RESUMO: Este artigo científico apresenta uma abordagem sobre o Licenciamento Ambiental e cuja delimitação é A necessidade do licenciamento ambiental nas ações expropriatórias para fins de utilidade pública sob a óptica do decreto-lei nº 3.365/41, partindo do pressuposto de que o meio ambiente é direito fundamental de acordo com o preconizado pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º. A abordagem apresentada ampara-se na inquirição em torno da necessidade do licenciamento ambiental como condição especifica nas ações expropriatórias com finalidade para obras públicas. O objetivo do artigo é demonstrar a partir de estudo, tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência e recentes decisões do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça a necessidade de uma nova interpretação do art. 13 do decreto-lei nº 3.365/41. Para tanto, inicialmente, são apresentadas o condicionamento da concessão da imissão da posse, liminarmente, à comprovação da expedição de licença de instalação. Em ato contínuo, discorre-se na análise da produção jurisprudencial com enfoque no andamento dos processos de desapropriação à segurança das questões ambientais. Conclui-se com a demonstração dos benefícios da obtenção das licenças previa e da instalação antes do ingresso da ação expropriatórias.

PALAVRAS-CHAVE: 1. Direito Ambiental 2. Licença Ambiental 3. Ação Expropriatória. 

SUMÁRIO: Introdução – 2. Da constitucionalização do meio ambiente: 2.1 Visão do meio ambiente pré e pós Constituição de 1988; 2.2 Temática ambiental no cenário internacional antes da Conferência de Estocolmo – 3 Da política nacional do meio ambiente – PNAM: 3.1 Do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA; 3.2 Dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente – 4 Licenciamento Ambiental no Ordenamento Jurídico Brasileiro – 5. Conclusão – 6. Referências.

1 INTRODUÇÃO

Ao escolher o tema mais especificamente, sobre A necessidade do licenciamento ambiental nas ações expropriatórias para fins de utilidade pública sob a óptica do decreto-lei nº 3.365/41, este trabalho de pesquisa dará oportunidade para esclarecer que o licenciamento ambiental é um dos instrumentos trazidos pela Política Nacional do Meio Ambiente, e é sem dúvidas, um dos principais mecanismos utilizados para efetuar a proteção desse bem comum, e que cuja proteção efetuada pelo licenciamento ambiental é operada de forma a prevenir os danos ambientais que podem advir de empreendimentos ou atividades que utilizem, de alguma forma, os bens ambientais para atingir suas metas mercadológicas.

A problemática aqui apresentada ampara-se na investigação de urgente necessidade de modernização das normas reguladoras dos processos expropriatórios, garantindo a todos a valorização e o resguardo de um meio ambiente equilibrado, o que se traduz em garantia constitucional.

O objetivo do artigo é salientar, a partir de estudo, tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência e recentes decisões do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça a necessidade de uma nova interpretação do art. 13 do decreto-lei nº 3.365/41 como condição específica das ações expropriatórias. O referido tema encontra-se amparado e na análise adotada para dar sustentação a referente pesquisa, pela Constituição federal de 1988, bem como no decreto-lei 3.365/41 e pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).

No que alude a metodologia, utilizou-se o que segundo Marconi e Lakatos (2008), “a pesquisa qualitativa pode ser caracterizada por um espectro de métodos e técnicas, adaptados ao caso específico, ao invés de um método padronizado único”. De acordo com Denzin & Lincoln (2010), “a pesquisa qualitativa é um campo de investigação que atravessa disciplinas e temas, que pode ser considerado um grande guarda-­chuva que recobre diferentes abordagens usadas para descrever, compreender e interpretar experiências, comportamentos, interações e contextos sociais. Para o autor Antônio Carlos Gil (2002) “a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos”.

