RESUMO: A Execução Fiscal é o principal meio judicial para arrecadação de receitas pelos Entes Federativos – isso significa dizer que o referido instrumento processual é o responsável pela cobrança de certa quantia – sendo dívidas: tributárias ou não. Ocorre que a porcentagem de processos que tramitam nas varas do território nacional tem número significativo e, chama a atenção ao fato de que em torno de 30% (trinta por cento) destes estão pendentes de julgamento. Se por um lado grande porcentagem se refere à pendência de julgamento, de outro se verifica a pequena porcentagem de créditos tributários satisfeitos. Existindo casos em que muitas Execuções Fiscais, em andamento, pertencem ao mesmo devedor e que quase todas as medidas infrutíferas já tomadas em um processo voltam a ser feitas no outro processo, mostrando-se ineficiente e nada econômica. Com isso, percebe-se a importância e a necessidade de um aprimoramento ou fuga do principal meio judicial de satisfação do crédito público. Nesse cenário, buscar-se-á diretrizes já traçadas pela Administração Pública com o fito de esclarecer essa conjectura conturbada do rito executivo tributário. Retirando essa cláusula de “um fim em si mesma”, para ser de fato: “um meio para um fim”.

PALAVRA-CHAVE: Execução Fiscal. Ineficácia. Arrecadação. União Federal.

ABSTRACT: Tax Enforcement is the main judicial means for the collection of revenues by the Federative Entities – that is to say that the referred procedural instrument is responsible for the collection of a certain amount – being debts: tax or not. It turns out that the percentage of law suits that are pending in the courts in the national territory has a significant number, and draws attention to the fact that around 30% (thirty percent) are pending judgment. If, on the one hand, a large percentage is considered pending judgment, on the other hand, the small percentage of tax credits calculate disverified. There are cases in which many tax Foreclosures, in progress, belonging to the same debtor and that almost all the unsuccessful measures have already been recovered in a process turned to be done in the other process, proving to being efficient and not at all economical. With this, one can see the importance and the need for an improvement or escape from the main judicial means of satisfying public credit. In this scenario, we will seek guidelines already outlined by the Public Administration in order to clarify this troubled conjecture of the tax executive rite. Removing this "end in itself" clause, to be in fact: "a means to an end".

KEYWORDS: Tax Enforcement, Ineffectiveness, Collection, Federal Union.

SUMÁRIO: Introdução. 1. Considerações sobre o processo tributário. 2. Processo tributário judicial. 3. A ineficácia da execução fiscal. 4. Judiciário em números. 5. Meios extrajudiciais de satisfação do crédito público. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

O intuito desta pesquisa é estudar a eficácia da Execução Fiscal, apresentando algumas modificações, já existentes, que possam tornar o processo mais célere ou evitar a judicialização, sem a geração de altos custos em vão.

Utilizando-se a classificação de Marconi e Lakatos (2014, p. 116) tem-se que o método de abordagem a ser adotado será o dedutivo, que tem como definição clássica ser aquele que parte do geral para alcançar o particular, ou seja, extrai o conhecimento a partir de premissas gerais aplicáveis a “hipóteses concretas”.

Dividindo-se os tópicos em: (i) Considerações sobre o processo tributário; (ii) Processo tributário: administrativo e judicial; (iii) A ineficácia da Execução Fiscal; (iv) Judiciário em números; (v) Meios extrajudiciais de satisfação do crédito público e (vi) Conclusão.

Talvez, a execução fiscal tenha, na época do Código de Processo Civil de 1973, alcançado alguma eficiência, contudo, com diversas alterações legislativas e dos próprios costumes da sociedade – com o globalismo, esse meio judicial parou no tempo, e parando, acabara travando a eficiência da recuperação do crédito público.

Com essas premissas, busca-se um resultado para esse problema. O que antes era uma fórmula, hoje é uma incógnita. Se tratando de orçamento público não deve existir incógnita; nessa corrente, hodiernamente, estar-se-á no Congresso Nacional, na Procuradoria da Fazenda Nacional e na Receita Federal a análise de algumas saídas – com propostas e soluções – que serão brevemente apresentadas, dada a relevância e o que elas podem acrescentar para o tema em análise.

