RESUMO: O presente artigo pretende abordar discussões acerca da diferença de alíquotas praticadas nos estados brasileiros. Sabe-se que a alta carga tributária é um dos entraves da atual economia, e que as empresas buscam caminhos para diminuir os custos com seus tributos. Assim, é preciso fazer um planejamento tributário conforme entendimento da legislação para não ter perdas significativas. Entretanto, nada é tão urgente quanto à Reforma Tributária, haja vista que se espera que verdadeiras alterações ocorram para balancear e equilibrar as lacunas que impedem o avanço da economia brasileira. É nítido que o Sistema Tributário atual é demasiadamente extenso e impõe regras complexas, porém no que tange ao ICMS, vê-se que o diferencial de alíquotas gera questionamentos por trazer entraves nas negociações entre fornecedores e compradores, bem como na precificação, já que tudo precisa estar em conformidade com a legislação para evitar autuações fiscais pelos órgãos responsáveis. Deste modo, resta claro que o referido tema possui uma relevância significativa e merece estar em pauta no ordenamento jurídico brasileiro.

PALAVRAS-CHAVE: ICMS. Diferença de Alíquotas. Reforma Tributária. Sistema Tributário Nacional.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Breve comentário sobre o sistema tributário nacional; 3. ICMS; 3.1. Diferença de alíquotas entre os estados brasileiros; 4. A importância da Reforma Tributária; 5. Considerações finais. 6. Referências.

1. INTRODUÇÃO

Na atualidade, nunca se falou tanto em Reforma Tributária. A necessidade latente de modificar o atual Sistema Tributário Nacional se dá devido ao país impor uma limitação orçamentária aos seus entes federativos e estes terem formas diferentes de tributação. 

Originalmente, o Sistema Tributário Nacional surgiu em 1967 e não acompanhou as modificações da sociedade e do ordenamento jurídico brasileiro, por conta disso, encontra-se defasado e ineficiente. Deste modo, observa-se que tanto no que diz respeito à fiscalização, quanto em termos de arrecadação, o referido sistema encontra-se estagnado e corrobora com impasses em relação à economia brasileira.

O ambiente econômico necessita urgentemente de medidas que façam “a máquina girar”, e para isso é preciso que os governantes e legisladores se esforcem para que a tão sonhada reforma aconteça o quanto antes.

Existem algumas frentes que buscam revisar o atual Sistema Tributário Nacional: a PEC 110/19 e a PEC 45/19. A primeira oriunda do Senado Federal e a segunda da Câmara dos Deputados. Porém, o governo federal já se mostrou a favor da unificação das duas propostas.

No tocante ao tema central desta pesquisa, qual seja o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS resta claro que este certamente será um ponto a ser alterado no advento da Reforma Tributária, tendo em vista que há muitas discussões sobre a diferença de alíquota entre os Estados brasileiros.

Diante disso, o presente artigo tem como finalidade levar o leitor a uma reflexão através da análise de legislações, doutrinas, revistas jurídicas e artigos científicos, para desta forma contribuir com ponderações acerca de um tema tão atual e relevante.

2. BREVE COMENTÁRIO SOBRE O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

Inicialmente deve-se compreender o conceito de tributo. Conforme preconiza o artigo 3º do Código Tributário Nacional:

Art. 3º - Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.[1]

Assim, entende-se que além de se caracterizar como uma prestação pecuniária pode-se afirmar que tributo é um pagamento imposto pelo Estado, visando arrecadar para reverter tais valores em pagamento de despesas.

Sobre esse tema Carrazza afirma:

Nos termos da Constituição, o tributo é instrumento de arrecadação, necessário à realização das despesas públicas (arts 163 e ss., especialmente o art. 167, IV). Deve, pois, custear a mantença da res publica em geral e é de prestação obrigatória, até porque sempre decorre da lei (art. 150, I, da CF), e não da vontade da Administração Fazendária ou do contribuinte.[2]

Cabe salientar que o Sistema Tributário Nacional apresenta cinco tipos de tributos, são eles: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições.