Este trabalho acha-se distribuído em três (3) tópicos, onde o primeiro tópico alude-se acerca da constitucionalização do meio ambiente, ressaltando como era a temática ambiental como a visão do meio ambiente pré e pós constituição de 1988, bem como era o cenário internacional antes da Conferência de Estocolmo. Sobre o segundo tópico apresentar-se-á a Política Nacional do Meio Ambiente - PNAM com enfoque no Sistema Nacional do Meio Ambiente abordando as considerações constituídas pelos instrumentos da Política Nacional do Meio ambiente traçados pela Lei nº 6.938/81.

Por fim, o terceiro tópico irá expor os temas relativos a licença ambiental, utilizando o entendimento dos retrocitados doutrinadores acerca do licenciamento ambiental e como a utilização de jurisprudência buscando solucionar estes conflitos, uma vez que, os magistrados e/ou tribunais e juízes tomam decisões que são interpretadas como leis, permitindo assim, que as jurisprudências sejam usadas com a mesma importância da lei.

2.DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO MEIO AMBIENTE

Ao dar início as exposições apresentadas no presente artigo é preciso fazer algumas ponderações acerca do quadro de proteção do meio ambiente no cenário constitucional brasileiro passou por diversas fases até que se chegasse ao modelo que hoje se encontra amparado na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, dispõe que o meio ambiente é um bem de uso comum do povo e um direito de todos os cidadãos, das gerações presentes e futuras, estando o Poder Público e a coletividade obrigados a preservá-lo e a defendê-lo (BRASIL, 2018).

No que se alude acerca do conceito, o meio ambiente está conceituado no artigo 3º, inciso I, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente, como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (BRASIL, 2019).

Destarte, diferentemente das Constituições anteriores, a Carta Constitucional de 1988, dedicou ao meio ambiente, um capítulo inteiro do seu texto. Todavia, para que os legisladores pátrios, bem como os estrangeiros, reconhecessem o meio ambiente como sujeito de direito per si, muitos esforços tantos sociais, internacionais como políticos, tiveram que se coadunar em um único clamor em prol da proteção do meio ambiente, e por via de consequência da própria sobrevivência do ser humano.

2.1 Visão do meio ambiente pré e pós Constituição de 1988

É muito importante ressaltar que segundo o contexto constitucional no que se refere quanto ao ingresso da consciência e proteção constitucional do meio ambiente no ordenamento jurídico brasileiro, entendendo que em comparação a outros ordenamentos jurídicos, o Brasil ocorreu de forma tardia, posta a primeira Constituição Brasileira a tratar desta temática foi a Constituição de 1988.

Em razão desses apontamentos, pode-se elucidar que antes da entrada em vigor do mencionado texto constitucional, o meio ambiente classificava-se como um bem jurídico acidental, posto que o foco da proteção não pairava na questão da preservação do meio ambiente, mas em outro direito fundamental garantido aos brasileiros: o direito à saúde.

Dando ênfase ao entendimento apresentado, ao tratar da definição de meio ambiente, Hugo Nigro Mazzilli (2005, p. 142-143) destaca que:

“O conceito legal e doutrinário é tão amplo que nos autoriza a considerar de forma praticamente ilimitada a possibilidade de defesa da flora, da fauna, das águas, do solo, do subsolo, do ar, ou seja, de todas as formas de vida e de todos os recursos naturais, como base na conjugação do art. 225 da Constituição com as Leis nºs. 6.938/81 e 7.347/85. Estão assim alcançadas todas as formas de vida, não só aquelas da biota (conjunto de todos os seres vivos de uma região) como da biodiversidade (conjunto de todas as espécies de seres vivos existentes na biosfera, ou seja, todas as formas de vida em geral do planeta), e até mesmo está protegido o meio que as abriga ou lhes permite a subsistência”.

Seguindo a mesma linha de raciocínio, conforme preleção de Antônio Herman de Vasconcelos e Benjamin (2011), “os primeiros passos da caminhada que cominou com a classificação do meio ambiente como matéria constitucional foram dados quando a problemática da degradação ambiental começou a afetar o direito fundamental à saúde”.

No mesmo sentido, José Afonso da Silva (2000), traz a seguinte afirmação acerca da tutela jurídica do meio ambiente “o problema da tutela jurídica do meio ambiente manifesta-se a partir do momento em que sua degradação passa a ameaçar não só o bem-estar, mas a qualidade de vida humana”, em outras palavras, o direito à saúde.