1.CONSIDERAÇÕES SOBRE O PROCESSO TRIBUTÁRIO

O processo é uma via fundada na resolução, questionamento, análise e decisão dos fatos levantados para apreciação do Estado-Juiz, por meio da Jurisdição. Desde os primórdios da humanidade tem-se a ideia de processo, recordando, temos como referência filosófica à Grécia antiga, após, o Império Romano e assim sucessivamente.

No decorrer dos tempos, tanto o processo e o procedimento ganharam contornos dogmáticos, novos princípios (antigos direitos) foram incluídos para propiciar a paridade de armas, fugindo cada vez mais da visão inquisitorial com o surgimento do contraditório e da ampla defesa, deu-se a oportunidade para o réu defender-se ou mesmo atacar.

Hodiernamente, o processo é encarado como um modelo de segurança jurídica, cláusula pétrea da República Federativa do Brasil, em ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5º, inc. LIV).

Quando a Constituição remete aos bens, no âmbito tributário e aduaneiro, lembramo-nos de dois fenômenos: o confisco e a pena de perdimento; o primeiro é uma regra de vedação ao estado da proibição de tributos com efeitos confiscatórios, havendo questionamento doutrinário e jurisprudencial, no Conselho Administrativo da Receita Federal e no Judiciário, quanto às multas, já, o segundo é um procedimento alfandegário de apreensão preventiva dos produtos ou mercadorias em decorrência de alguma irregularidade que configure dano ao erário, letra dos artigos 689 a 701, do Regulamento Aduaneiro Decreto nº 6.759/2009 e legislação esparsa que trate do assunto.

Tem-se em mente a importância e observância do devido processo legal no exercício regular de um direito e da oportunidade da parte afetada se manifestar e compor a tríade dos sujeitos interessados no que está sendo discutido.

No direito tributário. Nunes (2020, pg. 65) a locução “processo tributário”, em sentido lato, abrange tanto os procedimentos tributários para a constituição do crédito tributário quanto o processo administrativo em que se verificam divergências entre o sujeito passivo e a Fazenda Pública’. E mais a frente o autor pontua que o processo administrativo é normalmente associado à noção de procedimento, conforme anota Celso Antônio Bandeira de Mello. Essa conclusão tem suas bases, certamente, na compreensão de que o processo não é privilégio da autuação jurisdicional.

Na conceituação de processo Machado (2018, pg. 251) pontua que é importante notar que, entre todas essas espécies de processo em sentido amplo, existem algumas nas quais não há a necessária participação ou influência de vários sujeitos no resultado final; aí encontramos as fiscalizações, às análises documentais, visitas da autoridade fiscal, informações, comunicados e demais atividades que não necessitam de manifestação da parte, apenas ciência do ato.

Com essas noções doutrinárias, observamos que, na dicotomia acadêmica pelo fato do Direito Tributário ser espécie do Direito Público, entende-se que a Administração Pública deve está vinculada aos ditames e liames da legislação, sob pena de configurar abuso de autoridade ou extrapolação da competência caso atue ou autue de maneira discricionária em casos que a lei não concede esse amparo normativo, para ilustrar o Código Tributário Nacional trata do assunto no artigo 142, parágrafo único.

Com isso, nota-se que no curso do exercício da atividade estatal deve-se observar a legislação, no sentido amplo, respeitando os princípios específicos para cada atividade e cada ato.

No processo administrativo fiscal (PAF) regulamentado pela lei nº 9.784, no âmbito federal, encontramos alguns princípios que devem ser incentivados e são eles: a legalidade, a justiça, a segurança jurídica, a isonomia, a razoabilidade, a proporcionalidade, a publicidade, a oficialidade, a busca pela verdade real, o dever de fundamentação e outros, isso apenas no processo administrativo fiscal, sob pena de violação do princípio basilar de um Estado Democrático de Direito: o devido processo legal.

Feita essas considerações que servem de uma brevidade importante, o processo tributário é, via de regra, idealizado com a hipótese de incidência, possuindo aspecto concreto com o fato gerador, nisso gera uma relação ou obrigação tributária do contribuinte para com o ente competente constitucionalmente, formalizada às partes, dar-se-á o lançamento do crédito tributário, após o ato, o contribuinte será notificado para adimplir o débito fiscal, caso não concorde com a aplicação do valor da norma, será oportunizado defesa no processo administrativo fiscal, a depender da discussão, caso o contribuinte se indispuser a pagar será encaminhado para a Procuradoria da Fazenda Nacional o processo administrativo fiscal para constituição do débito em dívida ativa, protesto, e ajuizamento de execução fiscal para recuperação da quantia do crédito público.

