitimação do poder (escolha de representantes) difere da participação na gestão pública, da participação pelo reconhecimento de direitos civis e sociais ou da participação destinada ao controle social dos poderes do Estado, dentre outras. Segundo Tanaka (1995 apud JACOBI, 2000, p. 12) “A participação minimalista aponta para o fato de que existe um déficit de participação e de constituição de atores relevantes, o que se pode redundar em fator de crise de governabilidade e de legitimidade”.

Para Jabobi (2000, p. 12) “Ao identificarmos a participação citadina como uma forma diferenciada da democracia representativa – a que passa por partidos políticos, eleições e integração formal dos governos (Merino, 1994) –, pensamos o tema a partir de sua dimensão cotidiana e de seu impacto societal”. Neste contexto, a democracia participativa evidencia o fenômeno de descentralização do poder e de democratização dos espaços públicos. Essa redefinição da relação entre cidadão e Estado é evidenciada a partir da emergência dos movimentos sociais e,  consequentemente, com a criação de novas estruturas de interação com o poder público. Para Jacobi (2000, p. 19): Os movimentos não só exercem pressão sobre a arena política, como também ampliam seu espaço de inserção, conseguindo às vezes influenciar a agenda de gestões progressistas, graças a expansão do seu potencial participativo em conselhos de gestão tripartite, comissões de planejamento e outras formas específicas de representação. Apesar da redefinição da relação entre indivíduo e Estado, a democracia participativa tem enfrentado muitos obstáculos. O primeiro é a ausência de procedimentalização da participação individual na gestão da coisa pública.  Enquanto a democracia representativa possui regras de procedimento para mensuração da vontade coletiva, a democracia participativa encontra-se desprovida de regras formais de participação. Em sentido contrário à participação individual, a regra ainda é a intransparência dos poderes públicos e dos atos de seus membros, sejam agentes públicos ou políticos. Apesar de ainda incipiente, aos poucos começam a surgir exemplos formalização de regras de participação, tal como ocorre com o orçamento participativo. Este festejado exemplo de procedimentalização da democracia participativa, contudo, encontra sérias limitações, não procedimentais, mas econômicas: as restrições orçamentárias impedem que a participação individual na formação da vontade coletiva, ou seja, no direcionamento das receitas públicas, seja mais efetiva. Com os limites de gastos com a saúde e a educação previstos na Constituição, somado aos gastos com o funcionalismo público dos três Poderes e o pagamento da dívida pública, sobra muito pouco do orçamento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para decisões democráticas participativas. Além disso, o orçamento participativo não se encontra imune às desigualdades políticas. Com sérias restrições orçamentárias, o orçamento participativo não dispõe de recursos para beneficiar a todas as demandas da sociedade. Isto implica dizer que apenas determinadas demandas coletivas poderão ser atendidas, em detrimento das demais. Assim, a participação individual na gestão pública (democracia participativa) também porta a capacidade de reproduzir as diferenças políticas e, com isso, direcionar a atuação pública para privilegiar as demandas de determinadas coletividades mais organizadas politicamente.

Em qualquer situação, a ampliação dos espaços democráticos, seja através da democracia representativa ou democracia participativa, exige uma maior participação individual. A questão do custo da cidadania emerge quando a democracia passa a exigir um nível de participação capaz de resultar no esgotamento do indivíduo, envolto em uma pluralidade de decisões coletivas. Essa questão não passa despercebida por Bobbio, que reconhece que o excesso de democracia esgota o indivíduo e gera uma apatia política.

2.1.1.2 O sacrifício individual na manutenção financeira do Estado social

A ampliação da participação política (universalização do sufrágio) permitiu que parcelas vulneráveis passassem a ter seus direitos (individuais, sociais e políticos) também tutelados pelo Estado. Evidentemente que a proteção dos indivíduos que anteriormente eram excluídos pelos regimes políticos resultou na elevação dos encargos financeiros do Estado. Neste contexto, torna-se evidente a antinomia entre ampliação da democracia e Estado mínimo, sintetizado em uma mera associação de proprietários, reflexo de uma sociedade menos democrática do que aquelas que evoluíram para o sufrágio universal. Neste contexto, Bobbio (2000, p. 47) descreve que “[...] o desmantelamento do Estado de serviços [...] esconde o propósito, não digo de desmantelar, mas de reduzir a limites bem circunscritos o poder democrático”.

