RESUMO: A intenção o presente trabalho é identificar as premissas e fundamentos utilizados pelo Supremo Tribunal Federal para definir a competência dos municípios brasileiros na esfera legislativa ambiental, a partir da análise de casos concretos enfrentados e dos argumentos apontados pelos julgadores. Realizou-se, ainda, pesquisa bibliográfica sobre os temas envolvidos, notadamente acerca da divisão de competências legislativas adotadas pela Constituição da República de 1988 e do federalismo de cooperação. Merece destaque, ainda, o detalhamento acerca da teoria “presumption against preemption”, aventada nos julgamentos. Concluiu-se pela necessidade de valorização da produção legislativa municipal como prioridade, o que contribui para o aprimoramento do regime democrático participativo.

Palavras-chave: Legislação. Ambiental. Município. Federalismo. Cooperação. Democracia.

1.Introdução

O presente trabalho trata da competência dos municípios brasileiros para editar normas de Direito Ambiental, sob a perspectiva do STF (Supremo Tribunal Federal), apresentando-se as premissas adotadas pela referida Corte para identificar em quais situações são válidas as normas locais em detrimento da legislação produzida pelas demais esferas federativas.

A técnica adotada pelo constituinte brasileiro, para a repartição de competências legislativas, baseia-se no princípio da preponderância de interesses, adotando-se um federalismo de cooperação que faz surgir um condomínio legislativo entre todos os entes federativos: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Nesta perspectiva, busca-se compreender o que determina quando a lei municipal está adstrita aos interesses locais e, portanto, pode ser considerada válida, e quando ocorre a violação desse limite, com o reconhecimento da inconstitucionalidade da lei.

Trata-se de questão relevante na medida em que envolve o próprio equilíbrio federativo e a preservação de um direito fundamental de terceira dimensão, o que suscita questionamentos que vão além da mera comparação de textos legais.

Em algumas situações, entende o STF que deve prevalecer a decisão do legislativo municipal, por envolver temas que dizem respeito às relações jurídicas locais e não invadem a esfera legislativa federal ou estadual. Em outras, entretanto, há reconhecimento de exagero por parte dos Vereadores, o que acaba por ensejar o reconhecimento da nulidade das normas questionadas.

Neste contexto, o objetivo primordial deste estudo é, pois, investigar como o STF vem resolvendo os conflitos que envolvem leis que tratam de emissão de poluentes por veículos automotores, utilização de sacolas plásticas no comércio, restrições ao uso de alguns agrotóxicos e possibilidade de queima de palha de cana-de-açúcar na agricultura.

Para alcançar tal escopo, foi realizado um estudo pormenorizado dos fundamentos adotados pelos Ministros do STF, além de pesquisa bibliográfica relativa aos temas correlatos.

2.A proteção constitucional ao meio ambiente

A Constituição Federal de 1988 traz uma gama de dispositivos na intenção de proteger o meio ambiente, conceituando-o como um bem essencial à qualidade de vida de todos.

O meio ambiente, portanto, não faz parte de um rol de bens públicos, no sentido estrito de bens que pertenceriam aos entes públicos. Trata-se, na verdade, de um bem pertencente a toda a coletividade, o que alcança todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País (CF/88, art. 5º, caput). É um direito transindividual, de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas, ligadas por uma circunstância de fato.

A Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), em seu artigo 3º, define meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Ademais, a Resolução 306/2002 do CONAMA trouxe um conceito mais completo de meio ambiente, abrangendo também o patrimônio cultural e artificial.

A obrigatoriedade de defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado incumbe não somente ao Poder Público, mas também à coletividade. É clara a intenção do constituinte de proteger tal bem tão precioso, não só para as pessoas vivas no presente, mas para as que ainda nascerão (princípio da proteção intergeracional).

Algumas providências para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado, entretanto, são listadas no §1º do artigo 225 da Constituição da República como incumbências unicamente do Poder Público:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;       

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;       

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;        

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;        

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;         (Regulamento)

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

Ao Poder Público, portanto, foram destinados deveres que vão além da simples destinação de áreas à preservação, envolvendo deveres que alcançam a esfera da educação (inciso VI), das atividades empresarias (controle de produção, comercialização e emprego de técnicas e substâncias), das políticas relativas à localização dos estabelecimentos (inciso V), da bioética (inciso II) e da engenharia florestal.

 A definição de “Poder Público”, segundo o formato de Federação adotado no Brasil, engloba todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), todos dotados de autonomia que abrange a autoadministração, autolegislação e autogoverno.

