RUBENS ALVES[1]

(orientador)

RESUMO: A pesquisa objetiva destrinchar juridicamente e doutrinariamente a responsabilidade civil do Estado por danos ambientais. Como metodologia utilizou-se a pesquisa bibliográfica do modo que tornou-se possível reunir autores com suas respectivos obras evidentemente atreladas a pesquisa em questão. A pesquisa é justificadamente relevante tanto para sociedade quanto para os operadores do Direito, justamente por trazer em debate um tema, cujo a vivência é cotidiana, o que faz buscar mecanismos jurídicos que permitem coibir maiores danos ao meio ambiente. No item 1, discutiu-se sobre os conceitos de meio ambiente e direito ambiental. No item 2, discutiu-se sobre o histórico da responsabilidade civil. E, por fim, no item 3, denotou-se especificamente ao objetivo da pesquisa, qual seja, responsabilidade civil do Estado por danos ambientais.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil; Danos Ambientais; Estado.

SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Conceito de meio ambiente e direito ambiental – 3. Histórico da responsabilidade civil do estado – 4. . Responsabilidade civil do estado por danos ambientais – 5. Conclusão – 6. Referências

1. INTRODUÇÃO

Tem por objetivo analisar a possibilidade de responsabilizar civilmente o Estado em decorrência dos danos de cunho ambiental, trazendo com teor dimensões os princípios norteadores legais e doutrinários atinentes tanto ao direito administrativo quanto próprios ao direito ambiental.

Serão abordados os diversos aspectos desta peculiar forma de dano – o dano ambiental, as teorias concernentes a responsabilidade civil e administrativa, os princípio envolvidos nestas áreas do direito, os instrumentos legais de proteção ao bem jurídico em questão ( o meio ambiente). Analisando-se alguns dos desdobramentos e implicações que poderão surgir.

Não se pretende, contudo, o esgotamento do tema, considerando-se que a questão ambiental é de uma riqueza de detalhes e nuances que a tornam singular, e, ademais, sua correlação com os crescentes avanços tecnológicos levam a um constante aparecimento de novas questões demandando sempre a busca de novas soluções do direito ambiental.

Contudo, antes de adentrar na responsabilidade civil do Estado por dano ambiental, objeto do presente trabalho, convém fazer-se breve resumo histórico sobre a evolução do direito ambiental, não apenas como disciplina autônoma, mas como uma importante evolução social, na medida em que se passa a dar a adequada relevância ao meio ambiente, dentro, inclusive, da atividade estatal. Por conseguinte, analisar o histórico da responsabilidade civil, para então, adentrar especificamente a questão dos danos ambientais.

2. CONCEITO DE MEIO AMBIENTE E DIREITO AMBIENTAL

Sendo o objeto da tutela do direito ambiental – denominado Meio ambiente, cujo significado - não obstante a evolução processada em sua conceituação – resta, ainda, carecedor de definição apropriada, não tanto em sua acepção literal, quanto em sua dimensão de objeto apto a receber a tutela do direito. Indubitável que tal “ indefinição” refletirá sobre as próprias bases do direito, enquanto dogma jurídico, na sua adequada definição.

A Lei nº 6.938 de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, definiu meio ambiente no inciso I do artigo 3º do seguinte modo: “Meio Ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”

Entretanto, esta definição é por demais abrangente, dificultando a tutela jurídica do bem ambiental, o que se faz sentir com maior clareza quando da responsabilização em face da ocorrência de um dano ao meio ambiente.

A indefinição acerca de meio ambiente provêm da observação que se tem da compreensão exarada pelos Tribunais Pátrios, o qual é extremamente restritiva no conceito de dano ambiental, e via de consequência, do bem jurídico meio ambiente. A orientação adotada é no sentido de exigir o dano real e não apenas o dano potencial. Quando se sabe que a maior parte dos danos ambientais somente poderá ser definitivamente aferível no futuro.

Verifica-se, assim, que a conceituação de dano ambiental torna-se crucial para a compreensão de meio ambiente e, por consequência, de direito ambiental. Vladimir Passos Freitas refere que dano ambiental é de difícil senão impossível conceituação, dizendo:

“Em um primeiro momento, vêm-nos à mente que as agressões ao meio ambiente referem-se apenas á água, ao solo, ao ar e ao mar. Porém, existem outras tantas formas de lesão. Basta pensarmos nas condições de trabalho, nas edificações, no sistema viário das cidades de grande porte, no problema do lixo entre outros tantos que influem diretamente na interação não só física, como também psíquica entre o homem e o ambiente em que vive.” (FREITAS, 2011)

Referida complexidade advém do fato de que o dano ambiental é um dano incomum, diferente, pois, não raro é difícil determinar o agente causador, bem como o alcance do prejuízo causado, ou mesmo o número de vítimas. Sem falar na alta especialização das atividades causadoras do dano que dificultam a compreensão deste. Ocasionado pelo grande desenvolvimento tecnológico de nossos dias. O que refletirá na própria caracterização do meio ambiente enquanto bem juridicamente tutelado, e no direito ambiental, enquanto conjunto de normas tendentes a proteção deste bem.