É exatamente dessa discussão que surge uma questão relevante: a vinculação da expansão da participação política à presença social do Estado. Isso significa dizer que a democracia apenas faz algum sentido quando garante um resultado material mínimo para todos os indivíduos. Para Nabais (2005, p. 115): O Estado na sua configuração de Estado Social não pode deixar de garantir a cada um dos membros da sua comunidade um adequado nível de realização dos direitos à saúde, à educação, à habitação, à segurança social, etc.

Não é o caso de atribuir à democracia uma natureza comutativa, mas apenas reconhecer que quanto maior a participação política maior serão as demandas sociais. Para Barcellona (Pág. 51): A cidadania se dilata, torna-se um ponto de referência de necessidades e exigências novas; nela se mesclam de um lado as antigas aspirações a uma democracia completa, feita de participação consciente e de decisões; e, de outro, a relevância dos que são chamados os “novos bens” expressos pelos “novos movimentos”. O uso do território, a tutela do ambiente, a saúde, até a paz. Mas, a efetivação dos direitos sociais traz à tona a questão da disposição dos indivíduos em manter os ganhos sociais advindos da democracia. Isto porque, quanto maior a participação política (exercício da cidadania), maiores as demandas civis e sociais e, consequentemente, maiores serão os sacrifícios financeiros individuais na manutenção financeira do Estado. Neste contexto, as relações entre participação política e atividade financeira do Estado, de forma sintética, podem ser traduzidas a partir de dois fenômenos distintos: i) a obtenção de recursos públicos (quais indivíduos suportarão o ônus tributário); e ii) os dispêndios dos recursos públicos, ou seja, as despesas públicas (quais indivíduos se apropriarão dos recursos públicos). A primeira situação tem relação com a escolha das bases econômicas de incidência tributária e, consequentemente, com a identificação dos indivíduos que terão sua riqueza subtraída para a manutenção financeira do Estado.

Por exemplo, a CF/88 desprezou relevantes bases econômicas de incidência, tais como o patrimônio, o lucro e o capital, em detrimento da renda e do consumo, direcionando, assim, a tributação, preponderantemente, à pessoa física (trabalhadores/consumidores). Já a segunda, relaciona-se com a apropriação dos recursos públicos, ou seja, com a identificação dos indivíduos que terão suas demandas atendidas. Neste contexto, não é prudente omitir que a atribuição de direitos políticos, civis e sociais desdobra-se, sempre, em despesas públicas. Em adição, também não é prudente deixar de reconhecer que é exatamente a partir da apropriação dos espaços políticos que se imprime uma determinada conformação à atividade financeira do Estado. Isto significa dizer que a apropriação dos espaços políticos corresponde, na verdade, ao controle dos recursos públicos (por um lado, o afastamento da incidência tributária sobre determinados segmentos sociais e, de outro, direcionamento dos recursos públicos a esses mesmos segmentos).

De qualquer forma, para que o Estado efetive os direitos políticos, civis e sociais (por exemplo, direito à saúde, à educação, à habitação, à segurança social, dentre inúmeros outros), formalmente previstos em sede constitucional, faz-se necessário que os indivíduos (pessoas físicas e jurídicas) cumpram o dever fundamental de pagar tributos, posto que o Estado não gera riquezas por si só suficientes ao custeio das prestações estatais. O problema da participação individual na manutenção financeira do Estado torna-se evidente quando o Estado, por um lado, subtrai aquela mínima parcela necessária para a sobrevivência humana digna; e, de outro, deixa de cumprir prestações sociais (bens, equipamentos e serviços públicos) necessárias a minorar a vulnerabilidade social dos indivíduos. Em outras palavras, o problema surge a partir do instante em que o Estado retira do indivíduo aquilo que, como Estado social, deveria proporcionar aos indivíduos.

2.2 A cidadania fiscal

A existência do Estado pressupõe o atendimento de certos fins coletivos, tais como o bem-estar social. A nossa Constituição Federal, em seu art. 6º, distribuiu formalmente direitos sociais, tais como “a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”. Mas, subjacente à discussão formal de quais direitos sociais devem ser garantidos, emerge a questão material, ou seja, quais agentes da sociedade deverão prover financeiramente o Estado? A questão do financiamento público foi objeto de extensa previsão constitucional, desde a repartição da competência tributária até a enumeração taxativa dos impostos. O modelo tributário nacional fornece uma excelente síntese do momento histórico subjacente à ordem jurídica inaugurada pela Constituição Federal de 1988: o forte fenômeno de ressurgimento do liberalismo econômico (neoliberalismo), que nada mais fez que propor, novamente, o modelo de organização social com fundamento na prevalência das interações econômicas.