Essas etapas e esses procedimentos são variantes, a depender do tributo ou de como se inicia o processo no âmbito administrativo, como dito inicialmente, no caso da pena de perdimento essa regra é modificada, dada a peculiaridade e excepcionalidade da medida.

Passada essa via administrativa, que fora sintetizada para o fim de aprofundamento do tema, segue-se o curso natural.

2.PROCESSO TRIBUTÁRIO JUDICIAL

Segundo Machado (2018, pg. 261):

O processo judicial tributário é a série encadeada de atos por meio da qual o Estado-Juiz presta a tutela jurisdicional, solucionando definitivamente, porque em última instância, os conflitos havidos entre o Estado-Fisco e os contribuintes através da aplicação do direito ao caso concreto. Esse processo é disciplinado por normas jurídicas, cujo conjunto chamamos Direito Processual, e que têm por finalidade: (a) assegurar a efetividade da tutela buscada; (b) permitir a participação dos interessados; e (c) definir e delimitar a atuação dos juízes, impondo-lhes deveres e impedindo-lhes a prática de excessos e abusos.

Não foge do conceito de processo no geral, o processo na seara tributária tem peculiaridades que o diferencia dos demais ramos do direito, o que torna ainda mais complexa a análise dessa área.

Seguindo a Hierarquia das Normas, encontramos a Constituição Federal como referencial processual, em seguida o Código de Processo Civil, e por fim a legislação esparsa: com a lei de arbitragem nº 9.307/96 e a Lei de Execução Fiscal (LEF) nº 6.830/90, entre outras.

Sem esquecermos os princípios e garantias do direito processual tributário, destacando-se: a razoabilidade, proporcionalidade, devido processo legal, acesso à jurisdição, contraditório, ampla defesa, direito de petição, publicidade, dever de fundamentação das decisões, acessibilidade, etc. No tange a acessibilidade é relevante pontuar a aplicabilidade desse princípio ao rito especial da Execução Fiscal, pois, o Superior Tribunal de Justiça no REsp nº 1.487.772/SE e em diversos julgados afirma que o hipossuficiente pode opor embargos à execução sem garantia do juízo, efeitos do Código de Processo Civil vigente, demonstrando o grau de zelo dando concretude ao princípio da isonomia, norma de segunda dimensão.

No que se refere às ações judiciais de iniciativa dos contribuintes: o Mandado de Segurança, a Ação Declaratória, a Ação Anulatória, a Ação de Repetição de Indébito, a Ação de Consignação em Pagamento e podendo futuramente a aplicação da Arbitragem no processo tributário, tendo em vista o projeto de lei nº 4.257/2019 que será um pouco abordado nesta obra.

Noutra baila, às ações judiciais de iniciativa da Fazenda Nacional, temos: a Medida Cautelar Fiscal e a Execução Fiscal. Em comparação aos contribuintes o Estado possui menos mecanismos de acessar o Judiciário, mas não se engane essa balança ainda é mais favorável ao fisco, dado rito o aparte do processo administrativo fiscal que deságua, na maior parte dos casos, na Execução Fiscal para satisfazer o crédito público.

Já que chegamos nela, a Execução Fiscal é regida pela lei nº 6830/80, tendo rito especial. Aplicando-se subsidiariamente o CPC, é o meio judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias. A fim de delimitar o tema, a análise pauta-se no âmbito federal (União Federal).

Esse Processo Executório possui inúmeras críticas, dentre tantas: (i) a cláusula solvet et repete, (ii) um tempo atrás, a impossibilidade de transação em virtude da indisponibilidade do crédito público, (iii)rara aplicação da dação em pagamento, (iv)a inércia da Procuradoria da Fazenda Nacional, (iv) a demora em cumprir os requisitos e marcação de data do leilão, praça pública ou pregão, (v) a demora dos Oficiais de Justiça em citar o executado, (vi) a dificuldade de localização de bens de valor razoável, (vii) indeferimento pedido de penhora de bens de valor ínfimo, (viii), a diferenciação entre prescrição intercorrente, prescrição ao sócio administrador e prescrição do ajuizamento da execução fiscal, (ix) os arquivos provisórios que acabam se tornando definitivos, (x) da aplicação indiscriminada da Portaria PGFN nº 396/2016 para dívidas inferiores à 1 milhão(xi) da aplicação indiscriminada do redirecionamento ao sócio administrador, (xii) da negação de alguns juízes em publicar edital de citação, (xiii) das invertidas infrutíferas da PGFN em processos de valor ínfimo, (xiv) das suspensões de 20, 30, 90, 180 dias (xv) sem esquecer da demora em satisfazer o crédito, e consequentemente a extinção do feito pela prescrição intercorrente.