Por outro lado vemos que os direitos humanos vêm se ampliando consideravelmente a cada dia que passa, pelo surgimento de novas e intrincadas questões tecnológicas decorrentes do enorme avanço da ciência. Como exemplo claro temos a questão da manipulação genética em seres humanos. O que representa a face mais cruel da massificação social, as dificuldades crescentes para que todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida. Colocando em xeque o próprio conceito de sadia qualidade de vida. Revelando, igualmente, a complexidade de conceituação de meio ambiente, intrinsecamente relacionada com a conceituação de direito ambiental.

É indubitável que o direito ambiental é um direito fundamental em sua dupla natureza, enquanto direito subjetivo, e, por igual, como constituinte de elemento fundamental da ordem objetiva da comunidade.

Pelas diversas conceituações de meio ambiente, que se seguiram em sua evolução histórica, percebe-se sua intrínseca correlação com os direitos fundamentais. Tal correlação restou cristalizada na Constituição Federal de 1988, como a seguir será mais detalhadamente analisado.

Daí que, a noção de meio ambiente não pode ser meramente jurídica, nem meramente social. Ou mesmo cultural. Sua dimensão perpassa o que se pode entender por “bem”, enquanto objeto de domínio, tutela, apropriação, etc. Embora, sua natureza física seja, cartesianamente, determinável. A dimensão de meio ambiente abrange o que se pode chamar de direito fundamental, na medida da interdependência universal.

Quer se adote uma visão pluralista do conceito de ambiente, como a doutrina italiana, quer a visão sistêmica unitarista adotada por José Afonso da Silva, no qual o conceito de ambiente deve ser visto enquanto unidade inter-relacionada, sugerindo a necessidade de um tratamento também unitário. O certo é que há unanimidade a cerca de três aspectos fundamentais da sua definição, a saber:

a) meio ambiente artificial, constituído basicamente pelo espaço urbano e conjunto de edificações;

b) meio ambiente cultural, composto pelo patrimônio histórico, artístico, paisagístico, arqueológico;

c) meio ambiente natural, ou físico, composto do solo, água, ar atmosférico, flora, fauna e, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio.

Denota-se que, esta definição, bem mais abrangente do que aquela inicialmente adotada ( art. 3º da Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente), revela uma correlação maior com os outros direitos fundamentais elencados constitucionalmente.

O tratamento dado ao meio ambiente pela leitura global da Constituição Federal não se restringe mais a uma dimensão de tarefa do Estado, como diz o art. 225 da Carta Maior. Mas, avança no sentido de incluí-lo na categoria de direitos e garantias fundamentais, análogo ao direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos do que estabelecem o art. 5º, inc. LXXIII da Lei maior. Fazendo surgir um verdadeiro direito fundamental do cidadão, como co-partícipe da atuação estatal.

A conceituação dada pelo art. 3º, Inc.I da Lei nº 6.938/81 mostra-se por demais restrita, se comparada com as modernas conceituações doutrinárias anteriormente citadas, mas não menos válida. Embora sua tutela atual requeira um redimensionamento de sua abordagem, como se dá na Constituição Federal de 1988, ainda que não nitidamente.

A Declaração de Estocolmo, de 1972, fixou que o meio ambiente é essencial para o bem-estar do homem e para o desfrute dos direitos humanos fundamentais, até mesmo o direito à vida. Reconhecendo-se a nível internacional que a proteção ambiental se fundamenta na instrumentalização do direito à vida.

Da mesma forma, já em 1948, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, estabeleceu claramente que o homem tem direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas, em meio ambiente de qualidade que lhe permita levar vida digna e gozar de bem-estar.

Desse modo, clara é a vinculação de proteção ambiental à dignidade humana de vida com qualidade. Constituindo-se este direito em um dos maiores direitos humanos do século XXI, na medida em que a humanidade se vê ameaçada no mais fundamental de seus direitos, que é o direito da própria existência. Sobranceira afigura-se a a íntima relação do direito ao meio ambiente e do direito à vida.

Nessa esteira, a doutrina qualifica, ainda, o direito ambiental como direito fundamental de terceira geração, incluídos entre os chamados direitos de solidariedade, direitos de fraternidade ou direitos dos povos.

