RESUMO: O objetivo deste artigo é analisar as diversas variáveis que determinam a conduta dos responsáveis por invasões no Distrito Federal e as consequências da omissão estatal no seu dever de fiscalização.  O povoamento do Distrito Federal teve início com a construção do Plano Piloto e das comunidades de trabalhadores formadas ao seu redor. Ante o aumento da população e a quantidade de terras públicas sem utilização, ocorreram as invasões e o consequente crescimento desordenado da cidade, que trouxe diversas consequências urbanísticas e ambientais para o Distrito Federal, a exemplo da ocupação desordenada do solo, o comprometimento das bacias de água, entre outras. À medida que as invasões se consolidaram como verdadeiros conglomerados urbanos, criaram um senso comum de que tal prática é vantajosa, já que a consequência será a posterior legitimação da propriedade dos imóveis, ao contrário do que aconteceria se, assim que as primeiras invasões de uma área surgissem, houvesse uma sanção imediata pelo poder público. É necessário analisar como as condutas dos atores envolvidos no processo de povoamento do Distrito Federal contribuíram para o desenho institucional que existe hoje. Para tanto, serão analisadas posições de doutrinadores que tratam os temas abordados, além de artigos científicos e dissertações sobre o tema, utilizando o método dedutivo para chegar a uma conclusão.

Palavras-chave: Ocupação fundiária. Omissão estatal. Plano Diretor. Incentivos estatais.

SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. Consequências da ocupação fundiária irregular no Distrito Federal - 2.1. Ambientais -2.2. Urbanísticas - 3. Legislação 4. Os incentivos do Poder Executivo à luz da análise econômica do direito 5. Conclusões 6.  Referências Bibliográficas

1 INTRODUÇÃO

As ocupações irregulares no Distrito Federal não são um problema novo, remontam mais de 30 anos, razão pela qual se faz necessário investigar a presença de incentivos do Poder Executivo nas condutas dos invasores das referidas terras.

A construção de Brasília teve início com a edição da Lei nº. 2.874/1956, que delimitou o território do Distrito Federal, criou e organizou a Companhia Urbanizadora da Nova Capital – NOVACAP e definiu o nome da nova Capital Federal. (BRASIL, 1956).

O povoamento do Distrito Federal   teve início com a construção do Plano Piloto e das comunidades de trabalhadores que se formaram ao seu redor.

Em 21 de abril de 1960, Brasília foi inaugurada, momento em que houve a transferência da Capital Federal do Rio de Janeiro, nos termos da Lei n° 3.273/57.  (BRASIL,1957) Taguatinga foi a primeira cidade-satélite oficialmente criada em 05.06.1958, a qual se destinava a eliminar os aglomerados humanos, que vinham se formando na área urbana de Brasília.

Em continuidade ao projeto de consolidação do Distrito Federal, a Lei n ° 3.751/60 previu a criação de cidades-satélites como solução para abrigar o excedente populacional, sendo que, no mesmo ano, as cidades-satélites do Gama e de Sobradinho foram inauguradas, ressalvando que   esta última foi planejada urbanisticamente pela NOVACAP e surgiu da necessidade de se alojar definitivamente as famílias procedentes do Norte e do Nordeste. (BRASIL, 1960)

Em 1964 a Lei n.º 4.545/64 (BRASIL, 1964), regulamentada pelo Decreto n.º 488/96 (BRASÍLIA, 1996) criou a região metropolitana do Núcleo Bandeirante e fixou seus limites, isso em razão do surgimento da necessidade da acomodação da população que vinha crescendo em grande escala.

Mesmo diante da estratégia estatal de criar cidades satélites, em face do aumento da população e a existência de uma grande quantidade de terras públicas sem utilização iniciaram-se as invasões e o consequente crescimento desordenado da cidade, que   vieram a ocasionar diversos problemas de cunho econômico, ambiental e urbanístico entre outros.