Por essas críticas e outras, muitos consideram a Execução Fiscal como um instrumento ineficaz, muitas dessas críticas possuem respaldo na prática forense, outras nem tanto, visto que nem contribuem para encontrar alguma solução valida para resolver essa trava judicial, que já preocupa por um bom tempo juízes, procuradores e os contribuintes, haja vista, que, todos são afetados por essa legislação.

3. A INEFICÁCIA DA EXECUÇÃO FISCAL

É um tema antigo, mas bastante atual, a eficácia da execução fiscal envolve não apenas o direito tributário e o financeiro, afeta indiretamente todas as causas em curso no Judiciário, tendo em vista a gama de profissionais, espaço, varas, turmas especializadas, e principalmente, o congestionamento da máquina pública travando a fluência e o cumprimento das metas dos Tribunais e o do acesso à justiça.

Dentre as críticas levantadas no tópico anterior, podemos filtrá-las e três pontos principais: (i) o tempo, (ii) o custo e (iii) os mecanismos. Separando dessa maneira fica mais fácil enxergar algo que parece bastante simples, porém, possui muita complexidade por afetar diretamente o orçamento público e a legislação orçamentária.

André e Helga – no estudo Execução Fiscal: O Colapso de um Sistema – nos apresentam o seguinte dado:

Outro estudo que ajuda na compreensão da relevância do tema foi desenvolvido pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) e divulgado em janeiro de 2012. Intitulado como Custo unitário do processo de execução fiscal da União, tal estudo apresentou dados relevantes sobre o tempo médio total de tramitação do processo de execução fiscal, concluindo que o tempo médio total de tramitação dos processos de execução fiscal ajuizadas pela PGFN é de 09 (nove) anos, 09 (nove) meses e 16 (dezesseis) dias, que a probabilidade de obter-se a recuperação integral do crédito é de 25,8% e que só é economicamente justificável promover-se judicialmente o executivo fiscal que não tenha por objeto a recuperação de valor inferior à R$ 21.731,45 (vinte e um mil reais, setecentos e trinta e um reais e quarenta e cinco centavos).

Usando como referência o tempo de 09 anos, isso em 2012, nos sugere que a situação não melhorara, tendo em vista a crescente demanda vivenciada ano após ano. Lembrando que essa contagem de anos é uma média, pois, existem casos de processos de 1980 correndo ainda na justiça – que tiveram baixa provisória ou pedido de suspensão e foram esquecidos no decorrer dos anos.

A média é preocupante, além de, e conforme dito acima, existir uma baixa probabilidade de existo (25,8%). Soma-se a equação uma variável denominada prescrição intercorrente, que, nos termos da LEF e do Repetitivo do STJ nº 1.340.553/RS, em letras miúdas, declarar-se-á prescrita a execução passados 5 anos, após a suspensão com ciência da Fazenda Nacional, da diligência infrutífera de localização de bens ou do executado.

Olhando assim, quem ver de fora acha muito tempo, e, na verdade é.No início da Execução Fiscal a Procuradoria da Fazenda Nacional tem acesso aos bens que o devedor declara a Receita Federal, e na oportunidade deve indicar algum bem para constrição judicial ou requerer o bloqueio dos ativos financeiros junto à citação do réu, art. 6º da LEF. Ocorre que, na primeira análise da Procuradoria, muitos dos processos não possuem bens e em muitos casos os que existem estão com alienação fiduciária, casos assim são bastante comuns.

