Resumo: O artigo tem por escopo fazer uma breve análise do Sistema Único de Saúde (SUS), especialmente indicando como alguns dos principais aspectos da reforma do aparelho de Estado no Brasil contribuíram para ele. Através de pesquisa bibliográfica e legislativa, procura-se trazer aspectos da criação e implementação do SUS no Brasil, que ganhou força, principalmente, após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Ademais, será analisado de que modo as reformas administrativas tiveram relação com o SUS, apontando algumas das principais mudanças que o Sistema sofreu com a introdução dessas reformas do aparelho do Estado, não com a pretensão de esgotar todas as suas dimensões, mas de proporcionar uma compreensão abrangente dos conceitos e argumentos nele envolvidos.

Palavras-chave: Sistema Único de Saúde. Reformas administrativas. Administração Pública.

Abstract: The article aims to make a brief analysis of the “Sistema Único de Saúde” (SUS), especially how some of the main aspects of the reform of the state apparatus in Brazil contributed to it. Through bibliographic and legislative research, we seek to bring aspects of the creation and implementation of “SUS” in Brazil, which gained strength, mainly after the promulgation of the 1988 Constitution of the Federative Republic of Brazil. “SUS”, some of the main changes that the System underwent with the introduction of these reforms of the State apparatus, not with a claim to exhaust all its dimensions, but to provide a comprehensive understanding of the elites and argument.                                                                                         

Keywords: “Sistema Único de Saúde”. Administrative reforms. Public administration.

Sumário: 1 Introdução; 2 Da criação do Sistema Único de Saúde; 3 Das reformas na Administração Pública brasileira; 3.1 Breves apontamentos acerca das reformas administrativas entre os anos 1930 e 1990; 3.2 Da reforma gerencial na administração pública brasileira; 3.3 Da relação entre a reforma gerencial administrativa e o Sistema Único de Saúde; Considerações finais; Referências

1 INTRODUÇÃO

O artigo tem por escopo fazer uma breve análise do Sistema Único de Saúde (SUS), especialmente indicando como alguns dos principais aspectos da reforma do aparelho de Estado no Brasil contribuíram para ele.

Através de pesquisa bibliográfica, procura-se trazer aspectos da criação e implementação do SUS no Brasil, que ganhou força, principalmente, após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, pois esta reconheceu direitos sanitários e em saúde.

Numa segunda parte deste trabalho, foram traçadas algumas mudanças sofridas no âmbito da administração pública brasileira, que contribuíram de forma significativa para a história do Brasil. Traçando-se um breve panorama histórico, que inicia em 1930, com a denominada “Era Vargas”, chegando ao governo de Michel Temer.

Por fim, objetiva-se mostrar de que modo as reformas administrativas tiveram relação com o SUS, apontando algumas das principais mudanças que o Sistema sofreu com a introdução dessas reformas do aparelho do Estado.

Assim, procura-se apresentar um panorama do Sistema Único de Saúde do Brasil e os impactos que as mudanças na administração pública tiveram sobre ele, não com a pretensão de esgotar todas as suas dimensões, mas de proporcionar uma compreensão abrangente dos conceitos e argumentos nele envolvidos.

2 DA CRIAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE

A Reforma Sanitária Brasileira foi um movimento social, no início da década de 1970, que envolveu vários setores da sociedade, cuja proposta era a democratização da saúde no Brasil, mudando o cenário que se tinha até então. Essa proposta foi debatida durante a 8º Conferência Nacional de Saúde, em 1986, que defendia preceitos que deveriam ser efetivados no setor da saúde no Brasil, entre eles o reconhecimento da saúde como um direito de todos e, consequentemente, um dever do Estado, a participação da população, que restou denominada como controle social e, por fim, a criação do Sistema Único de Saúde (BRASIL, 1986).

A Conferência Nacional de Saúde garantiu condições de acesso e qualidade dos serviços para toda a população, bem como consolidou o direito à saúde como responsabilidade do Estado, servindo de subsídio para a elaboração da Constituição Federal de 1988 (COSTA et al., 2010).

Em 1988 foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil (CF), reconheceu direitos sanitários e em saúde, consagrando, em seu artigo 196, a saúde como um “direito de todos e dever do Estado, garantido medidas políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviço para sua promoção, proteção e recuperação” (BRASIL, 1988). Segundo Silva (2008), o Brasil criou alicerces para as bases da saúde pública, deixando esta de ser um produto comprado, ou um ato de benevolência, passando o Estado a ser um prestador de serviços no âmbito da saúde pública.