Desta forma, não haveria momento mais oportuno para o legislador demonstrar preocupação com o binômio “qualidade do meio ambiente e qualidade de vida”, face a direita e proporcional relação, visto que quando pior a qualidade do meio ambiente, pior será a saúde do cidadão.

Seguindo esta temática, os professores Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala referem que “no modelo constitucional anterior ao vigente, o meio ambiente era entendido em uma perspectiva individualizada, tido como bem sem apreciação de valor pecuniário, razão pela qual figurava como res nullius, respeitando-se objetivamente, a questão inerente ao direito de propriedade, decorrendo diretamente da relação do possuidor com o bem ambiental” (LEITE, 2002).

No mesmo sentido, convém colacionar o entendimento trazido pelo art. 584 do Código de Beviláqua, in literis, uma das poucas normas pré-constituição de 1988, que versava sobre o meio ambiente, ainda que fosse no âmbito do direito de vizinhança.

Art. 584. São proibidas construções capazes de poluir, ou inutilizar para uso ordinário, a água de poço ou fonte alheia, a elas preexistentes.

Ressalte-se, ainda, que àquela época existissem algumas normas ambientais de grande repercussão, como o Código Florestal de 1965, o Código de Fauna, Lei nº 5.197/1967, bem como a Lei nº 6.938/1981, apenas esta última que efetivamente continha o novo posicionamento da proteção ambiental, trazido em grande parte pelos eventos desencadeados a partir da década de 1970.

Mitigando um pouco mais sobre essas questões, pode-se afirmar que hoje, nos termos do art. 225 da CRFB/1988, o meio ambiente é um bem jurídico de interesse difuso e de terceira geração, visto que todas as pessoas, de forma indistinta, usufruam de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, que por via e consequência, está intimamente ligado ao direito fundamental à vida.

A Constituição Federal de 1988 em seu Capítulo VI alude acerca Do Meio Ambiente Legislação Federal, (Brasil, 2008), dispondo que:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

Em linhas gerais, apesar de antes da Constituição de 1988 existirem no nosso ordenamento jurídico leis que tutelavam questões ambientais, quase que exclusivamente na perspectiva econômica, somente após o advento da Constituição Cidadã que o meio ambiente virou bem jurídico per si, bem como alcançou o patamar de direito fundamental

Portanto, com base nas disposições apresentadas, pôde-se abranger que o procedimento adotado para a inserção do meio ambiente nos instrumentos normativas constitucional dos países, entre estes, o próprio Brasil.

2.2  Temática ambiental no cenário internacional antes da Conferência de Estocolmo

Ao tentar explanar o termo ambiental, insta elucidar que ao longo dos séculos o ser humano explora os recursos naturais, de forma a ser atendido os seus desígnios econômicos e socais. Em face de toda a citada pratica desmedida, em determinado momento a natureza demonstraria sinais de cansaço, o que de fato o fez, e que não conseguiria recuperar os recursos naturais na mesma velocidade que o homem é capaz de destruir.

No mesmo ensejo, elucida-se conforme o esclarecimento trazido pelos professores José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala:

A preocupação jurídica do ser humano com a qualidade de vida e proteção do meio ambiente, com bem difuso, é tema recente. Pode-se dizer que essas questões só vieram alcançar interesse maior dos Estados a partir da constatação da deterioração da qualidade ambiental e da limitabilidade do uso dos recursos naturais, ou seja, com a referido crise ambiental e o desenvolvimento econômico.

Evidencia-se, tal afirmação, que o homem dispunha de uma ideia utilitarista do meio ambiente, com fundamento na visão antropocêntrica extremada, inadmitindo a ideia que era possível conciliar o desenvolvimento econômico e a perenização dos recursos naturais, mesmo que fosse pela ótica de que estas eram recursos econômicos a serem explorados.