O próprio sentido do termo “Sadia qualidade de vida” expresso no art. 225 da Constituição Federal, leva à invariável amplitude e correlação do direito ambiental com os demais direitos fundamentais, na medida em que revela-se como um conjunto objetivo de situações externas à pessoa, os quais deverão compreender qualidade de ensino, de saúde, de habitação, de trabalho, de lazer, enfim, de ambiente, de forma a possibilitar o pleno desenvolvimento da pessoa.

Portanto, o direito ambiental, enquanto direito fundamental consagrado constitucionalmente como tal, possui múltiplos matizes, dada sua íntima correlação com os demais direitos fundamentais, o que invariavelmente refletirá na sua efetivação fático-objetiva, enquanto objeto de tutela do direito.

3. HISTÓRICO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade do Estado por danos causados ao particular evoluiu com a própria concepção de Estado. Passando da irresponsabilidade, relativa aos regimes absolutistas e despóticos, à responsabilidade moderna. Assumindo contornos mais publicísticos quando do surgimento do Estado de Direito, posto que em seus primórdios o Estado confundia-se com a Rei.

Aquela irresponsabilidade dos primórdios tinha como fundamento o fato de que o Rei jamais poderia atuar de forma ilegal ou ilegítima, e, assim, não causaria danos a ninguém. Tal fato deve-se a concentração dos poderes (legislativo, executivo e jurisdicional) na figura do Monarca.

A irresponsabilidade do Estado permanece ainda no Estado Liberal pela concepção de Estado mínimo, não intervindo nas relações entre particulares e não assumindo responsabilidades perante a comunidade.

Somente com a instituição do Estado de Direito é que aparece a noção de Estado como sujeito de direitos e obrigações, uma vez que começou a se dar relevância ao homem, como indivíduo, dentro da organização de Estado. Na medida em que foram reconhecidos seus direitos fundamentais.

O Estado de Direito e, mais modernamente, Estado Social de Direito, surgiu da necessidade de compilação das Leis em razão da proteção dos direitos e garantias da Burguesia – o qual substitui a Monarquia, dando novos contornos ao conceito de Estado. Houve, assim, a necessidade de imposição de limites a atuação estatal, dando ensejo a separação dos poderes a fim de controlar esta atuação.

Nesta seara surgem as teorias acerca da responsabilidade do Estado por danos causados a particulares. No Estado Liberal é adotada a teoria subjetivista da responsabilidade, em razão da concepção de Estado Mínimo da era burguesa. Dominando as teorias de direito privatístico, que impunham a obrigação de indenizar somente diante da conjugação de quatro fatores: fato; dano; nexo causal e culpa ou dolo. Portanto, a responsabilidade do Estado somente se dava quando existente a culpa ou dolo do agente estatal.

Esta teoria começou a ser contestada em razão da dificuldade do particular lesado provar a culpa ou dolo do Estado, ou do agente estatal, diante, inclusive, dos princípios de direito administrativo que consagram a legitimidade dos atos administrativos, a supremacia do interesse público frente ao particular.

Surgem, então, as teorias da responsabilidade administrativa por critérios objetivos, o qual engloba três correntes: a teoria da culpa administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral.

A teoria da culpa administrativa caracterizava-se pela necessidade de a vítima provar a deficiência da atividade estatal causadora do dano. Esta deficiência poderia estar configurada na inexistência do serviço e na sua prestação inadequada ou ineficiente.

A doutrina entende que esta teoria, também denominada de “Culpa Anônima” ou falta do serviço se verificaria em três situações: quando houvesse inexistência do serviço; no caso de mau funcionamento do serviço ou para o caso de retardamento deste. Em todos os casos caberia ao lesado comprovar a culpa e o nexo de causalidade.

Com a evolução do Estado, que ao albergar os direitos fundamentais individuais e coletivos, e, ao instituir os direitos sociais e as liberdades públicas, vê-se um crescimento nas sua atividades, bem como na sua estrutura e organização. Se tal fato leva a consolidação da responsabilidade do Estado por danos causados a terceiros, também leva à dificuldade de caracterização da culpa pela inexistência do serviço, seu mau funcionamento ou retardamento. E, ainda, a verificação do agente causador do dano, e sua atuação culposa ou dolosa.

Assim, a teoria do risco surgiu na França durante a Revolução Industrial e Tecnológica, sob o fundamento de “risco criado”. Este com o seguinte raciocínio de suporte: toda atividade que cria para outrem um risco torna seu autor responsável pelo dano que pode causar, ainda que não haja culpa de sua parte. Neste caso a conduta poderá ser lícita e não eximirá o agente da responsabilidade.