Esse conceito assume sua versão prática, nos termos do artigo 198, que trata o SUS como uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços públicos de saúde, organizada de acordo com os ditames constitucionais da “I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II- atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III - participação da comunidade” (BRASIL, 1988).

Segundo Costa et al. (2010), essas diretrizes traçadas significavam a representação das pessoas nos Conselhos de Saúde e das Conferências de Saúde, instâncias deliberativas e de pactuação social, objetivando controle social das políticas públicas.

Já o artigo 200 da CF fixa as competências do Sistema Único de Saúde, expondo o seu papel de controlar e fiscalizar procedimento e produtos de interesses para a saúde, executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, ordenar a formação de recursos humanos, o desenvolvimento científico e tecnológico na área da saúde, formular políticas e ações de saneamento, bem como proteger o meio ambiental (BRASIL, 1988).

No âmbito da legislação infraconstitucional, as Leis n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990 e a n.º 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispuseram “sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes” (BRASIL, 1990) e sobre “a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde” (BRASIL, 1990a), respectivamente.

As denominadas Leis Orgânicas da Saúde fixaram as competências exercidas por cada esfera de governo, através da descentralização, buscou envolver todos os entes, por meio de uma cogestão entre União, Estados e Municípios, com o intuito de melhorar a situação da saúde da população brasileira (SOUZA; COSTA, 2010).

Noutra senda, quanto à complementariedade do setor privado, a CF estabeleceu que dentre os serviços privados, devem ter preferência os serviços não lucrativos, bem como definiu que quando houver insuficiência da prestação do serviço no setor público, a contratação de serviços privados deve seguir alguns requisitos como a obediência às normas de direito público para a celebração dos contratos, o ente privado de estar em consonância com os princípios básicos e normas técnicas do SUS e os serviços privados devem seguir a mesma lógica organizativa do SUS (BRASIL, 1988).

3 DAS REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Ao longo do século XX o Brasil passou por algumas mudanças na administração pública, as quais marcaram de forma significativa a sua história. A seguir serão feitos apontamentos acerca dessas mudanças.

3.1 Breves apontamentos acerca das reformas administrativas entre os anos 1930 e 1990

Na denominada “Era Vargas”, que teve início a partir dos anos 1930, o Brasil passou por mudanças na organização do Estado brasileiro, especialmente quanto à criação de várias organizações no âmbito do governo e da sociedade civil, instituindo, por exemplo, os sindicatos dos trabalhadores e dos estudantes e, até mesmo, a criação de empresas estatais, como a Petrobrás. Nesse contexto houve a criação do DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público, instituído pelo Decreto-Lei n.º 579/38, marcante para a reforma administrativa do “Estado Novo”. Para Paludo (2013), essa reforma foi o primeiro esforço sistemático de superação o patrimonialismo, que agiu no sentido da burocratização do Estado, através da inclusão de parâmetros como a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito e a separação entre o público e o privado.

Entre o período que foi de 1956 a 1961, governo de Juscelino Kubitschek, houve a implementação do Plano de Metas, que consistia num conjunto de 30 objetivos, com um cronograma rigoroso e um acompanhamento sistemático que englobava os setores de energia, transporte, indústria de base, alimentação e educação, sendo a sua maior contribuição no setor de planejamento. Além disso, ele criou novas unidades administrativas, que contribuíram para a expansão da burocracia. Entretanto, o Plano acabou por agravar a dívida externa, uma vez que o Estado foi o maior investidor desse plano, culminando no golpe civil militar de 1964 (LEITE JÚNIOR, 2014).

Em 25 de fevereiro de 1967, foi editado o Decreto-Lei n.º 200, que reorganizou a revisou vários órgãos da administração pública federal. Nas palavras de Lima Júnior (1998), o Decreto introduziu significativas mudanças quanto à descentralização e à flexibilização via administração indireta, bem como facilitou a contratação para o serviço público, ou seja, sem concurso público, de “especialistas para instituições de pesquisa e órgãos especializados” (BRASIL, 1967).