Com tal raciocínio utilitarista do meio ambiente, o homem se apontava como senhor absoluto dos recursos naturais, podendo, portanto, explorá-los da forma que lhe prouvesse, não importando o impacto que esta exploração desmedida poderia trazer as presentes e vindouras gerações, agarrando-se apenas aos lucros que seriam obtidos com a exploração imediata dos recursos naturais.

De acordo com as pressões sociais exercida pelos movimentos sociais da década de 1960, que contribuíram para a fortificação do entendimento de que o meio ambiente carecia de proteção jurídica, os Estados se viram compelidos a iniciar, juntamente com outros entes internacionais, discussões sobre políticas internas e externas, voltadas à proteção do meio ambiente, posto que sua temática transcendia as fronteiras da economia.

Mitigando um pouco mais sobre essa questão, o professor Paulo Roberto Pereira de Souza (2010) elucidou que “para enfrentar a questão ambiental o Direito e a Economia tiveram que superar suas diferenças e se unir para buscar a conciliação entre desenvolvimento e preservação da qualidade ambiental como base do direito constitucional à vida com qualidade”.

Segundo o entendimento do supracitado autor, assim, nasceram o Direito Ambiental e a denominada Economia Ecológica, ramos do saber preocupados com a construção da chamada sociedade sustentável.

Destarte, em 22 de abril de 1970, nos Estados Unidos da América, registrou-se a ocorrência da primeira manifestação em prol do meio ambiente, que atingiu repercussão em escala global, sendo conhecida como o Dia da Terra, demonstrando que aos países o quanto a população esperava por políticas voltadas à proteção do meio ambiente.

Diante dessas novas configurações, muito embora tenha sido no ano de 1970 que se tenha demonstrado a grande relevância para atemática ambiental, efetivamente, foi no ano de 1972, com a realização da Conferência de Estocolmo, que trouxe o verdadeiro divisor de águas na questão da proteção do meio ambiente no âmbito internacional.

No que concerne, em linhas gerais, Estocolmo tinha o fito de inventariar os problemas ambientais que já haviam ocorrido em todo o mundo durante as décadas passadas, apontando, ainda, soluções que deveriam ser implementadas por meios de políticas governamentais nos ordenamentos jurídicos dos Estados participantes da Conferencia, para se ver uma atuação preventiva por parte das Nações. Assim sendo, nos anos que se seguiram após a realização da Conferencia de Estocolmo, se apresentaram mais que evidentes os avanços na temática da tutela jurídica do meio ambiente.

Insta mencionar que segundo o parecer da professora Telma Bartholomeu Silva Chiuvite (2010), que “diversas foram as Constituições formuladas pós Estocolmo, e apresentaram nos seus textos, expressamente, alguma proteção ao meio ambiente”. Portanto, destaca-se entre elas, a nossa Carta Constitucional de 1988, que hoje, possui um dos mais avançados e completo sistema normativo de proteção ao meio ambiente, sendo descrita por muitos como uma Constituição Verde.

3. DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – PNAM

A título de entendimento, em escala de grande importância, depois do tópico destinado à proteção do meio ambiente na Carta Constitucional de 1988, temos a Lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente – PNAM, considerada a mais importante norma de proteção ambiental do nosso país.

A Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, possui como fundamento legal a competência atribuída à União para legislar sobre as matérias contidas nas questões de proteção da saúde, florestas e águas, delineada no art. 8º, XVII, “c”, “h”, e “i” do texto constitucional de 1967.

Dando prosseguimento ao pensamento mencionado no tópico antecedente, o citado diploma legal é considerado por muitos estudiosos, como o primeiro passo da produção normativa que atribuía alguma proteção ao meio ambiente propriamente dito.

Destarte, estudiosos como Carolina Salles (2009), refere que “a ação governamental objetiva a manutenção do equilíbrio ecológico, sendo certo que o meio ambiente é um patrimônio público de uso coletivo e deve ser necessariamente protegido. Por isso é que a preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente há de constituir uma preocupação do Poder Público e, consequentemente, do Direito, porque ele forma a ambiência na qual se move, desenvolve, atua e expande a vida humana”.