3. Autonomia dos Municípios como entes federativos

Há corrente doutrinária que questiona a afirmação de que os Municípios tenham passado a gozar de status de integrantes da Federação a partir da CF/88. Afirma-se que o Senado Federal não possui representantes dos Municípios, não há Poder Judiciário (como ocorre com os Estados e a União) e pode haver intervenção de Estado-membro em Municípios. Sobre a exclusão dos Municípios do rol de entes federados (questão que hoje não comporta mais discussões), colhe-se o posicionamento de José Afonso da Silva (2005, p. 101)[1]:

“O Estado federal brasileiro está constitucionalmente concebido como a união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 1º). Foi equívoco do constituinte incluir os Municípios como componente da federação. Município é divisão política do Estado-membro. E agora temos uma federação de Municípios e Estados, ou uma federação de Estados? Faltam outros elementos para a caracterização de federação de Municípios. A solução é: o Município é um componente da federação, mas não entidade federativa. O texto constitucional, contudo, explicita um princípio fundamental do Estado federal: o princípio da indissociabilidade. Ele integra o conceito de federação. Não precisava ser expresso, mas alguns constituintes não sossegaram enquanto não viram o texto expresso, enxundiando e afeiando o art. 1º, sem nada acrescentar, até porque o art. 18 já indica quais os componentes da federação, que são aqueles mesmos indicados no art. 1º: Estados, Municípios e Distrito Federal.”

A despeito dessa afirmação, o mesmo autor defende que os Municípios possuem autonomia :

“A autonomia municipal é assegurada pelos arts. 18 e 29, e garantida contra os Estados no art. 34, VII, c, da Constituição. Autonomia significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior. E é a Constituição Federal que se apresenta como poder distribuidor de competências exclusivas entre as três esferas de governo (...). A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades: (a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria; (b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais; (c) capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar; (d) capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local).”

O Supremo Tribunal Federal sempre reafirmou a autonomia municipal, nos mais variados contextos, de forma reiterada:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 10.892 do Estado de São Paulo. Implementação da Política de Desenvolvimento do Ecoturismo e do Turismo Sustentável. 3. Ofensa a competência privativa dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local. Inexistência. 4. Competência concorrente para legislar sobre meio ambiente. Legislação estadual que traça diretrizes gerais, sem interferir na autonomia municipal. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

(ADI 3754, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 16/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-169  DIVULG 03-07-2020  PUBLIC 06-07-2020)

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ART. 75, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DE GOIÁS - DUPLA VACÂNCIA DOS CARGOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL - DOMÍNIO NORMATIVO DA LEI ORGÂNICA - AFRONTA AOS ARTS. 1º E 29 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. O poder constituinte dos Estados-membros está limitado pelos princípios da Constituição da República, que lhes assegura autonomia com condicionantes, entre as quais se tem o respeito à organização autônoma dos Municípios, também assegurada constitucionalmente. 2. O art. 30, inc. I, da Constituição da República outorga aos Municípios a atribuição de legislar sobre assuntos de interesse local. A vocação sucessória dos cargos de prefeito e vice-prefeito põem-se no âmbito da autonomia política local, em caso de dupla vacância. 3. Ao disciplinar matéria, cuja competência é exclusiva dos Municípios, o art. 75, § 2º, da Constituição de Goiás fere a autonomia desses entes, mitigando-lhes a capacidade de auto-organização e de autogoverno e limitando a sua autonomia política assegurada pela Constituição brasileira. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

(ADI 3549, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2007, DJe-134  DIVULG 30-10-2007  PUBLIC 31-10-2007 DJ 31-10-2007  PP-00077  EMENT VOL-02296-01  PP-00058 RTJ VOL-00202-03 PP-01084)

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Portaria n° 17/2005, do Estado do Maranhão, que altera e fixa os horários de funcionamento dos estabelecimentos que comercializam bebidas alcoólicas no Estado. 3. Generalidade, abstração e autonomia que tornam apto o ato normativo para figurar como objeto do controle de constitucionalidade. 4. Competência do Município para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (art. 30, I, CF/88). Matéria de interesse local. Precedentes. Entendimento consolidado na Súmula 645/STF. 5. Ação julgada procedente.

(ADI 3691, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/08/2007, DJe-083  DIVULG 08-05-2008  PUBLIC 09-05-2008 EMENT VOL-02318-01  PP-00087)

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI MUNICIPAL. DIREITO DA INFÂNCIA E DA ADOLESCÊNCIA. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os municípios têm autonomia para dispor, mediante lei, sobre proteção à infância e à juventude em âmbito local, desde que não afrontem legislação federal ou estadual. 2. No caso, o Município do Rio de Janeiro, ao ampliar a publicidade ao combate aos maus tratos às crianças e aos adolescentes e à pedofilia, atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, II da Constituição Federal, complementando a proteção trazida pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990) às crianças e aos jovens cariocas. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento.

