MAKSZALEM PEREIRA DE CARVALHO

Resumo: A Administração Pública de um país é fundamental para o bom andamento da nação, assim, necessário é que tal administração se submeta a princípios que a guiem da melhor forma possível. Pensando assim, foi proposto na Constituição Federal de 1988, princípios básicos para reger a administração nacional, sendo estes, a Legalidade, a Impessoalidade, a Moralidade, a Publicidade e a Eficiência.

Palavras-chave: Administração Pública; Princípios; Conceitos.

Abstract: The public administration of a country is fundamental to the smooth running of the nation, so it is necessary that such administration be subject to principles that guide it in the best possible way. Thinking like this, it was proposed in the Federal Constitution of 1988, basic principles to govern the national administration, being these, Legality, Impersonality, Morality, Advertising and Efficiency.

Keywords: Public Administration; Principles; Concepts.

INTRODUÇÃO

A presente obra tem por escopo apresentar quais são os princípios básicos norteadores da Administração Pública nacional, ao modo que serão abordados os princípios constitucionais expostos no art. 37 da CF/88. A metodologia aplicada na pesquisa será a de natureza exploratória/explicativa, a fim de melhor elucidar dúvidas a respeito do tema.

Sabe-se que a Administração Pública de uma nação é fundamental para o bom andamento de todo o mecanismo nacional, tudo que se encontra no território de determinado país é, de certo modo, regido pela administração deste, e caso esta não seja eficaz, é provável que tal nação venha a apresentar diversos problemas e crises.

No caso do Brasil, a doutrina escolhida pelo constituinte na Constituição de 1988 é clara ao expor que deve a Administração nortear praticamente tudo o que ocorre em território nacional, obviamente não invadindo privacidades pessoais ou influenciando nas comerciais.

Assim, será exposto como cada princípio guia as ações da Administração Pública e seus agentes, ao modo que será exposto os cinco princípios apresentados na Carta Magna, sendo; a Legalidade, a Impessoalidade, a Moralidade, a Publicidade e a Eficiência.

1.ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Entende-se por Administração Pública o conglomerado de atividades, agentes, órgãos e pessoas jurídicas que fazem parte do Estado e atendem a coletividade. Para Junquilho (2010, p. 16), “definir o conceito de Administração Pública não é fácil, dada a sua amplitude e complexidade”. Tal fato é exposto pelo doutrinador tendo em vista a amplitude do campo de atuação da Administração Pública, a qual não se limita a apenas um ponto.

Em sentido amplo, a Administração Pública pode ser compreendida como o governo, que tem a responsabilidade de tomar decisões ligadas ao País, a estrutura administrativa e a Administração em si, que tem a função de executar as decisões do governo.

Já no que concerne ao sentido estrito, é compreendido apenas as funções administrativas, as quais se referem à execução dos programas de governo, a prestação dos serviços e quaisquer outras atividades ligadas a administração pública direta ou indireta.

Segundo entende Meirelles (2001, p. 59), a administração pública ainda pode ser tratada e diferenciada em subjetivo/orgânico/formal e objetivo/material/funcional, conforme aponta:

Um, normalmente chamado de subjetivo, orgânico ou formal, no qual essa expressão compreenderia as pessoas jurídicas, seus órgãos e agentes que executam a atividade administrativa; outro, conhecido como objetivo, material, operacional ou funcional, compreendendo a atividade empreendida por esses agentes.

Sobre tal fato, aponta Cretella (1966, p. 24), “adotando-se o critério subjetivo ou orgânico, administração é o complexo de órgãos aos quais se confiam funções administrativas, é a soma das ações e manifestações da vontade do Estado, submetidas à direção do chefe do Estado”.

Por fim, aponta Paludo (2012, p. 21/22):

O sentido subjetivo/formal/orgânico: corresponde ao conjunto de pessoas jurídicas e órgãos públicos criado para realizar a função administrativa do Estado, cujas atividades são desempenhadas pelos seus agentes – portanto, nesse sentido, temos as pessoas jurídicas de Direito Público Interno, as pessoas jurídicas da Administração indireta, os órgãos da Administração direta e os agentes públicos. O conjunto orgânico corresponde à Administração Pública direta e indireta dos três poderes.

Já a respeito do sentido objetivo da administração pública, Cretella (1966, p. 24), entende que, “a administração como a atividade concreta do Estado dirigida à consecução das necessidades coletivas de modo direto e imediato”. Assim, é feita referência à então função administrativa, ou seja, às atividades que são realizadas pela administração para atender a população, bem como as atividades fins que atendam às necessidades da própria administração pública.