Os estudiosos do direito adeptos a este posicionamento teórico, elucidam que após um longo período de escassa e fragmentada produção legislativa em matéria ambiental, a PNMA veio estabelecer um verdadeiro divisor de águas na questão da tutela jurídica do meio ambiente. Oportunamente, deve-se entender que à época da elaboração do texto da lei in comento, o cenário internacional já havia passado por diversas mudanças quanto a questão ambiental e desenvolvimento econômico.

Destarte, diante de tal situação, o Brasil não podia figurar de forma inerte às mudanças político-normativas que estavam impulsionando a onda ambientalista que dominava as discussões entre os chefes de Estados em âmbito internacional, bem como a pressão interna exercida pela camada composta pelos cidadãos engajados.

Buscando apresentar melhores entendimentos, segundo Romeu Faria Thomé da Silva (2011), a PNMA “é norma geral sobre a proteção ambiental, pois estabelece princípios, objetivos e instrumentos para a implementação da preservação dos recursos naturais no país, além de instituir o Sistema Nacional de Proteção do Meio Ambiente – SISNAMA”.

Corroborando com o mencionado no parágrafo acima, a autora Maria Cecília Junqueira Lustosa et. al., (2003) entende-se ainda, que a PNMA “como um conjunto de metas e mecanismos que é, visa diminuir os impactos negativos da ação humana sobre o meio ambiente, regulando por meios de seus instrumentos a ação antrópica sobre o meio ambiente”.

Neste mesmo termo, o autor Paulo de Bessa Antunes (2008), a PNMA pode ser entendida como “o conjunto de instrumentos legais, técnicos, científicos, políticos e econômicos destinados à promoção do desenvolvimento sustentado da sociedade e economia brasileira”.

Desta forma, com base nos entendimentos apresentados, alude-se o exposto pelo professor José Afonso da Silva (2000), que traz a seguinte ponderação acerca da criação e funcionamento da PNMA:

A concepção de uma Política Ambiental Nacional foi um passo importante para dar tratamento global e unitário à defesa do meio ambiente no país. Mas essa concepção não é bastante em si mesma, porque há de ser uma parte integrante das políticas governamentais, visto que terá de compatibilizar-se com objetivos de desenvolvimento econômico-social, urbano e tecnológico.

Depreende-se do art. 2º da Lei nº 6.938/81, in literis, que a finalidade precípua da política instituída pela citada lei é, sem embargos, a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, fundamento essencial à qualidade de vida do ser humano.

Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos aos seguintes princípios.

Desta forma, em função da necessidade de se ter uma norma que, efetivamente, trouxesse resultados para a harmonização do desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente, a política instituída, necessariamente, deveria ter funcionamento em todos os níveis da federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), para que com uma atuação integrada a PNMA cumprisse com os seus objetivos.

Segundo a autora Carolina Salles (2009), “o objetivo da PNMA é de regulamentar as várias atividades que envolvam o meio ambiente, para que haja preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, tornando favorável a vida, assegurando à população condições propícias para seu desenvolvimento social e econômico, esses objetivos para serem atingidos, devem ser orientados por princípios, fundamentais na busca da proteção ambiental”.

Assim, com esse ideal, o legislador pátrio, com a criação da Lei nº 6.938/81, antecipou a regulamentação constitucional da matéria referente à competência administrativa ambiental, que somente viria a ocorrer em 1988 no art. 23 incisos Vi e VII da CRFB.

3.1 Do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA

Em limitada síntese, o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, segundo disposição do art. 6º da lei em questão, ipsis literis, é o funcionamento do conjunto de órgãos e entidades dos entes federativos e fundações do poder público, que são responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade do meio ambiente.

Art. 6º. Os órgãos e entidade da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado.

Com a criação do SISNAMA, o legislador objetivava criar uma rede de agências governamentais, como citado anteriormente, em todos os níveis da federação, objetivando a implementação de um mecanismo administrativo que, de forma eficiente, cumprisse com os objetivos instituídos pela PNMA.