(RE 1243834 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 04/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128  DIVULG 22-05-2020  PUBLIC 25-05-2020)

Ementa: CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 7.202/2016 DO RIO DE JANEIRO. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. FORTALECIMENTO DO FEDERALISMO CENTRÍFUGO. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. Cabe ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo. 4. A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1º e 2º, da CF). 5. A Lei 7.202/2016 do Estado do Rio de Janeiro não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores fluminenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

(ADI 5462, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 11/10/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-230  DIVULG 26-10-2018  PUBLIC 29-10-2018)

(...) reafirmação da importância do município em nosso contexto constitucional, bem lembrado pelo Ministro Fachin, agora alçado a integrante pleno de nossa Federação, é um membro de pleno direito da Federação Brasileira. E, aqui, nesse caso, temos exatamente isso, uma grande empresa atacadista, que atua em todo o território nacional e, de certa maneira, se utiliza de práticas que colocam em xeque o conforto, a privacidade do consumidor, que é indefeso perante uma imensa empresa como esta. O município age em prol do bem-estar daqueles sobre os quais tem a responsabilidade de zelar.

[RE 1.052.719, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 25-9-2018, 2ª T, DJE de 17-9-2019.]

O reconhecimento da autonomia municipal, portanto, já é questão pacificada na jurisprudência e também na doutrina, salientando-se que o federalismo trazido na Constituição de 1988 diferencia-se da visão trazida nas outras constituições em dois pontos principais: elevação do município a ente federativo e previsão de conjunto de competências próprias aos municípios, relacionadas com os interesses locais.

4. Repartição de competências e federalismo de cooperação

As Constituições de 1946 e de 1967 traziam distribuição de competências próprias e concorrentes, mas não previam competências residuais e locais (para os Estados e os municípios, respectivamente). Além disso, também não havia competência complementar extensível aos municípios, como prevê o artigo 30, II, da Constituição da República de 1988.  

A preocupação que vem surgindo ao longo dos anos, entretanto, reside no reconhecimento da excessiva centralização de competências na União, o que poderia esvaziar ou até mesmo inviabilizar a autonomia dos demais entes federativos. Nesse sentido:

Os limites da repartição regional e local de poderes dependem da natureza e do tipo histórico de federação. Numas a descentralização é mais acentuada, dando-se aos Estados federados competências mais amplas, como nos Estados Unidos. Noutras a área de competência da União é mais dilatada, restando limitado campo de atuação aos Estados-membros, como tem sido no Brasil, onde a existência de competências exclusivas dos Municípios comprime ainda mais a área estadual. A Constituição de 1988 estruturou um sistema que combina competências exclusivas, privativas e principiológicas com competências comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo segundo critérios de equilíbrio ditados pela experiência histórica. (SILVA, 2007, p. 477)

Os municípios, portanto, são entes dotados de autonomia e que podem (e devem) regulamentar temas que digam respeito à vida de seus cidadãos, de acordo com suas peculiaridades, o que também se estende à esfera ambiental.

A repartição de competências entre as esferas do federalismo é o instrumento concebido com a finalidade de favorecer a eficácia da ação estatal, “evitando conflitos e desperdício de esforços e recursos”, e consiste “na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja própria” (MENDES, 2012, p. 857).

A técnica adotada pelo constituinte brasileiro, para a repartição de competências legislativas, baseia-se no princípio da preponderância de interesses, adotando-se um federalismo de cooperação.

O autor José Afonso da Silva classifica as espécies de competências segundo a natureza, a vinculação cumulativa a mais de um ente e vínculo à função de governo, agrupando-as em: (1) competência material, subdividindo-a em: (a) exclusiva (art. 21) e (b) comum, cumulativa ou paralela (art. 23); (2) competência legislativa: (a) exclusiva (art. 25, § 1º e § 2º); (b) privativa (art. 22); (c) concorrente (art. 24); (d) suplementar (art. 24, § 2º).

Optou o constituinte por inserir o meio ambiente como matéria sujeita a legislação concorrente, que alcança União, Estados e Distrito Federal, não havendo menção expressa aos Municípios. Portanto, em tese, somente tais entes poderiam legislar sobre o tema. Eis a redação do dispositivo (BRASIL, 1988):

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

Cabe destacar que essa repartição vertical de competências normativas caracteriza condomínio legislativo, expressão utilizada por Raul Machado Horta e reproduzida pelo Supremo Tribunal Federal em diversos julgados. Para o autor (HORTA, 2005, p. 366), esse condomínio surge sempre que há hipóteses de competência concorrente (CF, art. 24), com consequente repartição vertical de competências normativas, quando surge a necessidade de se distinguir quando a legislação deverá ser de incumbência da União e quando poderá ser editada pelos demais entes federativos.