Na teoria do risco administrativo a indenização por danos causados pela administração requer somente a comprovação do dano, do ato ou fato causador do dano e do nexo causal entre um e outro. Surgindo, assim, um completo objetivismo na responsabilidade estatal.

O fundamento desta teoria objetiva deve-se ao fato de a administração ao assumir a responsabilidade de atender as necessidades públicas, assume igualmente o risco com sua atividade. Arcando os cofres públicos com o prejuízo decorrente da atividade estatal. O raciocínio é que se a coletividade se beneficia da atividade estatal, deverá também arcar ( via cofres públicos) com os prejuízos a terceiros decorrentes desta atividade.

Diante de tais fundamentos o particular lesado deveria tão-somente provar o dano sofrido, o fato que causou referido dano e a relação de causalidade entre ambos para ver-se ressarcido. Eximindo-se da prova da culpa ou dolo do agente causador do dano. Esta é, portanto, a teoria do risco integral.

Neste contexto surge a teoria do risco administrativo, informando o modelo atual de responsabilidade do Estado. Nesta teoria há ponderações quanto a concorrência da atuação de terceiros ou da própria vítima para o evento danoso. Porquanto nestes casos não poderá o Estado responsabilizar-se sozinho por danos causados a terceiros pela atividade de outrens. Assim, atendendo aos desígnios de propiciar ao lesado a pronta reparação do dano, o que não era possível pela anterior teoria subjetivista, a vítima é isente de provar a culpa ou dolo do agente administrativo, bastando a comprovação do dano, da ação do estado e do nexo causal.

No direito brasileiro a responsabilidade objetiva do Estado surge na Constituição Federal de 1946, o qual derrogou o artigo 15 do Código Civil que previa a responsabilidade subjetiva. E a Constituição Federal de 1988 consagra definitivamente a objetividade da responsabilidade estatal no art. 37, §6º nos seguintes termos: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiro, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

De ver-se, pois, que a responsabilidade do Estado assenta-se na teoria do risco administrativo, mitigada pela doutrina quanto a responsabilidade de terceiros ou da culpa ou dolo dos agentes administrativos. No primeiro caso, conforme a participação do terceiro no evento danoso, a administração poderá ser eximida da responsabilidade parcial ou totalmente, de acordo com sua participação para o evento danoso. E na Segunda hipótese, embora a administração assuma a responsabilidade num primeiro momento, terá direito de regresso contra o agente causador do dano, na hipótese deste ter agido com culpa ou dolo.

O que se extrai do dispositivo constitucional acima citado, é que, ainda que o direito de regresso contra o agente da administração, causador do dano pela sua atuação culposa ou dolosa, seja uma imposição, em face da legislação vigente ( lei de improbidade administrativa), do princípio da moralidade administrativa e do não enriquecimento ilícito, a responsabilidade da administração se dará ainda que a atividade seja legal e legítima.

Cabe notar também que o preceito constitucional citado não faz referência ao fato de que a administração poderá eximir-se parcial ou totalmente da responsabilidade uma vez verificada a atuação culposa ou dolosa de terceiro ou da própria vítima. Mas tal entendimento decorre da adoção doutrinária dos princípios básicos de direito, já que não se pode conceber a isenção de responsabilidade de alguém que com sua conduta dolosa ou culposa, interfere na atuação administrativa para causar danos a outrem. Nem tampouco que a sociedade arque com o prejuízo causado por terceiro ou pela própria vítima, pois isto implicaria violação ao princípio que veda o enriquecimento ilícito.

Ademais, atuação de terceiro para o evento danoso refletiria na própria caracterização do nexo causal, requisito probatório indispensável a imputação da responsabilidade à administração a cargo da vítima.

Assim, o Estado atual, diante da gama de responsabilidade assumidas perante a sociedade no que concerne a consecução de atividades e serviços essenciais ao funcionamento do Estado e, principalmente, consecução dos seus objetivos constitucionalmente determinados, se põe em contato permanente e constante com os administrados, não raro, interferindo e intervindo na esfera jurídica individual destes causando-lhes prejuízos.

O que se viu quanto a evolução da responsabilidade do Estado e as teorias que surgiram no decorrer desta evolução dizem com a responsabilidade de um modo amplo no sentido de reparação do dano ao terceiro prejudicado. Isto porque partiu-se da completa irresponsabilidade, num Estado absolutista, despótico, para uma responsabilidade dentro de um Estado que assumiu a proteção dos direitos individuais, como é o Estado de Direito. Mas dentro desta responsabilidade de um modo amplo, que se encontra consagrada em nossa Constituição Federal, existe a responsabilidade penal, civil, administrativa e política, os quais podem se dar de forma conjunta, relacionadas ao mesmo fato. (SAMPAIO, 2010)

A responsabilidade da administração por danos causados a terceiros, pode se dar por uma atuação lícita ou ilícita. Neste caso haverá uma infração a um preceito normativo, o qual dará origem a diversos tipos de sanções.