Nesse ponto encontramos a aplicação da Portaria PGFN 396/2016, conhecida como RDCC – Regime Diferenciado de Cobranças de Créditos – que no seu artigo 20, vemos o seguinte:

Art. 20. Serão suspensas, nos termos do art. 40, caput, da Lei nº 6.830, de 1980, as execuções fiscais cujo valor consolidado seja igual ou inferior a um milhão de reais ou cujos débitos sejam considerados irrecuperáveis ou de baixa perspectiva de recuperação, desde que não constem dos autos informações de bens e direitos úteis à satisfação, integral ou parcial, do crédito executado. (Redação do caput dada pela Portaria PGFN Nº 520 DE 27/05/2019).

§ 1º Entende-se por garantia inútil aquela de difícil alienação, sem valor comercial ou irrisória.

§ 2º O Procurador da Fazenda Nacional não requererá a suspensão de que trata o caput enquanto pendente causa de suspensão da exigibilidade do crédito, julgamento de exceção de pré-executividade, embargos ou outra ação ou recurso que infirme a certeza e liquidez do crédito e obste o prosseguimento, ainda que provisório, da cobrança judicial.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica às execuções movidas contra pessoas jurídicas de direito público, bem como às execuções nas quais constem, nos autos, informações de falência ou recuperação judicial da pessoa jurídica devedora. (Redação do parágrafo dada pela Portaria PGFN Nº 422 DE 06/05/2019).

§ 4º Nas execuções fiscais instruídas com o ANEXO 4, o pedido de suspensão de que trata o caput fica condicionado ao esgotamento das providências e diligências complementares relativas aos indicadores de existência de bens, direitos ou atividade econômica do devedor principal ou co-responsável. (Parágrafo acrescentado pela Portaria PGFN Nº 376 DE 15/06/2018).

Sabemos que a aplicação da Portaria nº 396/2016 é no sentido priorizar os processos que possuem mais chance de satisfação do crédito, contudo, a parte negativa dela é deixar para evento futuro, e incerto, a oportunidade de (quem sabe) a PGFN encontrar algum bem do executado, sendo que o tempo que o processo passar suspenso é um espaço ocupado nas gavetas da Justiça sem retorno aos cofres públicos.

Encarando do posto de vista público, cada ano no Judiciário é uma despesa inserida no exercício financeiro desse Poder.

Um estudo técnico realizado pela Câmara dos Deputados em 2016 nos mostra que:

Na Justiça Federal de primeira instância, as execuções fiscais representam 53,6% do estoque total de processos (BRASIL, 2014, p. 246). O IPEA calculou em 2011 o montante de R$5.606,67 como custo médio de uma execução fiscal na Justiça Federal Brasileira. Esse valor atualizado pelo IPCA chega a R$ 7.633,21 em 2016.

Apenas 15% das execuções fiscais chegam a penhorar dinheiro ou bens. Esse reduzido montante se deve tanto a dificuldades em localizar e citar o devedor quanto na localização de bens penhoráveis.

Apenas 2,6% das execuções fiscais chega a proceder leilões de bens penhorados e meramente 0,2% chegam a um leilão exitoso.

Meados de 2016, o custo médio chegava em R$ 7.633,21, é um valor considerável, ainda se pensarmos que ao invés do Estado recuperar ele está aumentando a despesa pública.

Passados dois pontos estruturais, resta fazermos considerações sobre os mecanismos, alguns deles já vistos, existem mecanismos pré-executivos e executivos. Nos pré-executivos encontramos: o protesto extrajudicial, o arrolamento de bens e, recentemente (2020) surgiu mais um, a possibilidade de transação tributária com opções: por proposta individual ou por adesão, em se tratando de transação é ululante que as partes devem convencionar o acordo. Nos executivos vemos: a ordem de penhora descrita no artigo 11 da LEF, a penhora sobre o faturamento, a penhora no rosto dos autos entre outras possibilidades que podem ser utilizadas no curso da execução fiscal.

Quando vemos essas opções de satisfação do crédito público, temos a impressão de que é fácil adotarmos qualquer uma das modalidades ou senão todas “uma por uma”, engana-se, pois, em muitos casos, apenas existe o requerimento da restrição dos ativos financeiros, procura-se imóveis ou veículos, caso o resultado seja infrutífero pede-se a suspensão, e repete-se o rito já descrito acima, da Portaria nº 396/2016.

Nesses pontos colocados nessa parte do trabalho, começamos a entender as falhas que nos levam a acreditar na ineficácia da execução fiscal.