No contexto da presente pesquisa, é primordial se atentar para a finalidade do tributo de imposto. A Constituição Federal traz em seu artigo 145, I, a previsão legal dos tributos instituídos:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I - impostos;

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.[3] 

Ademais, o Código Tributário Nacional conceitua imposto no seu artigo 16, e explica que:

Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. [4]

Destarte, mostra-se claro que imposto é um tributo que não está atrelado a nenhuma atividade, e que sua receita também não está vinculada a nenhuma despesa, tendo em vista o quanto disposto no artigo 167, IV da Constituição Federal.[5] Tal vedação serve para reafirmar que a receita dos impostos arrecadados busca custear as despesas públicas gerais.

Ainda no âmbito constitucional, observa-se que a Carta Magna além de explicar o conceito de imposto, trouxe também apontamentos sobre seus princípios norteadores e a forma como está repartida a competência entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Nesta seara, pode-se afirmar que as competências tributárias estão distribuídas entre os entes federados de acordo com o que lhes cabe, e deste modo restou aos Estados estabelecer e cobrar ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços. Esta determinação está presente no artigo 155, II, da Constituição Federal:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;[6]

No que tange aos regimes de tributação no Brasil, observa-se que além da burocracia enfrentada devido à legislação, as empresas precisam também definir a forma de tributação de sua receita de acordo com o enquadramento através de três modelos: Simples Nacional, Lucro Presumido e Lucro Real.

O Simples Nacional é destinado às pequenas e médias empresas e a tributação neste regime é, em tese, mais simples e branda se comparada aos outros regimes, mas, mesmo para quem se enquadre, é necessária a análise de diversos fatores antes de efetivamente decidir por sua opção.

3. ICMS

A estrutura do Sistema Tributário Nacional brasileiro é considerada uma das mais complexas que existem devido à sua extensão e peculiaridades. São muitas regulamentações, muitas leis e muitos tributos para entender, o que o difere de muitos países.

O cerne do referido sistema é o recolhimento de tributos, que tem como principal finalidade promover as atividades do Estado. Pode-se listar como atividades os serviços destinados à população, bem como pagamento de servidores e obras de melhoria. Cumpre ressaltar que empresas privadas também podem cobrar tributos quando estas estiverem em parceria com o Estado na realização de algum serviço.

Entretanto, o ponto de divergência que causa vários problemas na seara da legislação tributária se dá em decorrência da falta de unificação das leis no país, mais precisamente por conta do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) que é de competência estadual.

Cada ente federativo tem sua própria legislação sobre este imposto, ou seja, são várias legislações, cada uma tratando especificamente do seu jeito do mesmo imposto. Isto sem falar nos impostos municipais e nos tributos federais, o que causa uma celeuma que só será dirimida depois da aguardada Reforma do Sistema Tributário Nacional.

Antes da Constituição Federal de 1988, O ICMS tinha como hipótese de incidência apenas a circulação de mercadorias, por isso era conhecido como ICM. Nesta época os serviços hoje incorporados por terem natureza jurídica de imposto, cuja competência para sua instituição é atribuída aos Estados e ao Distrito Federal não faziam parte, como por exemplo, os serviços de transporte interestadual e intermunicipal, bem como o de comunicação.

Observa-se que nos dias atuais, o ICMS é a maior fonte de arrecadação no que concerne a impostos no Brasil, por conta disso torna-se tema de grandes debates principalmente no cenário nacional jurídico, fiscal e tributário. Ademais, é pertinente aduzir que tal imposto possui um caráter totalmente fiscal o que pode restar comprovado mediante leitura da Constituição Federal conforme art. 155, §2º, III onde há a possibilidade de ser seletivo em razão da essencialidade das mercadorias e dos serviços.

Entretanto, quando ocorrer uma permissão diferente desta, pode ocasionar a extrafiscalidade do tributo, haja vista que sua incidência seria maior sobre serviços mercadorias obtidas pela população com maior capacidade contributiva, buscando à redistribuição de renda.