Com a edição do Decreto n.º 83.740, de 18 de julho de 1979, foi implantado o Programa Nacional de Desburocratização, através do Ministério Extraordinário de Desburocratização, o qual tinha como objetivo o atendimento das demandas dos cidadãos, concernentes ao serviço público, concentrando-se na produção de mudanças no comportamento e na atuação da burocracia pública (BRASIL, 1979).

3.2 Da reforma gerencial na administração pública brasileira

No governo de Fernando Henrique Cardoso, a administração pública brasileira foi objeto de uma reforma, que propunha, em linhas gerais, a mudança de um modelo burocrático para um modelo gerencial, alvitrando a divisão entre os serviços exclusivos e os não-exclusivos do Estado, sendo passíveis, aqueles não-exclusivos, como exemplo a saúde e a educação, de atuação por organismos privados.

Ela teve como marco oficial a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), em 1995, com a coordenação do ex-ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. No mesmo ano houve a aprovação do Plano Diretor para Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que traçou as principais diretrizes e os objetivos da reforma gerencial no Brasil.

O PDRAE destaca que seria imprescindível e inadiável:

(1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (BRASIL, 1995, p. 16)

De forma geral, a reforma gerencial, visando mudar a desconfiança que a administração burocrática passava, introduziu três maneiras novas de responsabilização dos gestores públicos, em substituição parcial dos regramentos rígidos até então existentes: o controle social, a administração por resultados e a competição administrativa. Destaca-se que fundamentalmente a reforma versava acerca da descentralização, criando, por exemplo, as agências executivas, regulatórias e as organizações sociais, ou seja, novos formatos foram introduzidos na estrutura organizacional do aparelho do Estado (BRESSER PEREIRA, 2017).

Tal reforma é alvo de críticas e posições doutrinárias divergentes. Como opiniões diametralmente opostas a respeito dela, podemos citar o idealizador do PDRAE e o professor Dr. Aragon Érico Dasso Júnior.

Bresser Pereira retrata a reforma gerencial brasileira como uma história de sucesso, ou seja, como um grande avanço para a Administração Pública brasileira (BRESSER PEREIRA, 1999). Já Dasso Júnior retrata a reforma gerencial brasileira como um retrocesso para a Administração Pública brasileira, pois entende que o núcleo definidor do conceito de democracia é a participação popular e tal elemento esteve completamente ausente do debate a respeito da reforma gerencial no Brasil (DASSO JÚNIOR, 2017).

Dando sequência à reforma iniciada em 1995, em 04 de junho de 1998, foi aprovada a Emenda Constitucional n° 19, conhecida também como emenda da “reforma administrativa”.

Dentre as diversas mudanças introduzidas pela EC n.º 19 no texto constitucional, algumas das principais alterações acerca do capítulo sobre a Administração Pública foram: alterações nas regras acerca da estabilidade do servidor; fim do regime jurídico único; inclusão do princípio da eficiência; os cargos em comissão e funções de confiança deixaram de ser exercidos preferencialmente por servidores de carreira; novo regramento acerca do teto da remuneração dos servidores; eliminação do princípio da irredutibilidade de vencimentos; inclusão de regramento permitindo que órgãos e entidades da Administração direta e indireta firmem contratos de gestão com os respectivos ministérios; entre outros (BRASIL, 1998).

Concernente às medidas introduzidas pela EC n.º 19, Dasso Júnior (2006, p. 258) afirma que, ao revés do discurso ultraliberal do governo de Fernando Henrique Cardoso, elas “serviram para debilitar ainda mais os já precários serviços públicos prestados à população brasileira, pois a redução de pessoal se deu principalmente em áreas voltadas às políticas sociais, que não estavam incluídas no ‘Núcleo Estratégico’”.

Por fim, percebe-se através das políticas sociais e de avanços sociais realizadas nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, que não houve interrupção do processo de reforma do aparelho do estado, dando, assim, continuidade à influência neoliberal na organização do estado brasileiro (FAÉ; GOULART; ABDALA, 2016).

3.3 Da relação entre a reforma gerencial administrativa e o Sistema Único de Saúde

Para Bresser Pereira, a reforma gerencial contribuiu de forma muito significativa para o SUS. Segundo ele, no início do primeiro governo de FHC, o sistema criado pela Constituição Federal de 1988, para garantir o direito universal aos serviços de saúde, estava em crise, uma vez que

Não se havia ainda logrado estabelecer um sistema de financiamento para o SUS, e os hospitais envolvidos ofereciam serviços deficientes e se envolviam com frequência em denúncias de corrupção. A norma que regulava os serviços não dava conta do problema.