Nos termos da Lei nº 6.938/81, regulamentada pelo Decreto nº 9.927/90, o SISNAMA deve ser estruturado por alguns órgãos em todos os níveis da federação, para que a atuação local possa aumentar a efetividade do Poder de Polícia exercido.

Sob o viés jurídico, os órgãos componentes da PNMA, além de constituídos por órgãos federais, possuem como integrante órgãos estaduais (seccionais) e municipais (locais), como bem explana o autor Romeu Thomé Faria da Silva (2011), que, de forma geral, são os que compõem a estrutura do SISNAMA.

3.2 Dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente

Diante da presente pesquisa, observou-se que se era imprescindível que o cumprimento dos objetivos traçados no art. 4º da Lei nº 6.938/81 tivesse à sua disposição os meios postos em prática. Assim sendo, ao longo dos incisos trazidos pelo citado art. 9º, encontramos a descrição dos instrumentos utilizados pela PNMA para a efetivação da proteção ao meio ambiente, dentre estes, a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento ambiental.

3.2.1 Avaliação de impacto ambiental

De acordo com Romeu Thomé Faria da Silva (2011), a avalição de impacto ambiental pode ser definida como:

Instrumento de política ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados. Além disso, os procedimentos devem garantir a adoção das medidas de proteção do meio ambiente determinadas, no caso de decisão sobre a implantação do projeto.

Estribando-se no entendimento de Paulo Affonso Leme Machado (2020), entende-se que os instrumentos da PNMA foram criados para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Acertadamente, as autoras Ana Maria Marchesan, Annelise Monteiro Steigleder, (2008) trazem a seguinte afirmação acerca do tema:

Sua natureza jurídica é pré-procedimento administrativo, vinculado ao licenciamento ambiental, de natureza constitucional, destinado a avaliar impactos e definir medidas mitigadoras e/ou compensatórias pela introdução de atividade significativamente degradante.

Neste sentido, o art. 10 da Lei nº 6.938/81, traz as hipóteses em que se fazem necessário à concessão de licença ambiental. A Resolução CONAMA 001/86, em complemento à Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, define o que se entende por impacto ambiental, firmando, ainda que toda atividade modificadora do meio ambiente, para que sejam autorizadas devem ser submetidas ao processo de licenciamento ambiental.

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.

Com base neste entendimento e com o fito de esclarecer o que é impacto ambiental, a própria Resolução traz sua definição legal:

Art. 1º. Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia, resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, a afetam.

Ressalta-se que o rol de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental trazido pela Resolução 001/86 é meramente exemplificativo, visto que, surgindo nova atividade que antes não prevista na relação da Resolução, a Administração não estará impedida de atuar.

4 Licenciamento Ambiental no Ordenamento Jurídico Brasileiro

O principal pilar da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, sem dúvida, é o procedimento administrativo denominado licenciamento ambiental. Nos termos dos professores Fink, Alonso Júnior e Dawalibi (2004):

Inútil para alguns, moroso, porém necessário para outros, o licenciamento de atividades degradantes que consomem recursos naturais ainda é o instrumento mais capaz de compor o conflito que se convencionou denominar desenvolvimento sustentável.

Utilizando-se do pontual entendimento dos retrocitados doutrinadores, o licenciamento ambiental é entendido da seguinte forma:

Segundo a Resolução Conama nº 237/97, licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente verifica a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou potencialmente poluidores ou que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Vejamos a definição legal de licenciamento trazido pelo art. 1º, inciso I, da Resolução Conama nº 237/97:

Art. 1º. Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental e competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentadores e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

É muito importante ressaltar que segundo o contexto aludido pelos doutrinadores Fink, Alonso Júnior e Dawalibi (2004), trazem pedagogicamente a interpretação acerca do licenciamento ambiental:

Procedimento colocado à disposição dos interessados, por meio do qual o Poder Público, mediante controles prévios – licenças -, verifica a regularidade técnica e jurídica de determinadas atividades efetiva ou potencialmente causadoras de significado impacto ambiental, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a proteção de recursos naturais.