Neste diapasão, percebe-se que o ICMS está submetido a alguns princípios tributários que necessitam ser compreendidos. No entanto, destaca-se o princípio da legalidade como ponto chave, conforme previsto no art. 150, inciso I, da Constituição Federal de 1988: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; [7]

Sendo assim, vê-se que esta determinação proíbe que os entes federados possam exigir ou aumentar o tributo sem que esteja estabelecido em lei, pois o legislador aplicou o princípio da legalidade tributária vinculando a instituição do imposto à promulgação de leis, e com isso submetendo o ICMS a este princípio.

Outro ponto importante a ser abordado é sobre o princípio da anterioridade de exercício e da anterioridade nonagesimal, ambos ligados diretamente ao ICMS. É também na Constituição Federal de 1988 que encontra-se consagrado o artigo 150, III, que explica sobre este assunto:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

III - cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;[8]

Assim, observando a alínea “b”, é possível encontrar o princípio da anterioridade de exercício sob o qual, em regra, submete-se o ICMS.

De acordo com Sabbag, o princípio da anterioridade é exclusivamente tributário, tendo em vista que ele atua no campo da tributação federal, estadual, municipal ou distrital. [9]

Sobre esse tema Silva Neto ensina:

[...] com efeito, enquanto para os demais ramos do Direito a pura vigência de seus textos de lei já os torna factivelmente exigíveis, pois aptos à produção de efeitos a partir de referida vigência, as normas jurídicas tributárias, que criem ou majorem, para fins de cumprimento ao princípio em tela, não exigem previsão sobre aquele momento, mas quanto ao de vincular ou de incidir sobre os casos concretos.[10]

Deste modo, resta claro que o princípio da anterioridade tributária determina que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ficam proibidos de cobrar qualquer tributo no mesmo exercício financeiro.

Amaro assevera que:

A constituição exige como dizíamos, que a lei que crie ou aumente o tributo seja anterior ao exercício financeiro em que o tributo seja cobrado e, ademais, que se observe a antecedência mínima de noventa dias entre a data de publicação da lei que o instituiu ou aumentou e a data em que passa a aplicar-se.[11]

Cabe destacar que o ICMS possui algumas peculiaridades, dentre as quais a principal é o fato de ser caracterizado como um tributo que incide sobre diversas operações, com produtos e alguns serviços.

3.1 - DIFERENÇA DE ALÍQUOTAS DE ICMS ENTRE OS ESTADOS BRASILEIROS   

Diante de tantos problemas de ordem econômica existente no Brasil, observa-se que a questão que concerne à diferença de alíquotas de ICMS praticada em cada estado brasileiro é um ponto passível de debates constantes por aqueles que vivem diariamente com esse contexto.

O Diferencial de Alíquotas ou DIFAL, como é também denominado, não é um “tributo novo”, ele surgiu na legislação brasileira e se refere ao ICMS desde 2015 quando foi editada a Emenda Constitucional 87/2015, trazendo uma grande mudança em relação à aplicação do cálculo e sua obrigatoriedade.

Tal emenda foi criada com o objetivo de minimizar o desequilíbrio existente na arrecadação de ICMS das vendas interestaduais, haja vista que quando uma empresa vendia uma mercadoria para uma pessoa física residente em outro Estado, o ICMS era recolhido no estado do vendedor, e isto fazia com o que a unidade federativa do comprador fosse prejudicada.

Sendo assim, uniu-se a Emenda Constitucional 87/2015 com o Convênio ICMS 93/2015 e formularam bases para uma correta distribuição do ICMS. Este Convênio assim se conceitua: “Dispõe sobre os procedimentos a serem observados nas operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final não contribuinte do ICMS, localizado em outra unidade federada.”[12]

A mencionada alteração legislativa ampliou a cobrança da diferença de alíquota inclusive sob as vendas interestaduais efetuadas às pessoas físicas, porém, conforme estabelecido no referido Convênio, operações como essa deveriam ser divididas, ou seja, o valor do imposto relativo à diferença entre as alíquotas seria partilhado tanto para o destinatário quanto para o remetente. No entanto, esta forma só vigorou até 2018, pois em 2019 o DIFAL passou a ser recolhido integralmente a favor do Estado de destino da mercadoria.