Assim, o que se vê é que o espectro de abrangência da responsabilidade do Estado dependerá do tipo de dano, da espécie de conduta danosa, se lícita ou ilícita, do bem jurídico tutelado, dentre outros aspectos. Mas, de modo geral, o Estado sempre responderá pelos danos que seus agentes causem a terceiros, nos moldes determinados pela constituição e delineados pela doutrina pátria.

Sendo a responsabilidade civil, espécie que visa a reconstituição do status quo ante, principalmente no que concerne a reparação da lesão na esfera jurídica individual do cidadão ou da coletividade, dependendo do bem lesado. Não sendo de menor importância as demais espécies de responsabilidade diante das finalidades que pretendem atingir, quais sejam, punir o causador do dano, reparar o dano e evitar que novos danos venham a ocorrer. Ainda mais tratando-se de reparação de danos causados ao meio ambiente.

4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS AMBIENTAIS

O fundamento geral da responsabilidade civil da administração pública está na própria instituição do Estado de Direito, o qual consagra o princípio da legalidade em proteção aos direitos fundamentais do cidadão. E, como já foi visto, evoluiu da completa irresponsabilidade para a responsabilidade objetiva adotada na Constituição Federal de 1988.

Assim, a responsabilidade civil da administração por dano ecológico ou ambiental, sendo espécie de responsabilidade civil da administração, o qual adota a teoria da responsabilidade pelo risco administrativo, consagrando a responsabilidade objetiva, da Constituição Federal de 1988, não poderia ser diferente quanto a proteção pelo Estado do bem ambiental, que não deixa de ser um direito fundamental.

A teoria do risco administrativo criada pela jurisprudência, tem como fundamento da responsabilidade a ideia do “risco criado”. Donde toda atividade que cria para outrem um risco torna seu autor responsável pelo dano que pode causar, ainda que não haja culpa de sua parte. Sendo que, nesta hipótese, a conduta poderá ser lícita.

Entretanto, pela relevância do tema e pelas peculiaridades próprias, o direito ambiental mereceu tratamento autônomo dado pela Constituição Federal e disposições infraconstitucionais.

Dispôs o artigo 225 e seus incisos, no capítulo que trata do Meio Ambiente, o seguinte:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1.º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2.º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3.º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

As disposições constitucionais acima citadas impõe ao poder público o dever de defender e preservar o meio ambiente, demonstrando desde já uma faceta da responsabilidade do Estado por danos ambientais, o de que sempre haverá a responsabilidade do Estado pelos danos ambientais na medida em que, incumbindo-lhe o dever de defendê-lo e preservá-lo não poderia ter deixado que a atividade de um particular lesasse o meio ambiente. Assim, à ocorrência de um dano ambiental, terá sempre, em contra partida, a omissão ilegal da administração, que deveria ter agido para prevenir sua ocorrência e não agiu, devendo responder por sua omissão.

Não bastasse o dever do poder público quanto a preservação do meio ambiente disposto no “caput” do art. 225, a Constituição Federal ainda determinou uma série de incumbências a administração para a consecução deste objetivo, arroladas no parágrafo primeiro do dispositivo em questão.

Importa notar o disposto no parágrafo 3º do art. 225 da Constituição Federal o qual determina a responsabilidade dos infratores pelas condutas lesivas ao meio ambiente, quer sejam pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. Esta norma constitucional seria desnecessária, não fosse a relevância do tema. Esta análise conjugada com o disposto no “caput “ do artigo leva-nos à inafastável conclusão de que incumbe ao Poder Público proceder a responsabilização dos culpados na esfera civil, administrativa e penal, na medida em que incumbe ao Estado a defesa do meio ambiente.

Ora, a defesa do meio ambiente pelo Estado deverá se dar não apenas na atuação preventiva quanto a ocorrência do dano, ou na sua reparação material, recompondo-se, na medida do possível, o meio ambiente lesionado, e as pessoas que tenham sofrido lesões em suas esferas jurídicas particulares; mas, principalmente, em toda sua amplitude, responsabilizando-se os culpados pela sua conduta danosa ao meio ambiente.