5. Competência legislativa dos municípios em matéria ambiental

 A comptência dos Municípios para legislar sobre meio ambiente surge da interpretação conjunta do artigo 24 com o teor do artigo 30 da Constituição,  sendo pacífica essa orientação tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. O Município é competente, nessa concepção, “para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c 30, I e II, da CRFB)” .

Eis a redação do artigo 30 (BRASIL, 1988):

Art. 30. Compete aos Municípios:

I — legislar sobre assuntos de interesse local;

II — suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III — instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV — criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V — organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI — manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação da EC 53/2006)

VII — prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII — promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX — promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

O problema surge na interpretação da expressão “interesse local”, constante no primeiro inciso do artigo 30, o que tem levado o Supremo Tribunal Federal a proferir decisões reiteradas envolvendo o mesmo tema. Algumas vezes considera-se que o fato envolve liberdade econômica, estando fora da alçada dos Municípios, em outras surge a afirmação peremptória de que há proteção direta ao meio ambiente com observância de interesse local. Há também alguma confusão com temas que envolvem, ao mesmo tempo, proteção ao meio ambiente e as relações de consumo.

Conforme destacado no voto do Relator da ADPF 109:

“A diferença entre a competência comum e a concorrente reside no grau de autonomia atribuído ao ente. Daí falar-se em relações de cooperação, nos casos em que eles agem em igualdade de atribuições e tem autonomia uns em relação aos outros, e coordenação, quando a autonomia é mitigada por uma cadeia de responsabilidades. Ocorre, no entanto, como já se aludiu aqui, que em situações como essa, a regra de circunscrever-se à territorialidade não satisfaz plenamente o conflito existente entre elas, pois é preciso, ainda, eleger, entre os entes envolvidos, qual circunscrição prevalecerá.”

O autor José Alfredo de Oliveira Baracho, citado pelo Ministro Edson Fachin em seus votos, tratou do princípio da subsidiariedade, destacando a importância da descentralização para estimular liberdades, criatividade, iniciativas e vitalidade das diversas legalidades, “impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais”.

As burocracias centrais, de tendências autoritárias opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais. O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e credibilidade. (BARACHO, 1995, p. 28)  

O fato é que, em uma interpretação mais ampla, tudo que abranja proteção ao meio ambiente acabará sendo de interesse local, estadual, federal e mundial. Aqui reside a celeuma enfrentada pelo STF.

A discussão possui grande relevância, na medida em que as regras que definem a distribuição das competências entre os entes federativos têm relação direta com o próprio equilíbrio constitucional, lembrando-se que o Estado de Direito possui essa delimitação de competências como um de seus alicerces.

Ademais, as regras de descentralização das competências, inseridas pelo constituinte de 1988, possuem o relevantíssimo escopo de impedir o retorno do Brasil aos momentos de anormalidade democrática (ditaduras) e outros problemas possivelmente advindos dessa visão centralizadora que existiu desde os primórdios da organização do Estado brasileiro.

Ocorre que essa distribuição de competências nem sempre aparece de forma clara na Constituição, o que faz com que o Supremo Tribunal Federal seja constantemente chamado a decidir se o objeto da lei analisada deve ser regulamentado por leis federais, estaduais ou municipais.

Fazendo-se uma digressão acerca do entendimento adotado pelo STF, percebe-se que o julgado paradigma, repetido como referência em vários julgados posteriores que tratam do tema, é o Recurso Extraordinário 586224, que tratou de legislação municipal proibitiva de queima de palha de cana-de-açúcar e o uso de fogo em atividades agrícolas.

Cabível, portanto, uma análise pormenorizada desse julgado, no qual os Ministros  debruçaram-se para definir se havia ou não interesse local do Município que editou a lei (Paulínia, São Paulo). Em seguida, analisaremos a decisão acerca da validade de lei do Município de Belo Horizonte que limitou a emissão de gazes poluentes por concessionárias de transporte coletivo (RE 194704). Por fim, passaremos a mencionar mais alguns julgados, na intenção de identificar as premissas que passaram a definir o entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da competência legislativa dos municípios brasileiros em matéria ambiental.

6. Competência legislativa para proibição de queima de palha de cana-de-açúcar (RE 586224)

Ao apreciar o Recurso Extraordinário 586224, o Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria, por declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.952/1995, do Município de Paulínia/SP, que proibia a queima de palha de cana-de-açúcar e o uso do fogo em atividades agrícolas.

Eis a ementa, em sua integralidade:

1. O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB). 2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público. 3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida. 4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo. 5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual “se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância." (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.) 6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. 7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar. 8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição. 9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia.

(RE 586224, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 05/03/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-085  DIVULG 07-05-2015  PUBLIC 08-05-2015)

O Recurso originou-se de uma representação de inconstitucionalidade proposta pelo Sindicato da Indústria da Fabricação do Álcool do Estado de São Paulo – SIFAESP e pelo Sindicato da Indústria de Açúcar no Estado de São Paulo - SIAESP, inconformados com a proibição inserida na legislação municipal.