No tocante a transações entre pessoas jurídicas, vê-se que a regra aplicada em relação ao recolhimento da diferença de alíquotas diz que esta fica a cargo do destinatário da mercadoria.

Conforme explica Grasia:

Nas vendas interestaduais de produtos sujeitos à substituição tributária, quando destinados a consumidores finais contribuintes do ICMS, o valor devido de ICMS é de responsabilidade do remetente, quando houver convênio/protocolo entre os estados envolvidos (origem e destino), sendo que, neste caso, não será aplicado o MVA (margem de valor agregado) ou IVA-ST (índice de valor adicionado setorial) e sim a diferença da alíquota interna no estado de destino para a alíquota interestadual entre os estados, o chamado Difal ST (Substituição Tributária).[13]

Insta salientar que o valor da diferença de alíquota nas transações com contribuintes do ICMS pode variar de acordo com a base de cálculo aplicada. Alguns estados como BA, PI, AL, GO, RO, RS, SE, PE, BA, MG, PA, PR, e TO possuem cálculos diferenciados, todavia outros estados aplicam o chamado cálculo “simples”, onde tem uma base de cálculo única, além das unidades federativas que pedem a base de cálculo “dupla”.

Assim, Grasia segue aduzindo que:

Mesmo nas operações em que o remetente faz o recolhimento do Difal nas vendas de produtos com substituição tributária, é preciso sempre verificar a legislação do Estado de destino da mercadoria, para entender qual o posicionamento deste em relação à base de cálculo utilizada na fórmula do Difal (única ou por dentro).[14]

Percebe-se que o DIFAL  tem como finalidade criar uma proteção no que tange á competitividade do estado onde o comprador reside. O intuito é equilibrar um possível cenário de desigualdade existente entre os estados, tendo em vista que muitas vezes determinada mercadoria tem uma variação de preço significativa entre os estados, pois o ICMS deste outro estado é mais baixo. Deste modo, a tendência é que as pessoas optem por comprar neste estado onde o produto está mais barato.

Ao longo do tempo, com o avanço das vendas pela internet os estados passaram a competir, isto porque as pessoas buscam o menor preço. Da forma pela qual o ICMS anteriormente se apresentava (recolhido para o estado no qual o vendedor está sediado), as compras por e-commerces se tornaram o principal motivo de disputa entre os estados brasileiros.

Somente com o convênio ICMS 93/2015  é que se viu uma possibilidade de equilíbrio para tentar que haja uma igualdade de condições, pois o estado onde o comprador reside passou a receber parte do ICMS.

4. A IMPORTÂNCIA DA REFORMA TRIBUTÁRIA

 Ultimamente fala-se muito sobre a Reforma Tributária. Analisando todo o contexto do Brasil e todos os percalços inerentes a questão tributária que cerca o modelo econômico do país, observa-se que a cobrança de impostos causa certa insegurança jurídica e privilegia os mais abastados financeiramente. Ademais, a reforma traria mais transparência, reduziria as desigualdades e simplificaria pontos que muitas vezes emperram a economia.

Sabe-se que ainda não há um consenso em relação a essa PEC e que para que tudo ocorra será necessário muito empenho dos políticos e legisladores, entretanto há uma busca incessante por parte de alguns em apresentar à população qual a destinação das verbas provenientes dos impostos.

No que concerne ao ICMS, tema da presente pesquisa, percebe-se que a preocupação da reforma tributária é que o referido imposto seja simplificado. Isto porque, segundo especialistas é preciso fazer uma redistribuição dos tributos para possibilitar uma arrecadação mais eficaz.

O Sistema Tributário Nacional encontra-se obsoleto, pois não acompanhou as mudanças da economia. Nesta seara se faz necessária uma reforma para corrigir as distorções existentes para pôr fim na velha tributação e permitir ampliar as possibilidades para a economia funcionar corretamente.