A adoção do princípio da prevenção orienta, ainda, para a responsabilidade pela omissão quanto a adoção de políticas públicas tendentes a preservação do meio ambiente. Neste sentido Inês Virgínia Prado Soares, escreve:

“A responsabilidade ambiental analisada quando da não efetivação dos direitos humanos pela omissão das política públicas ambientai, nos dá a sua difícil dimensão. Pode-se dizer, com base no art. 14, §4º da lei nº 6.938/81 que a objetividade, o nexo causal entre a conduta do agente( seja ele público ou privado) e o dano serão suficientes para a reparação desta dano ambiental. Mas podemos divisar no caso de implementação de política ambiental que não se trata de repressão à conduta danosa, mas sim da prevenção e da correção desta mesma conduta. Daí a necessidade de firmar uma concepção de responsabilidade ambiental discricionária do administrador e o princípio da prevenção.” E mais adiante explicita: “ A inatividade discricionária do Estado, porém, deve ser entendida como agressão ao ambiente, enquadrada no disposto na Leinº 6.938/81, art. 3º, que define a poluição.” (SOARES, 2015)

Outro aspecto relevante que sobressai da análise conjugada dos dispositivos constitucionais antes citados é de que o Estado figura, a um só tempo, como sujeito passivo da responsabilidade, respondendo pela sua ação ou omissão danosa, e sujeito ativo, na persecução dos corresponsáveis para que respondam na medida de suas responsabilidades, além da atuação preventiva. A participação ativa do Estado decorre do dever de defesa do meio ambiente, que não poderá ficar a mercê de pessoas( físicas ou jurídicas) cujas condutas põem em perigo a preservação do equilíbrio ambiental.

Não obstante isto, no que concerne a responsabilidade civil pela conduta danosa, ou seja, a responsabilidade de reparação material do dano, recomposição do patrimônio jurídico lesado, a legislação pátria vem determinando que esta responsabilidade seja objetiva.

A Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, consagrou a responsabilidade civil objetiva por danos ambientais no art. 14 ,§ 1º que assim dispõe: “Sem obstar a aplicação das penalidades neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizaçãoo repara os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade...”. E o art. 2º, inc. III desta lei já cometia ao Estado a obrigação de planejar e fiscalizar o uso dos recursos ambientais, entre outras obrigações concernentes ao controle ambiental. Impondo uma obrigação de agir.

Mas a responsabilidade civil objetiva por dano ambiental surgiu pela primeira vez na legislação pátria no Decreto nº 79.347 de 20/03/1977, o qual promulgou a Convenção Internacional sobre responsabilidade civil nos danos causados pela poluição por óleo, de 1969. No mesmo sentido foi a Lei nº 6.453 de 1977 que acolheu a responsabilidade objetiva quando dos danos provenientes de atividade nuclear.

Resta saber-se se esta responsabilidade civil objetiva no concerne aos danos ambientais decorre daquela responsabilidade objetiva da administração quanto aos demais espécies de danos e se são aplicáveis as teorias do risco ou do risco integral também no caso de responsabilidade civil por dano ambiental.

Sabe-se que a teoria do risco integral da responsabilidade da administração é baseada na inexigibilidade da existência da conduta culposa da administração para a imputação da responsabilidade. E a teoria do risco administrativo adotada é mitigada quanto a possibilidade de a administração eximir-se da responsabilidade pela comprovação da culpa da vítima ou de terceiro para o evento danoso. O fundamento desta teoria do risco não-integral é de que a sociedade não pode arcar com o ônus pela conduta lesiva de outrem. Mas, embora esteja correta a premissa, sua aplicação no que concerne ao direito ambiental merece temperamento, de molde a adequar-se as peculiaridades do caso.

Os doutrinadores também entendem que a adoção das teorias gerais de direito público merece adequações quando adotadas em direito ambiental, tendo em vista a natureza jurídica deste bem.  (NERY JUNIOR, 2014)

No caso de responsabilidade civil por dano ambiental a administração nunca poderá eximir-se da responsabilidade pela comprovação da conduta culposa de outrem. Nos termos assentados no artigo 225 da Constituição Federal a administração será sempre responsável. Isto porque tem o dever legal de agir na prevenção e defesa do meio ambiente.

Este é o entendimento de grande parte dos doutrinadores, de que o Estado responde objetivamente por todos os danos causados ao meio ambiente, não distinguindo quando atua comissivamente, como no licenciamento ilegal, ou quando se omite no seu dever de fiscalizar. (LAMAC, 2003)

Como já restou afirmado, cabendo sempre lembrar, tal fato se deve a própria natureza do bem jurídico tutelado, já que o meio ambiente é um bem ou interesse de natureza difusa. Não se podendo aplicar as regras próprias de direito privado ou de direito público atinentes a relações jurídicas com particulares, como é a responsabilidade civil da administração prevista no art. 37, § 6º da Constituição Federal. Portanto, a teoria do risco administrativo que embasa a responsabilidade objetiva da administração, nasceu desta relação do Estado com o particular.