2. Consequências da ocupação fundiária irregular

Como é sabido, a ocupação fundiária irregular traz diversas consequências tanto econômicas, como ambientais e urbanísticas, entre outras, para toda a população.

No caso do Distrito Federal, as principais consequências da ocupação fundiária irregular são de ordem ambiental e urbanística, conforme veremos a seguir alguns dos pontos mais importantes.

2.1. Consequências ambientais

As consequências ambientais no Distrito Federal, decorrentes da ocupação fundiária irregular, se dão através de interferências indevidas nas áreas de proteção ambiental distritais e federais, estações e reservas ecológicas, parque distrital, monumento natural, entre outras, o que traz desdobramentos diversos.

Uma das consequências que pode ser observada na atualidade diz respeito à situação de racionamento de água em todo o Distrito Federal, isso porque, em razão da ocupação fundiária irregular da área onde se encontra situada a Bacia do Rio Descoberto - responsável por parte do abastecimento de água do Distrito Federal - aliada a fatores climáticos, a exemplo da escassez de chuvas já provocaram diversos períodos de racionamento de água.

Tal fato se deve, em parte, à invasão irregular das áreas em que, segundo o Plano de Desenvolvimento e Ordenamento Territorial (PDOT) do Distrito Federal, é proibido o parcelamento do solo urbano e rural, exceto os parcelamentos com projetos já registrados em cartório ou aqueles incluídos na Estratégia de Regularização Fundiária do PDOT.

Segundo estudos da extinta Agência de Fiscalização do Distrito Federal (AGEFIS), as terras ocupadas irregularmente próximas à área de bacia hidrográfica acima referida não se encontram inseridas em nenhum programa de regularização fundiária.

Além da questão hídrica, outra consequência de cunho ambiental é o desmatamento de diversas espécies de coberturas vegetais existentes no Distrito Federal, que ocasionam o aumento da poluição, a elevação da temperatura, além da degradação geral do meio ambiente para as gerações futuras.

2.2. Consequências urbanísticas

Do ponto de vista urbanístico, também temos diversas consequências, como problemas de mobilidade urbana, haja vista a inexistência de prévio planejamento de ocupação das áreas invadidas, o que inviabilizou a construção de vias de acesso suficientes, equipamentos públicos, gerando  grandes congestionamentos e um alto índice de acidentes automobilísticos.

A infraestrutura das áreas ocupadas irregularmente, muitas vezes precárias, trazem consigo problemas sociais, como o aumento do índice de criminalidade, proliferação de doenças, tendo em vista que se tratam de populações mais vulneráveis.

Além das consequências acima citadas, há uma série de outras consequências urbanísticas que podem ser verificadas no nosso cotidiano, tendendo a aumentar caso não haja uma solução definitiva para o problema.

3. Legislação

A Constituição Federal trata do tema propriedade e ocupação fundiária em vários títulos, elevando ao patamar de garantia fundamental prevista no seu art. 5º, quando   dispõe sobre direitos e garantias fundamentais.

Existem outros diplomas importantes acerca do assunto como o Decreto-Lei n.º 3.365/41 (BRASIL, 1941), que dispõe sobre as desapropriações por utilidade pública, o Estatuto da Terra (Lei n.º 4.504/64) (BRASIL, 1964), a Lei do Parcelamento do Solo Urbano – Lei n.º 6.766/79 (BRASIL, 1979), entre diversos outros diplomas legais.

  Outra norma importante sobre o assunto é a que trata do plano diretor, instrumento básico da política territorial e de orientação aos agentes públicos e privados que atuam na produção e gestão das localidades urbanas, de expansão urbana e rural de um território.

No Distrito Federal, sua Lei Orgânica definiu como “”[...] os instrumentos básicos das políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano o Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT e os Planos Diretores Locais PDLs   [...]”, havendo ainda uma relação de outras leis importantes no Distrito Federa, extraído do site da Secretaria de Estado de Gestão do Território e Habitação (BRASÍLIA, 2012)[1].