O Tribunal de Justiça de São Paulo julgou improcedente o pedido, concluindo que o Município é competente para legislar sobre o tema, por tratar-se de norma protetiva ao meio ambiente, além de entender que seria possível a substituição das queimadas pela mecanização.

Interposto o Recurso Extraordinário, houve designação de audiência pública, com participação de diversas entidades, sendo considerados os dados colhidos, sendo reconhecido que não seria possível decidir sem a análise de dados empíricos e fatos que extrapolam a ciência jurídica.

No voto que prevaleceu, de lavra do Ministro Luiz Fux, Relator, foram considerados os pontos levantados na audiência pública, prestigiando-se a teoria da sociedade aberta dos intérpretes, de Peter Häberle (CUNHA JUNIOR, 2014, p. 189/190):

Segundo Häberle, a interpretação constitucional sempre esteve vinculada a um modelo de interpretação de uma sociedade fechada, uma vez que se concentrava na interpretação que os juízes davam à Constituição.

(...)

Para Häberle, a interpretação constitucional deve ser desenvolvida sob a influência da teoria democrática, no âmbito da qual todo cidadão ativo, grupos, opinião pública e demais potências públicas representam forças produtivas da interpretação, de modo que são intérpretes constitucionais em sentido lato, atuando pelo menos como pré-intérpretes da Constituição. É claro que, como assegura Häberle, sempre subsistirá a responsabilidade da jurisdição constitucional, que fornece, em geral, a última palavra sobre a interpretação.

O certo é que, para o autor, a interpretação constitucional não pode mais ficar retida a uma sociedade fechada, pois não é um evento exclusivamente estatal. Ao processo de interpretação constitucional têm acesso e participam todas as forças da comunidade política, na medida em que a interpretação constitucional é atividade que diz respeito a todos O juiz constitucional já não interpreta sozinho a Constituição, pois haverá de interpretá-la em correspondência com os demais intérpretes da sociedade aberta, que, através de expedientes institucionalizados (audiências e intervenções), podem interferir e participar ativamente no processo constitucional.

Foram considerados no julgamento, primordialmente, os seguintes dados, obtidos após a realização de audiência pública: a) já existe relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima como método despalhador de cana-de-açúcar; b) a maior parte das áreas nas quais ocorrem o cultivo são acidentadas, impossibilitando o manejo de máquinas; c) grande parcela do cultivo de cana se dá em minifúndios; d) em geral, os trabalhadores têm baixa escolaridade; e) a poluição, independentemente da opção escolhida, sempre existirá.

A decisão levou em consideração todo um contexto social, preocupando-se com as consequências advindas do resultado do julgado para todo o país, diante do reconhecimento da repercussão da matéria. De fato, como apontado pelo Ministro Relator, o reconhecimento da constitucionalidade da proibição da queima de cana pelo Município significaria o entendimento pela razoabilidade do impacto econômico da perda de uma grande fatia de geração de renda e emprego em todo o país.

Foi pontuado, ainda, que há uma grande parte do cultivo de cana em áreas menores, denominadas minifúndios, que representam um impedimento para a substituição da técnica de queimada pelo uso de máquinas colheitadeiras, “o que obrigaria diversos agricultores a arrendar suas terras e deixar a atividade”.

Quanto ao aspecto da mecanização do procedimento, destacou-se a baixa escolaridade dos trabalhadores do cultivo de cana-de-açúcar e o problema que seria gerado com a imediata substituição do homem pela máquina, nessa hipótese específica.

Ultrapassadas as discussões atinentes ao impacto a ser gerado com a proibição ou permissão da queima de cana-de-açúcar, que dizem respeito ao núcleo normativo, adentra-se ao questionamento específico relacionado com a competência do Município de Paulínia para editar tal norma proibitiva.

Citando Hely Lopes Meireles, mencionou-se que o interesse local se caracterizaria pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao Estado e da União.

Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância.” (MEIRELES, 1996, p. 121)

Relevante é, ainda, o destaque feito pelo Ministro Relator para a obra de Sandra Krieger Gonçalves Silva, que tratou especificamente do tema “O município na Constituição Federal de 1988”:

Não se pode olvidar que na pirâmide do Estado Federado, a base, o bloco modular é o município, pois é nesse que reside a convivência obrigatória dos indivíduos. É nesta pequena célula, que as pessoas exercem os seus direitos e cumprem suas obrigações; é onde se resolvem os problemas individuais e coletivos. Está no Município a escola da democracia. É no Município que se cuida do meio ambiente; é nele que se removem os detritos industriais e hospitalares e se recolhe o lixo doméstico; é nele que as pessoas transitam de casa para o trabalho nas ruas e avenidas, nos carros, coletivos e variados meios de transporte. É no Município que os serviços públicos são prestados diretamente ao cidadão; é nele que os indivíduos nascem e morrem. Para regular tão extenso âmbito de fatores e relações, outorgou a Constituição de 1988, ao legislador local, a competência legislativa sobre a vida da comunidade, voltada às suas próprias peculiaridades, através da edição de normas dotadas de validez para esse ordenamento local. A expressão haurida do texto constitucional tem, como sobejamente dito e repetido, a limitar seu âmbito de aplicação, a regra constitucional da competência, sem cuja interpretação sistemática destinaria toda análise do tema ao fracasso. Isto porque, no âmbito geral, enquanto a competência federal privativa é numerada pela Constituição de 1988, a estadual é residual e a municipal é expressa, mas não numerada, gravitando em torno do conceito operacional de interesse local”. (SILVA, 2003, p. 107)

Em adição à doutrina citada pelo STF, trazemos a lição de Celso Ribeiro Bastos:

O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de atuação do Município é o de interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais. (BASTOS, 2001, p. 319)

Voltando ao caso em análise, concluiu o STF, a partir de todo o arcabouço obtido com a audiência pública, e consideradas as leis federais que tratam do mesmo tema, pela impossibilidade de se reconhecer um interesse local que permitisse, sem desequilíbrio do ordenamento jurídico, a prevalência da lei municipal questionada.

Percebe-se, por fim, que acabou prevalecendo a tese de que a possibilidade ou não da queima de cana-de-açúcar vai muito além do interesse do município e acabaria, portanto, invadindo esfera da competência legislativa federal, o que culminou com a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia.

Na verdade, o STF acabou não definindo, de forma clara e específica, quanto ao conceito de “interesse local”, embora no contexto específico da queima de cana tenha ficado clara a sua ausência, em razão de todos os reflexos e consequências para a categoria de trabalhadores e para o meio ambiente.

Em conclusão, a tese firmada, por unanimidade, ficou assim redigida: “O município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal)”.

Em situação um tanto diversa, debruçou-se o Supremo Tribunal Federal sobre a análise de constitucionalidade de lei editada pelo Município de Belo Horizonte que pretendeu reduzir a emissão de poluentes no ar pelas empresas concessionárias de transporte público, utilizando-se da imposição de sanções pecuniárias.

7. Competência legislativa para proibição de emissão de poluentes por veículos de transporte coletivo (RE 194704)

Foi julgado recurso extraordinário (RE 194704) interposto pela empresa São Bernardo Ônibus Ltda. e outros contra o Secretário Municipal do Meio Ambiente de Belo Horizonte, com fundamento no art. 102, III, alíneas a e c, da Constituição Federal contra acórdão da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, que negou provimento à apelação e manteve a sentença em que, no julgamento do mandado de segurança, se reconheceu a recepção das regras municipais previstas no art. 11 da Lei nº 4.253, de 4 de dezembro de 1985 e no art. 97 do Decreto municipal nº 5.893, de 16.03.88, pela Constituição Federal de 1988, normas essas que fundamentaram as multas aplicadas às concessionárias de transporte urbano municipal.

Trata-se de um caso bastante interessante por ter gerado muitos debates desde o início do julgamento, com o voto do Relator, Ministro Carlos Velloso, em maio de 2004, que acabou prevalecendo no Plenário em junho de 2017. Foram 18 anos entre o início da ação e o julgamento, que resultou em Ementa assim redigida, pelo Ministro Edson Fachin:

1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma adequada, necessária e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente menor. 3. Na ausência de norma federal que, de forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem plenamente sua autonomia, detêm Estados e Municípios, nos seus respectivos âmbitos de atuação, competência normativa. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento.

(RE 194704, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-261  DIVULG 16-11-2017  PUBLIC 17-11-2017)

Passamos a analisar as ponderações e fundamentos apresentados no voto-vista do Ministro Edson Fachin, Relator do Acórdão.

Como bem destacado pelo Relator, a pluralidade da sociedade brasileira vai além da diversidade de povos, crenças religiosas, filosóficas e políticas. Há também enorme diversidade de cenários ambientais, com vastas áreas de florestas e biomas que se alternam entre cerrado, caatinga e vegetação tropical, o que também acaba interferindo na esfera cultural e na produção legislativa diversificada entre os entes federativos.

Nas palavras do Ministro, “é preciso alargar a leitura ou realizar uma nova leitura do federalismo brasileiro a partir da Constituição Cidadã” pois se o Estado é plural, “não é possível a centralização de competências em um único ente em detrimento de interesses locais e regionais que se destaquem do âmbito de abrangência das normas gerais”. Partindo dessa premissa, o Relator afirma que deve ser lançado um novo olhar, conforme exigência do federalismo cooperativo que está previsto na Constituição da República de 1988.