Ainda sobre o sentido objetivo da administração, Paludo (2012, p. 23), aponta que:

[...] à função administrativa propriamente dita e às atividades necessárias à prestação dos serviços públicos em geral. Nesse conceito, inclui-se tanto a função administrativa desempenhada pelo Governo (decisões de governo), quanto as desempenhadas pelos órgãos e demais entes públicos (decisões administrativas e ações de execução). Insere-se nesse contexto tanto a prestação dos serviços públicos, como a intervenção no domínio econômico e o exercício do Poder de Polícia, e, ainda, o fomento e incentivo às atividades em geral de interesse ou de utilidade pública.

É necessário lembrar ainda que a administração é considerada como ciência social, de suma importância, a qual é responsável pela direção e controle nas organizações, a qual depende de seus colaboradores (agentes públicos) para ter seu papel exercido da melhor forma possível em prol da sociedade.

A administração constitui a maneira de utilizar os diversos recursos organizacionais- humanos, materiais, financeiros, de informação tecnologia – para alcançar objetivos e atingir elevado desempenho. Administração é o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso dos recursos organizacionais para alcançar determinados objetivo de maneira eficiente e eficaz (CHIAVENATO, 1999, p.06)

Dito isso, não é incorreto dizer que a Administração Pública tem a finalidade de agir pelo bem comum, ou em prol da coletividade, conforme aponta Meirelles (2010, p. 65/66):

Todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; prática, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e seus agentes.

Assim, percebe-se a quão necessária é a Administração Pública para um Estado, principalmente para o Estado Democrático de Direito, o qual é o modelo adotado pelo Brasil. Caso não houvesse organização administrativa no País, muito provavelmente não haveria premissa de futuro, e tão pouco ordem e progresso nacional.

2.PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Conforme aponta Cretella Junior (2003, p. 03), princípio é “todo ponto de referência de uma série de preposições, corolárias da primeira proposição, premissa primeira do sistema”, ou seja, principio pode ser definido como os valores que trazem consigo determinadas diretrizes. Entende-se que um princípio é dotado de aplicabilidade e eficiência, e serve como bússola, auxiliando quem interprete a lei como um todo.

Apontado isso, serão expostos os princípios básicos que regem a Administração Pública, os quais encontram-se elencados na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, que versa o seguinte:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte: [...] (Grifo Nosso).

Importante frisar que tais princípios devem ser seguidos por toda a Administração Pública, tanto a direta, quanto a indireta, de qualquer dos Poderes, da União, dos Estados, do DF, e dos Municípios. Assim também, devem obedecer a tais princípios, particulares que estejam em exercício de função pública, como é o caso das Organizações Sociais que recebem verbas públicas.

Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico andamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra (MELLO, 2000, p.748).

Diante disso, necessário se faz expor como cada princípio funciona dentro da administração pública.

2.1 Princípio da Legalidade

Princípio regente de basicamente todos os ramos do direito, o princípio da legalidade estabelece que toda e qualquer atividade ligada a Administração Pública deve ser regida por lei, assim sendo, nenhum ato poderá ocorrer sem que antes tenha-se promulgado a lei que o faz valer. Assim, pode-se dizer que a Administração Pública só poderá agir conforme dita a lei, e jamais contra a lei, ou além da lei.

Conforme ensina Di Pietro (2011, p. 64), “Este Princípio, juntamente com o controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais”.

Sabe-se que a lei reflete o pensamento e vontade do povo, a quem a Administração deve satisfazer, atendendo a vontade deste da melhor forma possível. Por esta razão, o princípio da legalidade é considerado como basilar do direito, onde devem os agentes públicos segui-lo de maneira incondicional, sob pena de nulidade de seus atos já praticados.

Importante frisar que, existem distinções a respeito do princípio da legalidade no que se remete ao ramo privado, vez que, os indivíduos ligados a este ramo, tem poder de fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, já os agentes públicos só podem fazer o que a lei autoriza, assim, jamais poderá o administrador atuar naquilo que a lei não proíba, tão somente poderá fazer o que ela já dita a ele.

Neste sentido, entende o brilhante doutrinador Hely Lopes Meirelles (2003, p. 86), “Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.