Outro ponto bastante questionado é a política desigual de isenção de impostos para alguns ramos da indústria. É preciso unificar os impostos para organizar as formas de tributação, haja vista que o Sistema Tributário do Brasil é conhecido como um dos mais complexos do mundo.

Conforme sinaliza Laval:

Existe um monte de cadastro para cada ente da federação. Com a reforma seria possível criar um documento único, centralizado, e que o consumidor não precisaria se preocupar. Além disso, o ideal seria que as alíquotas de impostos pudessem ser alteradas somente por lei, para dar maior estabilidade.[15]

Corroborando com esse entendimento, fala-se também em cobrança proporcional de impostos, aumentando a carga tributária de quem consome mais produtos e serviços, e diminuindo daqueles que tem um poder aquisitivo menor.

Acredita-se haver uma deficiência do Estado no que tange à arrecadação de forma correta, o que torna esse um dos pontos mais difíceis de serem alterados na ocasião da Reforma.

Para especialistas é imprescindível que haja simplificação e equilíbrio, já que o Brasil é o único país que separa serviços e mercadorias. Se houver uma legislação única ficará mais difícil de haver sonegação de impostos e alíquotas uniformes.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O intuito deste artigo foi analisar a incidência do ICMS e a diferença de alíquota nas operações interestaduais. Deste modo, foi realizada uma pesquisa bibliográfica a fim de trazer informações importantes que possuam contribuir com o entendimento de todos.

O ICMS se apresenta de formas distintas de acordo com o estado, o que faz com que haja um desequilíbrio e gere questionamentos na seara do Direito Tributário. Não obstante, restou claro que a diferença de alíquota (DIFAL) tem como objetivo criar uma proteção no que tange á competitividade do estado onde o comprador reside.

Tal instituto visa equilibrar um possível cenário de desigualdade existente entre os estados, tendo em vista que muitas vezes determinada mercadoria tem uma variação de preço significativa entre os estados, pois o ICMS deste outro estado é mais baixo. Neste diapasão, a tendência é que as pessoas optem por comprar neste estado onde o produto está mais barato.

Nota-se que isto se dá também pelo fato das vendas pela internet estarem tão consolidadas, fazendo com que os estados passem a competir, isto porque as pessoas buscam o menor preço.

Assim, a celeuma formada em decorrência do pagamento dos tributos (se fica a cargo do remetente ou do comprador) acaba dificultando as operações interestaduais, haja vista que a maioria das pessoas opta por comprar do mais barato.

Espera-se que com a Reforma Tributária vários impasses sejam dirimidos e a questão fiscal no país seja simplificada e melhor para todos, pois  modelo atual encontra-se defasado e deixa muito à desejar.

O referido tema não se esgota com a presente pesquisa, pois até o advento da Reforma Tributária muitos pontos precisam ser ajustados para que a economia de fato possa crescer e se equilibrar.

5. REFERÊNCIAS

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 23ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2019.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm

Acesso em: 12 de julho de 2020.

BRASIL. [Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.] Código Tributário Nacional Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm Acesso em: 12 de julho 2020.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 30ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2015.

FROSSARD. Dermeval. Considerações sobre a base de cálculo do ICMS. Disponível em:<https://www.editoraferreira.com.br/_.pdf>. Acesso em: 15 de julho 2020.

GRASIA, Carolina. Tudo o que você precisa saber sobre o Diferencial de Alíquotas. Disponível em: https://ajuda.contaazul.com/hc/pt-br/articles/  Acesso em: 27 de julho 2020.

LAVAL, Luísa. Qual a importância da Reforma Tributária? - Artigo - Julho/ 2020 - Disponível em: https://economia.estadao.com.br/

MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 9ª. ed. São Paulo: Atlas, 2013.

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário - Saraiva. 11ª Edição. 2019.

SEGUNDO, Hugo de Brito Machado. Código Tributário Nacional. 5ª Ed.São Paulo: Atlas, 2015.

SILVA NETO, José Francisco. Apontamentos de Direito Tributário. 1ª Ed. São Paulo: Canal 6, 2012.

________________CONVÊNIO 93/2015. Disponível em:  https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/ Acesso em: 12 de julho de 2020.