Os municípios, que são entes menores em extensão e descentralização, merecem grande valorização das regras criadas no exercício de seu poder de autolegislação, devendo o intérprete evitar a inibição dessa produção legislativa que, em tese, seria mais especializada e mais consentânea com as peculiaridades do lugar, justamente pela sua proximidade com a realidade vivida pelos cidadãos daquele lugar.

Os índices de poluição em uma cidade grande, com trânsito intenso de transporte coletivo e individual, não podem ser comparados aos níveis alcançados em um município com predominância de motos e bicicletas, com baixa industrialização e concentração populacional. Partindo-se dessa premissa é que surge, na jurisprudência norte-americana, com reprodução em julgados do STF, a presunção que favorece os entes menores da federação (“presumption against preemption”). 

Destaca-se que essa presunção, como costuma acontecer com a maioria das presunções, não é absoluta e pode ser afastada.

Se houver norma federal que regulamente a matéria de forma integral e expressa, de forma clara (“clear statement rule”), não haverá espaço de validade para a norma do município. Foi o que ocorreu no caso da Lei nº 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que tratou da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular.

Verificando-se que a União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), já havia editado lei que atribuiu à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras, e que já teria havido a fixação de limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, foi declarada a invalidade da norma estadual, afastando-se a presunção de validade das leis produzidas por entes menores.

Eis a íntegra da ementa:

1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.

(ADI 3110, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 04/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-143  DIVULG 09-06-2020  PUBLIC 10-06-2020)

Enxergando-se o federalismo, portanto, como instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, a lei municipal somente será considerada inválida, com afastamento de presunção de constitucionalidade, se a lei federal ou estadual não trouxer regulamentação razoável, adequada e bastante clara quanto ao mesmo tema, o que faz com que a análise realmente seja feita a cada caso apresentado.

8. Definição de competência ambiental em outras situações concretas.

Além da situação de limitação de emissão de poluentes pelas concessionárias de transporte público, a constitucionalidade de normas municipais foi reconhecida em muitos outros casos, destacando-se as leis que trataram sobre proibição de utilização de embalagens plásticas à base de polietileno ou derivados de petróleo (RE 729726), restrição de e comercialização de agrotóxicos (“herbicidas derivados da composição química de sal dimetilamina do ácido de 2.4 diclorofenoxiacético (2,4D)”) em município produtor de uva (RE 761056), e regras restritivas à comercialização de amianto (ADPF 109).

O que se observa é que em todos esses julgados houve a consideração da mesma premissa: a lei municipal apenas deixa de prevalecer se houver uma lei de ente maior que regulamente a matéria de forma clara, suficiente e expressa.

No caso das sacolas plásticas, afirmou-se que a matéria está relacionada com a “gestão dos resíduos sólidos produzidos na localidade, especificamente das sacolas plásticas”. A lei questionada traz os requisitos para que tais embalagens sejam consideradas compatíveis com o padrão estabelecido na lei, exige que os estabelecimentos possuam certificados dos fornecedores dos produtos que comprovem o preenchimento dos requisitos legalmente previstos e determina que, em caso de infração ao disposto na lei, sejam aplicadas sanções previstas em regulamentação, “a critério do Poder Executivo”. Conforme destaque do Relator,  a Lei nº 12.305/2010 (norma geral que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos) não estabelece nenhuma política a ser desenvolvida pelos municípios especificamente acerca da gestão de sacolas plásticas, o que reafirma a competência desses entes para dispor sobre o tema. Esse é o teor da ementa:

Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito ambiental. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.977/2009 do Município de Rio Claro/SP que proíbe a utilização, pelos estabelecimentos daquela localidade, de embalagens plásticas à base de polietileno ou de derivados de petróleo. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Inexistência de aumento de despesa. Proteção do meio ambiente. Matéria de interesse local. Competência municipal. Precedentes. 1. A lei impugnada não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal. 2. O diploma impugnado não implica aumento nas despesas do poder público municipal. Ainda que assim não fosse, é da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive reiterada em sede de repercussão geral (ARE nº 878.911/RJ-RG), que nem toda lei que acarrete aumento de despesa para o Poder Executivo é vedada à iniciativa parlamentar. Para que isso ocorra, é necessário que, cumulativamente, a legislação tenha tratado de alguma das matérias constantes do art. 61, § 1º, da Constituição Federal. 3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconheceu aos municípios a competência para legislar sobre direito ambiental quando se tratar de assunto de interesse predominantemente local (RE nº 586.224/SP-RG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 8/5/15 – Tema 145). 4. O assunto tratado na lei municipal impugnada constitui matéria de interesse do município, por estar relacionada à gestão dos resíduos sólidos produzidos na localidade, especificamente das sacolas plásticas, conforme consta da exposição de motivos ao projeto de lei que deu origem ao diploma combatido. 5. Agravo regimental não provido.