Partindo desse princípio e utilizando-se os abalizados entendimentos supra, pode-se afirmar que o maior objetivo do licenciamento ambiental é, conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente, em vista de sua vital figuração nos variados elementos componentes da vida da população.

Todavia, o licenciamento ambiental não se reduz a mero ato administrativo, mas, um verdadeiro concatenamento de procedimentos que visa aferir se determinada atividade, com potencial grau de predatório, encontra-se dentro do nível ambientalmente aceitável, e se apresenta medidas adequadas para mitigar o dano que possivelmente decorrerá do ato.

Desta forma, após a conclusão das etapas administrativas que compõem o procedimento administrativo complexo que é o da licença, compete à Administração Pública expedir a licença ambiental.

Vale mencionar que, de modo geral, compete ao órgão estadual da estrutura do SISNAMA, proceder com a análise do requerimento da expedição de licença ambiental, mas tendo em vista a competência originária do IBAMA para proceder com o licenciamento ambiental, caso o órgão estadual demonstre-se inerte, ou tenha agido de forma inapropriada, aquele poderá atuar de forma supletiva, sem prejuízo da competência do órgão local.

Assim sendo, para efeito da repartição da competência do licenciamento, o legislador brasileiro optou por utilizar o critério da possível extensão do dano que o empreendimento pode acarretar para o meio ambiente. Assim, dependendo do âmbito da influência do impacto ambiental, será o órgão federal, estadual ou municipal o ente dotado de capacidade para o procedimento, conforme descrito nos art. 4º e 5º da Resolução nº 237.

Como podemos analisar acima, observa-se, que no ordenamento jurídico brasileiro a licença expedida pela administração não é a única nem genérica, para cada fase do empreendimento será necessário o requerimento de um tipo de licença ambiental.

Com relação a este entendimento, a doutrinadora Telma Bartholomeu Silva Chiuvite (2010), refere que a licença ambiental “é o ato administrativo pela qual o órgão ambiental estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor ou pessoa jurídica, para localizar, instalar e operar o seu empreendimento”.

Na legislação ambiental brasileira compõem-se em três espécies de licenças ambientais: Licença Prévia; Licença de Instalação e Licença de Operação, previstas no art. 8º da Resolução nº 237.

Cada uma das mencionadas licenças será adequada para uma fase do empreendimento, podendo estas, ser expedidas isoladas ou sucessivamente, dependendo da natureza, características e momento em que o empreendimento ou a atividade se encontrem.

No que tange acerca da licença Prévia (LP), definida pelo art. 8º, inciso I da Resolução nº 237 CONAMA, in literis, é solicitada na fase preliminar do planejamento da atividade. É ela que comprova a viabilidade ambiental do empreendimento, aprovando, portanto, sua localização e concepção, definindo, ainda, as medidas mitigadoras e compensatórias dos impactos negativos do projeto, procedendo-se, também, com os estudos de viabilidade do projeto.

Art. 8º - (...)

I – Licença prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou a atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.

Com relação ao artigo supracitado, sua finalidade é estabelecer as condições com aas quais o projeto deve comprometer-se e praticar, tornar possível a compatibilização da preservação do meio ambiente com o progresso econômico, é também um compromisso assumido pelo empreendedor de que seguirá o projeto de acordo com os requisitos determinados pelo órgão ambiental. O prazo de validade desta licença não pode ser superior a cinco anos.

A segunda espécie de Licença é o de Instalação (LI), definida no inciso I do art. 8º da Resolução nº 237CONAMA, in totum, esta tem a finalidade de autorizar a instalação do empreendimento ou de atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.

Art. 8º (...)

II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.

Neste segundo momento, cabe ao interessado em obter a licença, cabe ao interessado em obter a licença elaborar e apresentar Projeto Executivo, enriquecendo o projeto original com detalhes técnicos essenciais à continuidade do procedimento de outorga de licença ambiental.