A Lei Complementar n.º 353/92, estabeleceu o Plano Diretor de Brasília de 1997, o qual foi substituído pelo atual Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (Lei Complementar n.º 803/2009) e alterado pela Lei Complementar n.º 854/12.

4. Os incentivos do Poder Executivo à luz da análise econômica do direito

Conforme já mencionado anteriormente, o aumento da população no Distrito Federal obrigou seus governantes a criar diversas cidades satélites, a fim de acomodar sua crescente população. No entanto, tal medida não se mostrou suficiente, tendo em vista que a população continuou crescendo, quer seja pela oferta de oportunidade de colocação no mercado de trabalho que o Distrito Federal oferecia, quer pelo crescimento das famílias que aqui já residiam.

Assim, em razão desse aumento populacional, teve início o fenômeno da ocupação irregular de terras públicas e particulares, já na década de 1970, com um grande avanço da década seguinte, perdura até os dias atuais.

Nesse diapasão, devemos verificar a estrutura de incentivos criada pelo Poder Executivo que acabou por favorecer a consolidação dessa conduta como prática comum e corriqueira no Distrito Federal.

Como acima citado, as primeiras invasões irregulares de terras no Distrito Federal retomam à década de 1970, quando então ocorreram as primeiras omissões estatais, tendo em vista que o Poder Executivo não tomou imediatamente as medidas para a retirada dos invasores das referidas terras e ainda permitiu que edificassem e fixassem suas residências nos respectivos locais.

Dessa forma, os agentes invasores passaram a observar que não houve reação estatal no sentido de coibir as referidas invasões irregulares e, ao realizaram novas invasões em locais distintos perceberam que novamente foram permitidas pelo Poder Executivo, uma vez que este não tomou nenhuma providência inibitória.

Com isso, usando um critério de racionalidade, os agentes invasores passaram a realizar invasões sistemáticas, tendo em vista que não havia repressão estatal. No entanto, agora já de uma forma mais organizada, uma vez que os terrenos invadidos não mais se destinavam apenas a construção de suas próprias residências, mas também à negociação com terceiros.

Esse quadro, iniciado na década de 1970, expandiu-se nos anos e décadas seguintes, isso porque os agentes já possuíam informações suficientes para tomar as melhores decisões que os beneficiassem, ante a reiterada omissão estatal acima exposta.

Com isso, pequenos focos irregulares tomaram grandes dimensões, como ocorreu no caso de Vicente Pires, que se tornou uma verdadeira cidade, totalmente edificada de forma irregular, tanto que o Poder Executivo, com a participação do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, criou uma estratégia específica para resolver o problema, que consistiu em possibilitar sua regularização, porém vedando-se a edificação de residências em quadras que se destinariam à construção dos equipamentos públicos necessários, de acordo com o estabelecido no Plano Diretor de Organização Territorial  (PDOT).

Além de Vicente Pires, que é um exemplo emblemático, também não podemos esquecer o caso dos condomínios irregulares, que surgiram de invasões, na sua maior parte realizadas por “grileiros” que loteavam os terrenos e os negociavam como condomínios legais, como ocorreu em Sobradinho, parte do Setor de Mansões Dom Bosco, entre outras áreas. Nesses, as terras eram alienadas a terceiros, com a perspectiva da posterior regularização.

Poderíamos citar diversos outros exemplos aqui no Distrito Federal, em que   a ocupação ocorreu na mesma lógica acima citada, ou seja, invasões irregulares sistemáticas e a continuada conivência do Poder Executivo ao permitir a ocupação sem que fossem tomadas medidas para coibir tais práticas.