4.JUDICIÁRIO EM NÚMEROS

Mas antes que se confunda ineficácia com extinção, pondera-se que a execução fiscal tem sua importância, sendo a última chance da Fazenda Pública em recuperar os montantes de créditos fiscais e não fiscais.

Neste sentido, no sítio eletrônico do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), observamos os seguintes dados do relatório anual – Justiça em Números:

Apesar de as execuções fiscais terem impulsionado as receitas do Judiciário no ano passado, elas ainda são consideradas um gargalo na Justiça por representarem 70% do estoque em execução. Esses processos são os principais responsáveis pela alta taxa de congestionamento do Poder Judiciário, representando aproximadamente 39% do total de casos pendentes e congestionamentos de 87% em 2019. Isso acontece porque as dívidas fiscais chegam a juízo depois que as tentativas de recuperação do crédito tributário se frustraram na via administrativa, provocando sua inscrição na dívida ativa. Dessa forma, o processo judicial acaba por repetir etapas e providências de localização do devedor ou patrimônio capaz de satisfazer o crédito tributário já adotadas, sem sucesso, pela administração fazendária ou pelo conselho de fiscalização profissional. Desse modo, acabam chegando ao Judiciário títulos de dívidas antigas e, por consequência, com menor probabilidade de recuperação.

Os pontos contabilizados pelo CNJ descrevem perfeitamente as ponderações e descrições realizadas no tópico anterior, de que: a execução fiscal possui sua importância sendo um dos meios de arrecadação, porém, da mesma maneira, possui despesas e causa congestionamento ao Judiciário.

No que fora frisado, nota-se que a principal causa do congestionamento no Judiciário é a Execução Fiscal e, dentro desse núcleo, encontramos a não localização dos executados e a insuficiência de bens para satisfazer o crédito público, consequentemente suspendendo o processo executivo, seja nos termos da Portaria nº 396/2016 PGFN, da Portaria nº 75/12 do Ministério da Fazenda (Atual Ministério da Economia), instrumento normativos utilizados no curso do processo para que a Procuradoria da Fazenda Nacional aproveite melhor os processos com mais chance de amortização e retorno mais rápido aos cofres públicos da União Federal.

Com essas medidas, constata-se que a maior taxa de congestionamento de execução fiscal está na Justiça Federal alcançando 93% (noventa e três por cento), mesmo com as metas do CNJ para os Tribunais, ainda existe dificuldade em diminuir esse número, mas uma melhora já se mostra, conforme vemos que:

O levantamento aponta ainda que houve redução dos processos pendentes de execução fiscal pelo segundo ano consecutivo (-3,3%). Os casos novos também tiveram queda no último ano (-5,1%). A redução do acervo, aliada ao aumento do número de baixados (28,2%), fez com que a taxa de congestionamento fosse reduzida em 2,9 pontos percentuais no ano passado. No entanto, o tempo de giro do acervo desses processos é de 6 anos e 7 meses, ou seja, mesmo que o Judiciário O levantamento aponta ainda que houve redução dos processos pendentes de execução fiscal pelo segundo ano consecutivo (-3,3%). Os casos novos também tiveram queda no último ano (-5,1%). A redução do acervo, aliada ao aumento do número de baixados (28,2%), fez com que a taxa de congestionamento fosse reduzida em 2,9 pontos percentuais no ano passado. No entanto, o tempo de giro do acervo desses processos é de 6 anos e 7 meses, ou seja, mesmo que o Judiciário parasse de receber novas execuções fiscais, ainda seria necessário todo esse tempo para liquidar o acervo existente.

Com isso, mesmo que os Tribunais ou Varas agilizassem o trabalho nos processos em cursos, ainda assim, haveria uma pequena diminuição como visto acima, não seria algo que pudesse descongestionar o Judiciário, ao ponto que a mudança ocorreria de maneira sutil.

Observando essas transformações, mesmo que mínimas, o CNJ lançou o programa Resolve Execução Fiscal com o intuito de “implementar medidas de automação e governança, viabilizando a diminuição do tempo de tramitação processual das execuções fiscais e o aumento de sua efetividade”. Conforme os:

Dados da Justiça em Números 2020 mostram que esses processos representam 70% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 87%. Ou seja, de cada 100 processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2019, apenas 13 foram concluídos. O maior impacto das execuções fiscais está na Justiça Estadual, que concentra 85% dos processos. A Justiça Federal responde por 15%, a Justiça do Trabalho por 0,27% e a Justiça Eleitoral por 0,01%.