As regras constitucionais e legais refletem o modelo político adotado pelo Estado em um determinado lapso temporal. A conotação dada ao vocábulo político relaciona-se com a própria organização social e a institucionalização do Estado. Neste sentido, político indica uma etapa da evolução da sociedade onde um determinado grupo social passa a dominar os demais grupos, prevalecendo, assim, a vontade de uma determinada elite, que nas sociedades democrática concorrem entre si através de um procedimento político. Este panorama faz surgir uma questão: como o sistema político introduz, através do processo democrático, a vontade hegemônica? A resposta passa pelas regras de procedimento ou, em outras palavras, pelo direito como mera técnica. A norma jurídica representa o instrumento através dos quais os grupos dominantes satisfazem seus interesses. A conseqüência mais relevante do tecnicismo do Direito é o desprezo à realidade social, com o conseqüente esvaziamento do discurso jurídico, que se apresenta à sociedade cada vez mais desprovida de sentido, distante da realidade cotidiana das pessoas. Barcellona (2000, p. 142) tece atentas considerações sobre o tema:

[...] il codice dell’individuo moderno è una procedura per produrre codici [...] In questi termini il diritto moderno è essenzialmente una procedura. Per queste ragioni si può dire che la società moderna è per eccellenza una società giuridica, cioè uma società che si autorappresenta attraverso il suo diritto como diritto degli individui (una forma vuota). [...] Questa forma vuota riduce infatti il diritto a técnica e porta com sé il primado del mezzo sui fini.

O Direito como técnica tem resultado na imposição de normas que afetam negativamente toda a coletividade. Aqui não se trata de por dúvidas sobre a legitimidade – obtida através do processo democrático – dessas normas jurídicas. Pelo contrário, apesar de democráticas – e, portanto, legítimas – determinadas normas são suficientemente danosas à própria sociedade. Democracia e justiça social podem, não raras vezes, apresentar conflitos, cuja natureza meramente procedimental das regras do jogo democrático (BOBBIO) não tem se mostrado capaz de atenuar. Na verdade, o Direito como técnica possui exacerbado apego à coerência interna da ordem jurídica: o que importa é a verificação da adequação constitucional e/ou legal das normas, pouco importando se essas são socialmente justas, se afetam a dignidade da pessoa humana ou, ainda, se subtraem as possibilidades materiais da sobrevivência humana digna.

    A realidade material tem sido suficiente para mostrar o distanciamento entre a democracia ideal e a democracia real, entre teoria e realidade fática. As diferenças sociais, evidentemente, decorrem de diferenças políticas e o direito não se apresenta como instrumento capaz de atenuar essa realidade. Na verdade, o direito apresenta-se como um sistema social parcial hermético, fechado em si mesmo, que não consegue alcançar os desdobramentos externos. Por exemplo, na seara tributária, o Direito como técnica nos leva a inaptidão das discussões meramente formais sobre a capacidade contributiva. Por isso, a necessidade de mensurar a cidadania fiscal.

2.2.1 A questão da intransparência da atividade financeira do estado

A questão da cidadania fiscal envolve diversos aspectos, desde a compreensão da natureza jurídico-econômica dos tributos até a aplicação dos recursos. A complexidade da legislação que trata da atividade financeira do Estado, composta de uma infinidade de normas jurídicas tributárias, orçamentárias, de licitação, de responsabilidade fiscal, dentre outras, transforma as atividades de obtenção e de dispêndio dos recursos públicos em algo inacessível ao cidadão comum. Daí emerge uma primeira questão relevante à educação fiscal: a complexidade e a ausência de transparência impossibilitam o acesso às informações necessárias à compreensão da atividade financeira do Estado e de seus desdobramentos materiais.