Somente no ano de 2015, organizaram-se grandes ações estruturais para coibir tais tipos de práticas, com a realização do mapeamento das áreas que poderiam ser regularizadas e das que não seriam passíveis de regularizar, quer por motivos ambientes, quer por motivos urbanísticos e que, em consequência, sendo que, no caso destas últimas, a solução seria a demolição. Ainda nesse sentido, passaram a ser coibidas as novas invasões e determinado, por ato administrativo, que todas as construções edificações a partir de julho de 2014 fossem demolidas.

Nesse contexto, além da inércia do Poder Executivo, outro incentivo criado por este poder, diz respeito à posterior possibilidade de regularização dos terrenos, através de legislações permissivas, não somente em âmbito distrital, mas também federal, como ocorreu com a edição da Medida Provisória n.º 759, de 22 de dezembro de 2016, posteriormente convertida na Lei n.º 13.465/17, que alterou alguns critérios para alienação de terras públicas, tornando-os mais flexíveis, dispondo ainda sobre a regularização fundiária rural e urbana de algumas áreas do país.(BRASIL, 2017).

 Outro fator que contribuiu para o quadro em análise foi o que Robert Cooter (2010, p. 127), em seu livro Direito e Economia, chamou de   más notícias , ou seja, as notícias de que as invasões eram passivamente aceitas pelo Poder Executivo, sem que houvesse resistência e ainda a posterior possibilidade de regularização das áreas, estimulou outras pessoas e grupos a invadirem terras públicas, sistemática que pode ser resumida da seguinte forma: Ocorridas as primeiras invasões, os agentes invasores ainda não tinham conhecimento de qual seria a conduta do ente público, o qual acabou por permanecer inerte e passivo diante da situação, impulsionando, dessa forma, a ocorrência de outras invasões, sem que, novamente, houvesse reação estatal, trazendo para os agentes invasores um incentivo à continuidade da prática das invasões, tendo em vista que já sabiam que não haveria reação estatal, podendo então firmar ali suas residências ou negociar as terras invadidas.

Nesse diapasão, a estratégia dominante para a ocupação fundiária do Distrito Federal passou a ser as invasões irregulares, isso porque seria a melhor decisão a ser tomada pelas pessoas que desejavam adquirir a propriedade de um imóvel e não possuíam condições financeiras para tanto, já que o Poder Executivo adotou uma posição de inércia e não coibiu a prática, propiciando que as invasões se alastrassem por todo o Distrito Federal, tanto em áreas de população de baixa renda, como em setores de maior poder aquisitivo, causando os prejuízos já exposto em tópico anterior.

Nesse contexto, vê-se que os invasores tinham conhecimento dos componentes estratégicos necessários à sua tomada de decisão, ou seja, identificavam as terras que poderiam ser invadidas e sabiam que o Poder Executivo não somente se absteria de tomar uma alguma medida para retirada dos ocupantes das terras, como também, posteriormente, abria a possibilidade de regularização da ocupação. Assim, de posse dessas informações, os invasores tomavam a decisão de continuar a realizar ocupações irregulares em terras públicas e privadas no Distrito Federal.

5. Conclusões

Pelo que foi acima exposto, vê-se que a conduta dos agentes que invadiam terras públicas no Distrito Federal  pautou-se, ainda que de forma inconsciente, na dinâmica da teoria dos jogos, através do jogo de rodadas repetidas, vez que as invasões não se limitaram a um fato ou área isolada, mas se proliferaram em todo Distrito Federal, os agentes (jogadores), utilizando  um critério de racionalidade, observaram que o Poder Executivo permanecia inerte frente às invasões realizadas, independentemente das áreas onde ocorriam, mais ou menos populosos, locais mais carentes ou não e, ainda, depois  de consolidada, promovia a regularização da maior parte das referidas terras invadidas.

Dessa forma a estratégia dominante e racional utilizada pelos agentes invasores foi continuar o processo das invasões em terras públicas e particulares no Distrito Federal, tendo em vista que era vantajoso, pois mesmo os que não fixavam residência nos locais, cediam onerosamente os terrenos invadidos a terceiros e com isso auferiam lucros.