(RE 729726 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 06/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-245  DIVULG 25-10-2017  PUBLIC 26-10-2017)

O Recurso Extraordinário 761056, que tratou da regulamentação do uso de agrotóxicos por lei de município localizado no Estado de Santa Catarina, teve seguimento negado por decisão monocrática do Ministro Gilmar Mendes. Entendeu o julgador que a lei seria constitucional, conforme precedente firmado pelo STF ao julgar o RE 586.224 (queima de palha de cana-de-açúcar), porque observados os parâmetros traçados pela Corte.

Na decisão, que foi mantida pelo colegiado após o julgamento de agravo regimental, foi destacado que há competência legislativa dos municípios em matéria de proteção do meio ambiente e de combate à poluição, “seja por se tratar de peculiar interesse do Município, seja em razão do exercício de uma competência suplementar, na esteira da legislação estadual”, e considerou-se válida a limitação ao uso de herbicidas no Município de Tangará (SC), um dos maiores produtores de uva do Estado.

O último julgado analisado tratou da restrição à comercialização de amianto, concluindo-se que a lei 13.111/2001, do Município de São Paulo, ao dispor a proibição do uso de materiais, elementos construtivos e equipamentos da construção civil constituídos de amianto “assim o fez, a um só tempo, à luz do nítido interesse local (art. 30, I, CRFB) e da suplementação da legislação federal de regência (art. 30, II, CRFB)” (Voto do Relator na ADPF 109).

A legislação teria, “mediante uma escolha política ínsita a ambiência municipal”, acabado por definir e delimitar como se daria o seu desenvolvimento econômico no âmbito da construção civil naquela municipalidade (art. 30, I, CRFB), “ao mesmo tempo que assim o fez em âmbito em que inexiste, na lei federal de regência sobre amianto, de forma clara – clear statement rule – o decote de sua competência comum para tutelar a saúde e o meio ambiente (art.30, II, CRFB)”. Assim ficou a redação integral da ementa:

1. Ante a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/95, não invade a competência da União prevista nos arts. 24, V, VI e XII, da Constituição da República, a legislação municipal que, suplementando a lei federal, impõe regra restritiva de comercialização do amianto. 2. Trata-se de competência concorrente atribuída à União, aos Estados e Distrito Federal para legislar sobre produção, consumo, proteção do meio ambiente e proteção e defesa da saúde, tendo os Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber. 3. Espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo cooperativo inaugurado pela Constituição Federal de 1988. É possível que Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, no exercício da competência que lhes são próprias, legislem com o fito de expungirem vácuos normativos para atender a interesses que lhe são peculiares, haja vista que à União cabe editar apenas normas gerais na espécie. 4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada improcedente, com a declaração incidental da inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/95.

(ADPF 109, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 30/11/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-019  DIVULG 31-01-2019  PUBLIC 01-02-2019)

Conclusão

A autonomia legislativa dos municípios brasileiros é reconhecida, incentivada, e cada vez mais valorizada pelo Supremo Tribunal Federal, que com base em doutrina nacional e estrangeira reconhece a importância de se ter uma legislação ambiental coesa, forte e, ao mesmo tempo, que seja capaz de atender às peculiaridades de cada região.

O julgamento do caso da queima da palha de cana-de-açúcar acabou por fortalecer a premissa de análise da validade da legislação municipal com base na existência de peculiaridades locais, que ao mesmo tempo esteja em acordo com a legislação federal sobre o mesmo tema, de forma suplementar.

Foi assim que se chegou à conclusão de que os Municípios podem dispor sobre níveis de poluição emitidos pelo transporte coletivo em sua circunscrição, sem conflito com o Código de Trânsito, bem como restringir o comércio de amianto, a circulação de sacolas de plástico em seu comércio e o uso de agrotóxicos na agricultura própria da região.

Por outro lado, não cabe a tais entes federativos tratar sobre a regulamentação da instalação de antenas de telefonia celular (tema tratado pela ANATEL) ou queima de palha de cana-de-açúcar, questões que extrapolam o contexto local e conflitam com a legislação federal.

A valorização da legislação municipal que tenha verdadeiro escopo de proteção ao meio ambiente equilibrado é um importante mecanismo de fortalecimento do federalismo de cooperação e da própria democracia, o que tem sido reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal em seus julgados.

A existência de leis que tenham abrangência geograficamente mais restrita pode contribuir para maior engajamento dos cidadãos nas ações implementadas em âmbito local, com aprimoramento da democracia participativa.

REFERÊNCIAS

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CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 8ª Edição. Salvador: Juspodivm, 2014.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2009.

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