Para tanto, observa-se que os órgãos federais estão indo ao encontro de medidas que diminuam o congestionamento judicial nas execuções fiscais, medidas como essas e outras são de grandes ajudas, seja a média e em longo prazo, para diminuir a ineficácia da execução fiscal.

5.MEIOS EXTRAJUDICIAIS DE SATISFAÇÃO DO CRÉDITO PÚBLICO

Com o surgimento da MP nº 899/2019 (Contribuinte Legal), convertida na Lei nº 13.988/2020, o Poder Executivo buscou regulamentar o instituto da Transação Tributária, contido no artigo 171 do CTN. Observa-se que o Código Tributário Nacional é de 1966, constatando que a regulamentação ocorrera em 2019, houve um hiato de 53 anos, e durante o período a doutrina tributária questionava-se sobre a aplicação do instituto em face do princípio da indisponibilidade da coisa pública, bem como, a diferenciação da transação no âmbito cível para o direito tributário.

O eminente professor Paulo de Barros nos esclarece esses pontos:

O princípio da indisponibilidade dos bens públicos impõe seja necessária previsão normativa para que a autoridade competente possa entrar no regime de concessões mútuas, que é da essência da transação.

(...)

Ao contrário do que sucede no direito civil, em que a transação tanto previne como termina o litígio, nos quadrantes do direito tributário só se admite a transação terminativa. Há de existir litígio para que as partes, compondo seus mútuos interesses, transijam. Agora, divergem os autores a propósito das proporções semânticas do vocábulo litígio. Querem alguns que se trate de conflito de interesses deduzido judicialmente, ao passo que outros estendem a acepção a ponto de abranger as controvérsias meramente administrativas. Em tese, concordamos com a segunda alternativa. O legislador do Código não primou pela rigorosa observância das expressões técnicas, e não vemos por que o entendimento mais largo viria em detrimento do instituto ou da racionalidade do sistema. O diploma legal permissivo da transação trará, certamente, o esclarecimento desejado, indicando a autoridade ou as autoridades credenciadas a celebrá-la.

Com isso regulamentou-se a transação tributária, atuando de maneira similar ao REFIS e aos parcelamentos tradicionais da prática tributária, com algumas peculiaridades deixadas pela Portaria nº 11.956/2019, com as modalidades de: (i) transação por adesão – destinada a devedores com dívidas até R$ 15 milhões, notificados por Edital e a (ii) transação individual (proposta pela PGFN ou pelo devedor) destinada a grandes devedores com débitos acima de R$ 15 milhões ou determinados tipos de contribuintes, dependendo de requerimento pessoal.

Ainda no assunto, na modalidade por adesão, os valores abaixo de 60 salários mínimos que estiverem no contencioso administrativo tributário, também podem aderir à transação cumprindo os requisitos delimitados na legislação tributária.

Sabemos que a regulamentação não ocorreu simplesmente por vontade do legislador ou executivo pura e simplesmente, deu-se observando os dados decorrentes da arrecadação e principalmente, porque a execução fiscal não está sendo eficiente aos olhos do Estado, afetando consequentemente os cofres públicos.

Além disso, no Congresso Nacional corre o projeto de lei nº 4.468/2020 com a seguinte justificação:

No Judiciário, atualmente, estão em andamento cerca de 100 milhões de processos. Somente na Justiça Federal, as execuções fiscais respondem por algo em torno de 38% de todo o estoque processual.

Para o fisco, os índices de recuperação de valores judicializados, não se mostram compensatórios frente ao esforço empregado nas disputas pendentes de julgamento. Para ilustrar, se recupera judicialmente apenas cerca de 1%1 do estoque da dívida ativa federal (essa dívida chega a R$ 5 Trilhões, se consideradas também as Estaduais e Municipais). Já para os contribuintes, as disputas tributárias são longas e implicam cenário de absoluta incerteza e morosidade - disputas fiscais podem levar mais de 20 anos para serem solucionadas, se soma dos os tempos necessários às fases administrativa e judicial que sucedem a lavratura de autos de infração.