Assim, entende-se que o princípio da legalidade, no ramo privado é caracterizado pela “autonomia de vontade”, onde sua previsão não se encontra no art. 37 da CF/88, e sim no art. 5º, inciso II, do mesmo diploma legal, que versa, “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Já na visão pública, o princípio da legalidade exposto no art. 37 da CF/88 pode ser caracterizado pela “restrição de vontade”, onde o agente público só pode agir “se” e “quando” a lei autoriza-lo para tal ato, ou seja, sua atuação fica restrita a vontade legislativa, e não a sua vontade pessoal.

Desta feita, aponta Gasparini (2011, p. 7/8), “qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda o âmbito demarcado pela lei, é injurídica e se expõe a anulação”. Em mesma consonância versa Alexandrino e Paulo (2011, p. 190), “os atos eventualmente praticados em desobediência a tais parâmetros são atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria Administração que os haja editado (autotutela jurídica) ou Poder Judiciário”.

Diante toda essa necessidade de obediência à legislação, pode-se dizer que a administração pública é subordinada direta do Poder Legislativo, vez que esta cria as leis que entidade administrativa deve seguir.

Contudo, apesar de todo o exposto, a Constituição de 1988 versa que haverá exceções a respeito da aplicação do princípio da legalidade, caso ocorram as situações elencadas nos artigos 62, 136, e 137 a 139, que tratam respectivamente de medidas provisórias em casos de urgência, Estado de Defesa e Estado de Sítio.

Importante frisar que esse fato só ocorre devido a uma situação extraordinária, com natureza emergencial, assim como aponta Mello (2000, p. 76):

Isso sucede em hipóteses nas quais a Constituição faculta ao Presidente da República que adote procedências incomuns e proceda na conformidade delas para enfrentar contingências anômalas, excepcionais, exigentes de atuação sumamente expedita, ou eventos gravíssimos que requerem a atuação particularmente enérgica.

 Assim, pode-se concluir que todas as garantias que advém do princípio da legalidade nada mais são que garantias de proteção do patrimônio público, onde há coibição de atitudes que lesem ou causem danos a este, onde tal princípio só poderá ser ignorado quando houverem situações de grande emergência.

2.2 Princípio da Impessoalidade

Este princípio expõe que os atos administrativos praticados pelos agentes públicos devem visar o interesse público, e não a interesses pessoais do próprio administrador ou de terceiros, impedindo assim que haja benefícios ou prejuízos a determinada pessoa em especial.

Acerca disso, Meirelles (1996, p. 82), entende que:

O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art.37, caput) nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual se impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma do direito indica expressa ou virtualmente como objeto do ato, de forma impessoal.

A atuação do agente público deve ser impessoal, tendo como foco o atendimento do anseio da população. Assim, deve o administrador deixar de lado qualquer anseio pessoal, e atuar apenas em prol dos interesses ligados a coletividade, manifestando assim a vontade Estatal.

Conforme expõe (Paulo e Alexandrino, 2009, p. 200), esse princípio deve ter o objetivo de impedir a promoção pessoal, assim, “a impessoalidade da atuação administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se à vontade da lei, comando geral e abstrato em essência”.

Já para Silva (2003, p. 647):

Os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal

Insta salientar ainda, que conforme expõe os artigos 18 a 21 a Lei 9.784/99, a qual regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não poderá atuar como agente público aquele que:

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;

II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;

III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.

Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.

Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.

Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

Tais artigos mais uma vez reforçam o fato de não haver pessoalidade na Administração Pública, sendo considerados iguais todos aqueles que fazem parte ou irão fazer parte dessa esfera, sem haver benefícios ou malefícios para determinada pessoa.

2.3 Princípio da Moralidade

Apesar de moral e ética não se confundirem, na Administração Pública o princípio da moralidade é sim regido por questões éticas. Um bom administrador deve ser probo e ético em suas decisões e condutas dentro da máquina pública, evitando abusos e desvios de conduta e recursos públicos. A respeito desse princípio, Di Pietro (2011, p. 77) aponta que, “nem todos os autores aceitam a existência deste princípio; alguns entendem que o conceito de moral administrativa é vago e impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio conceito de legalidade”.

Para que esse princípio seja aplicado de maneira correta necessário é que o agente público cumpra com preceitos ligados a legalidade de seus atos, respeitando principalmente os conceitos ligados a ética da justiça e razoabilidade. Assim, entende Meirelles (1995, p. 82), “não se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”.