Assim, vê-se que a inobservância pelo Poder Executivo dos movimentos e das condutas dos agentes invasores implicou a sua repetição, continuidade das invasões, trazendo benefícios aos referidos agentes invasores, uma vez que, em muitos casos, conseguiram permanecer nas terras invadidas e até regularizá-las posteriormente.

Ainda nesse sentido, também podemos chegar a   outra conclusão acerca da importância da observância das condutas dos agentes (jogadores), principalmente, quando se tratar de jogos de rodadas repetidas, pois, com esse movimento, há como se prevenir a ocorrência de fatos e eventos não desejados, conforme  aconteceu na situação em discussão,  em que apenas um dos agentes, ou melhor, jogadores (invasores), observou a conduta do Poder Executivo e, com a utilização de critério de racionalidade, deu continuidade às ações de ocupação irregulares.

Realizada a análise das condutas dos agentes diretamente envolvidos na lógica em que se deu a ocupação fundiária do Distrito Federal, observa-se que a massificação das invasões de terras foi uma das grandes formas de seu povoamento, em especial, dada à conduta passiva do Poder Executivo em não utilizar meios e políticas públicas para impedir, controlar e racionalizar o fenômeno, razão pela qual todos hoje sobre as suas consequências.

6. Referências Bibliográficas

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BRASIL. Lei nº 2.874 de 19 de setembro de 1956. Dispõe sôbre a mudança da Capital Federal e dá outras providências. Diário Oficial da União - Seção 1 - 20/9/1956, Página 17905. Rio de Janeiro, DF, 1956.

BRASIL. Lei nº 3.273 de 01 de outubro de 1957. Fixa a data da mudança da Capital Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União - Seção 1 - 1/10/1957, Página 23017. Rio de Janeiro, DF, 1956.

BRASIL. Lei n ° 3.751 de 13 de abril de 1960. Dispõe sobre a organização administrativa do Distrito Federal. Diário Oficial da União - Seção 1 - 13/4/1960, Página 7001. Brasília, DF, 1960.

BRASIL. Lei n.º 4.504 de 30 de novembro de 1964. Estatuto da Terra. Dispõe sôbre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Diário Oficial da União - Seção 1 - Suplemento - 30/11/1964, Página 49. Brasília, DF, 1964a. 

BRASIL. Lei. Nº 4.545 de 10 de dezembro de 1964. Dispõe sobre a reestruturação administrativa do Distrito Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União - Seção 1 - 14/12/1964, Página 11385. Brasília, DF, 1964b.

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BRASIL. Lei Nº 13.465 de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as Leis nºs 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, 13.001, de 20 de junho de 2014, 11.952, de 25 de junho de 2009, 13.340, de 28 de setembro de 2016, 8.666, de 21 de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 12.512, de 14 de outubro de 2011, 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), 11.977, de 7 de julho de 2009, 9.514, de 20 de novembro de 1997, 11.124, de 16 de junho de 2005, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 10.257, de 10 de julho de 2001, 12.651, de 25 de maio de 2012, 13.240, de 30 de dezembro de 2015, 9.636, de 15 de maio de 1998, 8.036, de 11 de maio de 1990, 13.139, de 26 de junho de 2015, 11.483, de 31 de maio de 2007, e a 12.712, de 30 de agosto de 2012, a Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, e os Decretos-Leis nºs 2.398, de 21 de dezembro de 1987, 1.876, de 15 de julho de 1981, 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 3.365, de 21 de junho de 1941; revoga dispositivos da Lei Complementar n° 76, de 6 de julho de 1993, e da Lei nº 13.347, de 10 de outubro de 2016; e dá outras providências. Diário Oficial da União - Seção 1 - 12/7/2017, Página 1. Brasília. DF, 2017.

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COOTER, Robert e Thomas ULEN, Direito e economia. 5. ed.   São Paulo.  Bookman. 2010.