A cidadania fiscal, assim, visa apontar à necessidade de simplicidade e transparência na atividade financeira do Estado e a partir daí fazer surgir um cidadão que participe mais ativamente das coisas públicas. É neste contexto que emerge a política pública de educação fiscal destinada a induzir no cidadão o devido reconhecimento do seu sacrifício financeiro na manutenção do Estado, especialmente diante da pífia presença social do Estado.     Evidentemente que a atividade financeira do Estado é questão bastante ampla. Por isso, faz-se necessário proceder a um recorte de forma que a direcionar a pesquisa à atividade de obtenção de recursos públicos e, mais especificamente, à atividade tributária.

2.2.2 A imperfeita identificação do ônus tributário

No caso específico da atividade tributária, a ofensa à simplicidade e à transparência faz com que a sociedade não sinta o peso dos tributos embutidos no preço final dos bens, produtos, mercadorias e serviços. Este problema é ampliado na sistemática da tributação indireta, capaz de confundir preço e tributo em um só valor monetário. Então, uma primeira inferência que pode ser feita é aquela que estabelece uma relação entre percepção do montante dos tributos pagos individualmente e qualidade dos bens, serviços e equipamentos públicos oferecidos pelo Estado. Em outras palavras: quanto maior a precariedade informacional na obtenção dos recursos públicos, tanto menor será o controle social sobre os gestores públicos e a adequada aplicação dos recursos públicos.

A precariedade informacional é especialmente importante no âmbito dos impostos indiretos (aqueles que estão incluídos no preço de bens, mercadorias e serviços consumidos), porque se apresentam de difícil percepção para aquele indivíduo (consumidor final) que suporta economicamente o tributo. A ausência de informações acessíveis ao cidadão, conjugada à ausência da educação fiscal, inviabiliza o despertar da sociedade para uma consciência voltada às coisas públicas. Evidentemente que o exercício da cidadania fiscal exige a presença de mecanismos que garantam ao cidadão o acesso universal a informações sobre o fenômeno da tributação, incluído aí também a destinação dos recursos tributários arrecadados.

3. CONCLUSÕES

As definições procedimentais de democracia não conseguem ultrapassar os aspectos meramente formais para alcançar, também, os aspectos materiais: em nenhum momento o processo democrático é definido como aquele instrumento capaz de distribuir as riquezas geradas a um maior número de pessoas, através do consenso social e do estabelecimento de normas socialmente legítimas. Pelo contrário, é exatamente no espaço político que os sistemas sociais parciais autônomos impõem suas necessidades de regulação e, a partir do processo democrático, induz a formação da opinião pública e a criação do direito legítimo, mesmo que este se apresente socialmente injusto. Por outro lado, o processo democrático nem sempre consegue despertar a necessária solidariedade e, consequentemente, participação nos assuntos coletivos. Pelo contrário, cada vez mais os indivíduos se relacionam através de interações estratégicas, tendo em vista seus interesses individuais mais imediatos. Neste contexto, emerge uma outra questão: por que participar do processo democrático se este não garante um resultado material mínimo para todos os indivíduos? Não é o caso de atribuir ao processo democrático natureza comutativa, mas apenas de expandir o conceito de democracia de forma a mensurar os resultados materiais. Em outras palavras, além dos direitos individuais – sobre os quais se fundamentam as definições procedimentais da democracia – é importante incluir os direitos sociais. Por exemplo, a mera previsão constitucional de um conjunto de direito sociais não é suficiente quando o próprio Estado se mostrado incapaz de mitigar o passivo social que se perpetua por séculos. Por isso, esta questão ultrapassa as meras discussões formais para alcançar os resultados materiais. É dentro desse contexto que devemos incluir na pauta das discussões o tema cidadania fiscal. Deve ser ressaltado que a cidadania não é somente exercida com o voto destinado a eleger nossos governantes e representantes, mas com o exercício do controle social sobre os recursos e despesas públicos. Para que ocorra o controle social sobre a atividade financeira do Estado é necessária que a sociedade seja educada nesse sentido, em sintonia com o disposto no art. 205, da Constituição Federal: “A educação, direito de todos e dever do estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”. Por fim, deve ser salientado que a educação fiscal, como processo educacional, demanda tempo para ser efetivado. Por isso, a cada dia se evidencia que a ausência de políticas públicas destinadas a promover a educação fiscal do cidadão prejudica não só o Estado, mas, principalmente, a própria sociedade, colocada diante de risco de vulnerabilidade pela associação de dois fenômenos distintos: de um lado, a subtração da renda individual para a manutenção financeira do Estado; e, de outro, a ausência social do Estado.

REFERÊNCIAS

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