Ao cuidar da Dívida Ativa, o Anexo V da LDO 2020 assim esclarece a situação financeira da União: “O estoque da Dívida Ativa da União, ao final de 2018, alcançou o valor de R$ 2.181,1 bilhões, representando um crescimento de 9,26% em relação ao exercício anterior. Desse valor, aproximadamente 82%, R$ 1.783,5 bilhões são tratados como perdas, ou seja, há uma expectativa de recuperação/arrecadação de R$ 397,6 bilhões com impacto maioritariamente primário. (...)” E Prossegue: “Segundo a PGFN, a partir do histórico de adimplemento, por classe, nos últimos dez anos, as expectativas de recuperação dos créditos das classes “A” e “B” nos próximos dez anos são, respectivamente, 70% e 50%, por conseguinte, os ajustes para perdas são, respectivamente, 30% e 50%. Assim, do saldo de R$ 2.181.083 milhões, aproximadamente 82%, R$ 1.783.466 milhões são tratados como perdas, ou seja, há uma expectativa de recuperação/arrecadação de R$ 397.617 milhões com impacto maioritariamente primário.” (p. 50). Mesmo que a PGFN tenha tomado importantes medidas para redução deste passivo, o problema não se alterou quanto às medidas para reduzir a conflitividade.

Mais uma medida buscando evitar a judicialização desnecessária, encontrando outros métodos para satisfazer o crédito público, ao invés da execução fiscal, a fim aperfeiçoar os métodos de arrecadação além de desafogar o Judiciário.

Ainda vemos, no Senado Federal corre o projeto de lei nº 4.257/2019 – buscando modificar a LEF, para instituir a execução fiscal administrativa e a arbitragem tributária, nas hipóteses que especifica. Com a seguinte Justificação:

A recuperação do crédito público passou a ser o grande desafio para os governos de todos os níveis da federação. O enorme desequilíbrio das contas públicas da maioria dos entes federados torna urgente a necessidade de que sejam pensadas soluções que desburocratizem os procedimentos atualmente previstos na legislação para a cobrança da dívida ativa, tornando-a mais efetiva.

Os gastos para tentar vencer esse imenso volume de processos também são altíssimos. O Poder Judiciário custa cerca de 1,3% do PIB nacional, percentual bem mais alto do que o montante despendido por nações vizinhas como a Argentina e o Chile — que gastam 0,13% e 0,22%, respectivamente —, bem como por países desenvolvidos como os Estados Unidos e a Alemanha — 0,14% e 0,32%.

Diante desse cenário, é extremamente relevante que o Congresso Nacional passe a discutir soluções que levem à desjudicialização de demandas, ou seja, soluções que retirem alguns assuntos que hoje, em virtude da legislação vigente, estão desnecessariamente sendo processados pelo Poder Judiciário.

Novamente, a justificação gira em torno de desjudicialização, a fim de acumular esforço para método que tenham mais efetividade ou eficiência.

CONCLUSÃO

Do exposto, foram apresentados e tecidos considerações sobre o estado da Execução Fiscal e como, em maior parte dos casos, esse meio de satisfação do crédito público não contribui para arrecadação estatal.

E no decorrer da apresentação observa-se que os dados levantados anualmente pelo Conselho Nacional de Justiça no Relatório Justiça em Números, servem de base para amostragem do andamento das execuções fiscais nos diferentes tribunais regionais federais, além dos dados da Procuradoria da Fazenda Nacional e da Receita Federal, guiam na busca de traçar o quanto é eficiente ou ineficiente a Execução Fiscal.

Verifica-se que os custos das Execuções fiscais possuem alto valor e em média passam quase uma década em trâmite nas varas, pendente de solução e julgamento.

A par das informações, o Legislativo busca promover outros meios mais apropriados dependendo da situação, conforme foram mostrados os projetos de leis.

Dada à necessidade e aprimoramento do meio judicial, são totalmente validas as iniciativas apresentadas pelo Executivo e o Legislativo, ajudando o Judiciário e o Estado em si, afinal quando se trata de orçamento público fica nítido que o Poder é uno, dividindo em três.

Nesse sentido, entendemos que a Execução Fiscal tem sua importância e aplicabilidade, contudo (conforme os dados trazidos em muitos casos) é ineficaz, devendo ser aprimorada ou então evitada, em prol da supremacia do interesse público.

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