Ainda sobre o assunto, Di Pietro (1999, p. 111), entende que:

Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isso ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos.

Assim, segundo estes entendimentos, é percebido que os atos tomados pelo administrador público devem ser cerceados pelos princípios da lealdade e boa-fé, haja vista que uma vez havendo boa-fé, há vontade de se trabalhar em linha tênue de dignidade.

Nesse sentido, é correto dizer que tal princípio é ligado diretamente a ideia de probidade, sendo subordinada a esta, sendo que, caso o administrador público venha a cometer atos de imoralidade administrativa, este poderá incorrer em improbidade e não somente em ato imoral.

A violação da ética na Administração Pública é por si só a violação do direito, assim como explica Di Pietro (2011, p. 79), “o princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas também pelo particular que se relaciona com a Administração Pública”.

Assim, é notório que tanto os agentes públicos, bem como quem se relaciona com a Administração Pública devem ser cerceados de moralidade, ética, boa-fé e lealdade aos atos administrativos, e caso tal fato não seja cumprido, poderão ocorrer sanções administrativas contra quem os descumpriu.

2.4 Princípio da Publicidade

Este princípio, como o próprio nome já diz, é ligado a transparência dos atos realizados pelo administrador, ou seja, cada atividade que é realizada pela Administração Pública deve ser exposta para a sociedade, a fim de não haverem fraudes contra o erário.

A publicidade se faz pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo os competentes recursos administrativos e as ações judiciais próprias (MORAES, 2008, p. 323).

Desta forma, observa-se que a não publicação dos atos públicos pode gerar arbitrariedades, o que pode ocasionar em uma possível anulação do ato. Já a publicação garante que os atos administrativos tenham eficácia, havendo assim, maior controle por parte do Estado.

Medauar (2002, p. 155) explica que a publicidade é ligada diretamente com a democracia administrativa, haja vista que, “o tema da transparência ou visibilidade, também tratado como publicidade da autuação administrativa, encontra-se associado à reivindicação geral de democracia administrativa”.

Assim sendo, tal princípio tem por foco dar conhecimento ou ciência do ato ou atividade que fora praticado pelo agente administrativo e pela Administração Pública, facilitando assim o ato de conferência, fiscalização e controle de execução das atividades realizadas.

2.5 Princípio da Eficiência

Este foi o último princípio da Administração Pública a ser adicionado na Constituição Federal de 1988, sendo que tal fato ocorreu através da publicação da Emenda Constitucional nº 19/98. Este princípio se remete a eficiência do administrador e da máquina pública no atendimento à sociedade, assim, deve o agente público demonstrar agilidade no momento de realização do ato público.

Meirelles (2003, p. 102) entende que o Princípio da Eficiência é uma obrigação da Administração Pública e do agente público, e assim deve ser cumprido com zelo por estes:

O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

(...)

Esse dever de eficiência bem lembrado por Carvalho Simas, corresponde ao ‘dever de boa administração’ da doutrina italiana, o que já se acha consagrado, entre nós pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-lei 200/67, quando submete toda atividade do executivo ao controle de resultado (art.13 e 25,V), fortalece o sistema de mérito (art.25, VII), sujeita a Administração indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art.26,III) e recomenda a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso.

Neste mesmo sentido, França (2000, p. 128) explica que, “o princípio da eficiência administrativa estabelece o seguinte: toda ação administrava deve ser orientada para concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones jurídico-administrativo”.

Assim, pode-se dizer que a eficiência de um agente público é medida através de seus resultados obtidos no atendimento a sociedade, e caso não venham a ser satisfatórios os resultados, poderão ocorrer sanções administrativas contra o agente que não for ágil em suas funções.

3. CONCLUSÃO

Através desta pesquisa foi possível observar o quão importante são os princípios para a Administração Pública, tendo em vista que todos estes em conjunto, guiam o agente público para uma melhor prestação de seus serviços para com a sociedade.

O princípio é fundamental para qualquer situação, e no caso da Administração Pública não foi diferente. Uma nação que não tenha seus princípios firmados, principalmente neste quesito, tende a não se desenvolver interna e externamente, fazendo com que sua sociedade sucumba a miséria.

Assim, necessário é que tais princípios sejam seguidos da melhor maneira possível, e cada necessário for, sejam criados novos princípios para guiar a Administração Pública e seus agentes no caminho correto para o desenvolvimento nacional.

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