Entretanto, ao final de 1996, começou uma grande reforma gerencial do SUS com base na Norma Operacional Básica (NOB) 96, ao mesmo tempo em que se definiam fontes de financiamento para os serviços. Hoje, o SUS é um sistema universal de saúde que atende a um direito básico da cidadania com qualidade razoavelmente boa e custo muito baixo (menos de R$ 2 por habitante-dia). O segredo está, de um lado, na grande mobilização que ocorreu para a definição e implantação do SUS, e no controle social exercido pelos cidadãos em sua decorrência, e, de outro, na forma de administração gerencial, distinguindo a oferta da procura de serviços e dando aos municípios um papel muito maior em contratar os hospitais que prestam os serviços (BRESSER PEREIRA, 1998).

Por sua vez, a questão da descentralização, preceito relevante da reforma gerencial, no SUS ocorreu tanto no âmbito da demanda, com o aumento da importância aos Municípios, dando a eles maior autonomia e maior orçamento, quanto no âmbito da oferta, que diz respeito “à gerência dos hospitais que prestam serviço ao SUS” (SOUZA, 2014).

Noutra senda, foram criadas pelas Leis nº 9.637/98 e 9.790/99 as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, figuras novas do modelo de gestão gerencial, que possibilitaram estabelecer parcerias entre o poder público e estas entidades, especialmente no que tange ao Sistema Único de Saúde.

A reforma gerencial tem como princípio fundamental a eficiência. Nesse sentido, a criação das agências reguladoras, no caso do SUS, da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), contribui para o controle a posteriori dos resultados, bem como para a sua fiscalização, coadunando, assim, com o princípio da eficiência.

Ademais, o controle também pode ser realizado internamente, pelas próprias entidades ou órgãos prestadores do serviço, e externamente pelo Poder Executivo, Poder Legislativo, Ministério Público, Judiciário e a sociedade civil.

Segundo Dasso Junior (2006), o processo de privatização da gestão e da gerência dos serviços do SUS, através das Organizações Sociais, OSCIPS e outras figuras organizacionais, fere os princípios constitucionalmente estabelecidos para o SUS, bem como os demais limites previstos na legislação que trata da matéria.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No decorrer deste trabalho, analisou-se o Sistema Único de Saúde, através das implicações que as reformas do aparelho do Estado tiveram sobre ele, especialmente no que tange à reforma gerencial, iniciada em meados dos anos 1990.

Como visto, reformas são necessárias quando se busca atualizar e manter a estrutura do Estado em consonância com o momento histórico e social que se vive.

No primeiro capítulo foram apresentados aspectos acerca da criação do SUS, cujo principal referencial é a CF de 1988, que reconheceu direitos sanitários e em saúde, consagrando, em seu artigo 196, a saúde como um “direito de todos e dever do Estado, garantido medidas políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviço para sua promoção, proteção e recuperação” (BRASIL, 1988).

Seguindo, breves apontamentos históricos sobre as reformas administrativas foram traçados e pode-se observar que o Brasil, entre os anos de 1930 e 1990, transitou por uma administração pública que passou por um processo de burocratização do Estado, com o intuito de superar o patrimonialismo então vigente, depois houve a expansão dessa burocracia, e, por último, já no começo dos anos 1980, iniciou-se um processo de desburocratização.

Já nos anos 1990 se deu início à reforma gerencial, que propunha a divisão entre os serviços exclusivos e os não-exclusivos do Estado, sendo passíveis, aqueles não-exclusivos, como exemplo a saúde e a educação, de atuação por organismos privados. Assim, vê-se que ela interferiu diretamente no SUS do Brasil.

Elementos característicos desta reforma como a descentralização, com o aumento da importância dos Municípios, a criação de Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e a instituição de agências reguladoras, são exemplos de alguns aspectos que causaram mudanças significativas no SUS.

Portanto, este trabalho contribuiu, fundamentalmente, para aprofundar o debate acerca dos aspectos essenciais do Sistema Único de Saúde no Brasil, e como se pode observar, as reformas na administração pública tiveram impactos relevantes sobre ele.

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