Também por isso, não seria possível a adoção pura e simples da teoria do risco administrativo nos moldes tradicionalmente traçados pela doutrina. A teoria do risco se fundamentaria em novas bases, não pelo risco da atividade do Estado, mas pelo risco assumido pelo Estado relativamente a fiscalização e controle da atividade de particulares com vistas ao interesse público.

Entretanto, a teoria do risco não é totalmente afastada quando da responsabilidade pelo dano ambiental, já que a responsabilidade do poluidor decorre do exercício de determinada atividade, nos termos do art. 14, § 1º c/c inc. IV do art.3º da Lei nº 6.938/81. Darlan Rodrigues Bitencourt, explicita:

“Assim, se alguém se colocou, por sua conduta ( naturalística) ou por força de lei em posição jurídica potencialmente lesiva à qualidade ambiental, estabeleceu i para si atividade criadora do risco de produzir o dano . Exemplificando: aquele que é proprietário de terra sobre a qual incide a limitação do art. 2º do Código Florestal, por força de lei, exerce atividade econômica Propriedade Privada/Função Social da Propriedade/ Defesa do Meio Ambiente), criadora de risco ambiental, e por isto responde integralmente, sem possibilidade de excludentes. Se um terceiro qualquer ou uma força da natureza destrói a floresta, não eximirá do dever de indenizar aquele que exerce a atividade econômica que afeta o meio ambiente: o proprietário da terra.” (BITENCOURT, 2016)

De qualquer forma, adotando-se a teoria do risco criado, como no caso do poluidor pela realização de sua atividade econômica, ou pela pura e simples responsabilidade decorrente da lei, como no caso da responsabilidade do Estado, não há que se distinguir condição e causa do evento danoso. Embora causa seja um fato gerador e condição uma circunstância propicia, todas as condições são concausas, tanto as atividades naturalísticas ( ação/omissão), como as decorrentes de lei ( posição de garantidor), independentemente de terem diretamente contribuído para o dano.

Por outro lado, também não seria aplicável a teoria defendida pelo administrativista, Celso Antônio Bandeira de Mello, de que a responsabilidade objetiva da administração restringe-se a ação, não à omissão. Sendo, neste caso, responsabilidade subjetiva, já que não se poderia admitir que a omissão seja causadora de lesão. Devendo-se comprovar a culpa pela faltado serviço ou sua prestação deficiente (MELLO, 2015).  

Esta teoria não pode ser aplicada aos danos causados ao meio ambiente, nos termos das disposições legais e constitucionais anteriormente citadas, já que o Estado tem o dever de agir na defesa do meio ambiente. Portanto, neste caso específico a omissão sempre será culposa e passível de imputação de responsabilidades.

Não obstante isto, a administração pode e deve provar a existência de culpa concorrente de terceiros, a ensejar a responsabilização solidária, quer a responsabilidade resulte de ação ou omissão da administração.

Cabe ao Estado, com base nos princípio antes citados, bem como nas prerrogativas e poderes que lhe são próprios, desemprenhar sua função de proteção ambiental, provendo o aparelhamento necessário da administração e lançando mão dos princípios da Supremacia do Interesse Público e Indisponibilidade, bem como dos Poderes Discricionário e de Polícia. Cabendo-lhe, em razão disto, a responsabilidade solidária por danos ambientais causados por terceiros. Entretanto, o estado pode e deve exercer o direito de regresso contra o agente ou agentes causadores direto do prejuízo (TOSHIO, 2011).

Importando citar que a responsabilidade do Estado pelos danos ambientais, nos moldes acima tratados, vai além do mero reconhecimento da responsabilidade e determinação de reparação do dano, em especial ao particular, no caso de danos por estes causados, para abranger o acompanhamento da efetiva reparação, sua correta execução e a eficácia dos métodos adotados. Cabendo transcrever, neste sentido, decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:

“Comprovado o dano causado ao meio ambiente pela poluição de rio, fica o responsável obrigado à reparação, fazendo às suas expensas o repeixamento, que, para ser eficaz, há de ser acompanhado e fiscalizado por pessoas públicas idôneas, com conhecimentos específicos sobre a matéria. Os alevinos devem ser das espécies da bacia no qual se insere o rio, ficando a Emater, mediante entendimento do IEF e do Ibama, incumbida de supervisionar e quantificar o número de alevinos necessários, indicando a época ou o período de repeixamento, não importando o tempo necessário para fazê-lo. O MP como fiscal da lei deve acompanhar toda a a operação, diretamente ou através do CODEMA”

Nesta linha, a responsabilidade do Estado por danos ambientais vai além da mera reparação do dano, ou reparação do dano strito sensu com a recomposição da lesão, para abranger a responsabilização dos verdadeiros culpados, quer seja o particular poluidor, que seja o próprio agente estatal que descumpriu o seu dever funcional. Eis que esta responsabilização dos culpados implica em punição de ação ilegal, educação, na medida que serve de exemplo para a sociedade, e prevenção de que outros danos iguais venham a ocorrer no futuro.