Como podemos observar, o objeto desta licença é a obtenção de autorização de instalação do empreendimento, vincula-se que o seu estabelecimento deve obedecer alguns parâmetros estipulados capazes de conciliar a proteção do meio ambiente com o desenvolvimento econômico. Desse modo, após a aprovação do citado Projeto Executivo, ocorre a concessão da LI, que disporá as especificações de ordem técnico-jurídicas para a efetiva proteção do meio ambiente, possibilitando a implantação do projeto, empreendimento, como bem explana o doutrinador Talden Farias (2009).

No que concerne às situações relatadas acima, podemos afirmar que a obtenção da LI, traz os seguintes efeitos:

I – autorização para o início das obras;

II – concordância com as especificações constantes dos planos, programas e projetos ambientais, bem como se cronograma;

III – aferição do atendimento das condicionantes estabelecidas pela LP;

IV – estabelecimento de medidas de controle ambiental, a fim de garantir a fase de implantação do empreendimento;

V – estabelecimento das condicionantes da LI.

Por outrora, a última forma de licença necessária para o estabelecimento de empreendimento que traga alguma forma de dano ao meio ambiente é a Licença de Operação (LO), definida no inciso III do art. 8º da Resolução Conama:

Art. 8º (...)

III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

As disposições acerca do conceito trazido por várias doutrinas, a LO autoriza a operação da atividade ou do empreendimento, após se verificar que as condicionantes nas licenças anteriormente concedidas, bem como as medidas de controle ambiental, encontram-se devidamente atendidas. Buscando, a mencionada licença, a manutenção do equilíbrio entre o meio ambiente e empreendimento.

Nos termos do Acórdão 516/2003 – TCU Plenário, em caso de início de obras sem a devida Licença de Operação, interpreta-se tal ato como indício de grave irregularidade administrativa, o que per si, permite a interrupção de repasses das verbas públicas, caso financie o empreendimento.

Portanto, fica entendido sobre os instrumentos trazidos pela Política Nacional do Meio Ambiente.

5 CONCLUSÃO

Buscou-se discorrer sobre a importância dos instrumentos trazidos pela Política Nacional do Meio Ambiente através do licenciamento ambiental nas ações expropriatórias com fins de utilidade pública, sob a óptica do decreto-lei nº 3.365/41, abordando sob o foco científico, como o estudo do licenciamento ambiental prévio evitaria o desperdício de verba pública e principalmente de desapropriação de áreas inapropriadas para determinadas obras públicas, evitando assim, prejuízos diversos, tanto na área ambiental como na perda de verbas públicas.

Inicialmente, discorreu-se sobre o conceito acerca do licenciamento ambiental, entendendo o seu processo de desenvolvimento e trazendo ao presente artigo a importância de tratá-lo como um dos principais mecanismos utilizados para efetuar a proteção do bem comum.

Em seguida, definiu-se a constitucionalização do meio ambiente, as divergências doutrinárias acerca do tema, discorrendo sobre as diferentes Constituições do nosso ordenamento jurídico sobre o assunto tendo como base, a visão do meio ambiente pré e pós Constituição de 1988.

Em ato contínuo, esclareceu-se sobre a temática ambiental no cenário internacional, utilizando como marco a Conferência de Estocolmo. Discorremos também sobre a importância da Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, protegida pela Carta Constitucional de 1988 e pela Lei nº 6.938/81, bem como pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.

Assim, com base nas exposições apresentadas, pode-se concluir que os instrumentos da Política nacional do Meio Ambiente, tem por finalidade em sua instituição a proteção do meio ambiente, tornando-se imprescindível sua pratica, bem como os objetivos traçados pela Lei nº 6.938/81 que a rege, aludindo sobre seu principal pilar que é o licenciamento ambiental.

Apesar dos objetivos terem sidos viabilizados, é importante ressaltar que este trabalho é preliminar, portanto, as pesquisas devem continuar, seja em nível acadêmico ou profissional, sendo atualizadas para se aprofundar no tema em debate.

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