E, finalmente, cabe ressaltar que o Estado responderá também nos danos ecológicos por fato da natureza, seguindo o raciocínio anteriormente esboçado relativo ao risco assumido pela defesa e proteção do meio ambiente. Sendo responsável mesmo em casos de força maior.

5. CONCLUSAO

Restou visto que, a questão ambiental, de assaz proeminência na sociedade atual, é deveras complexa. Tendo sobre o tema debruçando-se os mais notáveis juristas e experts, dando importantes contribuições e subsídios para a resolução das questões in concreto.

Todavia, a rápida evolução econômica, tecnológica e social nos coloca inúmeras e distintas situações ambientais a cada momento, trazendo incessantemente novas e intricadas questões sobre o dano ambiental. Impondo a adoção de novos paradigmas. Fazendo recair sobre os ombros largos do Estado inúmera micro responsabilidades que se incluem naquela responsabilidade maior, que é a defesa do meio ambiente.

Foi visto que, o dano ambiental dá a dimensão real da complexidade do direito ambiental, demonstrando a um só tempo a dificuldade de uma definição clara e unitária, de conhecer-se sua exata extensão, quer pela própria dificuldade de conhecimento da extensão do dano, quer pelos interesses jurídicos envolvidos, e os possíveis conflitos de interesses daí oriundos. Pondo em relevo uma variada gama de aspectos e nuances que se apresentam a cada momento, tornando este ramo do direito e as questões ambientais multifacetadas.

A responsabilidade do Estado na defesa e proteção do meio ambiente não escapa desta dificuldade própria desta seara do direito. Requerendo constantes e novos estudos sobre as múltiplas situações que se apresentam. Não obstante isto, alguns parâmetros podem e devem ser fixados, a fim de dar sustentação para a resolução das questões que se apresentem.

Como visto, a responsabilidade civil do Estado por dano ambiental é objetiva, mas isto em razão da natureza jurídica do bem que se quer proteger, bem de uso comum, interesse difuso. Decorrente não apenas da teoria do risco administrativo pela assunção de defesa do meio ambiente, mas igualmente pela necessidade de pronta reparação da lesão, sob pena de ineficácia da responsabilização a posteriori.

Todavia, a pronta reparação do dano pela responsabilidade objetiva do Estado não poderá importar em duplo sacrifício social, pela ocorrência do dano e arcando economicamente pela sua reparação. Pois possibilitaria o enriquecimento ilícito e violação à lei de improbidade administrativa. Donde a responsabilidade do Estado em matéria ambiental vai além da reparação do dano, abrangendo o período anterior a ocorrência do dano, bem como o posterior a sua reparação. Neste pela persecução e responsabilização dos verdadeiros responsáveis, quer sejam particulares ou agentes públicos, naquele período anterior, pela adoção de políticas públicas com vistas a educação ambiental e prevenção do dano. Em quaisquer hipóteses ensejando a responsabilização pelo Estado.

6. REFERENCIAS

BITTENCOURT, Darlan Rodrigues. Lineamentos da Responsabilidade Civil Ambiental. RT –740, 2016.

FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. Ed. RT. São Paulo, 2001.

LAMAC, Jacques. Responsabilidade Ambiental do Estado Aspectos Administrativos. Revista de Direitos Difusos, jan.-Fev./2003.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, São Paulo, 2015

NERY JUNIOR, Nelson. Responsabilidade por dano ecológico e a ação civil pública. Revista de Processo. N. 38. 2014

SAMPAIO, Francisco José Marques. O Dano Ambiental e a Responsabilidade. Revista de Direito Ambiental, Rio de Janeiro, 2010.

SOARES, Inês Virginia Prado. Direito do Meio Ambiente sob a Ótica dos Direitos Humanos e sua Efetividade ante a Omissão do Poder Público. Boletim dos Procuradores da República, São Paulo, v. 3, n. 31, 2015.

TOSHIO, Mukai. Responsabilidade Solidaria da Administrativo por Danos ao Meio Ambiente. Justitia, São Paulo, 2011.